CC BY
70
УДК 347
реализация банком России, государственными корпорациями мероприятий по предупреждению банкротства коммерческих банков
т. г. рамазанов,
аспирант кафедры гражданско-правовых дисциплин E-mail: goncharova. sofia@gmail. com НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права»
В статье анализируются мероприятия, реализуемые Банком России и отдельными государственными корпорациями в целях предупреждения банкротства коммерческих банков. Обосновывается необходимость выделения в деятельности банка определенных периодов с момента принятия решения об учреждении банка и до разрешения кризисной ситуации в деятельности банка, сложившейся вследствие его несостоятельности. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства о несостоятельности банков.
Ключевые слова коммерческий банк, Банк России, мероприятия, предупреждение банкротства, регистрация, проверки, несостоятельность, временная администрация.
В наибольшей степени обязанности по осуществлению мер предупреждения банкротства банковских организаций ложатся на акционеров и участников банков. Вместе с тем коммерческий банк является первичным звеном всей банковской системы, от стабильной работы которой и ее отдельных звеньев (коммерческих банков) зависит эффективность функционирования российской экономики. Поэтому государство также принимает на себя обязательства по осуществлению мероприятий, имеющих такую же цель — предотвращение банкротства коммерческих банков.
В лице специализированных организаций с государственным капиталом государство реализует
специальные меры по предотвращению банкротства банков.
Так, в ст. 9 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» 1 указывается, что органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Кроме того, статус банка как частного хозяйствующего субъекта также предполагает ограничение вмешательства иных юридических лиц в его деятельность.
Вместе с тем коммерческие банки являются частью банковской системы, что предполагает необходимость государственного контроля за ее устойчивостью. В свою очередь это предполагает возложение функций по осуществлению мер по предупреждению банкротства банков на специальные организации, имеющие непосредственное отношение к функционированию банковской системы, а именно Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Агентство по страхованию вкладов, банки с государственным участием.
Акты банковского законодательства предусматривают различные формы предупреждения банкротства коммерческих банков. Так, меры, предусмотренные ст. 3 Федерального закона «О
1 О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 // Российская газета, 1990. 6 декабря. № 27.
- 17
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»2, применяются в случае, если банк не удовлетворяет неоднократно на протяжении последних шести месяцев требования кредиторов (кредитора) по денежным обязательствам (обязательству) и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в срок до трех дней со дня наступления даты их исполнения в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах банка, а также при наличии иных оснований, указанных в ст. 4 данного федерального закона.
В соответствии со ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»3 Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов, что также представляет собой меру по предупреждению банкротства банка.
Следовательно, это те мероприятия, которые осуществляются на протяжении всей деятельности коммерческого банка, а также мероприятия, которые применяются только при наступлении определенных событий, влияющих на качественные характеристики финансового состояния банка.
Вместе с тем в юридической литературе отсутствует классификация периодов деятельности коммерческого банка в зависимости от качественных характеристик его финансового состояния, однако она необходима для более глубокого изучения предупреждения его банкротства. По признакам возможности применения процедур предупреждения банкротства либо невозможности их применения деятельность коммерческого банка можно разделить на четыре этапа:
1-й этап — учреждение коммерческого банка;
2-й этап — обычная предпринимательская деятельность коммерческого банка при отсутствии признаков банкротства;
3-й этап — деятельность коммерческого банка от появления признаков банкротства и до прекращения осуществления процедур восстановления платежеспособности;
2 О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций: Федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ // Российская газета, 1999. 4 марта.
3 О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос-
сии): Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ // Российская газета, 2002. 13 июля. № 127.
4-й этап — деятельность коммерческого банка от признания банка банкротом и до окончания процедуры конкурсного производства (предупреждение банкротства невозможно).
Выделение данной классификации позволяет упростить исследование процедур предупреждения банкротства, выявить сильные и слабые стороны данных процедур, для устранения которых можно внести изменения в действующее законодательство. Далее последовательно рассмотрим выделенные этапы.
