CC BY
14
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
\ ) 1
А
Ст. научный сотрудник И. Я. БЫЧКОВ
Реализация госсанинспекторами права наложения штрафов
Сектор санитарного законодательства Научного института коммунальной санитарии и гигиены (дир. института и руковод. сектора — проф. А. (Н. Сысин)
Штраф—одна из форм административных взысканий. Основное назначение ее — упрощение применения репрессий в малозначительных случаях и разгрузка суда от мелких дел. Штраф налагается единоличным усмотрением лица, специально уполномоченного на это особым законом. Госсанинспекторам право наложения штрафов предоставлено общесоюзным законом от 20 декабря ,1933 г. и постановлением правительства РСФСР от 20 марта 1934 г.
Практикуемое в некоторых местах передоверие этого права помощнику госсанинспектора противоречит закону, так как помощник госсанинспектора правомочен лишь составлять .протоколы, вести делопроизводство и отчетность по наложению штрафов, вручать постановления и совершать прочие действия по взысканию штрафов, но налагать штрафы может только госсанинспектор.
Совершенно недопустимо вручение госсанинспектором своему помощнику заранее подписанных чистых бланков постановлений о наложении штрафа, которые помощник затем заполняет и вручает оштрафованному, как например -что сделал инспектор Ленинского района г. Москвы Бараш.
Санврачам ведомственных санслужб право наложения штрафов законом не предоставлено.
В июле 1934 г. нарком снабжения СССР опубликовал приказ за № 1796 о предоставлении помощникам директоров столовых по санчасти права налагать штрафы на сотрудников столовых. Этот приказ был опротестован прокурором СССР, как противоречащий закону, и аннулирован. Глава ведомства может предоставлять отдельным работникам своего ведомства право подвергать подчиненных им лиц взысканиям в дисциплинарном порядке (выговор, смещение на низшую должность, увольнение), но не налагать штрафы. Это вытекает из постановления ЦИК и СНК СССР от 4 января 1938 г. «Об ограничении наложения взысканий в, административном порядке».
В практике наложения штрафов госсанинспекторами может встретиться ряд трудностей.
Начнем с вопроса, за что можно налагать штрафы. 1В ст. 18 постановления ВЦИК и СНК от 20 марта 19Э4 г. сказано, что штраф налагается «при обнаружении нарушений установленных санитарно-гигиенических норм и правил». Буквальное толкование этого текста привело бы к тому, что госсанинспектор смог бы штрафовать только за нарушение утвержденных правительством санитарных норм и правил (по закону от 23 декабря 1033 г. все санитарные нормы и правила подлежат утверждению союзного или республиканского Совнаркома) или местных обязательных постановлений. На практике часто госсанинспектор обнаруживает санитарные погрешности, нигде в официальном документе не перечисленные, но совершенно недопустимые. Буквальное понимание ст. 10 закона от 20 марта 1934 г. лишает госсанинспектора права репрессивного воздействия на виновников таких явлений.
НКЗдрав и НКФин по согласованию с ¡НКЮстом в инструкции «О порядке взыскания штрафов, наложенных госсанинспекторами», совершенно правильно стали здесь на путь несколько расширительного толкования закона, разъяснив, что госсанинспектор вправе наложить штраф и за невыполнение его личного распоряжения. Ст. 22 закона от 22 марта .1934 г., в которой госсанинспектору предоставлено право давать в письменной форме распоряжения об устранении
санитарных недочетов, оправдывает такое расширительное толкование нрава госсанинспектора налагать штрафы.
Из сопоставления ст. 18 закона от 20 марта с инструкцией НКЗдрава, Н-КФина и НКЮста следует, что если нарушены официально установленные санитарные правила, то госсанинспектор вправе наложить штраф тотчас же в момент констатации этого факта. Если данный случай не может быть расценен как нарушение изданных в обычном порядке норм и правил, то госсанинспектор должен в письменной форме сделать свои предложения и установить реально осуществимые сроки их исполнения. При этом заинтересованное лицо может обжаловать распоряжение госсанинспектора вышестоящему санитарному инспектору. Лишь в том случае, когда распоряжение не обжаловано (или обжаловано, но не отменено) и в срок невыполнеио, госсанинспектор может наложить штраф.
