CC BY
54
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
УДК 338.28(470.345)
реализация целевых программ экономического и социального развития финно-угорских территорий
(на примере республики Мордовия)"
Ю. Ю. ФилиЧКинА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита национального исследовательского Мордовского государственного университета им. н. П. огарева E-mail: julfil70@yandex. ru А. В. ПАПУШКинА, менеджер отдела по работе с клиентами микробизнеса Мордовского регионального филиала оао «россельхозбанк» E-mail: alyona0107@yandex. ru
В статье проводится анализ финансирования региональных целевых программ Республики Мордовия за 2008—2012гг., дается сравнительная оценка расходования средств республиканского бюджета на финансирование региональных и федеральных целевых программ. На основе предложенной классификации целевых программ исследуется финансирование социальных, экономических, инфраструктурных, экологических и государственных институциональных программ, предлагаются меры по совершенствованию процесса формирования и реализации целевых программ.
Ключевые слова: программно-целевой подход, региональные целевые программы, финансирование, источники и объемы финансирования республиканских целевых программ.
* Статья подготовлена по результатам научных исследований в рамках гранта Российского гуманитарного научного фонда № 12-12-13010 «Исследование финансового обеспечения развития финно-угорских территорий в условиях структурной модернизации экономики».
В современных условиях в регионах Российской Федерации формируются и разрабатываются региональные целевые программы по различным направлениям экономики и социальной сферы. Разработка и выполнение региональных целевых программ является одним из важнейших средств реализации структурной политики региона, активного воздействия на его социально-экономическое развитие. Региональные целевые программы направлены на реализацию крупномасштабных, наиболее важных для региона инвестиционных и научно-технических проектов, нацеленных на решение системных проблем, входящих в область компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Проблемы формирования и реализации программ развития регионов исследуются отечественными учеными и практиками: М. П. Афанасьевым, А. А. Беленчук, Н. Н. Громовой, Е. Б. Дьяковой, Н. В. Замятиной, Т. Л. Лепихиной,
9 000
7 000
4 000
2 000
0
7 814,90
29
31
3 411,40
2 741,3
1 872,10
2008 2009 2010 2011 2012
I I п^урм средств из республиканского бюджета (левая шкала, млн руб.) * Количество республиканских целевых программ (правая шкала)
Рис. 1. Количество республиканских целевых программ, финансируемых из республиканского бюджета Республики Мордовия в 2008—2012 гг [7, 8, 9, 10, 11]
Н. П. Молчановой, Н. В. Моргуновой, И. Ф. Сидо-риной и т. д. [1, 2, 3, 4, 5, 6, 12, 13]. Несмотря на возрастающий интерес к вопросам разработки и реализации региональных целевых программ, существуют проблемы их исполнения, а именно:
— расхождение целей и закладываемых мероприятий;
— недостаточная аргументация включения расходов в целевые программы;
—дефицит показателей, измерение которых позволило бы проконтролировать выполненные мероприятия, уровень достижения поставленных целей;
— трудности в оценке эффективности региональных целевых программ и др.
Важность региональных целевых программ для обеспечения экономического развития регионов и улучшения благополучия населения, а также необходимость проработки вопросов, связанных с особенностями формирования и реализации целевых программ в конкретных регионах страны, обусловили дальнейшее исследование в данной области.
Экономика Республики Мордовия развивается под влиянием мер, предпринимаемых по созданию условий для повышения качества и уровня жизни населения, роста производства конкурентоспособной продукции и развития предпринимательства. Социально-экономическое развитие республики проходит под знаком ряда важных положительных
-т 45 тенденций, сложившихся в Российской
Федерации по созданию основ макроэкономической устойчивости прежде всего в финансово-бюджетной сфере страны.
Основной формой организации деятельности республиканских органов государственной власти по выполнению мероприятий и проектов развития Республики Мордовия являются республиканские целевые программы. В настоящее время в стадии реализации находятся 43 республиканских целевых программы. Перечень этих программ, разнообразный по охвату проблем, отражает приоритеты политики в конкретных сферах деятельности и жизни республики, решение ключевых социально-экономических проблем республики, повышение на этой основе уровня и качества жизни населения, развитие производственного, трудового и интеллектуального потенциала.
Источниками финансирования республиканских целевых программ являются: федеральный бюджет, республиканский бюджет, муниципальные бюджеты, а также внебюджетные средства. В силу разрозненности и недостаточности данных авторы рассмотрели реализацию республиканских целевых программ только за счет средств, предусмотренных республиканским бюджетом Республики Мордовия. Количество республиканских целевых программ в 2008—2012 гг. отражено на рис. 1.
За рассматриваемый период происходит укрупнение и нарастание количества республиканских целевых программ (далее РЦП). Количество РЦП за рассматриваемый период увеличилось на 60 %. В целом их количество стабильно растет. По окончании срока реализации многих программ принимаются к исполнению новые аналогичные программы, преемственные в отношении программ, действующих ранее. К примеру, такими программами являются:
— РЦП «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Республике Мордовия на 2011—2020 годы»;
— РЦП «Развитие образования Республики Мордовия на 2011—2015 годы»;
— РЦП «Развитие физической культуры и спорта на 2012—2016 годы».
8 000
6 000
5 000
3 000
1 000
С 2011 г. в Республике Мордовия значительно расширился перечень программ, появились новые социально и экономически значимые программы, например:
— РЦП «Модернизация здравоохранения Республики Мордовия на 2011—2012 годы»;
— РЦП «Право ребенка на семью на 2011— 2013 годы»;
— РЦП «Организация отдыха и оздоровления детей в Республике Мордовия на 2011—2013 годы»;
— РЦП «Совершенствование и развитие дорожной сети на период до 2015 года» и др.
