CC BY
31Морозов А.Н.
к.ю.н., в.н.с. Института законодательства и сравнительного правоведения
РЕАЛИЗАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ, ВЫТЕКАЮЩИХ ИЗ ЧЛЕНСТВА В ЕВРАЗИЙСКОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СОЮЗЕ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ИЗМЕРЕНИЕ
Ключевые слова: международные обязательства; международный договор; Евразийский экономический союз; реализация; правовая система; Евразийская экономическая комиссия; Конституция Российской Федерации; нормы международного права; имплементация; приоритет; коллизии.
Реализация международных обязательств является важнейшей стадией всего процесса жизни международно-правовых норм, что, в свою очередь, не исключает значения и других стадий, в частности разработки проекта международного правового акта (международного договора, юридически обязательного решения международной организации), введения его в действие и т.д.
За прошедшее столетие международное право проделало колоссальный путь в своем развитии, и средства обеспечения международных обязательств эволюционировали к более совершенным формам. На наш взгляд, из рассматриваемых юридических категорий наиболее широкой по содержанию является категория «реализация международных обязательств», которая включает в себя весь комплекс организационно-правовых мер, направленных на достижение целей, установленных в конкретном международном правовом акте.
Разумеется, реализация норм международного права, включая нормы международных договоров, связанная с конкретными правоотношениями между государствами, должна осуществляться особыми способами «вхождения» международно-правовых норм в массив национального законодательства, что обусловлено, в первую очередь, соблюдением и защитой национальных интересов государства при корреспондировании с международными правовыми ин-статутами. Это обстоятельство и требует от государства специфического законодательного регулирования вопросов, касающихся способов осуществления взятых государством международных обязательств1.
Обоснование применения этих законодательных приемов должно опираться на достижения российской правовой теории и практики и преследовать главную цель - повышение эффективности законодательства. Имплементация норм международного права в российское законодательство призвана способствовать эффективности и самого международного права, так как посредством имплементации реализуется принцип добросовестного выполнения международных обязательств, а конкретные способы юридической техники способны выступать одним из методов, содействующим процессу оптимизации и повышения эффективности внедрения международных правовых норм на национальную «почву».
Международное право XXI века является важнейшим регулятором международных отношений государств и иных субъектов международного права2. В связи с тем, что в современном мире международно-правовая система и внутригосударственные правовые системы тесно взаимосвязаны, международное право оказывает серьезное воздействие на национальное законодательство государств3. Международные связи Российской Федерации достаточно обширны, в связи с чем следует констатировать и весьма активное влияние международно-правовых норм на российское законодательство. Можно с уверенностью сказать, что в настоящее время все отрасли российского законодательства в той или иной мере подвержены влиянию международно-правовых норм. Посредством реализации международно-правовых обязательств государство совершенствует и модернизирует свое законодательство.
От качественной реализации международных договоров самым непосредственным образом зависит их эффективность. Эффективность выполнения международных договоров обусловлена широким спектром различных условий, в числе которых, экономическая ситуация в государствах-участниках международного договора, состояние мировой экономики, политическая обстановка, состояние международных отношений, уровень развития национального законодательства государств-участников договора и его соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, приверженность государств добросовестному выполнению международных обязательств, особенно-
1 Морозов А.Н. Реализация международных договоров в Российской Федерации: правовые основания // Журнал российского права. 2009. - № 2. - С. 100-110.
2
См. подробнее. Каширкина А. А., Морозов А.Н. Россия, Евразийский экономический союз и Всемирная торговая организация. - М., 2014.
3 См. подробнее. Каширкина А.А. Доктринальные подходы к соотношению международно-правовых и национальных норм // Журнал российского права. 2009. - № 6.
сти правовой системы, уровень и состояние правоприменения и правосознания и др.1 В то же время не все международные договоры подразумевают однотипные механизмы имплементации их в национальное законодательство, а значит и механизмы реализации, если говорить в более широком смысле.
Анализ международно-правовой доктрины и практики показывает, что выполнение международных правовых актов осуществляется как в международной сфере, так и на уровне внутригосударственных отношений. Причем, если мы говорим о международной сфере, то прежде всего имеем в виду таких субъектов международного права, как государства и международные организации. Выполнение международного правового акта во внутригосударственной сфере осуществляется компетентными органами публичной власти. Вместе с тем, как показывает практика, зачастую воздействие некоторых субъективных факторов, например, политических, идеологических и других, серьезно препятствует эффективному выполнению международных договоров. Данные факторы лежат вне международно-правовой сферы, но имеют, подчас решающее воздействие на выполнение международного договора и развитие международно-правовой сферы как таковой.
Значение внутригосударственного права для реализации международно-правовых обязательств сложно переоценить ввиду того, что международное право, как правило, не содержит норм, направленных на выполнение международно-правовых предписаний.
Важнейшим каналом, посредством которого нормы международного права проникают в национальную правовую систему, являются конституции государств. Для Российской Федерации принципиальное значение с точки зрения эффективного взаимодействия международно-правового и внутригосударственного регулирования имеет ч. 4 ст. 15 российской Конституции. В связи с этим мы можем отметить, что с 1993 г. на конституционном уровне в Российской Федерации сформирован базовый механизм применения норм международного права, в том числе, принимаемых и действующих под эгидой межгосударственных интеграционных объединений на постсоветском пространстве2.