Штраф следует применять лишь тогда, когда методы убеждения оказались безрезультатными и данное лицо грубо игнорирует правила санитарии.
В нашей практике встречались случаи наложения штрафов за то, что столовая находится в слишком низком или тесном помещении, за то, что в продмаге нет естественного освещения и за т. п. дефекты санитарного состояния, а не эксплоатационные. Если госсанинспектор находит, что данные условия представляют опасность в санитарном отношении, то должен ставить вопрос о закрытии помещения или сделать предложения об устранении недочетов (расширение, переустройство, перенесение в новое помещение). При невыполнении этих требований госсанинспектор может закрыть данное предприятие, в крайнем случае— плйс привлечение виновных лиц к уголовной ответственности за халатное отношение к своим обязанностям. ¡Но в подобных случаях наложение штрафов (.за редкими исключениями) бесцельно, так как не будет содействовать осуществлению основной цели, административных взысканий, указанной в инструкции НКВД № 4Э9 от 7 декабря 1927 г.,—чтобы «эта мера способствовала предупреждению в будущем подобных нарушений и чтобы требование было выполнимым для нарушителя». По жалобам, поступавшим в 1936 г. в Главную санитарную инспекцию РСФСР, мы такие штрафы отменяли.
В подобных случаях очень целесообразно допускаемое по административному кодексу УССР (ст. 169—<163), но нигде не предусмотренное законодательством РСФСР «исполнение за счет обязанного». Согласно этому кодексу, когда руководитель (или владелец) предприятия (жилого помещения и т. п.) допускает такие упущения, которые создают явную угрозу общественной безопасности или народному здоровью, административные органы обязаны принять меры к устранению этих упущений и имеют право предложить в определенный срок произвести те или иные работы, а в случае невыполнения этого требования,— произвести необходимые работы за счет указанных лиц и организаций.
Следующий вопрос: кого штрафовать?
Законом от 20 марта 1034 г. дано 'право штрафовать и юридических лиц (предприятия, учреждения). Это право принадлежит главному санитарному инспектору РСФСР (а по положению о Всесоюзной санитарной инспекции — также главному санитарному инспектору ССОР и его уполномоченным), госсанинспекторам АССР, краев, областей (возглавляющим лицам) и госсанинспекторам Глазной санитарной инспекции (аппарата МКЗдрава). Практика наложения штрафов на юридических лиц довольно обширна; В течение 1035 г. в Главную санитарную инспекцию РСФСР поступили жалобы на 104 постановления госсанинспекторов краев и областей о наложении штрафов на юридических лиц. За я/нварь 1966 г. поступили 23 жалобы. Надо полагать, что не все оштрафованные подали жалобы, и число подвергшихся штрафу значительно выше приведенных цифр.
Остановимся на некоторых отдельных случаях из практики оштрафования юридических лиц. В октябре 1935 г. Московский областной госсанинспектор оштрафовал правление жакта в Подольске на 250 р. за нарушение правил очистки. Этот штраф был отменен, так как совершенно нецелесообразно подрывать и без того маломощный бюджет жакта. В подобном случае уместнее оштрафовать персонально виновное в непроизводстве очистки должностное лицо (управдом, председатель жакта).
В январе 1906 г. имели место несколько случаев наложения штрафов на юридических лиц за дефекты эксплоатационного порядка (Воронеж, Москва и др.), например грязь в общежитии при наличии уборщиков и ответственных за уборку лиц. И в этих случаях штрафы отменены, причем предложено штрафовать виновных лиц. Ни в законе от 20 марта 1934 г., ни в инструкции НКЗдрава, НКФина и НКЮста нет прямых указаний, в каких случаях целесообразно наложение штрафа на юридическое лицо. Законодательство предоставляет решение этого вопроса в каждом отдельном случае госсанинспектору. По нашему мнению, надо штрафовать дирекцию треста, торга, правление потребсоюза и т. п. за то, что они не отпускают предприятиям необходимых средств на осуществление санитарных мероприятий, а непосредственно предприятия штрафовать
в том случае, если средства на улучшение санитарного состояния не используются или расходуются не по назначению. Можно оштрафовать также и юридическое лицо, если «физические» виновники неуловимы (частая смена руководителей, сваливание вины одним на другого и т. п.). Наложение штрафа на юридическое лицо не исключает одновременно оштрафования за то же нарушение и физических виновников. О каждом случае наложения штрафа на юридическое лицо надо сообщать вышестоящему хозоргану для принятия им мер, исключающих в дальнейшем надобность в репрессиях.
