CC BY
22DOI: 10.24412/2076-1503-2023-7-44-48 NIION: 2018-0076-7/23-494 MOSURED: 77/27-023-2023-7-494
СОКОЛОВА Анна Игоревна,
к.ю.н., доцент, доцент кафедры конституционного и международного права Оренбургского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), e-mail: norma_m@inbox.ru
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: РАЗВИТИЕ НЕКОТОРЫХ ИДЕЙ В. И. ФАДЕЕВА
Аннотация. В статье анализируются положение местного самоуправления в единой системе публичной власти, основы его взаимодействия с государством и территориальная организация, вопросы местного значения и право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации как формы реализации конституционной модели местного самоуправления, а также потребность в формировании федерального центра по изучению и обучению местному самоуправлению в ретроспективе основных положений научного наследия В. И. Фадеева.
Обосновывается актуальность выводов о поиске оптимального механизма взаимодействия, взаимосвязи и сочетания государственной власти и местного самоуправления; длительности периода становления самоуправления, отражения в статусе местного самоуправления общей тенденции развития России как федеративного государства. Предложено рассматривать идеи В. И. Фадеева о симфонии властей и соборности в качестве теоретической основы обоснования культурного суверенитета и формирования собственной публично-правовой идентичности Российской Федерации.
Ключевые слова: В. И. Фадеев, местное самоуправление, единая система публичной власти, вопросы местного значения, Конституционный Суд Российской Федерации, правовая позиция, муниципальная демократия, корпоративная культура, культурный суверенитет.
IMPLEMENTATION OF THE CONSTITUTIONAL MODEL OF LOCAL SELF-GOVERNMENT: DEVELOPMENT OF SOME IDEAS
OF V. I. FADEEV
Annotation. The article analyzes the position of local self-government in the unified system of public authority, the basis of its interaction with the state and territorial organization, issues of local importance and the right to appeal to the Constitutional Court of the Russian Federation as a form of implementation of the constitutional model of local self-government, as well as the need to form a federal center for the study and training of local self-government in retrospect of the main positions of thethe scientific heritage of V. I. Fadeev.
The relevance of the conclusions on the search for the optimal mechanism of interaction, interrelation and combination of state power and local self-government; the duration of the period of formation of self-government, reflection in the status of local self-government of the general trend of development of Russia as a federal state is substantiated. It is proposed to consider V. I. Fadeev's ideas about the symphony of authorities and conciliarity as a theoretical basis for substantiating cultural sovereignty and the formation of one's own public-legal identity of the Russian Federation.
Key words: V. I. Fadeev, local self-government, unified system of public power, issues of local importance, Constitutional Court of the Russian Federation, legal position, municipal democracy, corporate culture, cultural sovereignty.
SOKOLOVA Anna Igorevna,
PHD in Law, associate professor, associate professor of the Department of constitutional and international public law
Orenburg Institute (Branch) of The Kutafin Moscow State Law University (MSLA)
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2023
Корифей «Школы Российского конституционализма» и основоположенник современного муниципального права как самостоятельной отрасли права Владимир Иванович Фадеев указывал на изначально целевой характер Конституции Российской Федерации, являвшейся программой построения новой системы организации государственной власти и местного самоуправления [6, с. 363]. При этом как в 1993 году стояла потребность в формировании новой правовой реальности, поскольку, по обоснованному указанию Владимира Ивановича, к этому периоду времени местного самоуправления практические не существовало, так и после поправок к Конституции 2020 года законодателю необходимо было определиться с правовой моделью или путем развития местного самоуправления.
Конституционное закрепление публичной власти в имеющей самостоятельное правовое значение конструкции, единства ее системы, с одной стороны объективно отразило современную политико-правовую действительность и предшествующий ей 30-летний период развития. В научной литературе отмечалось, что состав или определение уровней, видов публичной власти устанавливалось правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации в конце 1990-х и начале 2000-х годов [1, с. 50]. Высший орган конституционной юстиции сначала определил местное самоуправление публичной властью [1], а в последствии уже разграничил структуру публичной власти на два уровня: государственную и муниципальную [2].
