CC BY
48ПЕТРОГРАДСКАЯ Альбина Александровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры профессиональных дисциплин Самарского юридического института ФСИН России, доцент кафедры теории и философии права Самарского государственного экономического университета,
е-mail: petrogradckaya@yandex.ru
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Аннотация. В статье рассматриваются теоретико-правовые аспекты становления и развития института муниципальной службы в РФ. Раскрывается реализация таких конституционных принципов муниципальной службы, как принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип законности и принцип равенства.
Ключевые слова: муниципальная служба, муниципальное право, принципы муниципальной службы, классификация принципов, Конституция РФ.
PETROGRADSKAYA Albina Aleksandrovna,
candidate of legal Sciences, associate Professor, Department of professional disciplines, Samara law Institute, FSIN of Russia, associate Professor, Department of theory and philosophy of law,
Samara state economic University
IMPLEMENTATION OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF MUNICIPAL SERVICE
Annotation. The article discusses the theoretical and legal aspects of the formation and development of the institute of municipal service in the Russian Federation. The realization of such constitutional principles of municipal service as the principle of the priority of human and civil rights and freedoms, the principle of legality and the principle of equality is revealed.
Key words: municipal service, municipal law, principles of municipal service, classification of principles, Constitution of the Russian Federation.
Принципы отражают степень правовых и социальных явлений муниципальной службы РФ, представляющих концептуальную конструкцию ее построения, организации и функционирования, объективные закономерности развития. Природа принципов основывается на закономерностях построения и функционирования муниципальной службы как публично-правового, социального и организационного институтов. Объективность этих принципов обусловлена социальной сущностью и социальным предназначением местного самоуправления. Принципы определяют, в конечном счете, характер деятельности и поведения муниципальных служащих, охватывают общие закономерности построения, разделения труда, иерархической структуры построения муниципальной службы, административно-процессуальные механизмы ее прохождения [1].
В отечественной правовой науке сформировалось достаточно устойчивое представление о
классификации правовых принципов в зависимости от сферы их действия, что вполне логично, поскольку само понимание принципа как начала или идеи предполагает наличие определенной области (общественных отношений, человеческой практики или теоретического знания) на которую распространяется его действие. Традиционно в отечественной юридической науке принято выделять общеправовые принципы, межотраслевые принципы и принципы отдельных отраслей права [2]. Общеправовые принципы распространяются на всю правовую систему Российской Федерации. Поэтому, давая характеристику им в качестве принципов именно института муниципальной службы, необходимо обратить внимание на то, какое преломление они находят в его рамках, в каких конкретно нормах законодательства о муниципальной службе осуществляется их нормативная редукция.
Все общеправовые принципы муниципальной службы - приоритет прав и свобод человека
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2019
и гражданина, законности, равенства - являются конституирующими, принципами-скрепами, и, в силу этого, играют особую роль в отечественной правовой системе. Но, даже среди них принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина занимает наиболее важное место, поскольку в соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В связи с этим, например, принцип законности, при всем своем системообразующем характере для российского права (без принципа законности право как социальный регулятор существовать не может) все же направлен на обеспечение принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина - а не наоборот. Поэтому можно вполне согласиться с мнением М.В. Баглая, который называет данный принцип своеобразным суперпринципом всего конституционного строя [3]. «Конституционный принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина как источника права и как главного оценочного показателя любой деятельности по правовому регулированию определяет рациональность и эффективность системы взаимоотношений человека, общества и государства в современных условиях» [4].
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина имеет универсальное значение для всей публичной службы, в том числе, и для муниципальной. Задача муниципальных служащих состоит в том, чтобы граждане могли реализовать свои конституционные права и свободы. Местное самоуправление как раз и является тем институтом общества, с помощью которого в значительной степени можно обеспечить реализацию прав и свобод граждан [5].
С другой стороны отсюда вытекает требование к муниципальным служащим обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина Российской Федерации. Произвол служащих по отношению к гражданам и их законным требованиям недопустим. Они должны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в полном объеме, установленном российским законодательством [6]. Соответственно, полная формулировка принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина применительно к муниципальной службе должна звучать следующим образом: муниципальные служащие должны в своей деятельности руководствоваться необходимостью обеспечения прав и свобод человека и гражданина и не допускать никаких не пред-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2019
усмотренных законодательством ограничений этих прав и свобод.
С учетом всего вышеизложенного при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности [7].
Что касается нормативной редукции (нормативного закрепления) принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, то в настоящее время в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» она выражена достаточно слабо. В комментариях данного закона обычно в качестве таковой называют лишь п. 3 ч. ч. 1 ст. 12, в котором закрепляется обязанность муниципальных служащих соблюдать при исполнении должностных обязанностей права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а также права и законные интересы организаций [8]. Однако, как видно из приведенной формулировки, содержание данной обязанности несколько иное: она требует от муниципальных служащих не обеспечивать права и свободы граждан, а лишь соблюдать их, что не совсем одно и то же. При этом упор делается на запрет дискриминации при таком соблюдении.
