CC BY
189
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10116
УДК 349.3:341.231.14
М.И. Акатнова
РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛОЖЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ХАРТИИ О ПРАВЕ НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ
Введение: ратификация Россией положений Европейской социальной хартии в сфере социального обеспечения обязывает установить национальный уровень социального обеспечения не ниже минимальных европейских стандартов, что в свою очередь позволяет определить полноту реализации одного из наиболее важных основных прав человека — права на социальное обеспечение. Цель и задачи: установление соответствия социально-обеспечительных норм положениям Европейской Социальной Хартии посредством анализа действующего российского законодательства и правоприменительной практики с сфере медицинской помощи, предоставления пенсий и пособий по различным основаниям. Методологическая основа: исследование проведено на основе сравнительного анализа норм Европейской социальной хартии и российского законодательства и обобщения правоприменительного опыта в сфере социального обеспечения. Результаты и выводы: перечень охватываемых социальных рисков и круга лиц, имеющих право на получение различных видов социального обеспечения в случае их наступления, по российскому законодательству в целом соответствует требованиям Хартии. Автор, в части определения объема и размеров социального обеспечения обосновывает необходимость значительного совершенствования.
Ключевые слова: Европейская социальная хартия, права человека, международные стандарты социального обеспечения, социальное обеспечение, социальное страхование.
M.I. Akatnova
IMPLEMENTATION OF THE PROVISIONS OF THE EUROPEAN SOCIAL CHARTER ON THE RIGHT TO SOCIAL SECURITY IN THE LEGISLATION OF RUSSIA
Background: Russia's ratification of the provisions of the European Social Charter in the field of social security obliges us to establish a national level of social security not lower than the minimum European standards, which, in turn, allows us to determine the completeness of the realization of one of the most important fundamental human rights -the right to social security. Objective: to establish compliance of social security standards with the provisions of the European Social Charter through analysis of current Russian legislation and law enforcement practices in the field of medical care, the provision of pensions and allowances on various grounds. Methodology: the study was condacted on the basis of a comparative analysis of the norms of the European Social Charter and Russian legislation, as well as a compilation of law enforcement experience in the field of social security. Results and conclusions: the list of social risks covered and the circle of persons
© Акатнова Мария Игоревна, 2020
Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина; e-mail: [email protected] © Akatnova Maria Igorevna, 2020
Candidate of law, Associate Professor, Labor law and social security law department (Moscow State Law University named after O.E. Kutafin) 183
entitled to receive various types of social security in the event of their occurrence, in accordance with Russian law, generally complies with the requirements of the Charter. In terms of determining the volume and size of security, the Russian social security system requires significant improvement.
Key-words: the European Social Charter, human rights, international social security standards, social security, social insurance.
Европейская социальная хартия — договор о правах человека, касающийся социальных и экономических прав, в соответствии со ст. 30 гарантирующий право на защиту от бедности и социальной изоляции, поскольку считается, что жизнь в условиях нищеты и социальной изоляции ущемляет достоинство людей1. Право на социальное обеспечение — одно из наиболее важных основных прав человека и входит в тот минимум обязательств, который должно взять на себя государство в момент ратификации Хартии.
В соответствии со ст. 12 Пересмотренной хартии, право на социальное обеспечение включает в себя: право на пособия и на поддержание этих пособий на удовлетворительном уровне, безо всякой дискриминации, с целью гарантировать: доступную медицинскую помощь;
предоставление пособия в следующих случаях: отсутствие дохода, источником которого является работа, болезнь, старость, материнство, несчастный случай на производстве, увечье;
семейные пособия, в частности на детей и взрослых, находящихся на иждивении.
Эффективность реализации перечисленных положений можно оценить посредством анализа охвата системой социального обеспечения социальных рисков, круга лиц и удовлетворительности размера предоставляемого обеспечения.
В части социальных рисков, охваченных системой социального обеспечения, следует отметить, что они в полной мере соответствуют европейским стандартам. Учтены такие события, как утрата заработка или иного дохода вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родам, рождения ребенка и ухода за ним, безработицы, необходимость получения медицинской помощи и социальных услуг.
Европейский комитет по социальным правам в своем заключении от 2006 г. по Нидерландам указал, что принцип коллективного финансирования является основополагающей характеристикой системы социального обеспечения по ст. 12 Хартии, поскольку с помощью такого финансирования обеспечивается справедливое и экономически правильное распределение рисков среди членов сообщества, в т.ч. между работодателями, а также способствует устранению любой дискриминации в отношении уязвимых категорий населения.
1 См.: Европейская социальная хартия 1961 г. (пересмотренная в 1996 г.). Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 23, ст. 2756.