В 2012 г. из республиканского бюджета были выделены средства для реализации таких программ, как, например, РЦП «Развитие производства, убоя и глубокой переработки свиней в Республике Мордовия на 2012—2014 годы», РЦП «Предотвращение заноса и распространения африканской чумы свиней на территории Республики Мордовия на 2012—2014 годы».
В 2008 г. на реализацию РЦП было выделено 2 741,3 млн руб. из бюджета Республики Мордовия. Максимальный объем бюджетных средств на реализацию РЦП был выделен в 2011 г. (7 814,9 млн руб.), а минимальный — в 2009 г. (1 872,1 млн руб.). Данная динамика связана с тем, что в 2009 г. экономика республики функционировала в условиях экономического кризиса. И наблюдаемое уменьшение объемов ресурсов, выделяемых на реализацию целевых программ, следует оценить как вынужденную меру. В 2011 г. на реализацию целевых программ было выделено 7 814,9 млн руб., что больше в 2,3 раза по сравнению с 2010 г., а в 2012 г. — 6 947,7 млн руб. В 2011 г. значительный объем средств был выделен в целях преодоления негативных последствий экономического кризиса и стабилизации социальной и экономической сферы за счет реализации РЦП.
Однако необходимо констатировать, что в республиканском бюджете Республики Мордовия еще не сформировалась практика проведения большей части расходов через целевые программы. Об этом свидетельствуют аналитические данные, приведенные в табл. 1.
За рассмотренный период доля расходов на целевые программы в общей сумме расходов республиканского бюджета Республики Мордовия была подвержена значительным колебаниям. В 2008 г. доля расходов бюджета Республики Мордовия на финансирование РЦП составила 11,9 %. Однако уже в 2009 г. доля расходов на республиканские целевые программы была значительно снижена и составила 8,2 %, а в 2010 г. — 9,9 %. Причиной такого снижения являются проблемы бюджетного финансирования, возникшие вследствие влияния экономического кризиса. Максимальный уровень расходов 20,7 % отмечается в 2011 г. Удельный вес расходов на реализацию РЦП в 2012 г. составил 15,2 %, что меньше на 5,5 % по сравнению с 2011 г. Данная отрицательная динамика связана со снижением бюджетных расходов на реализацию республиканских целевых программ на 11,1 % в общем росте расходов республиканского бюджета на 21,5 %. Несмотря на снижение удельного веса расходов на реализацию РЦП, в 2012 г. общий удельный вес расходов республиканского бюджета на целевые программы составил 27,7 %, что по сравнению с предыдущим годом больше на 0,3 %.
Объем финансирования РЦП за рассматриваемый период увеличился в 2,5 раза, а общий объем финансирования целевых программ — в 2,65 раза. Однако несмотря на такое увеличение финансирования целевых программ, их удельный вес в общей структуре расходов республиканского бюджета растет не столь значимыми темпами. Таким образом, снижение удельного веса расходов на РЦП не пов-
Таблица 1
Соотношение расходов на целевые программы и общей суммы расходов республиканского бюджета Республики Мордовия в 2008—2012 гг. [7, 8, 9, 10, 11]
Год Объем расходов на целевые программы, млн руб. Общий объем расходов республиканского бюджета, млн руб. Удельный вес расходов на целевые программы, %
Всего На республиканские целевые программы Всего На республиканские целевые программы
2008 4 778,7 2 741,3 22 969,4 20,8 11,9
2009 3 631,8 1 872,1 22 840,2 15,9 8,2
2010 5 381,2 3 411,4 34 252,1 15,7 9,9
2011 10 335,8 7 814,9 37 689,5 27,4 20,7
2012 12 667,7 6 947,7 45 663,7 27,7 15,2
2012
2011
2010
2009
2008
45,15
24,39
36,61
48,45
22,64
0
20
40
60
80
100
□ Федеральные целевые программы
□ Республиканские целевые программы
Рис. 2. Структура расходов из республиканского бюджета, предусмотренных для финансирования целевых программ в 2008—2012 гг., % [7, 8, 9, 10, 11]
лияло на общий удельный вес целевых программ, поскольку в 2012 г. увеличился объем финансирования из республиканского бюджета федеральных целевых программ, в которых принимает участие Республика Мордовия.
В 2012 г. на территории Республики Мордовия реализовывались 19 федеральных целевых программ (далее ФЦП), в их числе: «Жилище на 2011—2015 годы», «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006—2015 годы» и др. Одним из источников реализации данных программ являются средства бюджета Республики Мордовия. Поэтому целесообразно будет рассмотреть, какая доля средств, предусмотренных на финансирование целевых программ из республиканского бюджета, выделяется на финансирование республиканских и федеральных целевых программ. Данные представлены на рис. 2.
В 2008—2012 гг. финансирование РЦП занимало большую долю в структуре расходов республиканского бюджета на целевые программы. В 2008 г. доля расходов на РЦП составляла 57,36 %. В 2011 г. структура расходов на целевые программы сильно изменилась, и доля расходов на реализацию РЦП была значительно увеличена и состави ла 75,61 %,
7 000 т
6 000 —
5 000 --
4 000 --
3 000 —
что больше на 18,25 % по сравнению с 2008 г. Однако уже в 2012 г. доля расходов на реализацию РЦП резко снизилась до 54,85 %, а доля республиканских средств на финансирование ФЦП резко возросла до 45,15 %. Таким образом, за 2008—2012 гг. расходы на целевые программы из республиканского бюджета распределяются в различных пропорциях между РЦП и ФЦП.
