CC BY
144
Правовые проблемы
В. М. Юхней
Реестр субъектов естественных монополий: понятие, правовая природа
Юхней Виктор Михайлович — аспирант Российской академии правосудия (е-таН: [email protected]).
Аннотация: В статье рассматривается системы регистрации в сфере правового регулирования естественных монополий. Дан анализ понятия Реестра субъектов естественных монополий и раскрыто его содержание.
Ключевые слова: естественные монополии, реестр субъектов естественных монополий.
Отсутствие в сфере естественных монополий действенных конкурентных механизмов ставит перед государством задачу по созданию особой системы регулирования их деятельности, в рамках которой происходит значительное ограничение свободы предпринимательской деятельности естественных монополистов через установление определенных требований к их поведению. Одним из таких требований является регистрация участников естественно-монопольных рынков в специальном реестре.
Законодательной основой создания данной регистрационной системы выступает статья 10 Федерального закона «О естественных монополиях» от 17.08.1995 № 147-ФЗ, где говорится о функциональном назначении органов управления естественных монополий1. В качестве одной из основных их функций указывается формирование и ведение реестра субъектов естественных монополий. В данной норме законодатель сформулировал роль
1 Собрание законодательства РФ. — 21.08.1995. — № 34. — Ст. 3426.
и место регистрации предприятий-монополистов в системе государственного регулирования и контроля за их деятельностью. Создание указанного реестра представляет собой первый и главный шаг в реализации такого регулирования, поскольку с его помощью формируется круг предприятий, в отношении которых в будущем будут применяться специальные методы правового регулирования, предусмотренных статьями 8 и 9 того же Закона.
Следующим уровнем нормативно-правового регулирования регистрации предприятий-монополистов служат подзаконные акты. К ним относится Постановление Правительства РФ от 10.12.2008 N 950 «Об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий»1. В данном нормативном акте сформулировано основное направление государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий - установление цен (тарифов) и (или) их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий и контроля за применением указанных цен (тарифов). Тарифное регулирование относится к компетенции Федеральной службы по тарифам (ФСТ России), в ведении которой и находится осуществление функции по формированию и ведению Реестра субъектов естественных монополий (далее - Реестр).
Собственно процедура регистрации предприятий-монополистов регламентируется Административным регламентом исполнения ФСТ России государственной функции по формированию и ведению Реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляют государственное регулирование и контроль, утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам от 30.08.2010 № 417-э2.
В соответствии с п. 39 Регламента Реестр представляет собой единую информационную базу данных, содержащую в бумажной и электронной формах информацию о хозяйствующих субъектах, занятых производством (реализацией) товаров (услуг) в условиях естественной монополии в топливно-энергетическом комплексе, на транспорте, связи.
Согласно п. 1 Регламента деятельность по формированию и ведению Реестра определяется как государственная функция (чего не было раньше), что дает основание квалифицировать его как государственный официальный реестр. Будучи одной из форм государственной регистрации, он относятся к институту публичной власти и служат интересам обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами административного и гражданского права. А поэтому ему присуще такие общие признаки института государственной регистрации как обяза-
1 Собрание законодательства РФ. - 15.12.2008. - № 50. Ст. 5971.
2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 51, 20.12.2010.
тельность осуществления регистрации и обладание юридико — информационной ценностью1.
Любая государственная регистрация носит конститутивный характер, поскольку факт внесения в реестр имеет правоустанавливающее значение2. Соответственно правоустанавливающее значение рассматриваемого вида регистрации заключается в придании хозяйствующему субъекту статуса естественного монополиста. Представленная оценка данного вида регистрации находит свое подтверждение в судебно-арбитражной практике3.
Отличительной особенностью гражданско-правового статуса естественного монополиста является его двойная государственная регистрация. В качестве первой, базовой выступает регистрация хозяйствующего субъекта в Едином государственном реестре юридических лиц. Определение данного вида регистрации в качестве базовой объясняется тем, что она в равной степени присуща всему классу юридических лиц. Регистрация предприятия в Реестре субъектов естественных монополистов представляет собой следующую, завершающую стадию оформления его в качестве монополиста. Эта регистрация относится к числу специализированных видов регистрации, поскольку предусмотрена естественно-монопольным законодательством и (в отличие от реестра юридических лиц) предназначена для учета особой категории участников хозяйственного оборота. Отметим, что такой порядок регистрации достаточно распространен в российском правопорядке. В частности, он распространяется на кредитные организации, торгово-промышленные палаты, саморегулируемые организации и полные товарищества.