Учреждение коммерческого банка
Правоведы сходятся во мнении, что создание коммерческого банка представляет собой весьма длительный процесс, сложный в организационном плане. В ходе данного процесса определяются и создаются основные условия, влияющие на успешную последующую деятельность коммерческого банка. Устанавливаются взаимоотношения между будущими учредителями банка, концентрируются необходимые для формирования уставного капитала банка средства, назначаются руководители банка, соответствующие предъявляемым требованиям, готовятся необходимые документы, которые затем проходят юридическую и иную проверку. В зависимости от результатов этих проверок банк получает либо не получает лицензию4.
Процедура учреждения коммерческого банка в свою очередь может быть внутренне подразделена еще на несколько этапов. Нас интересуют только те этапы, на осуществление которых значительное влияние оказывают именно организации с государственным капиталом.
Процесс создания коммерческого банка проходит в три этапа:
1-й — подготовка, сбор и предоставление необходимого комплекта документов, формирование уставного капитала коммерческого банка;
2-й — сама процедура государственной регистрации банка;
3-й — «пострегистрационные процедуры» — полная оплата уставного капитала, регистрация отчета об итогах выпуска акций (для банков, создаваемых в форме акционерного общества), получение необходимой лицензии.
4 Олейник О.М. Основы банковского права: курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 111.
В рамках процедур реализации указанных этапов применяются особые требования к фирменному наименованию, к учредителям (устойчивое финансовое положение, трехгодичный запрет на выход из состава учредителей и т. д.), к кандидатам на должности руководителей, к комплекту документов, необходимых для регистрации, к форме создания коммерческого банка, к порядку оплаты и формированию уставного капитала, получению лицензии и др.
Нормативное закрепление таких ограничений направлено на достижение следующих целей: ^ создание стабильного коммерческого банка; ^ соблюдение прав, интересов будущих клиентов
и государства в целом; ^ формирование эффективного механизма контроля
со стороны государства за банковской сферой; > стимулирование определенного вектора развития банковского сектора экономики Российской Федерации.
Не затрагивая подготовительного этапа учреждения коммерческого банка, на котором учредители банка достигают предварительного соглашения о создании банка и формируют инициативную группу, оговаривают формы и количественные параметры участия каждого из них в уставном капитале банка, перейдем непосредственно к процедуре регистрации коммерческого банка.
Под государственной регистрацией коммерческого банка в юридической науке понимается внесение коммерческого банка в Книгу государственной регистрации кредитных организаций на основании соответствующего решения Банка России с целью придания юридической силы факту создания коммерческого банка (как хозяйственного общества на основе любой формы собственности) и приобретения им статуса юридического лица, а также учета и контроля за законностью его создания, реорганизации и ликвидации5.
В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» 6, а также ст. 12 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятель-
ности»7 (далее — Закон «О банках») коммерческий банк должен пройти процедуру государственной регистрации, которую осуществляет Банк России.
На данном этапе мероприятия по предупреждению банкротства коммерческого банка осуществляет Банк России в форме надзора при учреждении коммерческого банка. Для этого Банк России ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций8.
На этапе государственной регистрации Банк России осуществляет анализ финансовой устойчивости и репутации учредителей коммерческого банка, их возможностей без использования привлеченных средств формировать его уставный капитал. Банк России осуществляет проверку информации о готовности коммерческого банка к проведению банковских операций, в том числе обеспеченность зданием (помещением), отвечающим требованиям по техническому оборудованию банковского помещения и укрепленности кассового узла9. В случае несоответствия коммерческого банка предъявляемым требованиям последнему может быть отказано в регистрации.
Предъявление жестких требований к соответствию коммерческого банка при регистрации установленным нормативам подтверждается и судебной практикой. Так, суд отказал в удовлетворении требования о признании незаконным отказа Банка России в государственной регистрации кредитной организации, поскольку на регистрацию представлен неполный пакет необходимых документов и в бизнес-плане представлена недостоверная, неполная и противоречивая информация10. В то же время суд удовлетворил иск о признании недействительным отказа в государственной регистрации кредитной организации и обязал ответчика принять решение о регистрации, поскольку Банк России не доказал факта неудовлетворительного финансового состояния учредителей банка, при этом размер уставного капитала истца соответствовал установленным показателям11.
5 ТосунянГ. А., ВикулинА.Ю., ЭкмалянА.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: учебник / под общ. ред. акад. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2003. С. 217.