Реализация ФЦП, в которых участвует Республика Мордовия, является важным инструментом социально-экономической политики государства. Этот инструмент способствует комплексному решению важнейших социально-экономических проблем не только Российской Федерации, но и ее субъектов. Объем финансирования ФЦП из республиканского бюджета за 2008—2012 гг. представлен на рис. 3.
В 2008 г. объем финансирования ФЦП за счет республиканского бюджета составил 2 037,5 млн руб., что составляет 91,5 % от запланированного объема. В 2009 г. объем финансирования ФЦП был снижен по сравнению с предыдущим годом и составил 1 759,7 млн руб., что составляет 90,5 % от планового значения. В 2010 г. средства республиканского бюджета на финансирование ФЦП практически были исполнены в полном объеме, процент исполнения составил 97,4 %.
В 2008—2010 гг. в рамках ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах» профинансированы мероприятия по приобретению оборудования; в рамках ФЦП «Пожарная
100
2 000 —
1 000
2 226,9
2008
2009
2010
2011
2012
План (левая шкала, млн руб.) Процент исполнения (правая шкала)
]Факт (левая шкала, млн руб.)
Рис. 3. Объем финансирования из республиканского бюджета Республики Мордовия федеральных целевых программ в 2008—2012 гг., млн руб. [7, 8, 9, 10, 11]
54,85
6 000
2 000
безопасность в Российской 12 000 Федерации на период до 2012 года» — по строи - 10 000 тельству пожарного депо
8 000
на 6 выездов в Октябрьском районе г. Саранска; в рамках ФЦП «Развитие судебной системы России на 2007—
2011 годы» — мероприятия по строительству зданий районных судов в с. Тень-гушево и в Пролетарском районе г. Саранска и др.
В 2012 г. объем финансирования ФЦП за счет республиканского бюджета составил 5 651,3 млн руб., что составляет 98,8 % от
запланированных объемов. По сравнению с 2011 г. в 2012 г. финансирование ФЦП увеличилось на 3 086,4 млн руб. (в 2,2 раза). В 2011 г. по сравнению с 2010 г. финансирование ФЦП увеличилось на 542,2 млн руб., а процент исполнения средств из республиканского бюджета составил 98,3 %. В
2012 г. в рамках ФЦП осуществлялось финансирование мероприятий в сфере формирования рынка жилья, социального развития села, транспортной инфраструктуры, в области здравоохранения, физкультуры и спорта, образования, культуры, а также мероприятий технологического характера и в сфере инновационного развития.
В рамках ФЦП за 2011—2012 гг. в Республике Мордовия было осуществлено финансирование строительства и реконструкции следующих значимых для республики объектов:
— республиканская клиническая больница на 1 080 коек с поликлиникой на 500 посещений в смену в г. Саранске;
— лечебный корпус на 120 коек на территории противотуберкулезного диспансера в г. Саранске;
— стадион водных видов спорта в г. Саранске;
— футбольный стадион «Юбилейный» в г. Саранске и др.
В 2011 г. в рамках ФЦП было осуществлено финансирование строительно-монтажных работ:
— информационно-вычислительного комплекса технопарка Саранска;
— стадионов в средних общеобразовательных школах муниципальных районов республики;
— крытого футбольного манежа в Саранске;
т 100
План (левая шкала, млн руб.) Процент исполнения (правая шкала)
]Факт (левая шкала, млн руб.)
Рис. 4. Объем финансирования из республиканского бюджета Республики Мордовия региональных целевых программ в 2008—2012 гг., млн руб. [7, 8, 9, 10, 11]
— Центра олимпийской подготовки Республики Мордовия по спортивной ходьбе и др.
По финансированию ФЦП из республиканского бюджета четко прослеживается ежегодное увеличение процента исполнения республиканских средств, направляемых на финансирование ФЦП, с 91,5 % в 2008 г. до 98,8 % в 2012 г. Исключение составляет 2009 г., когда процент исполнения был равен 90,5 %. Однако все равно объемы запланированных и фактически профинансированных средств, выделяемых из республиканского бюджета на финансирование ФЦП, несильно разнятся за весь анализируемый период (рис. 4).
Объем финансирования РЦП в 2008 г. за счет средств республиканского бюджета составил 2 741,3 млн руб. (77,2 % от предусмотренных средств). В 2009 г. наблюдается отрицательная динамика: из 2 917,8 млн руб., предусмотренных из республиканского бюджета средств, использовано только 1 872,1 млн руб. С 2010 г. наблюдается рост показателя исполнения бюджетных средств на реализацию РЦП. Фактический объем финансирования РЦП в 2011 г. за счет средств республиканского бюджета Республики Мордовия значительно увеличился и составил 7 814,9 млн руб. (81,9 % от запланированного объема). В 2012 г. процент исполнения республиканских средств на реализацию РЦП составил 85,5 %, но объем финансирования снизился и составил 6 947,7 млн руб. Такая динамика объясняется тем, что значительный объем средств из бюджета Республики Мордовия был выделен на реализацию программных мероприятий в рамках ФЦП.
2011
Таким образом, за период 2008—2012 гг. степень исполнения республиканского бюджета на реализацию РЦП растет, но остается недостаточно высокой по сравнению со степенью исполнения ФЦП. Низкий уровень исполнения бюджетных обязательств и невыполнение условий софинанси-рования за счет средств республиканского бюджета свидетельствуют о недостаточном уровне контроля со стороны Правительства Республики Мордовия и низкой эффективности координации мероприятий Министерства экономического развития Республики Мордовия в частности.
