CC BY
2
Реализация регионального правового мониторинга законопроекта и закона на стадии внесения законодательной инициативы
Тлупова А.В. Геляхова Л.А.
1.3. Реализация регионального правового мониторинга законопроекта и закона на стадии внесения законодательной инициативы на примере субъектов Северо-Кавказского федерального округа
©Тлупова Асият Владимировна ©Геляхова Лейла Абдуллаховна"
Северо-Кавказский институт повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД, г. Нальчик, Россия a e-mail: lel4993@mail.ru
Аннотация
Для эффективного функционирования государства, достижения в полной мере стоящих перед ним целей и задач, необходима качественная система законодательства. Существуют коллизионные законодательные акты, а также пробелы в правовом регулировании некоторых общественных отношений, кроме того с течением времени «качественные» законы могут устаревать, требовать доработки и изменения. Механизмом, с помощью которого возможно своевременное выделение как коллизионных, так и пробельных, устаревших, и некачественных законов выступает правовой мониторинг законопроекта и закона.
Остро стоит проблема повышение качества регионального законодательства, в связи с чем авторами были рассмотрены особенности внесения законодательной инициативы в каждом из семи регионов СевероКавказского федерального округа и предложен механизм проведения основной стадии регионального правового мониторинга законопроекта и закона на этом этапе законодательного процесса на примере субъектов Северо-Кавказского федерального округа.
Ключевые слова: законодательный процесс, закон, законопроект, правовой мониторинг, коллизии, пробелы.
Для цитирования: Тлупова А.В., Геляхова Л.А. Реализация регионального правового мониторинга законопроекта и закона на стадии внесения законодательной инициативы на примере субъектов СевероКавказского федерального округа // Пробелы в российском законодательстве. 2020. Т. XIII. №3. С. 033-036.
Implementation of regional legal monitoring of the bill and the law at the stage of introducing legislative initiative on the example of the subjects of the North Caucasus federal district
©Tlupova Asiyat Vladimirovna
©Gelyakhova Leyla Abdullakhovnaa
North Caucasus Institute for Advanced Studies (branch) of
Krasnodar University of MIA Russia, Nalchik, Russia
a e-mail: lel4993@mail.ru
Abstract
In order for the state to function efficiently, a high-quality system of legislation is needed. Unfortunately, there are gaps in the legal regulation of certain social relations. In addition, over time, "quality" laws require improvements and changes. There is a mechanism by which it is possible to timely isolate both conflict and whitespace, outdated, and low-quality laws. This is the legal monitoring of the bill and the law.
There is an acute problem of improving the quality of regional legislation. In this regard, the authors considered the features of introducing legislative initiative in each of the seven regions of the North Caucasus Federal District. In addition, the authors proposed a mechanism for conducting the main stage of regional legal monitoring.
Keywords: legislative process, law, draft law, legal monitoring, conflicts, gaps.
For citation: Tlupova A.V., Gelyakhova L.A. Implementation of regional legal monitoring of the bill and the law at the stage of introducing legislative initiative on the example of the subjects of the North Caucasus federal district // Gaps in Russian legislation. 2020. Vol. XIII. №3. Pp. 033-036. (in Russ.).
Введение
Наличие определенного количества действующих законов на территории РФ, содержащих колизионные нормы и пробелы, а так же составленных с нарушением правил юридической техники, вызывает необходимость проведения правового мониторинга, носящего не точечный, выборочный и необязательный характер.
Так согласно статистике федерального законодательного процесса в 2019 г. в Государственную Думу было внесено 1138 законопроектов, из которых были
приняты в качестве законов и подписаны Президентом РФ 531, что не составляет и половины от того количества законопроектов, которые были внесены в Государственную Думу.