6 О государственной регистрации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей: Федеральный закон от
08.08.2001 № 129-ФЗ // Российская газета, 2001. 10 августа.
№ 153.
7 О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 // Российская газета, 1990. 6 декабря. № 27.
8 О Книге государственной регистрации кредитных организаций: Положение ЦБР от 25.10.2005 № 277-П. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
9 Олейник О.М. Основы банковского права: курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 117.
10 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 04.04.2007 № КА-А40/2187-07. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
11 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 07.02.2003 № КГ-А40/147-03. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
- 19
Также на этапе учреждения коммерческого банка мероприятия по предупреждению его банкротства осуществляет государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее — ГК «АСВ»). Так, ст. 4 Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» 12 (далее — Закон «О страховании вкладов») устанавливает, что коммерческий банк, получивший разрешение Банка России на осуществление деятельности, становится субъектом системы страхования вкладов. Такое участие является обязательным. Отказ от участия в системе страхования вкладов приводит к отзыву лицензий на операции с вкладами физических лиц. Однако до недавнего времени действовавшее указание Банка России, изданное во исполнение положений Закона «О страховании вкладов», содержало положения, предполагавшие утрату не просто лицензии на осуществлении операций с физическими лицами, но и утрату Генеральной лицензии. Но последующими судебными решениями данные положения были признаны недействующими. С 2009 г. утратившим силу было признано и само указание Банка России13.
Следовательно, на этапе учреждения коммерческого банка Банк России осуществляет мероприятия по предупреждению банкротства в форме государственной регистрации и лицензирования деятельности коммерческого банка. Данные мероприятия в большей степени являются профилактическими, так как сводятся к проверке достоверности представленной информации, анализу финансовых показателей учреждаемого коммерческого банка и соответствия его принятым нормативам. Указанные мероприятия направлены на предотвращение ситуаций несостоятельности коммерческого банка в долгосрочной перспективе.
Не менее важна деятельность ГК «АСВ» по предупреждению банкротства коммерческого банка. На этапе учреждения банка роль ГК «АСВ» сводит-
12 О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ // Российская газета, 2003. 27 декабря. № 261.
13 О порядке признания утратившей силу имеющейся у банка лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях, лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте или Генеральной лицензии в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов или его несоответствия требованиям к участию в системе страхования вкладов: Указание ЦБР от 16.07.2004 № 1477-У // Вестник Банка России, 2004. 25 августа № 51. (Указанием ЦБР от 21.09.2009 № 2296-У признано утратившим силу).
20-
ся к регистрации коммерческого банка в системе страхования. Однако обязательность участия банка в системе страхования, по мнению автора, не может полностью реализовать тот потенциал, который заложен в данном механизме.
Обычная предпринимательская деятельность коммерческого банка при отсутствии признаков банкротства
Период времени между государственной регистрацией коммерческого банка и появлением первых признаков несостоятельности предполагает наименьшее вмешательство органов контроля и надзора в деятельность коммерческого банка. На данном этапе осуществляется предупредител ьно-профилакти-ческий надзор за деятельностью банка до тех пор, пока финансовые показатели банка не противоречат законодательно установленным нормативам. Активная роль в деятельности по предупреждению банкротства на данном этапе принадлежит самим учредителям коммерческого банка.
Банк России не вправе вмешиваться в деятельность коммерческих банков. Данный вывод следует из положений ст. 9 Закона «О банках». Вместе с тем Банк России осуществляет контроль за деятельностью коммерческих банков, в частности контроль за соблюдением банками нормативов обязательных резервов, депонируемых в Банке России, а также иных обязательных нормативов в соответствии с Инструкцией Банка России от 16.01.2004 № 110-И «Об обязательных нормативах банков»14. Данный контроль включает в себя надзорную и проверочную деятельность.
Надзор предполагает консолидацию информации территориальными учреждениями Банка России о деятельности коммерческого банка на основе форм отчетности, устанавливаемых Указанием Банка России от 12.11.2009 № 2332-У «О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации», утратившим силу с 01.01.201015. Особое место в надзорной деятельнос-
14 Об обязательных нормативах банков: Инструкция ЦБР от 16.01.2004 № 110-И // Вестник Банка России, 2004. 11 февраля. № 11.