Для формирования обоснованных выводов о характере республиканских целевых программ Республики Мордовия авторы приводят классификацию целевых программ по целевому назначению, которая в свою очередь включает такие виды программ, как социальные программы, экономические программы, инфраструктурные программы, государственные институциональные и экологические программы.
Основанное на предложенной классификации исследование республиканских целевых программ предполагает следующие допущения:
— программы, которые финансировались только в течение одного года, в сводной таблице не представлены;
— вследствие определенных изменений в названиях при сохранении целевой направленности
отдельных программ в таблице представлены не точные названия программ, а их адаптированная версия (направление).
Аналитические данные по республиканским программам Республики Мордовия за 2008—2012 гг. представлены в табл. 2.
За рассматриваемый период последовательное финансирование было характерно для большей части республиканских целевых программ, однако некоторые программы характеризовались нестабильностью, прекращением финансирования или перерывом в финансировании.
Таким образом, в 2009—2010 гг. основной тенденцией стало снижение объема финансирования республиканских целевых программ и более жесткий отбор приоритетных направлений. Наблюдаемое снижение объема финансирования в 2009—2010 гг. по сравнению с 2008 г. следует оценить как вынужденную меру, которая имеет определенные негативные последствия для экономики и социальной сферы Республики Мордовия. Следует отметить, что некоторые программы, финансируемые в 2009 г., были приостановлены в 2010 г. Это такие программы, как Программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Республики Мордовия, Программа развития мировой юстиции Республики Мордовия, Программа сохранения и восстановления плодоро-
Таблица 2
Финансирование республиканских целевых программ Республики Мордовия в 2008-2012 гг. [7, 8, 9, 10, 11]
Наименование республиканской объем финансирования, тыс. руб.
целевой программы 2008 2009 2010 2011 2012
Социальные программы
Социальное развитие села 497 087,5 76 732,3 129 613,7 133 373,3 142 786,5
Развитие образования — 83 742,9 55 442,1 — 454 756,3
Подготовка и переподготовка тренеров, специалистов в области физической культуры и спорта — — — 887,9 1 832,5
Право ребенка на семью — — — — 14 783,8
Организация отдыха и оздоровления детей — — — 89 909,1 89 218,1
Социальная поддержка инвалидов 1 080,0 370,0 1525,5 — —
Дополнительные мероприятия, направленные — 14 991,4 157,2 24 841,5 239,9
на снижение напряженности на рынке труда
Улучшение условий и охраны труда — 50,0 989,2 80,0 295,0
Молодежь Мордовии — — — 3 000,0 4 079,0
Развитие физической культуры и спорта 274 094,7 561 348,4 685 466,0 1 073 212,3 805 195,7
Дети Мордовии 78 035,4 68 295,4 118 783,5 772,0 —
Жилище 536 091,6 403 861,6 525 686,8 778 648,8 1 177 141,4
Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями 36 434,8 24 363,1 29 247,1 108 415,2 121 508,0
Улучшение демографической ситуации 777,6 6032,3 258,0 34,6 —
Окончание табл. 2
наименование республиканской объем финансирования, тыс. руб.
целевой программы 2008 2009 2010 2011 2012
Модернизация здравоохранения — — — 296 939,3 620 173,2
Патриотическое воспитание граждан 336,0 525,5 471,2 — 40,0
О донорстве крови и ее компонентов 2 097,1 3 600,0 — — —
Оказание содействия добровольному переселению в Республику Мордовия соотечественников, проживающих за рубежом 99,0 16,3
итого 1 426 220,7 1 243 912,9 1 547 640,3 2 534 925,7 3 432 025,7
Экономические программы
Развитие лесного хозяйства — 5 454,0 39 596,7 36 144,9 30 316,6
и лесоперерабатывающего комплекса
Программа развития и государственной поддержки 111 072,1 23 101,3 27 111,6 57 000,0 60 000,0
малого и среднего предпринимательства в Республике Мордовия
Модернизация и реформирование жилищно-комму- — — — — 27 370,0
нального хозяйства
Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Республике Мордовия 2 270,7 6 032,3 1 483,7 66 581,3 75 421,5
Программа развития Республики Мордовия 910 111,6 445 875,3 1 062 419,2 1 200 034,7 289 399,6
Развитие с/х и регулирования рынков с/х продукции, — — 607 562,7 768 258,8 1 048 201,8
сырья и продовольствия
Развитие туризма — 187,5 562,0 298,7 —
Развитие мясного скотоводства — — 44 237,3 10 710,1 10 000,0
Развитие племенного животноводства 24 291,0 23201,8 — — —
Развитие молочного скотоводства и увеличение — — 13 255,3 18 737,0 14 177,9
производства молока
Развитие сыроделия и производства сухой сыворотки — — — 62 088,3 8 132,0
итого 1 047 745,4 561 344,8 1 796 228,5 2 219 853,8 1 554 119,4
Государственные институциональные программы
Развитие мировой юстиции Республики Мордовия — 200,0 — 2 830,4 6 440,5
Комплексные меры противодействия злоупотребле- 4 819,2 3 803,3 1 952,7 851,0 1 014,9
нию наркотиками и их незаконному обороту
Комплексная программа по усилению борьбы 14 509,2 17 138,8 8 106,1 15 053,5 714,8
с преступностью
Снижение административных барьеров, оптимизация — 1 424,1 — — 24 495,5
и повышение качества предоставления государствен-
ных и муниципальных услуг
Пожарная безопасность 6 294,3 0,0 3 225,8 30 811,3 22 535,8
Повышение безопасности дорожного движения 10 573,7 15 332,6 27 227,7 26 803,8 3 930,7
Развитие муниципальной службы — — — 116,0 2 700,0
Создание автоматизированной системы ведения госу- 603,0 1 686,1 189,0 — —
дарственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости
Проведение административной реформы 1 949,5 889,9 666,0 — —
итого 38 748,9 40 474,8 41 367,3 76 466 63 068,4
Инфраструктурные программы
Совершенствование и развитие дорожной сети — — — 2 797 461,2 1 016 865,1
Формирование информационного общества 16 192,1 10 039,2 46 417,0 55 696,2 166 860,0
Чистая вода — — — 78 968,9 39 191,0
Сохранение и восстановление плодородия почв 57 619,1 45 711,5 — — —
земель с/х назначения
итого 73 811,2 55 750,7 46 417 2 932 126,3 1 231 633,1
Экологические программы
Охрана окружающей среды и экологическая безопасность Республики Мордовия 19 827,7 24 046,6 16 615,8 15 021,3 30 534,2
дия почв земель сельскохозяйственного назначения, Программа развития молочного скотоводства и увеличения производства молока в Республике Мордовия и др.