Целевое назначение Реестра естественных монополистов состоит в регистрации хозяйствующих субъектов, которые по виду своей деятельности и удельному весу на товарном рынке, подпадают под определение естественный монополист. Это определение нуждается в уточнении, касающиеся понимания особенности функционального назначения Реестра. Дело в том, что в результате включения в него не происходит изменения экономического статуса хозяйствующего субъекта. Как было предприятие монополистом до момента его включения в Реестр, таким оно и остается в течение все-
1 Тихомиров Ю.А. Государственная регистрация статусов юридических и физических лиц, их юридических действий и актов // Право и экономика. — 2000. — № 1 // СПС «КонсультантПлюс».
2 БахрахД. Н. Административное право России. — М. , 2000. — С. 338; Женетль С.З. Некоторые теоретические вопросы административной процедуры регистрации юридических лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2008. — № 12; Тихомиров Ю.А. Указ. соч.
3 Так, напр., в Постановлении от 13 июня 2002 г. N КА-А40/3439-02 Федеральным арбитражным судом Московского округа сделан вывод о том, что в каждом конкретном случае обязательным условием включения организации в Реестр субъектов естественных монополий является установление статуса субъекта естественной монополии, а именно квалификация рынка, на котором действует организация, как находящегося в состоянии естественной монополии, что возможно только на основании анализа конкретных экономических и технических показателей // СПС «КонсультантПлюс».
го срока нахождения в нем, а равно и после исключения из него. Поэтому предприятия, которые хотя и подпадают под легальные критерии субъекта естественной монополии, тем не менее юридически таковыми не являются. Монополистами они признаются только после их регистрации в таком качестве1. Таким образом, если хозяйствующий субъект не пройдет вторую регистрацию, то соответственно он не может рассматриваться в качестве естественного монополиста.
В результате регистрации хозяйствующего субъекта в качестве монополиста происходит сокращение его правомочий как участника предпринимательского оборота. Так, например, согласно норме статьи 8 Закона о естественных монополиях лица, включенные в Реестр, не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями, должны предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги согласно требованиям антимонопольного законодательства. Как справедливо отмечает В. К. Андреев, после того, как предприятие будет включено в Реестр, оно приобретает статус естественного монополиста, что влечет за собой существенное ограничение его правоспособности (оно лишается права свободно устанавливать цены на свои товары, работы, услуги, а также права отказывать кому-либо в их приобретении).
Таким образом, нахождение хозяйствующего субъекта в Реестре естественных монополистов сопряжено с ограничением его правоспособности, а поэтому он может совершать гражданско-правовые сделки и иные юридически значимые действия только в рамках этой правоспособности. Правда, хозяйствующий субъект будет признаваться монополистом только в отношении тех видов деятельности, которые названы в Реестре (п. 39 Регламента). Следовательно, он вправе будет осуществлять иные виды естественно-монопольной деятельности, где на него не будут распространяться ограничения, связанные с его монопольным статусом.
Отмеченная взаимосвязь между фактом регистрации хозяйствующего субъекта в качестве монополиста и изменением его гражданско-правового статуса наглядно раскрывает главную особенность системы правового регулирования деятельности естественных монополистов - это тесное взаимодействие публично- и частно-правовых норм.
Регистрационная система в области правового регулирования монополистической деятельности характеризуется сложной структурой. Помимо Реестра субъектов естественных монополий, в нее входят Перечень субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах и аэропортах2,
1 Даурова Т. Г. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий // Законодательство и экономика. - 2006. - № 12 // СПС «КонсультантПлюс».
2 Перечни субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах и аэропортах утверждены Приказом ФСТ РФ от 07.08.2009 N 182-т/3 // Российская газ. - 2009, 4 сент.
реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов1 и реестр операторов связи, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. Если формирование Реестра субъектов естественных монополий (включая и Перечень субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах и аэропортах) возложено на Федеральную службу по тарифам, то регистрация хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, находится в компетенции Федеральной антимонопольной службы (ФАС России). Тогда как ведение Реестр операторов связи, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, находится в компетенции Федеральной службы по надзору в сфере связи2. Все вышеперечисленные регистрационные системы содержательно решают одну задачу — это учет предприятий-монополистов в различных отраслях экономики с целью осуществления в дальнейшем в отношении их государственного регулирования и контроля в рамках естественно-монопольного или конкурентного законодательств.
