CC BY
14
Реализация принципов федерализма в развитии правовой модели формирования представительства в верхней палате парламента Российской Федерации
Пищальников Глеб Вячеславович,
студент магистратуры, Высшая школа экономики E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются актуальный вопрос о применении оптимальной модели формирования Совета Федерации РФ, анализируются ее эффективность и соответствие демократическим принципам. В работе представлен анализ международного опыта формирования верхней палаты парламента, предлагаются адаптированные к российским реалиям механизмы формирования Совета Федерации. Автор предлагает новый подход к формированию верхней палаты парламента, который учитывает как исторический опыт России, так и современные тенденции развития федерализма. Основное внимание уделяется вопросам сбалансированности представительства различных субъектов Федерации, сменяемости власти и прозрачности процесса назначения сенаторов. В исследовании проводится анализ текущей системы назначения сенаторов и выявления её слабых сторон, включая отсутствие ограничений на количество сроков и возможность пожизненного членства в СФ. В статье представлены конкретные предложения по изменению законодательства, направленные на устранение выявленных недостатков и оптимизацию процесса формирования Совета Федерации, которые позволят укрепить отношения между федеральной властью и субъектами Российской Федерации.
Ключевые слова: Совет Федерации, верхняя палата парламента, Президент РФ, сенаторы Совета Федерации, субъекты Российской Федерации, порядок формирования, срок полномочий, Конституция РФ.
S2
см о см
03
Формирование структуры парламента каждого государства сам по себе процесс довольно сложный, который обязательно должен учитывать предшествующий опыт, правовые обычаи, традиции и исторические особенности. На первых этапах формирования бикамерализма верхняя палата парламента рассматривалась как необходимая преграда для сверх демократических идей или радикальных устремлений нижней палаты парламента. По мнению В.Е. Чиркина такую роль изначально выполнял французский Сенат, Палата Лордов в Великобритании и даже верхние палаты парламентов США и Швейцарии являлись более консер-вативными.[1 ] На сегодняшний день при формировании двухпалатного парламента верхняя палата выступает как орган, который способствует повышению качества законов и законодательного процесса, и в большинстве случаев представительства интересов субъектов федерации или крупных территориальных образований государства. М. Фабр утверждает, что «бикамерализм является лучшей конституционной техникой для того, чтобы парламентский суверенитет не перерос в парламентскую диктатуру».[2]
Российский бикамерализм также имеет уникальные черты и основан на соблюдении баланса власти, при котором верхней палате предназначено представлять интересы субъектов РФ, а нижней общенациональные интересы. Аккумулирование опытных и авторитетных членов элиты в верхней палате парламента все же предполагает определенный механизм сдерживания по отношению к нижней палате, а также нацеленность на большую стабильность (в частности, это достигается невозможностью роспуска Совета Федерации РФ и отличным от нижней платы порядком формирования).
В настоящее время государства используют все многообразие способов формирования верхних палат парламента с учетом особенностей, применимых к каждой конкретной стране. Так в некоторых государствах формирование верхней палаты парламенты происходит путем прямых выборов (США, Бразилия).
Такие страны как Индия или Казахстан используют немного иной способ формирования, а именно двухстепенные выборы. Членов верхней палаты парламента избирают нижестоящие представительные органы, избранные прямыми выборами. В свою очередь другие страны используют косвенные выборы для формирования верхней па-
латы парламента. Так ст. 24 Конституции Франции закрепляет, что сенат избирается косвенными выборами.[3] В каждом департаменте сенаторов избирает избирательная коллегия, составленная особым образом: члены нижней палаты, проживающие в данном департаменте, члены совета региона, члены совета департамента члены муниципальных советов коммун. Плюсами такой модели являются дифференцированный подход в формировании и независимость избирательной коллегии, поскольку данная коллегия не собирается как единый орган.
Помимо формирования верхней палаты парламента путем выборов, на практике также используются такие способы как назначение и делегирование.^] Назначение членов парламента может быть как полным, так и частичным. В Великобритании, а также всех государствах - членах британского содружества с монархической формой правления происходит назначение всего состава верхней палаты парламента. Если говорить о частичном назначении, то его можно увидеть в Италии, где президент может назначить пять сенаторов.
Самым малочисленным способом формирования является делегирование (избрание на основе корпоративного подхода). Он используется в Ирландии, а также Словении и осуществляется на основе комплектования верхней палаты парламента корпоративными группами населения, такими как: работники, крестьяне, представительство от университетов.