В Российской Федерации указанный принцип коллективного финансирования реализован посредством организации предоставления социального обеспечения, адресованного каждому как члену общества, за счет средств федерального бюджета и социального обеспечения застрахованных и их семей в порядке обязательного социального страхования.
Систему обязательного социального страхования организует и регулирует государство, устанавливая размеры тарифов на страховые платежи по каждому виду страхования, а в случае недостаточности такого финансирования несет субсидиарную ответственность, выделяя недостающие средства из федерального бюджета.
За счет средств обязательного социального страхования финансируются следующие виды социального обеспечения: страховые пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по беременности и родам, ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет, страховое возмещение пострадавшим от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, медицинская помощь и др.
За счет бюджетных средств, аккумулируемых как в федеральном государственном бюджете, так и в бюджетах регионов, финансируются такие виды социального обеспечения как: пенсии государственным гражданским служащим, военнослужащим и иным лицам, осуществляющим правоохранительную деятельность и их семьям; социальные пенсии нетрудоспособным гражданам, не имеющим страхового стажа и права на иные виды пенсий; социальные доплаты к пенсии; пособия по уходу за ребенком и иные социальные выплаты в ш связи с материнством и на несовершеннолетних детей; пособие по безработице; | субсидии и компенсационные выплаты; медицинская и лекарственная помощь, а не охваченная системой обязательного медицинского страхования, санаторно- о
в
курортное лечение; различного рода социальные услуги и льготы. §
Как мы видим, российская система социального обеспечения характеризуется у значительным многообразием видов социального обеспечения, предоставляемых р
п
при наступлении тех или иных событий, признаваемых социально значимыми. н
Однако мы полагаем, что количество видов обеспечения вторично по отношению °
к социальным рискам, т.к. именно последние определяют нуждаемость лица. |
Каким видом будет обеспечиваться эта нуждаемость, для получателя не имеет е
принципиального значения. Европейская социальная хартия не указывает на |
конкретные виды обеспечения. Например, в отношении пожилых людей ст. 23 |
Хартии указывает на необходимость предоставления «достаточных средств, |
позволяющих им вести достойную жизнь и играть активную роль в государ- •
ственной, общественной и культурной жизни». Европейский кодекс социального (
обеспечения2, на ратификацию которого ориентированы нормы Европейской 3)
социальной хартии, вообще не содержит термин «пенсия». Все виды денежных 22 выплат, в т.ч. по старости, именуются «пособиями». В некоторых странах пенсиями называются выплаты, обусловленные трудовым вкладом или уплатой
2 См.: Европейский кодекс социального обеспечения 1964 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
страховых взносов (например, в Республике Казахстан3), а иные выплаты, в т.ч. по старости — пособиями. Применяемые в России термины, с одной стороны, удобны для правоприменителей и в целях их научной классификации, с другой стороны, вызывают трудности при систематизации законодательства [1, с. 21]. Поэтому они, как уже отмечалось, не являются показательными при оценке реализации положений Европейской социальной хартии.
Относительно круга лиц, охваченного системой социального обеспечения в Российской Федерации, можно отметить, что наиболее широкий охват наблюдается в системах пенсионного и медицинского обеспечения.
Система обязательного медицинского страхования — составная часть государственного социального страхования, направленная на обеспечение всех граждан России равными возможностями в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объемах и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.
По данным Федерального фонда обязательного медицинского страхования численность лиц, застрахованных по обязательному медицинскому страхованию, на 1 апреля 2017 г. составила 146,4 млн чел., в т.ч. 61,4 млн работающих и 85 млн неработающих граждан [2, с. 7].
Пенсионной системой в Российской Федерации охвачены все граждане, а также в большинстве случаев постоянно или временно проживающие или временно пребывающие на территории Российской Федерации иностранные граждане или лица без гражданства.
В отношении лиц, занимающихся трудовой деятельностью, и их семей действует система обязательного пенсионного страхования4! Соответственно объем их пенсионных прав обусловлен вкладом в страховую систему.
Достаточно широкий круг лиц имеет право на пенсионное обеспечение за счет средств государственного бюджета. К таким лицам относятся те, кто получает пенсию за профессиональную деятельность, так и те, кому пенсия назначается без ее учета, но в связи с особыми заслугами (например, участникам ВОВ) и социально значимыми обстоятельствами (например, лицам, пострадавшим от радиационных и техногенных катастроф). Между тем лица, не имеющие право на пенсию ни по одному из указанных оснований, могут получить социальную пенсию, предоставляемую им как нетрудоспособным членам нашего общества.
Существуют отдельные виды пособий, которые также предоставляются независимо от каких-либо дополнительных условий при наступлении указанного в законе события. К таким пособиям можно отнести, например, социальное пособие на погребение, источники финансирования которого зависят от правового статуса умершего лица, но само право на его получение не зависит от статуса умершего или получателя пособия.