При наложении штрафов надо подходить индивидуально к каждому случаю. В этом отношении мы обнаружили ряд неправильностей. Например, в начале 1935 г. в Новосибирске был оштрафован директор столовой, проработавший на этой должности (и вообще в данной столовой) только десять дней, в то время как дефекты, за которые наложен штраф, имели большую давность и устранить их в 10 дней нельзя было. Этот штраф был отменен Главным санитарным инспектором.
В Ленинграде, в Володарском районе, широко практикуется наложение штрафов на лиц, работающих в пищевых предприятиях, за непрохождение медосмотра. Но в подобных случаях следует штрафовать администратора, допустившего данное лицо на работу, так как постановление о медосмотрах от 16 марта 1|ЭЗЗ г. налагает на руководителей предприятия обязанность не допускать к работе лиц, не прошедших медосмотра. Лишь в исключительных случаях (неоднократный отказ от медосмотров) можно оштрафовать и непосредственно уклонившегося от медосмотра работника.
В Моевке (завод № 32) был оштрафован техник, отказавшийся • надеть спецодежду при работе на вредном производстве. Этот штраф был отменен, так как и здесь следовало ударить не по исполнителю, а по администратору, допустившему техника к работе без спецодежды.
Большое сомнение вызывает практикуемое в некоторых местах штрафование колхозников за антисанитарию их жилищ. Здесь уместнее методы санпро-паганды. В таких случаях штрафовать надо с особой осторожностью.
Немаловажное значение имеет также оформление штрафа. Штраф — мера репрессии, и при реализации его надо соблюдать все установленные законом формальности, являющиеся по существу гарантиями правомерности наложения штрафа. Это — одна из предпосылок революционной законности. Нельзя наложить штраф, не составив предварительно протокола о конкретном санитарном нарушении. У виновного лица надо обязательно запросить объяснения. Если виновник отсутствует при осмотре — его надо вызвать повесткой. В случае уклонения ответственного лица от дачи объяснений, об этом следует сделать оговорку в протоколе. Нередки нарекания, и вполне справедливые, что госсанин-■спектор в отсутствии оштрафованного произвел обследование и, не затребовав объяснений, наложил штраф. Такой образ действий противоречит инструкции м по существу умаляет стимулирующий и воспитательный эфект штрафа.
В конце января 1936 г. мы столкнулись с совершенно недопустимым фактом ■в городе И., где оштрафованному К-ву даже не вручили постановления о наложении штрафа, лишив его этим возможности воспользоваться своим правом подать, жалобу, и сразу прислали в бухгалтерию предписание удержать из зарплаты К-ва сумму штрафа. Подобный факт — грубейшее нарушение революционной законности.
Желательно протокол и постановление составлять на печатных бланках. Неряшливо написанный на лоскутах бумаги документ не производит должного впечатления. В постановлении надо обязательно указать порядок обжалования.
На местах (Астрахань, Курская область и др.) встречались случаи отмены председателями горсоветов постановлений госсанинспекторов о наложении штрафа. Это противоречит ст. 23 закона о госсанинспекции и ст. 6 инструкции от 15 января 1935 г. Кроме вышестоящего госсанинспектора .никто из органов местной власти не вправе отменить штрафа, наложенного госсанинспектором. Во всех ставших известными Главной санитарной инспекции случаях отмены штрафа горсоветами и риками были сделаны соответствующие указания органам, незаконно, превысившим свои полномочия.
Более частое явление — представление вышестоящему госсанинснектору жалобы на неправильное оштрафование без приложения необходимых материалов (протоколов, актов саносмотров, других документов по-этому вопросу). В результате возникает длительная переписка, и реализация штрафа теряет свою эфективность.
Госсанинспектора должны твердо усвоить, что, пересылая вышестоящему госсанинспектору жалобу, необходимо дать по ней объяснения и приложить все документы, на основании которых можно решить вопрос, отменить ли штраф, изменить или оставить в силе.