Основное финансирование в 2008—2010 гг. (около 80 % всех расходов) направлялось на программы по сохранению и восстановлению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, на инфраструктурные программы и программы по формированию информационного общества — остальные 20 %. С 2011 г. ситуация изменилась. Основной объем средств был направлен на совершенствование развития дорожной сети (в 2011 г. — 95,4 %, а в 2012 г. — 82,5 % от общего объема расходов на инфраструктурные программы). Состав инфраструктурных программ в 2011 г. подвергся существенной трансформации. В частности, появилась специальная программа в области дорожной сети, ставшая впоследствии крупнейшей в области инфраструктурных программ в регионе. Ее удельный вес в объеме инфраструктурных программ составляет 82,6 %, а в общем объеме целевых программ — 14,6 % за 2012 г.
В анализируемый период большая часть программ социального профиля стабильно финансировалась из республиканского бюджета. С 2011 г. перечень социальных программ в Республике Мордовия увеличился. Реализуется РЦП «Модернизация здравоохранения Республики Мордовия на 2011—2012 гг.», расходы на которую составили в 2011 г. — 11,7 %, а в 2012 г. — 18,1 % от всех расходов на социальные программы.
За 2008—2012 гг. последовательное ежегодное финансирование (т. е. длительные сроки реализации) было характерно для 4 социально значимых программ. К ним относятся следующие республиканские целевые программы:
— «Социальное развитие села»;
— «Развитие физической культуры и спорта»;
— «Жилище»;
— «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями в Республике Мордовия».
Следует обратить внимание на значительные колебания объемов финансирования по некоторым программам социального блока. Так, в 2008 г. особое внимание уделялось программам «Жилище», «Социальное развитие села» и «Развитие физической культуры и спорта». На долю этих программ приходилось 91,7 % всех расходов республиканского бюджета на социальные программы. В 2009—2010 гг. около половины средств республиканского бюджета
приходится на РЦП «Развитие физической культуры и спорта» (45,1 % в 2009 г., 44,3 % в 2010 г.) и «Жилище» (32,5 % в 2009 г., 33,9 % в 2010 г.). В 2011 г. наибольший удельный вес в общих расходах республиканского бюджета на социальные программы также приходится на эти две программы. Однако с 2011 г. реализуется программа модернизации здравоохранения, на которую приходится 11,7 % расходов на социальные программы.
Таким образом, период 2008—2010 гг. характеризуется концентрацией республиканских средств на двух или трех социально значимых программах. Однако с 2011 г. наблюдается более равномерное распределение республиканских средств между реализуемыми программами. Конечно, также выделяются программы с наибольшим объемом финансирования, но и увечились объемы средств на реализацию других программ.
Из программ экономического профиля последовательно и ежегодно финансировались 4 республиканских целевых программы:
— «Развитие лесного хозяйства и лесоперерабатывающего комплекса»;
— «Развитие и государственная поддержка малого и среднего предпринимательства»;
— «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности»;
— «Программа развития Республики Мордовия».
Остальные экономические программы характеризуются нестабильностью, прекращением финансирования или перерывом в финансировании. Так, например, удельный вес расходов на финансирование программы РЦП «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» в общем объеме финансирования социальных программ в 2008 г. составил 0,2 %, а уже в 2012 г. — 48,5 %. Объем средств, выделяемых на финансирование Программы развития и государственной поддержки малого и среднего предпринимательства и РЦП развития Республики Мордовия за 2008—2012 гг. сильно варьировался. Максимальный объем бюджетных средств на реализацию Программы развития и государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Республике Мордовия был выделен в 2008 г., что составило 10,6 %, в 2009 г. — 1,9 %, в 2012 г. — 3,9 % от общего объема финансирования социальных программ. Такая отрицательная динамика связана с тем, что в 2009 г. экономика республики функционировала в условиях экономического
кризиса, который внес свои коррективы в достижение запланированных социально-экономических показателей. В стабилизации ситуации особую роль сыграла Республиканская целевая программа развития Республики Мордовия. В 2008 г. удельный вес расходов на программу составил 86,7 % от общего объема средств, выделенных на реализацию экономических целевых программ. В 2009 г. объем республиканских средств на реализацию программы снизился на 48,9 %, поскольку Правительством Республики Мордовия было принято решение в кризисный год оказать поддержку развитию сельского хозяйства и регулированию рынков сельскохозяйственной продукции (51,9 % от общих расходов на экономические программы). Однако уже в 2010 г. средства республиканского бюджета были мобилизованы на реализацию Республиканской программы развития Республики Мордовия (93,9 % от общих расходов на экономические программы). С 2011 г. наблюдается более равномерное распределение средств республиканского бюджета между экономическими программами. Программа развития Республики Мордовия занимает ведущую позицию в финансировании — 54,1 % от общих расходов на экономические программы, но наряду с ней также финансируется Программа развития сельского хозяйства (34,6 %), возросли объемы финансирования Программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности, Программы развития и государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Республике Мордовия.