Уникальная черта Совета Федерации РФ заключается в том, что он формируется не по единой схеме. Некоторые сенаторы выбираются высшими должностными лицами субъекта РФ, в то время как другие получают статус сенатора от законодательных органов субъектов РФ посредством выборов большинством голосов депутатов. Кроме того, Президент России имеет право назначить до тридцати сенаторов в качестве представителей Российской Федерации, с возможностью пожизненного назначения для семи из них. Заключительным элементом является полномочие бывшего Президента РФ занимать пост сенатора Совета Федерации РФ.[5]
Представляется, что данный способ формирования верхней палаты парламента хотя и учитывает особенности и исторический опыт Российской Федерации, все же реализован недостаточно оптимально. Авторская позиция данной работы не предполагает полное и коренное изменение способа формирования Совета Федерации, однако выдвигает конкретные предложения по некоторым изменениям уже существующего способа формирования верхней палаты Федерального собрания РФ с целью доведения его до наиболее подходящего и оптимального в контексте существующих социально-правовых реалий. Важно отметить, что все преобразования, которые будут предложены, соответствуют принципу демократического государства, а также учитывают интересы субъектов федерации.
Первое предложенное изменение связанно с количественным критерием сенаторов Совета Федераций, представляемых каждым субъектом Российской Федерации. На сегодняшний день в состав Совета Федераций входит 178 сенаторов, по 2 сенатора от каждого субъекта РФ. Российская Федерация является государством с самым большим количеством субъектов в своем составе (89 субъектов), при этом важно понимать, что размеры государства предопределяют численность населения того или иного субъекта. С одной стороны, существующий порядок формирования верхней палаты парламента в России гарантирует равное представительство каждому субъекту федерации, тем самым предполагая возможность в равной степени представлять и отстаивать интересы своего населения, а также участвовать в управлении государством, что как кажется полностью соответствует принципу демократии и равенства.
С другой стороны можно отметить, что Чукотский АО с численностью населения менее 50 тысяч человек или даже Республику Калмыкия с численностью населения 270 тысяч человек представляет столько же сенаторов сколько и Республику Башкортостан и Краснодарский край, численность населения которых превышает Чукотский АО более чем в 80 раз, а Республику Калмыкия в 14 раз. Таким образом возникает ситуация, когда абсолютно разные по численности субъекты представляет одно и тоже количество сенаторов. Из этого вытекает несколько факторов: на сенаторов от больших по численности населения субъектов накладывается большая ответственность перед своим населением, поскольку они представляют большее количество человек. Необходимость представления интересов многомиллионных субъектов возлагается лишь на двух человек. Представляется важным учесть представительство субъектов исходя из численности их населения. Таким образом распределение мест в Совете Федерации от субъектов РФ может происходить следующим образом:
1) Для субъектов РФ с населением до двух миллионов человек - по одному представителю от законодательного и исполнительного органа власти субъекта РФ.
2) Для субъектов РФ с населением от двух до пяти миллионов человек - по два представителя от законодательного и исполнительного органа власти субъекта РФ.
3) Субъекты РФ, население которых превышает пять миллионов человек, делегируют по три представителя от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Это неравное представительство весьма при- р близительно, однако оно поспособствует балан- ИД су интересов субъектов федерации и позволит Ч
т
сенаторам качественнее выполнять свою работу. К При этом неравное представительство не должно ё и не будет сказываться при голосовании сенато- у ров Совета Федерации РФ, поскольку изначально А
см о см
будет закреплено, что каждый субъект имеет один голос.
Другим преобразованием должно стать введение ограничений на количество сроков, на которые Сенатор Совета Федерации может быть назначен. В текущем законодательстве нет положений, запрещающих многократное переназначение члена верхней палаты парламента Российской Федерации на новый срок. Это может привести к ситуации, когда сенатор, не являющийся пожизненным членом СФ РФ, будет назначаться каждый раз на новый срок. Несмотря на то, что каждый сенатор обладает опытом и авторитетом, необходимыми для выполнения своих обязанностей, статья 1 Конституции РФ утверждает, что Россия - это демократическое государство,[6] поэтому сменяемость власти важна даже в коллегиальных органах. Предложенное изменение заключается в ограничении возможности одного лица занимать должность сенатора Совета Федерации более чем на два срока подряд.