Наличие нескольких реестров обусловлено присутствием в сфере правового регулирования деятельности естественных монополий двух федеральных органов — это Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по тарифам. В рамках исполнения возложенных на них задач, они формируют и ведут свои реестры естественных монополистов.
Отличие между Реестром субъектов естественных монополий и реестром хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, состоит в разнице их функционального назначения (целей создания) и в различных правовых последствиях, которые возникают в результате включения в них предприятий-монополистов.
В литературе справедливо отмечалось, что множественность регистрационных систем неизбежно порождает противоречия между ними в практике применения естественно-монопольного и конкурентного законодательств. В такой ситуации трудно ожидать единого подхода правоприменителей при определении порядка ведения сравниваемых реестров и оснований для включения в них соответствующих хозяйствующих субъектов3. Так, операто-
1 Собрание законодательства РФ. — 24.12.2007. — № 52. — Ст. 6480.
2 Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере связи по исполнению государственной функции по ведению Реестра операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. Утв. Приказом Мининформсвязи РФ от 15.12.2006 № 167 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — № 7 — 12.02.2007.
3 Мозолев В. Сомнительная эффективность правового института естественных монополий в сфере электросвязи. — Связьинвест. 2006. № 2 // СПС «Консультант»; Боченков Ю. М. Понятие «доминирующее положение» и его соотношение с другими категориями российского законодательства. Законы России: опыт, анализ, практика. — 2007. — № 6 // СПС «Консультант».
ры связи, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования включены и в реестр субъектов естественной монополии в области связи. Это означает, что субъекты, попавшие в эти реестры, подлежат регулированию со стороны различных ведомств (ФСТ России и Роскомнадзор). Вряд ли такое положение можно признать удовлетворительным с точки зрения эффективности действующего законодательства и практики его применения.
Представляется, что одним из главных способов преодоления недостатков существующей множественности регистрационных систем может стать сосредоточение функции по формированию и ведению перечней (реестров) естественных монополистов в «одних руках», в рамках одного ведомства. По нашему мнению, таким органом может стать ФСТ России, поскольку реестр, находящийся в его ведении, является специализированным на регистрации естественных монополистов и служит решению исключительно задач естественно-монопольного законодательства.
В литературе была высказана иная точка зрения о путях реформирования данных регистрационных систем. Т. Г. Даурова предлагала передать полномочия по формированию Реестра федеральному антимонопольному органу, поскольку на субъекты естественных монополий распространяются запреты, установленные антимонопольным законодательством1. По нашему мнению, слабость предложенного варианта реформирования регистрационных систем заключается в игнорировании различий целевого назначения конкурентного и естественно-монопольного законодательств и, как следствие этого, наличия разных задач у сопоставляемых реестров. В отличие от конкурентного законодательства, устанавливающего принципы свободы предпринимательства и защиты конкуренции, естественно-монопольное законодательство применяется в сферах экономики, где не работает механизм рыночной конъюнктуры. Поэтому Закон о естественных монополиях занимает центральное место в системе законодательства о естественных монополиях. Это дает основание утверждать о приоритетном характере Реестра субъектов естественных монополий перед иными другими перечнями монополистов в рамках применения специального (по отношению к антимонопольному) естественно-монопольного законодательства.
Дальнейшее исследование процедуры регистрации естественных монополистов ставит задачу изучения правовой природы самого Реестра и характера его взаимодействия с приказом о включении в него.
Согласно п. 5 Регламента регистрация юридического лица в качестве монополиста осуществляется на основании приказа ФСТ России о включении хозяйствующего субъекта в Реестр. Квалификация правовой природы приказа и оценка последствий его принятия не вызывает особых вопросов (теоретического или практического плана). По своей природе он представляет собой
1 Даурова Т. Г. Указ. соч.
акт применения права, официальное решение компетентного органа по конкретному юридическому делу, выраженное в определенной форме и направленное на индивидуальное регулирование естественно-монопольных правоотношений. Этот административный акт является юридическим фактом, с которым связано изменение гражданских прав и обязанностей участников в данной области правоотношений. После включения предприятия в Реестр на него распространяется правовой режим регулирования субъектов естественных монополий.
Гораздо больший познавательный и практический интерес вызывает изучение вопроса о природе и порядке применения самого Реестра, а именно: имеет ли он самостоятельное регулятивное значение или представляет собой исключительно информационную ценность как база данных, выступая как способ оформления вышеуказанного административного акта. Другой вопрос связан с правильным определением круга органов уполномоченных устанавливать факт принадлежности того или иного предприятия к классу монополистов: является ли это правомочие исключительной прерогативой ФСТ России или нет, а потому другие административные и/или судебные органы вправе осуществлять такую квалификацию.