По нашему мнению, региональный правовой мониторинг законопроекта и закона должен проводиться на протяжении всего жизненного цикла закона от внесения законодательной инициативы в форме идеи законопроекта до реализации закона. Исходя из чего, мы можем говорить о том, что стадии регионального пра-
ISSN 2072-3164 (print) Том XIII №3 2020 Пробелы в российском законодательстве 33
ISSN 2310-7049 (online)
12.00.01
Теория и история государства и права / Theory and history of state and law
вового мониторинга законопроекта и закона должны быть неразрывно связаны со стадиями законодательного процесса. В каждом субъекте РФ функционирует представительный орган, в связи с чем нам бы хотелось проанализировать процедуру внесения законодательной инициативы в парламентах субъектов СКФО.
Основные положения
Региональные законы принимаются представительными органами субъектов Российской Федерации (в Северо-Кавказском федеральном округе это: народные собрания РИ, РД, КЧР, парламенты КБР, РСО-А, ЧР, Дума СК) в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Рассматривая механизм внесения законодательной инициативы в субъектах СКФО, мы можем отметить то, что в каждом субъекте он имеет как схожие черты, так и отличительные особенности.
Однако в научной литературе нет единого подхода к тому, какой этап именно является первой стадией законотворчества. Как правило, первой стадией законодательного процесса рассматривается внесение законодательной инициативы в форме законопроекта, однако мы разделяем точку зрения В.М. Баранова, согласно которой, первой стадией законодательного процесса может выступать не только внесение законопроекта, но и внесение идеи законопроекта [1, С.9].
Обращаясь к регламентам представительных органов субъектов СКФО и КЗ СК «О порядке принятия законов Ставропольского края», мы находим перечень форм, в которых может осуществляться законодательная инициатива. КЗ СК и регламенты шести субъектов едины в выделении законопроекта в качестве формы осуществления законодательной инициативы [2]. Однако регламенты парламентов РД и КЧР предусматривают в качестве одной из форм законодательной инициативы законодательные предложения [3, ст.72].
Региональный правовой мониторинг законопроекта и закона, как нам представляется, необходимо проводить не только с момента внесения идеи законопроекта. Идеи таких законопроектов, как например, предусматривающих «налог на бездетность» [1, С. 11], говорят о невысоком уровне профессионализма некоторых участников законодательного процесса. Важно вести учет «неправильных» идеи законопроектов. Проведение такого рода мероприятий должно быть включено в систему мониторинговой деятельности и, в этом случае, принесет положительные результаты, так как поможет: «1) определить реальный уровень профессионализма того или иного участника законотворческого процесса; 2) приобрести опыт законотворчества на «чужих ошибках»; 3) населению выработать позицию при выборе кандидатов в органы власти; 4) лишить возможности депутата проявлять лжеинициативу, маскировать свою бездеятельность ссылками на то или иное число предложенных законопроектов; 5) «выбить» из рук недобросовестных политиков аргументы о профессиональной слабости (либо силе) тех или иных законодателей; 6) остановить «вал» недоброкачественных идей, концепций законопроектов и дополнений к законам; 7) научно-исследовательской и учебно-воспитательной работе юридических вузов» [1, С. 12].
Регламенты парламентов РСО-А, РД и ЧР выделяют необходимость проведения в рамках правовой экспертизы, помимо проверки законопроекта на установление факта его соответствия федеральному и республиканскому законодательству, юридико-технической экспертизы.
Помимо правовых экспертиз уже внесенных в парламенты законопроектов в некоторых из субъектов СКФО необходимым является наличие предварительных экспертиз законопроектов. Предварительная экспертиза является обязательным условием внесения субъектами законодательной инициативы законопроекта на рассмотрение в НС КЧР, ко всем законопроектам должны прилагаться письма Прокуратуры КЧР о соответствии проекта закона федеральному законодательству, а к законопроектам Главы КЧР или Правительства КЧР прилагаться заключения Государственно-правового управления Главы КЧР и Правительства КЧР по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз [4, п. 3 ст. 76].
Для вносимых законопроектов в Парламент КБР возможно проведение предварительных экспертиз (антикоррупционной, финансовой и иных), если это необходимо [5, ч. 1 ст. 101].