Характеризуя экономические программы, необходимо обратить внимание на наличие большого перечня программ «точечного» характера, которые впоследствии не разрабатывались в республике (программа развития птицеводства, программа развития молочного скотоводства, развития сыроделия и др.). Для начального периода развития программно-целевого планирования в субъектах РФ такая практика выбора и смены приоритетов может быть оценена как вполне допустимая.
Государственные институциональные программы отличаются относительно стабильным увели-
чением общего объема их финансирования. В блоке государственных институциональных программ стабильное финансирование прослеживалось по программам, непосредственно связанным с совершенствованием деятельности властных структур. В связи с ростом террористической опасности и значительными последствиями техногенных (чрезвычайных) ситуаций (в частности, пожаров) за счет республиканского бюджета стали финансироваться программы по техническому оснащению, перевооружению различных спасательных служб, а также по обеспечению пожарной безопасности.
В Республике Мордовия действует одна экологическая программа «Охрана окружающей среды и экологическая безопасность Республики Мордовия», которая непрерывно финансировалась в течение рассматриваемого периода. Ее финансирование за счет средств республиканского бюджета в 2012 г. возросло на 54 % по сравнению с 2008 г. Однако в 2010—2011 гг. наблюдается резкое снижение финансирования программы на 30,9 % и 37,5 % соответственно по сравнению с 2009 г. Данную отрицательную тенденцию следует оценить как вынужденную меру для борьбы с экономическим кризисом.
Таким образом, в период 2008—2012 гг. наблюдается резкое изменение структуры расходов бюджетных средств, выделенных на реализацию республиканских целевых программ (рис. 5).
В 2008—2009 гг. основная доля расходов по программам приходится на социальную сферу. В
Рис. 5. Динамика финансирования республиканских целевых программ по целевому назначению в 2008—2012 гг., млн руб.:
1 — социальные программы; 2 — экономические программы; 3 — государственные институциональные программы; 4 — инфраструктурные программы; 5 — экологические программы
2010 г. больший объем средств был направлен на реализацию экономических программ, хотя также наблюдается увеличение расходов на социальные программы на 24,4 %. Расходы на экономические программы в 2010 г. были увеличены в 3,2 раза. За период 2008—2010 гг. финансирование государственных институциональных, инфраструктурных и экологических программ было незначительно в общем объеме расходов на республиканские целевые программы. В 2011 г. значительный объем финансирования наблюдается по инфраструктурным программам. Расходы на реализацию инфраструктурных программ были увеличены в 63,2 раза. Такая динамика весьма неожиданна, если брать во внимание финансирование инфраструктурных программ за предыдущие годы. Также наблюдается значительное увеличение финансирования социальных программ на 63,8 % и экономических программ на 23,6 % по сравнению с прошлым годом. В 2012 г. вновь приоритетным направлением финансирования республиканских целевых программ становится социальная сфера. Расходы на финансирование социальных программ были увеличены на 35,4 %, а вот финансирование экономических и инфраструктурных программ несколько сократилось. В 2012 г. финансирование экономических программ уменьшилось на 30 %, а финансирование инфраструктурных программ — на 57,9 %.
Таким образом, динамика финансирования республиканских программ за рассматриваемый период имеет нестабильный характер. Корректировка при изменении объемов финансирования, невыполнение планов финансирования, низкая доля расходов республиканского бюджета на финансирование республиканских целевых программ — все это препятствует их реализации.
По мнению авторов, серьезной проблемой региональных целевых программ является формальный характер нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ, регулирующих процедуру формирования, реализации, проведения оценки эффективности их реализации. Мероприятия программ недостаточно точно аргументируются, поэтому планируемые направления их реализации не всегда дают высокий результат. Вследствие этого имеется дефицит соответствующих показателей для определения результатов реализации программ и целевых значений, что не позволяет предварительно оценивать программы. Несмотря на реализуемые меры по
более эффективному использованию преимуществ рассматриваемых программ, сложившаяся процедура, методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.
Слабо отработан такого рода вопрос регионального программирования, как анализ эффективности программ. Вся действенность разработки и реализация региональной программы выражается в конкретных показателях итогов достижения поставленной цели. В программах необходимо применять разнообразные результативные показатели. Для сопоставления различных программ между собой, а также для сравнения показателей с показателями других регионов необходимы сквозные показатели. В целях объективного анализа реализации целевых программ следует давать макроэкономические оценки. При определении типов программ (социальных, экономических, экологических и других) также должна быть разработана система соответствующих показателей.
Для повышения эффективности механизма формирования и реализации программ необходимо на этапе их разработки точно установить критерии отбора проблем для включения их в программу. Задачи программы, разработанные для достижения поставленной цели, должны корреспондировать со стратегией регионального развития. Необходимо постоянно совершенствовать методический аппарат разработки целевых программ, процесс проведения экспертных оценок посредством уточнения системы целевых индикаторов и показателей.
На этапе реализации целевых программ возникает необходимость совершенствования механизма управления программой, а также методов мониторинга и анализа хода реализации программ, своевременного внесения изменений в программу в соответствии с результатами мониторинга и реагирования на отклонения от намеченного хода реализации программы.