Однако, с другой стороны, достижение эффективного взаимодействия внутри единой системы публичной власти для решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, невозможно без упорядочения правового регулирования и стабилизации каждого ее уровня, и в первую очередь менее устойчивого, «зыбкого» местного самоуправления. Если предположить, что включение рассматриваемой правовой конструкции в гл. 8 Конститу-
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 02 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
ции России «Местное самоуправление» было обоснованно посылом законодателя использовать преимущества единой системы и ресурсы в рамках взаимодействия во благо наиболее близкого к человеку уровню власти, а не в целях его огосударствления и подчинения в вертикали, то поправка наполняется особо ценным для местного самоуправления конституционным значением.
Владимир Иванович Фадеев заострял внимание научного сообщества на том, что проблема соотношения государственной власти и местного самоуправления состоит в отсутствии оптимального механизма их взаимодействия [8, с. 130]. Достичь баланс интересов в единой системе публичной законодателю не удавалось до консти-туциализации правовой категории. Представляется, что цель современного реформирования муниципального права должна включать в себя указанную задачу.
Подтверждая отмечаемую зарубежными экспертами изначальную «фантастичность» [7, с. 690] правовой модели самостоятельного и децентрализованного местного самоуправления Основного закона государства 1993 года, с каждым новым законом, изменением к нему и нормативным правовым актом актуализировалась тенденция к увеличению роли государственного влияния на решение вопросов местного значения, администрированию местного самоуправления.
При этом на фоне условного принятия новых форм взаимодействия в единой системе публичной власти представляется, что для законодателя стало неожиданным не случившаяся аналогия порядка и скорости реализации законодательного процесс в отношении законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [3] Федеральному закону от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 13.06.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [4]. Если последний, о взаимодействии внутри уровней государственной власти, был принят в условиях минимального обсуждения и в короткие сроки, то внесенная на рассмотрение новая модель местного самоуправления была воспринята критично и не получила дальнейшего законодательного развития.
Самоуправление не возникает в одну ночь[6, с. 365], совершить скачок в царство муниципальной демократии [7, с. 689] невозможно только
3 Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma. gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 13.02.2022).
4 Российская газета. 2021. № 294.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2023
путем принятия конституции или закона - обоснованно утверждал Владимир Иванович Фадеев, однако за 30 лет пусть противоречивой, но инициативной реализации конституционной модели местного самоуправления был заложен определенный фундамент для данного уровня публичной власти. Можно уверенно предположить, что муниципальное сообщество, включающее в себя представителей науки и практики, население малых городов и исторических поселений и отдельных жителей, лидеров мнений, объединено идеей сохранять и развивать местное самоуправление в концепции, обусловленной ст.ст. 3 и 12 Конституции Российской Федерации. То есть конституционная модель децентрализованного местного самоуправления, демократизм, заложенный в ее основу заходят в круг потребностей местного сообщества и институтов гражданского общества, действующих в сфере местного самоуправления, более того они становятся значимыми для органов и должностных лиц местного самоуправления.
В. И. Фадеев обосновывал потребность формирования мощного научного, учебного, информационного центра по местному самоуправлению в виде Муниципальной академии [6, с. 366] и фундамента для корпоративной (общинной) культуры [8, с. 138], учета органической связи местного самоуправления с воззрениями, обычаями, традициями, внутренней жизнью людей [5, с. 11] почти 15 лет назад. При этом только по итогам заседания Государственного Совета Российской Федерации, состоявшегося 22 декабря 2022 года, одно из 38 поручений Президента Российской Федерации было непосредственно посвящено местному самоуправлению и вопросу реализации новых образовательных программ, повышения престижности муниципальной службы и соответствующих гуманитарных знаний. Так, п.3 «б» предусматривал подготовку предложений по повышению привлекательности государственной и муниципальной службы для молодежи, в том числе по совершенствованию организации стажировок в органах государственной власти и органах местного самоуправления для лиц, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, предусмотрев соответствующие механизмы финансирования. Первые результаты выполнения поручения были представлены на обсуждение на заседании Совета по развитию местного самоуправления, которое проводилось 20 апреля 2023 года.
В рамках устойчивого развития государства перспективным и востребованным было определено повышение квалификации и переподготовка муниципальных служащих. Обоснована потребность выхода за традиционные образовательные
программы и включение дисциплин по государственному и муниципальному управлению в учебные планы архитекторов, экономистов и юристов. Было внесено предложение о поддержке молодых учёных, которые проводят свои следования в данной сфере научного знания, должна осуществляться в рамках государственных (федеральных и региональных) программ.