Регламент Парламента ЧР предусматривает проведение обязательных предварительных концептуальной и лингвистической экспертиз после внесения законопроекта в Парламент, но еще до его принятия к рассмотрению. Стоит отметить также то, что Регламент Парламента ЧР предусматривает проведение правовой и лингвистической экспертизы на всех стадиях рассмотрения законопроекта [6, ст. 118]. Анализируя законодательные процессы субъектов СКФО, мы можем выделить следующие субъекты, в которых проводятся лингвистическая экспертиза: КБР, КЧР, ЧР, РИ, РСО-А. Для первых трех субъектов она является обязательной.
Согласно нормативным актом, регулирующим законодательный процессы в субъектах СКФО, поступившие законопроекты должны быть направлены на заключение глав субъектов (РД, РИ, КБР, КЧР, ЧР, СК) либо Правительств субъектов (РСО-А), в случаях, когда они предусматривают расходы их бюджета субъекта [7, ч. 4 ст.69], [8].[9, ч.3 ст. 106], [10, ч.2 ст.88], [11, ч.3 ст. 76], [12, ч.3 ст. 76].
Кроме того, помимо названных заключений, Регламент Парламента КБР предусматривает проведение финансовой экспертизы подобных законопроектов в Контрольно-Счетной Палате КБР [5, ч.1-1. ст.108]. Ставропольский законодательный процесс включает направление таких законопроектов на заключение в Счетную Палату СК [13, п.5 ч.3 ст.7]. В РД подобные законы могут быть внесены в Народное Собрание на рассмотрение только лишь после проведения финансовой-экономической экспертизы Счетной Палатой РД [3, ч.3 ст.73].
И лишь в СК и КЧР, в двух из семи субъектов СКФО, в рамках законодательного процесса проводится в обязательном порядке антикоррупционная экспертиза поступивших законопроектов в Государственную Думу СК [13, ст. 9.1] и Народное Собрание КЧР [4, ч.1 ст.79]. Хотелось бы отметить, что нам представляется, проведение подобной экспертизы правильным и перспективным направлением, требующим своего применения и в других субъектах СКФо.
Рассматривая лингвистическую экспертизу, имеющую немаловажное значение для повышения качества
34 Gaps in Russian legislation
Vol XIII №3 2020
ISSN 2072-3164 (print) ISSN 2310-7049 (online)
Реализация регионального правового мониторинга законопроекта и закона на стадии внесения законодательной инициативы
Тлупова А.В. Геляхова Л.А.
законопроектов и законов, необходимо отметить, что подобная экспертиза в качестве обязательной предусмотрена только в РИ, КБР и ЧР. В РСО-А предусмотрена возможность ее проведения по инициативе ответственного комитета.
Особенностью рассматриваемой стадии законодательного процесса в РД является необходимость проведения общественной экспертизы в Общественной Палате Республике Дагестан в отношении законопроектов по наиболее важным вопросам [3, ч.2 ст.76].
Необходимо отметить, что Регламент Парламента Чеченской Республики содержит положение об обязательном проведении правовой и лингвистической экспертиз законопроекта на всех стадиях законодательного процесса [б, ч.2 ст.119], наличие такого положения и практическое его применение в законодательных процессах остальных субъектов СКФО, безусловно, было бы правильным.
По нашему мнению, необходимо проведение перечисленных экспертиз: лингвистической, юридико-технической, антикоррупционной, общественной - во всех субъектах СКФО. Направления на экспертизу законопроектов в вышеперечисленные органы недостаточно, необходимо проведение экспертизы в специальном региональном органе, основным направлением деятельности которого было бы проведение правового мониторинга законопроекта и закона, который осуществлял бы проверку обоснованности поступившей законодательной инициативы для того, чтобы ответить на вопросы: есть ли социальная потребность в принятии такого закона, не произойдет ли дублирование другого закона, не вызовет ли принятие нового закона коллизии законов. В случае получения отрицательного ответа на первый вопрос и положительных -на второй и третий, законопроект не должен быть допущен на рассмотрение законодательному органу субъекта СКФО. Его необходимо возвратить субъекту законодательной инициативы с объяснением причин возврата и отказа в рассмотрении, допуская возможность доработки в необходимых случаях.
