CC BY
27РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ПЛАТНОСТИ ПРИРОДОПОЛ ЬЗОВАН ИЯ В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
ГИЗЗАТУЛЛИН Равиль Хасанович,
доктор юридических наук, профессор кафедры финансового и экологического права, доцент ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет». E-mail: ravil73@mail.ru
Краткая аннотация: Рассматривается исторические аспекты выделения платности природопользования в качестве принципа экологического права. Анализируется содержание принципа платности природопользования. Рассматриваются вопроса реализации принципа платности природопользования в экологическом законодательстве с точки зрения его соответствия общественным экологическим интересам. Отмечаются дефекты и достоинства правового регулирования природоресурсных и природоохранных платежей.
Abstract: the paper considers historical aspects of the allocation of payment for natural resources as a principle of environmental law. It's analyzed the content of the principle of payment for environmental management. It's discussed the issue of implementation of the principle of paid nature management in environmental law from the point of view of its conformity with public environmental interests. There are defects and virtues of legal regulation of natural resource and environmental payments.
Ключевые слова: принципы права, принципы экологического права, платность природопользования, экологическое законодательство.
Keywords: principles of law, environmental law, payment for nature use, environmental legislation.
Профессор Т.В. Петрова справедливо отмечает, что принцип платности природопользования имеет долгую и непростую историю становления в качестве элемента доктрины регулирования отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды и основы формирования правового института платности природопользования в российском законодательстве [1, с. 80].
О платности природопользования как о принципе экологического права в правовой науке стали говорить не так уж и давно, несмотря на то, что сама плата в сфере природопользования и охраны окружающей среды в нашей стране имеет достаточно продолжительную историю. Так плата за сброс сточных вод промышленными предприятиями в водоемы взималась с 1929 г. по 1962 г. [2, с. 51]. В 1949 г. была введена попенная плата за пользование лесными ресурсами, а в 1982 г. плата за промышленный забор воды [1, с. 81]. Но в целом она носила фрагментарный и непостоянный характер.
В советский период в условиях исключительной собственности социалистического госу-
дарства на природные ресурсы в юридической науке (в отличие от экономической науки) к регулирующим возможностям платы за природопользование в решении экологических проблем было достаточно скептическое отношение, поскольку фактически она представляла собой ни что иное, как перекладывание средств из одного государственного кармана в другой [1, с. 80-81]. Так, в отношении упомянутой выше платы за загрязнение водоемов, в эколого-правовой литературе отмечалось, что такая плата приобрела характер налога и соответственно не только не стимулировала охрану вод, но и поощряла их загрязнение, поскольку являлась доходной частью сначала местного бюджета, а в последующем республиканского[2, с. 51].
Принципы права объективно обусловлены характером общественных отношений соответствующего социального строя, его экономической структурой, отражают объективные закономерности общественного развития [3]. Именно поэтому, платность природопользования получила свое широкое правовое развитие с переходом России к рыночной экономике, вве-
дением многообразия форм собственности на природные ресурсы, их вовлечением в гражданский оборот.
В 1988 г. в совместном постановлении ЦК КПСС и Правительства СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в СССР одной из важнейших задач было названо «совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств страны». В рамках её выполнения была обозначена необходимость осуществить «решительный переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельностью».
Постановка такой задачи была обусловлена, прежде всего, тем, что использование в природоохранном механизме «преимущественно» административных методов себя не оправдало. Однако это не означало, что требование более широкого внедрения экономических методов говорило об их альтернативности мерам административного характера, что и подтвердили последовавшие новации в законодательстве. Уже совсем скоро, в принятом в 1991 г. Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», получившие законодательное закрепление меры экономического регулирования, в том числе и плата за природопользование, были увязаны с административными мерами в целях более эффективной реализации последних.
Нормативное закрепление принципа платности природопользования произошло значительно позже. Сначала в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 [4] в ст. 1 был закреплен принцип платности использования земли. Несколько позже в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [5] был закреплен принцип платности природопользования в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды (ст. 3). Указанный принцип также нашел свое закрепление в Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ст. 3) [6] и Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ст. 1) [7].
Принципы права отражают общественные потребности. Если говорить о принципе платности природопользования, то его общественная значимость проявляется в следующем.
Природные ресурсы в силу естественного происхождения, экологического, экономического, научного, рекреационного, эстетического, культурного и духовного потенциала, удовлетворяющего разнообразные потребности человека и общества, являются объектом достояния всего многонационального народа Российской Федерации (публичным благом). Такое значение природных ресурсов установлено в ч. 1 ст. 9 Конституции России - земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом важно иметь в виду, что природные ресурсы, являясь основой жизни и деятельности, удовлетворяют разнообразные потребности человека, в том числе и те, которые обусловлены необходимостью удовлетворения личных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, с негативным воздействием на окружающую среду. Такое природопользование, в большинстве случаев является бесплатным (например, пребывание граждан в лесах, заготовка и сбор для собственных нужд ягод, грибов и т.д.), оно предусмотрено непосредственно в законе и не требует решений органов государственной или муниципальной власти, заключения договоров или получения лицензий.