Представляется, что данными законодательными и правоприменительными предложениями закладывается траектория построения указанного Владимиром Ивановичем флагмана, общепризнанного центра по изучению и обучению местному самоуправлению [6, с. 367].
Системообразующим в реализации конституционной модели местного самоуправления В. И. Фадеев определял вопросы местного значения. Профессор указывал на исторически обоснованную потребность разработки политики, направленной на взаимосвязь и сочетание местного самоуправления и государственного управления на местном уровне [6, с. 367]. В определенной мере об этом же разъясняется в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в части правовой конструкции подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти в установленных пределах и способах [1], в то же время и на ограничение вмешательства государства в решение вопросов местного значения как условие самостоятельности местного самоуправления [2].
И территориальную основу местного самоуправления Владимир Иванович оценивал в русле взаимодействия с государством. С точки зрения истории развития и современных потребностей населения, исходя из правовой природы муниципальных образований профессор говорил о важности реальной близости первичного территориального уровня местного самоуправления к интересам населения, о приоритете условно поселенческого принципа (включающего в себя
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22.03.1999 «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 01 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образовании Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2023
внутригородские муниципальные образования, районы) [8, с. 134], а также о высокой взаимосвязи государственного и городского начала [6, с. 368]. И сегодня в реализации нуждаются идеи В. И. Фадеева о том, что конкретные формы и способы осуществления местного самоуправления, объем и разграничение компетенции с органами государственной власти не могут не учитывать различную природу устойчивых муниципальных образований.
Согласно позиции высшего органа конституционной юстиции государство обязано создавать правовые, организационные и экономические условия для развития местного самоуправления и содействовать населению в осуществлении его права на местное самоуправление1. Владимир Иванович Фадеев так же отмечал, что местному самоуправлению не обойтись без государственной поддержки, которая при этом не может порождать «иждивенческие настроения» у муниципальных органов и должностных лиц [8, с. 138]. Профессор закладывал идею о том, что статус местного самоуправления должен отражать общую тенденцию развития России как федеративного государства, являясь своеобразным продолжением федерализма и его принципов [8, с. 131], которая нашла свое продолжение через 15 лет в особом мнении судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Н. Кокотова о местном самоуправлении ни как «нижнем» уровне публичной власти, а в качестве «третьего» уровня российского федерализма. Ученым указывалось на тот факт, что муниципальные образования составляют децентрализацию в децентрализации. В случае фактической реализации данного предположения следует вывод о преобразовании вертикали публичной власти в равнобедренный треугольник. Для государства равнозначными предполагаются, по мнению А. Н. Кокотова, подлинный федерализм и подлинное местного самоуправления, уравновешивающие друг друга в конституционной конструкции власти [2].
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22.03.1999 «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
2 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Н. Кокотова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи
3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в
Данное особое мнение ярким образом сохраняется в отечественном муниципальном праве в силу не только художественной и методической значимости правовой метафоры о месте в единой системе публичной власти местного самоуправления, но и особой демократической перспективы предложенной конструкции.
В целом, Владимир Иванович Фадеев подчеркивал, что в лице Конституционного Суда Российской Федерации местное самоуправления имеет надежного защитника своих конституционных прав и интересов [7, с. 689]. С определенной долей условности на период укрупнения муниципальных образований и администрированию местного самоуправления с 2014 года, однако с учетом последних правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации с данным выводом снова можно соглашаться и отмечать значительную роль высшего органа конституционной юстиции в реализации конституционной модели местного самоуправления. В частности, Конституционным Судом Российской Федерации вновь были защищены интересы местного самоуправления, уточнены пределы ответственности органов местного самоуправления в конкретном вопросе местного значения и определены условия реализации принципов эффективного взаимодействия в рамках единой системы публичной власти по их решению [3].
Сохраняя статус признанного, гарантированного и самостоятельного в пределах своих полномочий, местное самоуправление в лице своих органов, как вновь признанной части единой системы публичной власти, получило правовою основу для активного и тесного взаимодействия с государственными органами по любым
связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
3 Постановление от 30 мая 2023 г № 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 33 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также пунктов 16-18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования «Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края» и администрации Новосибирского района Новосибирской области» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// pravo.gov.ru. Дата опубликования: 31.05.2023. Номер опубликования: 0001202305310001.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2023
вопросам. Владимир Иванович в этом аспекте остро ставил вопрос о необходимости учета интересов местного самоуправления в реализации его конституционной модели [3, с. 399] и развитии муниципальной демократии [4].