К процедуре анализа законопроекта привлекаются различные специалистами: юристы, социологи, лингвисты, а так же иные эксперты, в зависимости от предполагаемой сферы действия будущего закона. Так Регламент ЧР предусматривает возможность проведения независимой и (или) независимой научной экспертизы на договорной основе. Регламент Народного Собрания РИ содержит положения, согласно которым возможно проведение на контрактной основе
Список литературы:
1. Баранов В.М. Идеи законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. - 2008. - № 2. - С. 9-17.
2. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД (с изменениями от 16 января 2020 г. № 7570-7 ГД) // Российская газета - 1998 - 25 февраля
3. Регламент Народного Собрания Республики Дагестан от 28 сентября 1995 г. (с изменениями от 30 мая 2019 г. № 852) // Законодательные акты, принятые на 4-ой сессии НС РД, 1996.
4. Регламент Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики от 12 ноября 2014 года № 287 (с изменениями от 08 апреля 2020 № 88).
научной экспертизы законопроектов.
Экспертная деятельность юристов необходима для установления соответствия законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам Российской Федерации, федеральным законам Российской Федерации, региональной конституции, уставу, региональному законодательству, факта соблюдения правил юридической техники при составлении законопроекта, использования юридически правильной терминологии; социологов - для решения вопроса социальной необходимости принятия законопроекта, определения соответствия законопроекта общечеловеческим ценностям, нормам морали, для чего могут быть проведены социологические опросы, анкетирования и т.д.; лингвистов и юристов -для определения его коррупциогенности, того насколько правильно выстроен язык законопроекта, достаточно ли он понятен, а также корректен и т.д.
После проведения анализа проводится синтез в целях обобщения полученных данных и их обработки для подведения итогов и решения вопроса о возможности дальнейшего продвижения законопроекта на следующую стадию законодательного процесса. Если выявлены недостатки в результате анализосинтези-рующей экспертизы, то законопроект должен быть возвращен на доработку субъекту, внесшему законодательную инициативу, если - нет, то законопроект может быть направлен на рассмотрение регионального парламента.
Заключение
Мы полагаем, что заключение мониторингового органа (регионального центра правового мониторинга законопроекта и закона) о необходимости внесения изменений, либо целесообразности принятия закона, либо оставления его в прежней редакции, должно быть направлено на рассмотрение в представительный орган субъекта Северо-Кавказского федерального округа, где оно должно быть учтено.
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что законодательный процесс должен быть неразрывно связан с региональным правовым мониторингом законопроекта и закона, который необходимо осуществлять на всех стадиях законотворчества. Однако это не означает, что региональный правовой мониторинг законопроекта и закона должен ограничиваться только разрабатываемыми и принимаемыми законами, очень важно проведение мониторинга и в отношении принятых и действующих законов, практики их применения.
References:
1. Baranov V.M. Ideas of the bill: essence, practical value, technical and legal design // Journal of Russian Law. -2008. - No. 2. - S. 9-17.
2. Regulation of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation dated January 22, 1998 No. 2134-P of the State Duma (as amended on January 16, 2020 No. 7570-7 of the State Duma) // Rossiyskaya Gazeta - 1998 - February 25
3. The Regulation of the National Assembly of the Republic of Dagestan of September 28, 1995 (as amended on May 30, 2019 No. 852) // Legislative acts adopted at the 4th session of the National Assembly of the Republic of Dagestan, 1996.
4. The Regulation of the National Assembly of the Karachay-Cherkess Republic of November 12, 2014 No. 287 (as amended on April 08, 2020 No. 88).
ISSN 2072-3164 (print) Том XIII №3 2020 Пробелы в российском законодательстве
ISSN 2310-7049 (online)
12.00.01
Теория и история государства и права / Theory and history of state and law
5. Регламент Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 21 января 2004 г. №18-П-П (с изменениями от 28 ноября 2019 г. № 60-П-П).
6. Регламент Парламента Чеченской Республики от 30 октября 2008 г. № 2-2П (с изменениями от 30 марта 2017 г. № 151-4с).
7. Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. № 159 с изменениями от 26 декабря 2017 г. № 106 и № 107 // Дагестанская правда - 2003 - 26 июля.