Совсем иное дело, когда речь идет о случаях, когда субъект природопользования, получающий в установленном законом порядке право пользования частью природных ресурсов, находящихся в публичной собственности с целью извлечения прибыли. Именно в этих случаях общественные интересы исходят из того, что природопользователь должен вносить плату за пользование этим публичным благом и оказываемое воздействие на окружающую среду, которая в последующем направляется на решение общественно значимых задач, в том числе и природоохранных. Заметим, что взимание платы происходит и в отдельных случаях, когда природопользователь использует природные ресурсы для собственных нужд, не преследуя цели извлечения прибыли, но при этом, изъятие им части природных ресурсов, обусловливает необходимость выполнения государством работ по их воспроизводству (например, заготовка
гражданами древесины для собственных нужд).
Принцип платности природопользования направлен на удовлетворение различных общественных интересов. Одним из ключевых является собственно экологический общественный интерес, то есть интерес обусловленный необходимостью сохранения благоприятного состояния окружающей среды. Этот общественный интерес обеспечивается, в том числе и посредством взимания платежей за природопользование, когда часть средств, поступающих в бюджеты различных уровней направляется на финансирование природоохранных мероприятий.
Плата за природопользование выполняет ряд функций, обусловленных общественными потребностями.
Выделяются различные функции - компенсационная, стимулирующая, фискальная, учетно-информационная, идеологическая, карательная, превентивная.
С точки зрения обеспечения сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, важнейшими функциями из вышеперечисленных следует считать компенсационную, стимулирующую и фискальную функции.
Значение компенсационной функции проявляется в том, что посредством полного или частичного направления платежей за природопользование на природоохранные цели компенсируется негативное воздействие, оказываемое на окружающую среду в процессе хозяйственной деятельности. Стимулирующая функция проявляется в том, что «экологические платежи» побуждают природопользователя к рациональному использованию природных ресурсов, снижению негативного воздействия на окружающую среду. Значение фискальной функции платности природопользования для достижения цели сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды проявляется в направлении на цели охраны окружающей среды части поступающих платежей в бюджеты различных уровней.
Реализация принципа платности предполагает, что в действующем экологическом законодательстве должны быть созданы соответствующие правовые механизмы обеспечения выше обозначенного публичного экологиче-
ского интереса.
В эколого-правовой литературе неоднократно обращалось внимание на дефектность правового регулирования платности природопользования. Основные недостатки сводятся по большому счету к двум проблемным аспектам. Первый заключается в том, что в законодательстве отсутствуют требования о целевом назначении и целевом использовании платежей за природопользование. Второй недостаток обусловлен тем, что плата не стимулирует хозяйствующих субъектов к выполнению природоохранных мероприятий, и тем самым не способствует снижению уровней негативного воздействия и рациональному использованию природных ресурсов. Эти критические замечания были обоснованны.
Если говорить о сегодняшнем состоянии правового регулирования платности природопользования, то следует указать на следующее.
Во-первых, по-прежнему в законодательстве отсутствует указание о целевом назначении и использовании платежей в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Иначе говоря, содержание правовых норм регулирующих отношения платности пользования природными ресурсами и платы за негативное воздействие на окружающую среду не дает ответа на вопрос о том, действительно ли эти платежи предназначены, в том числе и для решения природоохранных вопросов. Пожалуй, как исключение можно рассматривать плату по договору купли-продажи лесных насаждений, заключаемому с субъектами малого и среднего предпринимательства в соответствии с ч. 4 ст.29.1 Лесного кодекса РФ. Такая плата согласно ч. 5 ст. 76 ЛК РФ устанавливается на основе начальной цены заготавливаемой древесины, определяемой как произведение минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений и коэффициента, устанавливаемого органами государственной власти субъектов РФ для определения расходов на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов (курсив наш - Р.Г.). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 4 декабря 2015 г. № 1320 «Об утверждении методики расчета коэффициента для определения расходов на обеспечение проведения мероприятий по ох-
ране, защите, воспроизводству лесов» [8] при расчете этого коэффициента учитываются нормативные затраты на выполнение государственными бюджетными и автономными учреждениями подготовительных работ, состоящих из отвода и таксации лесосеки; выполнение мероприятий по охране лесов, состоящих из прокладки и ухода за минерализованными полосами, по защите лесов, состоящих из очистки леса от захламления, по воспроизводству лесов, состоящих из подготовки лесного участка и обработки почвы для создания лесных культур, создания лесных культур, агротехнического ухода за лесными культурами, в том числе дополнения лесных культур, проведения рубок ухода в мо-лодняках (осветление и прочистка). Из содержания приведенных выше положений ЛК РФ и Постановления Правительства РФ следует очевидный факт - часть этой платы покрывает природоохранные расходы государства.