Озвученные В. И. Фадеевым идеи о симфонии властей и соборности, которые выражают историческое своеобразие возникновения и становления системы представительства, включающего в себя и представительные органы местного самоуправления, и указывают пути исторического развития российской государственности, обусловливают формирование духовно-нравственных основ современной России [2, с. 244] более чем на 15 лет опередили последнюю редакцию Основ государственной культурной политики. Отказ от принципа развития России, объединяющей два мира, Восток и Запад, в пользу культурного суверенитета предполагает собой формирование собственной публично-правовой идентичности, сохранение исторической памяти и развитие традиционных российских духовно-нравственных ценностей в том числе в местном самоуправлении, в основу теоретического обоснования которого невозможно не заложить научное наследие Владимира Ивановича.
Список литературы:
[1] Соколова А.И. Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. 2023. № 1 (55). С. 50-53.
[2] Фадеев В.И. Идея народного суверенитета в учении о народном представительстве (историко-теоретические аспекты) // Lex Russica (Русский закон). 2007. Т. 66. № 2. С. 226-244.
[3] Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lex russica. 2014. № 4. C. 396-412.
[4] Фадеев В.И. Народное представительство. Ч. 1. Историко-теоретические корни : монография. Москва, 2016. 168 с.
[5] Фадеев В.И. О духовно-нравственных основах народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 11-16.
[6] Фадеев В.И. Основные проблемы реализации конституционной модели местного самоу-
правления на современном этапе // Lex Russica (Русский закон). 2009. Т. 68. № 2. С. 363-369.
[7] Фадеев В.И. Право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации // Lex Russica (Русский закон). 2004. Т. 63. № 3. С. 689-703.
[8] Фадеев В.И. Проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления // В сборнике: Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. Сборник статей. Центр социал. науч.-информ. исслед. Отд. политологии и правоведения; Отв. ред. Ю.С. Пивоваров. Москва, 2000. С. 128-143.
Spisok literatury:
[1] Sokolova A.I. Ob otdel'nyh voprosah organ-izacii mestnogo samoupravleniya v edinoj sisteme publichnoj vlasti // Trudy Orenburgskogo instituta (filiala) Mos-kovskoj gosudarstvennoj yuridicheskoj akademii. 2023. № 1 (55). S. 50-53.
[2] Fadeev V.I. Ideya narodnogo suvereniteta v uchenii o narodnom predstavi-tel'stve (istoriko-teoret-icheskie aspekty) // Lex Russica (Russkij zakon). 2007. T. 66. № 2. S. 226-244.
[3] Fadeev V.I. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: istoricheskij opyt i so-vremennaya praktika pravovogo regulirovaniya // Lex russica. 2014. № 4. C. 396-412.
[4] Fadeev V.I. Narodnoe predstavitel'stvo. CH. 1. Istoriko-teoreticheskie korni : monografiya. Moskva, 2016. 168 s.
[5] Fadeev V.I. O duhovno-nravstvennyh osno-vah narodnogo predstavitel'stva v Rossii // Kon-stitucionnoe i municipal'noe pravo. 2014. № 3. S. 11-16.
[6] Fadeev V.I. Osnovnye problemy realizacii konstitucionnoj modeli me-stnogo samoupravleniya na sovremennom etape // Lex Russica (Russkij zakon). 2009. T. 68. № 2. S. 363-369.
[7] Fadeev V.I. Pravo organov mestnogo samoupravleniya na obrashchenie v Kon-stitucionnyj Sud Rossijskoj Federacii // Lex Russica (Russkij zakon). 2004. T. 63. № 3. S. 689-703.
[8] Fadeev V.I. Problemy realizacii konstitucion-noj modeli mestnogo sa-moupravleniya // V sbornike: Konstitucionno-pravovaya reforma v Rossijskoj Fe-deracii. Sbornik statej. Centr social. nauch.-in-form. issled. Otd. politologii i pravovedeniya; Otv. red. YU.S. Pivovarov. Moskva, 2000. S. 128-143.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № Т • 2023