По нашему мнению, правовой результат принятого решения о включении в Реестр не ограничивается фактом занесения (учета) предприятия — монополиста. Данное положение является ключевым, ибо оно в значительной мере предопределяет содержание ответов на поставленные вопросы. Ведь из него следует, что одного решения уполномоченного органа недостаточно для применения мер государственного регулирования в отношении конкретного предприятия-монополиста. Необходимо еще само нахождение хозяйствующего субъекта в Реестре. Только после того, как будет сделана запись о нем, субъект подпадает под действие норм Закона о естественных монополях. Административный акт о включении в Реестр и нахождение в нем, несмотря на наличие между ними тесной причинно-следственной взаимосвязи, это разные правовые явления. Дело в том, что именно с фактом нахождения хозяйствующего субъекта в Реестре (а не с решением) законодатель связывает применение к нему особого порядка регулирования его хозяйственной деятельности1. Сказанное о правовых последствиях нахождения предприятия в Реестре дает основание утверждать о его вполне самостоятельном правовом значении в рамках процедуры введения специальных мер нормативной регламентации. В конечном счете, если бы Реестр имел сугубо информационное, юридически необязывающее значение, то не воз-
1 Напр., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2009 № 09АП-20 189/2009-АК по делу № А40-32 725/0994-133. При рассмотрении жалобы ОАО «Владивостокский морской торговый порт» апелляция пришла к выводу о том, что нахождение в Реестре влечет существенное ограничение его деятельности по сравнению с конкурентами, не включенными в Реестр // СПС «КонсультантПлюс».
никало бы споров по поводу того, является или нет нахождение в нем квалифицирующим признаком естественного монополизма. А сами предприятия не настаивали бы в судебном порядке о своем исключении из Реестра. Для данной категории дел предметом обжалования выступает не сам приказ, но отказ (действие) ФСТ России в удовлетворении заявления предприятия об исключении из Реестра. А это действие уполномоченного органа юридически связано именно с нахождением заявителя в таком документе как Реестре, где по поводу него учинена запись и присвоен регистрационный номер.
Представленная нами оценка юридического значения Реестра и его роли в правовом регулировании естественно-монопольных отношений относится к числу дискуссионных. Некоторые исследователи отказываются рассматривать его в качестве квалифицирующего признака для отнесения предприятия к числу субъектов естественной монополии, поскольку, как считают они, данные Реестра лишены обязательности1. Поэтому вопрос о статусе субъекта естественной монополии должен рассматриваться судами независимо от того, внесен он или не внесен в реестр монополистов2.
Думается, что существуют, по крайней мере, два довода, свидетельствующие о слабости представленной оценки природы Реестра. Во-первых, допущение иных, помимо ФСТ России, органов (и, прежде всего, судебных) к процедуре установления предприятия в качестве монополиста напрямую противоречит законодательству о естественных монополиях. Как отмечалось выше, ведение Реестра и правомочие по применению к его участникам правил о тарифном регулировании отнесено законодателем к исключительной компетенции ФСТ России. Кроме того, сосредоточение процедуры установления принадлежности того или иного предприятия к классу монополистов и формирование перечня такого рода участников предпринимательского оборота в одном органе призвано снять с судебных и административных органов бремя решения этой задачи. Если следовать логике утверждения о необязательности Реестра, то решение этого вопроса будет распылено между разными органами, а это неизбежно будет порождать противоречия между ними в оценке характера хозяйственной деятельности того или иного предприятия.
Приходится признать справедливость слов Т. Г. Дауровой о недооценено-сти значения Реестра субъектов естественных монополий не только теори-
1 Ткачев В.Н. Несостоятельность (банкротство) особых категорий субъектов конкурсного права: теоретические и практические проблемы правового регулирования // Волтерс Клувер, 2007 // СПС КонсультантПлюс. - 2007; Кодолова А. В. Особенности гражданско-правового статуса юридических лиц, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты // Подготовлен для системы КонсультантПлюс. - 2009.
2 Ткачев В. Н. Указ. соч.
ей и практикой, но и законодателем1. Средством преодоления такой оценки Реестра могло бы стать законодательное решение о придании ему юридически обязательного значения. Признание Реестра в качестве важного инструмента (средства) правового воздействия на участников естественно-монопольных отношений требует сосредоточения процедуры его формирования и ведения «в руках» одного органа — ФСТ России.
© Юхней В. М., 2011
1 Даурова Т. Г. Указ. соч.