Несомненно, одним из важнейших положений Договора о Евразийском экономическом союзе является ст. 6 «Право союза», которая на международно-правовом уровне закрепляет основополагающие источники международно-правового регулирования сотрудничества и взаимодействия в рамках ЕАЭС. Так, право Евразийского экономического союза составляют:
- Договор о Евразийском экономическом союзе;
- международные договоры в рамках Союза;
- международные договоры Союза с третьей стороной;
- решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии, принятые в рамках их полномочий, предусмотренных настоящим Договором и международными договорами в рамках Союза.
В российском законодательстве в настоящее время остается достаточно много «лакун», связанных с имплемен-тацией международных актов в национальное законодательство. Одна из таких «лакун» - реализация решений международных организаций, имеющих обязательный характер, место которых в правовой системе России законодательно не определено, но вызывает множество вопросов, в том числе за счет толкования ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.
Реализация норм международного права, включая нормы международных договоров, связанная с конкретными правоотношениями между государствами, должна осуществляться особыми способами «вхождения» международно-правовых норм в массив национального законодательства, что обусловлено в первую очередь соблюдением и защитой национальных интересов государства при корреспондировании с международными правовыми институтами. Это обстоятельство и требует от государства специфического законодательного регулирования вопросов, касающихся способов осуществления взятых государством международных обязательств3.
Обоснование применения этих законодательных приемов должно опираться на достижения российской правовой теории и практики и преследовать главную цель - повышение эффективности законодательства. Имплементация норм международного права в российское законодательство призвана способствовать эффективности и самого международного права, так как посредством имплементации реализуется принцип добросовестного выполнения международных обязательств, а конкретные способы юридической техники способны выступать одним из методов, содействующим процессу оптимизации и повышения эффективности внедрения международных правовых норм на
4
национальную «почву» .
Однако нельзя не заметить, что вопрос о реализации юридически обязательных решений органов международных организаций на внутригосударственном уровне недостаточно разработан как в отечественной правовой теории, так и правоприменительной практике5. Что касается законодательного регулирования указанного вопроса, то оно фак-
1 Каширкина А. А., Морозов А.Н. К вопросу об эффективности международных договоров // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2009. - № 2.
2 См. подробнее: Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. - М., 2013. - С. 518-564.
3
Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации. - М. 2011; Международное право и национальное законодательство / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М., 2009.
4 См. подробнее: Юридическая техника / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. - М., 2009. - С. 148-193.
5 По вопросу реализации решений Евразийской экономической комиссии см. подробнее: Каширкина А. А., Морозов А.Н. Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ / Отв. ред. А.Я. Капустин. -М. 2012; Морозов А.Н. Реализация решений Евразийской экономической комиссии в правовых системах государств — участников Таможенного союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. - № 4.
тически отсутствует, урегулированы лишь общие вопросы реализации международных договоров Российской Федерации на уровне Конституции России и Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». В этой связи на повышение уровня эффективности реализации международных обязательств, вытекающих, в том числе, из решений международных организаций, направлен проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект), разработанный специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации1. Так, в указанном проекте федерального закона наряду с реализацией международных договоров Российской Федерации предусмотрен механизм выполнения юридически обязательных решений международных организаций, а также вопросы использования международных рекомендательных актов, включая модельные законы.
В то же время возможен и второй, альтернативный путь принятию закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Так, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», которому в июле 2015 г. исполняется 20 лет, является опорным для заключения, вступления в силу и применения международных договоров в правовой системе Российской Федерации. Данный Федеральный закон имеет предмет, объект, а также цели и задачи, направленные на реализацию исключительно международных договоров Российской Федерации. В связи с этим он обходит стороной международно-правовые нормы, содержащиеся помимо международных договоров в решениях международных межправительственных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации. В то же время, как показывает практика и доказывает правовая доктрина, из-за законодательной неурегулированности места решений международных организаций, обладающих юридической силой в отношении России, в отечественной правовой системе возникает немало коллизий. В связи с этим целесообразно, не «загромождая» и не «перекраивая» Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», который является по своему предмету и задачам достаточно цельным и фундированным, разработать и принять отдельный федеральный закон «О порядке реализации в Российской Федерации решений международных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации». Указанный закон по своему предмету будет ограничен решениями международных организаций и призван определить основания признания решения международной организации обязательным (если это напрямую не предусмотрено иными международными договорами Российской Федерации), порядок реализации таких решений в правовой системе Российской Федерации, т.е. их имплементацию, а также содержать положения, устанавливающие взаимодействие подобных решений с законодательными актами и актами подзаконного уровня. Представляется, что принятие данного закона будет крайне полезно для правоприменительной практики в условиях множественности членства Российской Федерации в целом спектре межгосударственных объединений, полномочия органов которых зачастую коллидируют между собой, конкурируют либо вступают в противоречие как друг с другом, так и с законодательством Российской Федерации. Кроме того, принятие названного закона может послужить одним из шагов по защите национальных интересов Российской Федерации при осуществлении наднациональных полномочий органами международных организаций различного уровня и характера.