Также в определенном смысле на реализацию рассматриваемого принципа направлены некоторые положения ст. 14.2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которым муниципальный служащий обязан: обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам и организациям, не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, гражданам и организациям и не допускать предвзятости в отношении таких объединений, групп, организаций и граждан; проявлять корректность в обращении с гражданами. Однако и в данном случае речь в лучшем случае идет лишь о некоторых аспектах реализации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Частным случаем проявления принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина является, на наш взгляд, закрепленный ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» принцип правовой и социальной защищенности муниципаль-
ных служащих, который, в частности, реализуется путем предоставления им определенных гарантий, указанных в ст. 23 того же закона. В данном случае муниципальные служащие сами выступают в качестве граждан Российской Федерации, чьи права и свободы должны обеспечиваться государством.
Если принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина прямо указан в ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», то принцип законности в ней прямо не называется, хотя, как мы отмечали в первой главе диссертации, его приводит в качестве одного из принципов муниципальной службы большинство специалистов. При этом по мнению А.П. Алехина, принцип законности является универсальной основой «функционирования государства и местного самоуправления, специфического характера осуществления государственного управления» [9]. Тот же А.П. Алехин писал применительно к федеральному закону о системе государственной службы «ошибочно по существу», а также не учитывает требований ст. 15 Конституции РФ, закрепляющей, что все субъекты права - органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения - должны соблюдать Конституцию РФ и законы [9]. Полагаем, что сказанное вполне применимо и к законодательству о муниципальной службе.
Большинство специалистов указывают на особое значение принципа законности для всей правовой системы. Так, С.С. Алексеев характеризует законность как «наиболее общий, всеобъемлющий» принцип, благодаря которому «право выступает как реальная регулирующая сила, обеспечивающая верховенство закона, равенство всех перед законом, строгое соблюдение и исполнение юридических норм и т.д.» [10].. Действительно, в каком-то смысле, принцип законности обеспечивает реализацию иных правовых принципов и норм, представляя собой гарантию их соблюдения и исполнения. М.В. Пресняков относит принцип законности к принципам - «скрепам», отмечая, что он выражает «требование общеобязательности правовых норм и их структурно-системной определенности» [11].. Схожую точку зрения высказывают также С.Е. Чаннов и Ф.Б. Магомедов, включая принцип законности в число так называемых «естественных» принципов, понимаемых ими как «структурные внутрисистемные связи, неотделимые от самого права, с другой - основополагающие начала, служащие базой для формирования законодательства» [12].
Соответственно, в основу деятельности муниципального служащего в первую очередь должен быть положен принцип законности. Данный принцип направлен на обеспечение точного соблюдения Конституции и законов всеми муниципальными органами, должностными лицами и муниципальными служащими... Соблюдение муниципальными служащими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации обеспечивает стабильность, согласованность и единство действий местного самоуправления, государственного управления, единство и целостность экономического и правового пространства Российской Федерации. Реализация принципа законности предусматривает выполнение указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Большое значение в развитии принципа законности имеет законодательство субъектов РФ. Принцип законности должен осуществляться и соблюдаться также при подготовке подзаконных актов, а также нормативных актов внутренней организации муниципальной службы [13]..
Таким образом, формулировка принципа законности как принципа муниципальной службы может звучать следующим образом:
- организация и прохождение муниципальной службы в муниципальных образованиях должна соответствовать Конституции Российской Федерации, действующему законодательству и подзаконным нормативным актам;
- муниципальные служащие в своей деятельности должны соблюдать и обеспечивать точное выполнение Конституции Российской Федерации, действующего законодательства и подзаконных нормативных актов с учетом их юридической силы.
Что касается нормативной редукции принципа законности как в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», так и в региональных и муниципальных нормативных правовых актах о муниципальной службе, то здесь, в первую очередь, представляется необходимым выделить следующее положение Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»: муниципальный служащий обязан: соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2019
обеспечивать их исполнение (п. 1 ч. 1 ст. 12). Безусловно, данная норма, закрепляющая обязанность всех без исключения муниципальных служащих, очень важна. Значимость ее проявляется, в том числе, и в том, что, среди обязанностей муниципальных служащих именно это названа первой. При этом в ней обоснованно подчеркивается, что муниципальные служащие должны не просто соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и подзаконные акты (это должны делать все лица, находящиеся на территории Российской Федерации), но и обеспечивать их исполнение (что не менее важно).
Следующий общеправовой принцип, распространяющийся, в том числе, и на муниципальную службу, это принцип равенства. Статья 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет в качестве одного из принципов муниципальной службы принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равных условий ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Приведенная формулировка выступает своеобразной трансформацией конституционного принципа равенства применительно к уровню муниципальной службы. Однако, охватывает ли она все проявления данного принципа в муниципально-правовых отношениях?
По сути, ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» говорит о равенстве на муниципальной службе в двух аспектах:
- равном доступе к муниципальной службе;
- равных условиях ее прохождения.