По большому счету, можно возразить, что отсутствие в законе указания на целевое (природоохранное) назначение и использование не означает, что взимаемые платежи не перераспределяются в последующем на цели охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов и т.д. Безусловно, с этим нельзя не согласиться, поскольку они действительно направляются на эти цели. Однако, что мешает законодателю установить требование о том, что, например, плата за негативное воздействие на окружающую среду, которая вводилась в эколого-правовой механизм охраны окружающей среды, в том числе, и с целью компенсации правомерного (разрешенного государством) привнесения в окружающую среду загрязняющих веществ, а также размещения отходов производства и потребления, направляется на природоохранные цели. Что же касается других платежей, а именно, за пользование природными ресурсами, то применительно к ним, в экологическом законодательстве можно установить нормативное положение о том, что они расходуются, в том числе, и на природоохранные цели, а в бюджетном законодательстве установить минимальный процент расходной части бюджетов, обязательно, направляемый на цели охраны окружающей среды. Вполне очевидно, это создаст правовые га-
рантии обязательного использования части платежей за природопользование, поступающих в бюджеты различных уровней. Заметим, что по данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2015 году» доходы федерального бюджета от природных ресурсов и природопользования в 2015 г. составили 5397,7 млрд. руб. или 39,5 % от всех доходов, а расходы по разделу «Охрана окружающей среды» составили 49659 млн. руб. Очевидно, что уровень расходов несопоставим с уровнем доходов. В докладе также указывается, что значительные средства на природоохранную и природосберегающую деятельность, помимо вышеуказанных затрат, в последние годы занимают расходы по разделу 4 федерального бюджета «Национальная экономика» в составе подразделов «Водное хозяйство», «Лесное хозяйство», «Сельское хозяйство и рыболовство», а также по некоторым другим разделам, подразделам, видам и статьям расходов. Правда, при этом, конкретные суммы не обозначены [9, с. 557-558].
Во-вторых, следует положительно оценивать изменения в ФЗ «Об охране окружающей среды» в части платы за негативное воздействие на окружающую среду. Несомненно, заслуживает одобрения то, что в отличие от первоначальной редакции, сегодня отношения по плате за негативное воздействие урегулированы более широко (определен конкретный круг субъектов экологических отношений, обязанных вносить плату; установлен порядок определения платежной базы для ее исчисления, порядок исчисления платы и сроки внесения, а также общие положения, касающиеся контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью внесения). Особо следует отметить, что созданы правовые механизмы, направленные на реализацию стимулирующей к снижению негативного воздействия функции платы. Они предусматривают применение повышающих и понижающих коэффициентов при исчислении платы, возможность вычета из суммы платы фактически произведенных затрат на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду (ст. 16.3).
В-третьих, в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производст-
ва и потребления» [10] предусмотрены такие новые экономико-правовые меры в механизме охраны окружающей среды как экологический и утилизационный сборы.
Исходя из общественных экологических интересов, установление этих сборов следует воспринимать положительно, поскольку они направлены на создание экономических условий предотвращения загрязнения окружающей среды отходами и обеспечения рационального использования природных ресурсов.
В отличие от правового регулирования платежей за пользование природными ресурсами и платы за негативное воздействие, правовое регулирование утилизационного и эколо-
Библиография:
гического сборов отличается тем, что в соответствующих нормах ФЗ «Об отходах производства и потребления» устанавливается природоохранное целевое назначение утилизационного сбора (ст. 24.1) и целевое использование экологического сбора (ст. 24.2).
Таким образом, можно говорить о том, что принцип платности природопользования нашел свою реализацию в экологическом законодательстве. Более того, как мы видим, развитие правового регулирования в данной сфере идет по пути устранения дефектов и повышения эффективности обеспечения общественных экологических интересов, обусловивших выделение принципа платности природопользования.
1. Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Издательство «Зерцало», 2000.
2. Колбасов О.С. Соотношение административных и экономических методов охраны окружающей среды // Экологическое право и рынок. Сборник статей / Под ред. М.М.Бринчука и О.Л.Дубовик. М., 1994.
3. Волков Г.А. Принципы земельного права: Дисс. ... докт. юрид. наук, М.. 2005.
4. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147.
5. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.
6. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 23, ст. 2381.
7. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50, ст. 5278.
8. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 50, ст. 7170.
9. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2015 году». С. 557558. // [Электронный ресурс]: http://www.mnr.gov.ru. Дата обращения 01.01.2017.
10. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 26, ст. 3009.