Таким образом, для эффективной имплементации международных обязательств, вытекающих из решений органов Таможенного союза, а далее - Евразийского экономического союза, необходима внутригосударственная нормативно-правовая база2.
В Республике Казахстан по этому вопросу принят Указ Президента Республики Казахстан от 12 августа 2010 г. № 1037 «О вопросах подготовки информации о выполнении международных договоров Республики Казахстан и представления ее на рассмотрение Президента Республики Казахстан, а также согласования проектов решений международных организаций, участницей которых является Республика Казахстан, и их реализации, подготовки международных мероприятий Республики Казахстан с участием Президента Республики Казахстан и выполнения достигнутых договоренностей».
Решения органов Таможенного союза, а с момента вступления в силу Договора о Евразийском экономическом союзе - органов Евразийского экономического союза, в частности Высшего Евразийского экономического совета, Евразийской экономической комиссии, - производны от международных договоров, которые определяют порядок принятия таких решений, их юридическую силу. Вместе с тем законодательство государств-членов Таможенного союза и Евразийского экономического союза, а также Российской Федерации, в частности, не предопределяет юридические вопросы разрешения коллизий между решениями органов международных организаций и внутригосударственными нормативно-правовыми актами. В связи с этим особую научно-практическую ценность представляет нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 ноября 2009 г. № 6 «Об официальном толковании норм ст. 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов».
В целях наиболее эффективной реализации на национальном уровне международных договоров правоприменительным органам следует разрабатывать согласованные и единообразные правила толкования и применения таких международных договоров. Данный вывод обусловлен тем, что зачастую правоприменительными органами государств-членов сформированного на базе Таможенного союза Евразийского экономического союза одни и те же положения международных договоров трактуются по-разному, что серьезно затрудняет их реализацию, негативно сказы-
1 Институт неоднократно предлагал юридическому сообществу различные версии федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», последняя подготовлена в 2012 г. и является инициативным проектом. См.: Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). - М., 2012. - С. 22-25.
2
Каширкина А. А., Морозов А.Н. Формации правового развития евразийской интеграции и их влияние на правовую систему Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. - № 8. - С. 73-83.
вается на достижении целей интеграции. Следовательно, разработка согласованных правил толкования и применения международных договоров всеми государствами-участниками ЕАЭС и соответственно - их органами власти - будет способствовать повышению эффективности реализации международных договоров и достижению целей интеграции. Обозначенный вид правового толкования в международном праве принято именовать аутентичным толкованием.
Также в целях настоящей работы следует отметить, что специфика осуществления внешней политики государства и, как следствие, важнейшей формы объективации ее результатов посредством реализации международных договоров заключается в том, что полномочия в данной сфере сосредоточены преимущественно у исполнительной власти, тогда как законодательная власть участвует в указанном процессе, как правило, лишь на стадии ратификации того или иного международного договора. Подобная ситуация, в частности, проявляется и применительно к международным договорам, имеющим стратегическое значение для Российской Федерации.
Реализация международных договоров непосредственно связана с их эффективностью. При этом следует учитывать, что эффективность международных договоров Российской Федерации не однолинейное и одноплоскостное явление. Ее основу составляют интересы Российской Федерации, выраженные путем успешной и оптимальной работы по участию в подготовке проектов международных договоров в различных областях, их принятие, вступление в силу и реализация на различных уровнях. Органы государственной власти действуют в контексте единой внешнеполитической линии, которой соответствует наращивание и расширение межгосударственного диалога и сотрудничества с самым широким кругом государств по различным вопросам.
В связи с этим представляется, что одним из насущных вопросов повышения эффективности участия Российской Федерации в процессах международно-правового регулирования международных отношений, в том числе, касающихся интеграционных вопросов, является наиболее активное участие Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в процессе подготовки проектов международных договоров, имеющих стратегическое значение для Российской Федерации.
Одним из способов повышения эффективности участия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в процессе разработки, заключения и реализации международных договоров, имеющих стратегическое значение для Российской Федерации, могло бы стать внесение соответствующих дополнений и изменений в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».
В Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» предусмотрено, что общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел РФ (п. 4 ст. 32). В связи с тем, что количество международных договоров Российской Федерации достаточно и велико и продолжает постоянно расти, то ограничиться таким общим наблюдением МИДа России не достаточно. В связи с этим в деятельности компетентных органов государственной власти следует оптимизировать и интенсифицировать работу по мониторингу реализации международных договоров Российской Федерации на предмет их эффективности. Указанное предложение также касается комплексной оценки реализации Договора о Евразийском экономическом союзе, который имеет кодифицированный характер и заменяет собой целый ряд международных договоров, принятых ранее в рамках Таможенного союза.
В связи с этим в деятельности компетентных органов государственной власти следует оптимизировать и интенсифицировать работу по мониторингу реализации международных договоров Российской Федерации на предмет их эффективности. Одновременно Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации сможет заслушивать отчеты органов государственной власти о реализации международных договоров Российской Федерации соответствующего уровня в пределах предоставленной им компетенции.