Вместе с тем, законодательство о муниципальной службе регулирует вопросы не только поступления на службу и осуществления служебной деятельности, но и вопросы ее прекращения. Отношения, связанные с прекращением служебных правоотношений, имеют существенную специфику по сравнению с правоотношениями, возникающими в процессе собственно осуществления служебной деятельности. При этом, как представляется, в их рамках обеспечение принципа равенства граждан является не менее важным, так как именно в процессе увольнения со службы возникает значительный риск ущемления их прав.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2019
Таким образом, по нашему мнению, можно выделить четыре основных блока норм, отражающих реализацию конституционного принципа равенства на муниципальной службе в Российской Федерации:
- равенство (равные права граждан) при поступлении на муниципальную службу;
- равенство муниципальных служащих в процессе прохождения службы
- равенство при увольнении с муниципальной службы;
- равенство прав и обязанностей, возникающих после увольнения с муниципальной службы.
Список литературы:
[1] Колесников A.B., Макаров А.О., Оси-пова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.01.2019).
[2] Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М., 1998. С. 24 - 26.
[3] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003. С. 100.
[4] Сологуб А.Ю. Правовой мониторинг: понятие и значение // Российская юстиция. 2015. № 8. С. 13.
[5] Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 456 с.
[6] Чаннов С.Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы // Административное право и процесс. 2012. № 7. С. 13 - 18.
[7] Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Санеев В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России // СПС Кон-сультантПлюс. 2007.
[8] Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / под ред. Чаннова С.Е. - М.: Ось-89, 2008. С. 38.
[9] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2013. С. 202.
[10] Алексеев С.С. Проблемы теории права. Основные вопросы общей теории социалистического права. Курс лекций. В 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 108.
[11] Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред.
Г.Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009. С. 107108.
[12] Чаннов С.Е., Магомедов Ф.Б. Принципы права: сущность и значение в правовой системе // Гражданин и право. 2014. № 3. С. 59.
[13] Осипова И.Н., Беляев М.А., Колесников A.B., Макаров А.О., Захарова Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) // СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 12.01.2019).
Spisok literatury:
[1] Kolesnikov A.V., Makarov A.O., Osipova I.N. Kommentariy k Federal'nomu zakonu ot 2 marta 2007 g. № 25-FZ «O munitsipal'noy sluzhbe v Rossiyskoy Federatsii» (postateynyy) // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 12.01.2019).
[2] Obshchaya teoriya gosudarstva i prava: Akademicheskiy kurs v 2 t. / Pod red. M.N. Marchenko. T. 2. Teoriya prava. M., 1998. S. 24 -26.
[3] Baglay M.V. Konstitutsionnoye pravo Rossiyskoy Federatsii: Uchebnik dlya vuzov. M., 2003. S. 100.
[4] Sologub A.Y. Pravovoy monitoring: ponyatiye i znacheniye // Rossiyskaya yustitsiya. 2015. № 8. S. 13.
[5] Postovoy N.V., Tabolin V.V., Chernogor N.N. Munitsipal'noye pravo Rossii: uchebnik / pod red. N.V. Postovogo. 4-ye izd., pererab. i dop. M.: Yurisprudentsiya, 2016. 456 s.
[6] Channov S.Y. Distsiplinarnoye prinuzhdeniye kak sredstvo obespecheniya sluzhebnykh pravootnosheniy: sovremennoye sostoyaniye i perspektivy // Administrativnoye pravo i protsess. 2012. № 7. S. 13 - 18.
[7] Bratanovskiy S.N., Yepifanov A.Y., Saneyev V.A. Problemy sovershenstvovaniya munitsipal'noy sluzhby v Rossii // SPS Konsul'tantPlyus. 2007.
[8] Kommentariy k Federal'nomu zakonu «O munitsipal'noy sluzhbe v Rossiyskoy Federatsii» / pod red. Channova S.Ye. - M.: Os'-89, 2008. S. 38.
[9] Alekhin A.P., Karmolitskiy A.A. Administrativnoye pravo Rossii: Uchebnik. M.: IKD "Zertsalo-M", 2013. S. 202.
[10] Alekseyev S.S. Problemy teorii prava. Osnovnyye voprosy obshchey teorii sotsialisticheskogo prava. Kurs lektsiy. V 2 t. Sverdlovsk, 1972. T. 1. S. 108.
[11] Presnyakov M.V. Konstitutsionnaya kontseptsiya printsipa spravedlivosti / pod red. G.N. Komkovoy. M.: DMK Press, 2009. S. 107108.
[12] Channov S.Y., Magomedov F.B. Printsipy prava: sushchnost' i znacheniye v pravovoy sisteme // Grazhdanin i pravo. 2014. № 3. S. 59.
[13] Osipova I.N., Belyayev M.A., Kolesnikov A.V., Makarov A.O., Zakharova N.A. Kommentariy k Federal'nomu zakonu ot 2 marta 2007 g. №№ 25-FZ «O munitsipal'noy sluzhbe v Rossiyskoy Federatsii» (postateynyy) // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 12.01.2019).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2019