В целевой программе должны быть обеспечены сбалансированность решения отраслевых и региональных задач, согласование всех программных мероприятий и последовательность их проведения с доступными объемами финансирования. При этом реализуемая программа должна отличаться точной целевой направленностью, строгой адресностью, временным интервалом, обоснованными объемами работ и ресурсных затрат, просчитанным экономическим и социальным эффектом.
Неполное и несвоевременное финансирование приводит к невыполнению ряда мероприятий и в дальнейшем — к угрозе срыва программы в целом. Многие программные мероприятия не реализованы просто потому, что они были заведомо неисполнимы еще на подготовительной стадии из-за отсутствия должного ресурсного обеспечения. По некоторым программам наблюдается несоответствие фактических объемов их бюджетного финансирования и плановых показателей расходов на реализацию, зафиксированных в паспорте программы. Большая часть республиканских целевых программ исполняется за счет внебюджетных источников. Внебюджетные источники финансирования не являются до конца управляемыми, поэтому при выполнении программ нередко возникают сложности с привлечением таких средств. Вследствие этого либо программа не выполняется, либо принимается решение о досрочном прекращении ее действия. По мнению авторов, по целевым программам, которые реализуются в рамках приоритетных направлений развития экономики, необходимо увеличить объемы ресурсов, которые, безусловно, подконтрольны субъекту управления. Также важно предусматривать различные варианты полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного, особенно финансового обеспечения. Это существенно повысит ответственность субъекта и сделает планирование более реальным, а процесс реализации плана более управляемым.
Авторы считают, что требует совершенствования механизм финансового планирования средств, выделяемых на целевые программы. Для обеспечения финансирования программных мероприятий за счет средств регионального бюджета в запланированных объемах необходимо проводить ежегодную оценку обоснованности показателей бюджетного финансирования, зафиксированных в паспорте целевой программы. В том числе будет целесообразно сопоставлять совокупный объем расходных обязательств на реализацию действующих и принимаемых целевых программ с реальными возможностями бюджетного финансирования.
Для удачной реализации всех региональных целевых программ большое значение имеет использование механизмов привлечения источников финансирования, а именно: внебюджетных средств, так как они занимают весомую долю в финансировании республиканских целевых программ. Для этого можно использовать как традиционные источники
(кредитование, акционирование, привлечение собственных средств предприятий и создание совместных предприятий), так и актуальные рыночные (лизинг, ипотеку, организацию займов, предоставление гарантий, залоговые инструменты).
Необходимо определить механизмы стимулирования инвесторов, заинтересованных в осуществлении программ. Это могут быть налоговые и таможенные льготы, расширение практики предоставления государственных гарантий по кредитам, используемым в целях финансирования программных мероприятий. Возможно целевое привлечение средств зарубежных инвесторов, поиск стратегических инвесторов, заинтересованных в долгосрочном сотрудничестве. Следует стремиться к тому, чтобы программа по мере ее развертывания переходила на режим саморазвития и самофинансирования, то есть реализуемые мероприятия (имеющие быструю окупаемость) должны генерировать средства для последующих мероприятий программы.
Для совершенствования механизма реализации целевых программ целесообразно повысить ответственность государственных заказчиков. Этому будут способствовать:
— постоянное предоставление и раскрытие отчетности по реализации целевых программ в полном объеме и в установленные сроки;
— размещение в электронном виде информации о ходе и результатах реализации программы, о финансировании программных мероприятий, о привлечении внебюджетных ресурсов, о проведении конкурсов на участие в реализации программы и о порядке участия в ней инвесторов.
Особую роль в области совершенствования реализации целевых программ занимает обеспечение прозрачности процедур формирования и реализации, поэтому необходима действенная система мониторинга и контроля за ходом и результатами реализации программных мероприятий.
Контроль в отношении региональной целевой государственной программы должен включать различные аспекты и осуществляться с применением разнообразных видов экспертно-аналити-ческой и контрольно-ревизионной деятельности. Применение различных методических приемов контроля, привлечение для анализа и проверки высококвалифицированных специалистов и экспертов значительно повышают качество формирования и реализации региональных целевых программ. Следует обратить внимание на важнейшие проблемы,
содержащиеся в программе, использовать оценки и выводы специалистов-экспертов, привлеченных к подготовке итоговых материалов, анализ и проверки с соответствующими предложениями.
Проведение оценки региональных целевых программ содействует эффективному социально-экономическому развитию территорий через совершенствование процедур планирования и управления процессами социально-экономического развития. Однако порядок оценки эффективности целевых программ во многих субъектах РФ носит чисто формальный характер. Зачастую отсутствуют правила отбора проблем для программной разработки, проведения экспертизы и оценки региональных целевых программ, в том числе оценки целесообразности решения проблем программно-целевым методом и оценки проектов целевых программ. Таким образом, необходимо разработать механизм, способный на самом начальном этапе отобрать не соответствующие определенным условиям проекты.
Объектами воздействия региональных целевых программ зачастую являются учреждения бюджетной сферы. Эффективность оказания бюджетных услуг в ходе реализации программных мероприятий должна возрастать. Методические трудности вызывает решение задач выражения результатов текущей деятельности в количественно измеримых показателях, выделение среди них непосредственных и конечных социально значимых показателей и, главное, привязка сформулированных результатов к необходимым бюджетным расходам.
Сложность оценки эффективности в бюджетном секторе состоит в том, что затраты и результаты, как правило, выражены в разных показателях. Таким образом, данная оценка возможна только при сопоставимости результата и затрат, что является непременным условием корректности расчета.