Одно из ключевых нововведений заключается в установлении процедуры, по которой Президент РФ может назначать сенаторов Совета Федерации РФ как представителей Российской Федерации. Сам процесс назначения сенаторов Президентом до сих пор не имеет четкой законодательной регламентации. В 2014 году, после изменения статьи 95 Конституции РФ, было заявлено, что назначение сенаторов Президентом РФ способствует балансу полномочий между федеральным центром и субъектами РФ.[7] Так, А.Р. Акчурин А.Р. отмечает, что Совет Федерации РФ должен отражать интересы федерации в целом, а не только региональных элит, которые могут препятствовать решению общенациональных задач.[8] Однако такое мнение не полностью соответствует роли и полномочиям представителей субъектов при их назначении в Совет Федерации РФ, поскольку они представляют не только свои территории, но и интересы всей Российской Федерации.
Таким образом необходимо четкое нормативное закрепление определения правового статуса представителей Российской Федерации в Совете Федерации, а также механизм изменения состава представителей Совета Федераций РФ. Отсутствие нормативной базы создает правовую неопределённость. Например, сможет ли новоизбранный президент назначить 7 пожизненных представителей РФ - сенаторов СФ отличных от избранных предыдущим президентом. С одной стороны новоизбранный Президент РФ имеет такое право согласно ст. 95 Конституции РФ, с другой Президенту РФ дана возможность назначить лишь 7 пожизненных сенаторов СФ, и в случае, если действующий Президент РФ решит в полной мере реализовать это право, у следующих такого права уже не будет).
Все эти небезосновательные рассуждения наталкивают на необходимость еще одного изменения, аналогичного изменению связанному со сро-
ками исполнения полномочий сенаторами СФ РФ, выдвинутых региональными органами государственной власти. Процесс присвоения статуса пожизненного сенатора Совета Федерации до сих пор не урегулирован должным образом. Более предпочтительной альтернативой является вариант, при котором лицо с выдающимися заслугами может быть назначено сенатором Совета Федерации на срок в двенадцать лет (что в два раза дольше, чем обычный срок службы сенатора от субъекта РФ).
Представляется, что предложенная модель формирования Совета Федераций РФ с учетом изменений может выглядеть следующим образом:
1. В состав Совета Федерации Российской Федерации входят:
0.1 От двух до шести сенаторов от каждого субъекта РФ, число которых зависит от населения субъекта (от одного до трех членов от законодательной власти и от одного до трех членов от исполнительной власти субъекта).
0.2 Бывший Президент Российской Федерации, ушедший с поста по окончании срока или в случае досрочной отставки, который становится сенатором пожизненно.
0.3 До 30 членов, назначаемых Президентом РФ в качестве представителей Российской Федерации.
2. Сенаторы Совета Федерации РФ не могут занимать свои посты более двух сроков подряд.
3. Срок полномочий сенаторов Совета Федерации РФ - представителей Российской Федерации составляет шесть лет, для тех, кто имеет особые заслуги перед страной, - двенадцать лет.
В последние десять лет процесс формирования верхней палаты парламента России претерпел изменения, включая конституционные поправки. Конституция РФ, как фундаментальный закон, направлена на обеспечение стабильности в различных сферах жизни страны. Однако поиск идеальной модели формирования Совета Федерации и последующие изменения Конституции РФ могут привести к правовой неопределенности и конфликтам.^] Возможно, что на данном этапе более целесообразно менять механизм формирования Совета Федерации без внесения поправок в Конституцию РФ, что позволит быстрее адаптировать и внедрять новые подходы к структурированию верхней палаты парламента, не нарушая национальное законодательство.
В контексте вопроса о представительстве федеральных территорий в процессе формирования Совета Федерации РФ, следует осознавать, что федеральные территории подчиняются непосредственно федеральному правительству. Несмотря на то, что федеральные территории могут быть включены или не включены в состав субъектов РФ,[10] прямое управление федеральным центром делает невозможным их объединение с региональным представительством в единую систему формирования верхней палаты. Одним из решений может стать назначение представителей фе-
деральных территорий в качестве сенаторов Президентом РФ из числа 30 возможных представителей, что предотвратит умышленное расширение состава сенаторов за счет федеральных представителей, так как глава государства будет выбирать их из заранее определенной квоты.
Изложенный в данном исследовании метод формирования верхней палаты парламента РФ кажется наиболее предпочтительным и осуществимым. Этот подход не требует радикального пересмотра текущей системы, закрепленной в Конституции и федеральном законодательстве, и в то же время полностью соответствует и отражает ключевые принципы правового демократического и федеративного государства.
Литература
1. Чиркин В.Е. Элементы эволюции верхних палат современного парламента // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2012. № 1. С. 107.