3 См.: Закон Республики Казахстан от 21 июня 2013 г. № 105-У «О пенсионном обеспечении» (в ред. от 26 декабря 2019 г // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2013. июнь. № 1011 (2635-2636), ст. 55.
4 Круг лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, закреплен в ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (в ред. от 16 декабря 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
186 2001. № 51, ст. 4832.
Большинство пособий, конечно, не имеют такого всеобщего характера. Так право на пособие по беременности, родам предоставляется не всем беременным женщинам, а только застрахованным, а также женщинам — военнослужащим и студенткам очной формы обучения. Пособие по временной нетрудоспособности могут получить только застрахованные по данному виду обеспечения лица. Допустим, что субъект — это получатель единовременного пособия беременная жена военнослужащего, проходящего военную службу по призыву. Право на получение ежемесячного пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет в настоящее время не обусловлено какой-либо связью с трудовой деятельностью, однако круг лиц, имеющих право на данное пособие хоть и достаточно широк, но ограничен родственниками и опекунами ребенка. Жилищные субсидии на приобретение жилья за счет средств бюджета предоставляются только отдельным категориям лиц: военнослужащим, многодетным семьям, жителям Крайнего Севера, официально отработавшим более 15 лет в неблагоприятных климатических условиях и др.
Приведенная дифференциация по кругу лиц и условиям возникновения права на различные виды социального обеспечения не противоречит положениям Европейской социальной хартии, т.к. в соответствие с ними, цель предоставления большинства видов обеспечения — компенсация утраченного заработка, из чего следует, что они должны быть предназначены в первую очередь для занятого населения.
Третьим, и самым проблемным с точки зрения оценки критерием является размер установленных выплат. Основную сложность вызывает то, что Европей- ш ская социальная хартия не содержит указаний на какие-либо стандарты в этой и части, но предписывает необходимость «поддерживать систему социального а обеспечения на удовлетворительном уровне, как минимум на таком, который о
в
требуется для ратификации Европейского кодекса социального обеспечения». § Европейский кодекс социального обеспечения предлагает в качестве точки от- у счета ориентироваться на заработную плату среднего неквалифицированного р
п
рабочего взрослого мужчины при нормальной продолжительности рабочей н
недели, включая надбавки в зависимости от прожиточного минимума, если |
таковые выплачиваются, с учетом региона проживания. Следует заметить, что |
в настоящее время в Европе под прожиточным минимумом понимается не уро- е
вень бедности, а такой уровень, при котором работники и их семьи должны в |
состоянии позволить себе базовый, достойный образ жизни, т.е. приемлемый в |
обществе при его нынешнем уровне экономического развития. Трудящиеся и их |
семьи должны иметь возможность жить выше уровня бедности и участвовать в •
общественной и культурной жизни. Европейский комитет по социальным правам (
исходит из того, что уровнем бедности следует считать величину равную 50% 3)
от средней заработной платы в стране. В России прожиточный минимум уста- 22 навливается как раз на уровне черты бедности, физиологического выживания, и многие виды обеспечения ориентированы на его размер или производятся доплаты до такого уровня.
Статья 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (в ред. от 1 марта 2020 г.)5 устанавливает, что пенсии неработающих пенсионеров не могут быть меньше величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Если сумма материального обеспечения пенсионера ниже величины прожиточного минимума, ему устанавливаются федеральные социальные доплаты к пенсии до величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, а также могут производится региональные социальные доплаты к пенсии до величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. В 2018 г. по данным Пенсионного фонда РФ федеральную доплату к пенсии получали 3,4 млн чел.6 Приблизительно такое же количество пенсионеров получают доплаты из региональных бюджетов. Основной круг получателей доплат к страховым пенсиям — это лица, которые осуществляли трудовую деятельность преимущественно (более 15-20 лет) до 1 января 2002 г. Следует констатировать, что существующие сегодня правила конвертации пенсионных прав не позволяют им получать достойную пенсию.
Несмотря на то, что с 2019 г. максимальный размер пособия по безработице должен быть увеличен почти вдвое, он по-прежнему не позволяет говорить о полноценном замещении утраченного лицом заработка. Норма размера пособия по безработице в первые три месяца не может быть ниже 75% от среднемесячного заработка, но это фактически не работает, т.к. соотношение максимального размера пособия по безработице (8000 руб.) к минимальному размеру оплаты труда в 2020 г. (12 130 руб.) составляет 65%. Следовательно, даже те лица, кто получали заработную плату на уровне МРОТ, не смогут получать пособие в размере 75% от заработка.