8. Регламент Народного Собрания Республики Ингушетия от 27 июня 2018 г. № 459 (с изменениями от 30 июня 2018 г. № 530) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 05.07.2018.
9. Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. (в ред. от 19 ноября 2015 г. № 40-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда - 2006 - 29 августа.
10. Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. с изменениями от 15 декабря 2017 г. № 83-РКЗ // Сборник законов и постановлений 19951999 гг. Часть I.
11. Конституция Республики Северная Осетия-Алания от 7 декабря 1994 г. с изменениями от 10 мая 2017 г. № 1-РКЗ // Конституции Республики Северная Осетия Алания.
12. Устав Ставропольского края от 12 октября 1994 г. N 6-кз с изменениями от 11 июля 2018 № 50-кз // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края - 1994 - № 4.
13. Закон Ставропольского края «О порядке принятия законов Ставропольского края» от 24 июня 2002 г. № 24-кз с изменениями от 4 июля 2018 № 46-кз // Ставропольская правда - 2002 - 27 июня // Ставропольская правда - 2002 - 27 июня.
5. Regulation of the Parliament of the Kabardino-Balkarian Republic of January 21, 2004 No. 18-n-n (as amended on November 28, 2019 No. 60-n-n).
6. Regulation of the Parliament of the Chechen Republic of October 30, 2008 No. 2-2P (as amended on March 30, 2017 No. 151-4c).
7. The Constitution of the Republic of Dagestan dated July 10, 2003 No. 159 as amended on December 26, 2017 No. 106 and No. 107 // Dagestan truth - 2003 - July 26.
8. Regulation of the National Assembly of the Republic of Ingushetia dated June 27, 2018 No. 459 (as amended on June 30, 2018 No. 530) // Official Internet portal of legal information http://www.pravo.gov.ru, 07/05/2018 .
9. The Constitution of the Kabardino-Balkarian Republic of September 1, 1997 (as amended on November 19, 2015 No. 40-RZ) // Kabardino-Balkarian truth - 2006 - August 29.
10. The Constitution of the Karachay-Cherkess Republic of March 5, 1996, as amended on December 15, 2017 No. 83-RKZ // Collection of laws and decrees 1995-1999. Part I.
11. The Constitution of the Republic of North Ossetia-Alania of December 7, 1994 as amended on May 10, 2017 No. 1-RKZ // Constitution of the Republic of North Ossetia Alania.
12. The Charter of the Stavropol Territory of October 12, 1994 No. 6-KZ with amendments of July 11, 2018 No. 50-KZ // Collection of Laws and Other Legal Acts of the Stavropol Territory - 1994 - No. 4.
13. The Law of the Stavropol Territory "On the Procedure for Adopting the Laws of the Stavropol Territory" dated June 24, 2002 No. 24-KZ, as amended on July 4, 2018 No. 46-KZ // Stavropol Truth - 2002 - June 27 // Stavropol Truth - 2002 - 27 June.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 86,27%
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Тлупова Асият Владимировна, канд. юрид. наук, преподаватель кафедры организации правоохранительной деятельности Северо-Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД, г. Нальчик, Россия
Геляхова Лейла Абдуллаховна, канд. юрид. наук, капитан полиции, старший преподаватель кафедры организации правоохранительной деятельности Северо-Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД, г. Нальчик, Россия. E-mail: lel4994@mail.ru
ABOUT THE AUTHORS
Tlupova Asiyat Vladimirovna, PhD (Law), lecturer of Law Enforcement activities organization chair of North Caucasus Institute for Advanced Studies (branch) of Krasnodar University of MIA Russia, Nalchik, Russia.
Gelyakhova Leyla Abdullakhovna, PhD (Law), police captain, senior lecturer of Law Enforcement activities organization chair of North Caucasus Institute for Advanced Studies (branch) of Krasnodar University of MIA Russia, Nalchik, Russia. E-mail: lel4994@mail.ru
36 Gaps in Russian legislation
Vol XIII №3 2020
ISSN 2072-3164 (print) ISSN 2310-7049 (online)