2. Faber M.H. Principes republicaines de droit constitutionnel. 1984. P. 281.
3. Конституция Французской Республики 1958 г. // URL: http ://lawers-ssu.narod. ru/subjects/constzs/ france.htm (дата обращения: 03.03.2024)
4. Антюшин Н.А. Роль «верхних» палат в бика-меральных парламентах в укреплении парламентаризма в условиях обновления их состава (на примере России, Казахстана и Франции) // Ойкумена. Регионоведческие исследования. 2019. № 3. С. 128.
5. Федеральный закон от 22.12.2020 № 439-ФЗ (в ред. от 15.05.2024) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ. 2020. № 52 (Часть I). ст. 8585.
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.). - Текст: электронный // Официальный интернет-портал правовой информации от 04.07.2020. - Ст. 1. // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 07.03.2024)
7. Пояснительная записка от 07.03.2014 г. «Обоснование необходимости принятия проекта Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // URL: https://base.garant. ru/57710381/ (дата обращения: 07.03.2024)
8. Акчурин А.Р. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: опыт и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 8. С. 41-42.
9. Медведева Т.П. Правовой статус Совета Федерации в контексте поправок к Конституции Российской Федерации // Вестник Нижегород-
ской академии МВД России. 2020. № 3. С. 197— 199.
10. Василькова Е.А. Федеральная территория как вид территориальной организации публичной власти в Российской Федерации // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2021. № 4. С. 33-34.
IMPLEMENTATION OF THE PRINCIPLES OF FEDERALISM IN THE DEVELOPMENT OF A LEGAL MODEL FOR THE FORMATION OF REPRESENTATION IN THE UPPER HOUSE OF THE PARLIAMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
Pishchalnikov G.V.
Higher School of Economics
The article discusses the current issue of applying the optimal model for forming the Federation Council of the Russian Federation, analyzing its effectiveness and compliance with democratic principles. The work presents an analysis of international experience in the formation of the upper house of parliament, and proposes mechanisms for the formation of the Federation Council adapted to Russian realities. The author proposes a new approach to the formation of the upper house of parliament, which takes into account both the historical experience of Russia and modern trends in the development of federalism. The main attention is paid to the issues of balanced representation of various subjects of the Federation, turnover of power and transparency of the process of appointing senators. The study analyzes the current system for appointing senators and identifying its weaknesses, including the lack of limits on the number of terms and the possibility of lifelong membership in the Federation Council. The article presents specific proposals for changing legislation aimed at eliminating identified shortcomings and optimizing the process of forming the Federation Council, which will strengthen relations between the federal government and the constituent entities of the Russian Federation.
Keywords: Federation Council, upper house of parliament, President of the Russian Federation, senators of the Federation Council, constituent entities of the Russian Federation, formation procedure, term of office, Constitution of the Russian Federation.
References
1. Chirkin V.E. Elements of the evolution of the upper chambers of modern parliament // Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. 2012. No. 1. P. 107.
2. Faber M.H. Principes républicaines de droit constitutionnel. 1984. P. 281.
3. Constitution of the French Republic of 1958 // URL: http://law-ers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/france.htm (access date: 03/03/2024)
4. Antushin N.A. The role of the "upper" chambers in bicameral parliaments in strengthening parliamentarism in the context of updating their composition (on the example of Russia, Kazakhstan and France) // Oikumena. Regional studies. 2019. No. 3. P. 128.
5. Federal Law No. 439-FZ dated December 22, 2020 (as amended on May 15, 2024) "On the procedure for forming the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation" // "Collected Legislation of the Russian Federation. 2020. No. 52 (Part I). Art. 8585.
6. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on December 12, 1993 with amendments approved during the all-Russian vote on July 1, 2020). - Text: electronic // Official Internet portal of legal information dated 07/04/2020. - St. 1. // URL: http://www.pravo.gov.ru (access date: 03/07/2024)
7. Explanatory note dated 03/07/2014 "Rationale for the need to adopt the draft Law of the Russian Federation on an amendment to the Constitution of the Russian Federation "On the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation" // URL: https://base.garant.ru/57710381/ (access date: 03/07/2024)
8. Akchurin A. R. The procedure for forming the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation: experience
5 -a
C3 ж
<
and prospects // State power and local self-government. 2014. No. 8. pp. 41-42. 9. Medvedeva T.P. Legal status of the Federation Council in the context of amendments to the Constitution of the Russian Fed-
eration // Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2020. No. 3. pp. 197-199.
10. Vasilkova E.A. Federal territory as a type of territorial organization of public power in the Russian Federation // Humanitarian, socio-economic and social sciences. 2021. No. 4. pp. 33-34.
CM
o
CM