В сфере медицинского обслуживания на законодательном уровне установлено достаточное количество видов и приемлемый объем услуг, предоставляемых в рамках программы бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Однако принцип доступности и качества медицинской помощи в полной мере в настоящее время не реализован. Например, время за которое бригада скорой помощи должна доехать до пациента при оказании скорой медицинской помощи в экстренной форме не должно превышать 20 мин с момента ее вызова. При этом в территориальных программах это время может быть «обоснованно скорректировано с учетом транспортной доступности, плотности населения, а также климатических и географических особенностей регионов »^Скорректировано, как мы понимаем, преимущественно не в сторону уменьшения. Во многих территориально крупных регионах больному быстрее самому добраться до врача, чем ждать приезда скорой помощи. Ожидание оказания специализированной (в т.ч. высокотехнологичной) медицинской помощи также может затянуться на несколько месяцев, т.к. количество квот, выделяемых на нее, ограничено коли-
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 29, ст. 3699.
6 URL: http://www.pfrf.ru/opendata/ (дата обращения: 27.02.2020).
7 См.: часть VIII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов. Программа утверждена Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2019 г. № 1610 // Собр. законодательства
188 Рос. Федерации. 2019. № 51, ч. I, ст. 7606.
чеством мест в медицинских учреждениях, способных такую помощь предоставить. Между тем на примере реализации Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации в период 2013-2017 гг., в рамках которой было построено дополнительно к существующим 32 перинатальных центра в 30 субъектах РФ, можно увидеть насколько доступность оказания медицинской услуги положительно влияет на динамику улучшения качества жизни населения. Несомненно, позитивен тот факт, что в 2017 г. в 33 субъектах была отмечена нулевая материнская смертность, и в ряде регионов уровень младенческой смертности снизился до нулевых показателей.
Относительно тех пособий, право на которые обусловлено фактом застрахо-ванности получателя, то ситуация, на первый взгляд, складывается вполне положительно. Размер таких пособий устанавливается в процентах к заработной плате лица и может составлять от 40 до 100%, что в полной мере соответствует положениям Европейской социальной хартии. Застрахованному лицу, имеющему страховой стаж менее шести месяцев, отдельные виды пособий выплачивается в размере не превышающем минимального размера оплаты труда за полный календарный месяц, что также не является нарушением, т.к. для получения выплат, обусловленных уплатой страховых взносов, могут устанавливаться требования минимального периода таких взносов. Однако страховые пособия (по беременности и родам, по временной нетрудоспособности, ежемесячное пособие по уходу за ребенком) исчисляются исходя из среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного за два календарных года, предшествующих году наступления страхового случая. Если у застрахованного лица не было заработка е
п
за два предшествующих года, то пособия исчисляются исходя из минимального и
к
размера оплаты труда. Таким образом, 6-месячный минимальный стаж может р увеличиться до 12-месячного. При условии того, что человек работает два не- В полных предшествующих года, размер пособия также может быть исчислен из | минимального размера оплаты труда, т.к. средняя заработная плата, независимо ° от продолжительности работы за этот период, будет исчисляться с учетом коли- р
п
чества дней в двух годах. н
Подводя итог проведенному анализу соответствия правовых норм российской °
системы социального обеспечения положениям Европейской социальной хартии, |
можно сделать следующий вывод. Из трех критериев, на основании которых |
проводилась оценка, два — перечень охватываемых социальных рисков и круг §
лиц, имеющих право на получение различных видов социального обеспечения |
в случае их наступления, — в целом соответствует требованиям Хартии. В от- м
и
ношении третьего критерия — объема и размеров, предоставляемого обеспече- •
ния такого, окончательных выводов сделать нельзя. Прожиточный минимум, (
уровень которого принимается в Российской Федерации в качестве основы для 3)
назначения доплат к пенсиям, не может служить ориентиром обеспечения достой- 0
ной жизни; максимальный размер пособия по безработице даже не дотягивает ° до этого прожиточного минимума; принцип доступности медицинской помощи в полной мере не реализован; минимальный страховой стаж для получения отдельных видов страховых пособий необоснованно увеличен. Очевидно, в части определения объема и размеров обеспечения российская система социального
обеспечения требует значительного совершенствования. 189
Библиографический список
1. Благодир А.Л. Система права социального обеспечения: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 51 с.
2. Отчет о результатах деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2018 году. М.: Федеральный фонд ОМС, 2019 г. 90 с.
References
1. Blagodir A.L. Social Security Law System: Extended abstract of dis. ... doc. of law. Moscow, 2014. 51 p.
2. Report on the performance of the Federal Compulsory Medical Insurance Fund in 2018. M.: Federal MHI Fund, 2019. 90 p.