15 О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации: Указание ЦБР от 12.11.2009 № 2332-У // Вестник Банка России, 2009. 25 декабря. № 75—76.
ти Банка России занимает надзор за соблюдением нормативов обязательных резервов.
Обязательные резервы (резервные требования) являются одним из основных инструментов осуществления денежно-кредитной политики Банка России и представляют собой механизм регулирования ликвидности банковской системы и, как следствие, одно из мероприятий профилактики несостоятельности коммерческих банков. Изначально процедура резервирования представляла собой операции по формированию специальных фондов: фонда обязательных резервов, фонда компенсации коммерческим банкам разниц в процентных ставках, фонда страхования коммерческих банков от банкротств, фонда страхования депозитов в коммерческих банках16 за счет отчислений по 1 % от дохода коммерческого банка в каждый из указанных фондов. Формирование таких фондов являлось обязательным. Целью введения данного механизма являлись повышение ликвидности и укрепление финансового положения коммерческих банков, защита интересов их вкладчиков, клиентов, акционеров. В этом проявляется активное вмешательство Банка России в деятельность коммерческих банков в целях предотвращения их банкротства. Указанная мера не является уникальным нововведением российского банковского законодательства: практически во всех развитых странах используются требования минимальных резервов. Однако в применении этого регулирования в разных странах имеются существенные различия, связанные с национальными особенностями экономики страны.
Так, в США процедура резервирования регулируется Федеральной резервной системой (ФРС). Федеральная резервная система США выполняет свои функции в качестве независимого органа в правительстве. Несмотря на то, что ФРС является частной структурой с акционерным капиталом, утверждается, что она не «принадлежит» никому, а в цели ее деятельности не входит извлечение прибыли. Выполняя функции центрального банка страны, Федеральная резервная система получает свои полномочия от Конгресса Соединенных Штатов. Федеральная резервная система является независи-
мым центральным банком, потому что ее решения по денежно-кредитной политике не должны быть одобрены президентом, а также исполнительной или законодательной ветвями власти. Вместе с тем ФРС подлежит контролю со стороны Конгресса США, который часто рассматривает деятельность ФРС. В связи с этим ФРС представляет собой организацию, «независимую внутри правительства»17.
В Японии для поддержания стабильности банковской системы и предотвращения возможных банковских банкротств в 1971 г. была создана Корпорация по гарантии банковских вкладов, в которую каждый японский банк ежемесячно отчисляет взнос в размере 1,012 % от суммы его депозитов18.
Сущность политики резервирования заключается в установлении центральным банком норм обязательных минимальных резервов кредитным институтам в виде определенного процента от суммы их депозитов, которые хранятся на беспроцентном счете в центральном банке.
Минимальные резервы — это наиболее ликвидные активы, которые обязаны иметь все кредитные учреждения, депонируя их в Банке России. Вопрос о нормативах обязательных резервов, в равной степени как и иных обязательных резервов, может рассматриваться с двух позиций: позиция Банка России и позиция коммерческого банка. Регламентация порядка формирования обязательных резервов осуществляется положением Банка России от 07.08.2009 № 342-П «Об обязательных резервах кредитных организаций»19. Нормами данного положения установлено, что Банк России осуществляет контроль за выполнением кредитными организациями нормативов обязательных резервов при проведении регулирования размера обязательных резервов и при проведении проверок. Банком России осуществляются две взаимосвязанные операции:
> регулирование размера обязательных резервов представляет собой профилактическую меру в предупреждении несостоятельности коммерческого банка и предполагает контроль за Расчетом размера обязательных резервов
16 О порядке формирования фонда обязательных резервов,
фонда компенсации коммерческим банкам разниц в процен-
тных ставках, фонда страхования коммерческих банков от
банкротств, фонда страхования депозитов в коммерческих
банках: письмо ЦБР от 01.07.1991 (текст указаний официаль-
но опубликован не был; приказом ЦБР от 30.01.1996 № 02-23 признано утратившим силу с 01.03.1996).
17 Кому принадлежит Федеральная резервная система? [Электронный ресурс]. URL: http://www. federalreserve. gov/ faqs/about_14986.htm.
18 Банковская система Японии. [Электронный ресурс]. URL: http://www. globfin. ru/ articles/ banks/japan. htm.