Одним из методов оценки эффективности бюджетных расходов, связанных с приведением к единому показателю как затрат, так и результата, является метод оценки изменения потребностей, который предполагает расчет эффективности бюджетных расходов исходя из отношения изменения состояния удовлетворения потребностей жителей в бюджетной услуге к изменению бюджетных расходов на ее предоставление:
Э = (и, - и,_ )/ и,_
ф (Р _ )/ Р,_, '
где и — уровень удовлетворения потребностей жителей в 7-й бюджетной услуге в текущем финансовом году;
и— — уровень удовлетворения потребностей жителей в 7-й бюджетной услуге в предшествующем финансовом году; Р( — бюджетные расходы на предоставление 7-й бюджетной услуги в текущем финансовом году;
Р— — бюджетные расходы на предоставление 7-й бюджетной услуги в предшествующем финансовом году.
Соответственно эффективным будет признано такое расходование бюджетных средств, при котором степень удовлетворения общества возрастет в большей мере, чем увеличиваются бюджетные расходы. Определение результата — изменения степени удовлетворения потребностей — возможно посредством проведения социологических исследований, которые также могут использоваться при проведении аудита эффективности.
Оптимальным применение данного метода в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, будет тогда, когда поставлена задача выбора приоритетов бюджетных расходов и распределения средств пропорционально значимости приоритетов.
Устанавливаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ порядок формирования и реализации, порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации целевых программ должны включать однозначные правила обоснования затрат (необходимых расходов), четкие, научно обоснованные методики установления системы целевых индикаторов (показателей) для каждого вида региональных целевых программ.
Указанные порядки должны включать правила отбора проблем для программной разработки, проведение экспертизы и оценки региональной целевой программы, в том числе оценки целесообразности решения проблем программно-целевым методом и оценки проектов целевых программ, то есть прозрачные процедуры предварительного отбора и комплексной оценки на основе регламентированных данными нормативными правовыми актами критериев и способов их расчета.
Необходимо обеспечить проведение органами внешнего государственного контроля на уровне субъекта РФ экспертизы проектов региональных
целевых программ в соответствии с п. 1 ст. 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации. При проведении экспертизы проектов региональных целевых программ необходимо:
— оценить целесообразность решения проблемы программно-целевым методом;
— оценить четкость формулировок целей, их конкретность и реальную достижимость;
— проверить наличие измеряемых (натуральных и стоимостных) показателей, позволяющих оценить степень достижения целей и выполнения задач;
— проанализировать объемы и источники финансирования программы;
— проанализировать механизм управления программой, мониторинг и контроль хода ее реализации;
— оценить эффективность программы: проверить наличие и обоснованность расчета эффективности и в случае необходимости (при отсутствии или некорректности расчета эффективности) определить ее эффективность.
Многие республиканские программы не отличаются глубиной и качеством проработки. Органы власти должны проводить ранжирование реализуемых региональных целевых программ с целью исключения нерезультативных программ, что позволит экономить бюджетные средства. Оценка эффективности реализации целевой программы должна являться составной частью ежегодной итоговой информации о реализации целевых программ и эффективности использования финансовых средств.
По мнению авторов, устранение названных недостатков с помощью предложенных мероприятий позволит органично встроить программно-целевой метод в общую структуру и логику государственного регулирования развития социально-экономических систем. Реализация этих мероприятий в совокупности позволит упорядочить процесс формирования и реализации целевых программ, повысить результативность расходов на их реализацию и создать условия для решения стратегических задач экономической и социальной политики региона.
Список литературы
1. Громова Н. Н. Анализ методик оценки эффективности целевых программ субъектов Российской Федерации // Вестник ЛГУ имени А. С. Пушкина. 2012. № 1. С. 145—154.
2. ДьяковаЕ.Б., Струкова Т. В. О совершенствовании бюджетного финансирования целевых программ // Вестник ВолГУ. 2012. № 2 (21). С. 158—164.
3. Замятина Н. В. Целевые программы как инструмент повышения эффективности расходов территориальных бюджетов // Финансы и кредит. 2011. № 9 (441). С. 38—42.
4. Лепихина Т. Л., Карпович Ю. А. Целевое программирование как элемент регионального планирования // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 9. С. 5—11.
5. Молчанова Н. П. Программно-целевой подход в управлении развитием федеральных округов и субъектов Российской Федерации. М.: МАКС Пресс. 2011.
6. Моргунова Н. В., Русанов Р. Ю. Проблемы формирования и реализации целевых программ регионального развития // Российское предпринимательство. 2011. № 5. С. 166—172.
7. Об исполнении республиканского бюджета Республики Мордовия за 2008 год: закон Республики Мордовия от 26.05.2009 № 38-З.
8. Об исполнении республиканского бюджета Республики Мордовия за 2009 год: закон Республики Мордовия от 13.05.2010 № 30-З.
9. Об исполнении республиканского бюджета Республики Мордовия за 2010 год: закон Республики Мордовия от 14.07.2011 № 20-З.
10. Об исполнении республиканского бюджета Республики Мордовия за 2011 год: закон Республики Мордовия от 25.05.2012 № 29-З.
11. О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: закон Республики Мордовия от 28.12.2011 № 90-З.
12. Программный бюджет: учебное пособие. М.: Магистр, ИНФРА-М. 2012. 384 с.
13. Сидорина И. Ф. Долгосрочные целевые программы как инструмент повышения эффективности управления расходами бюджета // Экономика и управление. 2011. № 2. С. 68—72.