19 Об обязательных резервах кредитных организаций: Положение ЦБР от 07.08.2009 № 342-П // Вестник Банка России, 2009. 21 сентября. № 55.
-21
и представленными в комплекте с ним документами — установление недовзноса либо перевзноса по Расчету, зачет между причитающимися по Расчету платежами по счетам по учету обязательных резервов по обязательствам в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте, составление распоряжения на осуществление перерасчета по обязательным резервам; передача оформленных надлежащим образом сообщения о регулировании размера обязательных резервов кредитной организации, распоряжения по регулированию размера обязательных резервов, по переоформлению обязательных резервов подразделению расчетной сети Банка России20; > в качестве иных профилактических мер Банка России по предупреждению банкротства коммерческих банков стоит указать проведение проверок.
Основной целью проведения Банком России проверок коммерческих банков является оценка на месте общего состояния банка либо отдельных направлений его деятельности, в том числе: оценка соблюдения законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России; оценка достоверности учета (отчетности); определение размера рисков, активов, пассивов; оценка качества активов банка, величины и достаточности собственных средств (капитала) банка; оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля коммерческого банка, финансового состояния и перспектив деятельности коммерческого банка, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков коммерческого банка21. По итогам проверок Банк России направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений.
Вместе с тем в большинстве случаев коммерческие банки по итогам указанных проверок отстаивают свои интересы (имеются в виду случаи отрицательных результатов проверок). Так, суд признал незаконными действия территориального
20 Солдатова В. И., Сапожникова Ю. В. Комментарий к Федеральному закону от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (постатейный). М.: «Юстицинформ», 2011. С. 241.
21 О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации: Инструкция ЦБР от 25.08.2003 № 105-И // Вестник Банка России, 2003. 9 декабря. № 67.
22
подразделения Банка России по необоснованному составлению промежуточного акта проверки, по выявлению нарушений им обязательных нормативов, по недосозданию резервов на возможные потери по ссудам и резервам на возможные потери, поскольку банк классифицировал задолженность заемщика в соответствующую категорию качества с созданием резерва в спорном размере, руководствуясь непредставлением рабочей группе в ходе проверки налоговых деклараций, справок о доходах или иных документов, подтверждающих финансовое состояние контрагента заемщика22. С другой стороны, отдельные суды поддерживают Банк России. Признавая приказы об отзыве лицензии законными, суд исходил из несоответствия бухгалтерского учета и отчетности банка, несоздания резерва на возможные потери по ссудам, невыполнения обязательных нормативов, несвоевременного проведения безналичных расчетов, а также непредставления информации в уполномоченный орган по операциям и сделкам, подлежащим обязательному контролю23.
Как было отмечено, активная роль в предупреждении банкротства коммерческого банка на данном этапе принадлежит самому коммерческому банку. Поэтому для данного исследования наибольший интерес представляет тот период деятельности, при котором уже появились признаки несостоятельности коммерческого банка, однако еще применимы и могут дать положительный результат мероприятия по восстановлению платежеспособности банка, преследующие цель предупреждения его банкротства.
деятельность коммерческого банка в период от появления признаков банкротства до прекращения осуществления процедур восстановления платежеспособности
На данном этапе деятельность по предупреждению банкротства осуществляют, с одной стороны, акционеры и участники коммерческого банка, а с другой — Банк России, ГК «АСВ», отдельные организации с государственным капиталом, в частности Внешэкономбанк.
22 Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14.09.2009 № Ф09-6740/09-С1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
23 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19.10.2006 № КА-А40/9800-06. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
Акционеры коммерческого банка осуществляют мероприятия по финансовому оздоровлению по требованию Банка России. Возникает вопрос о том, осуществляют ли Банк России или иные организации с государственным капиталом восстановительные мероприятия по предупреждению банкротства коммерческого банка?
По инициативе Банка России назначается временная администрация, являющаяся специальным органом управления коммерческим банком. Назначение временной администрации является восстановительной мерой в работе по предупреждению банкротства коммерческого банка, состоятельность которого пошатнулась.
Отличительной чертой такой меры, как временная администрация, является, по мнению И. С. Михайленко24, ее принудительный характер. Специфика заключается в нормативном установлении строгого административного контроля за деятельностью собственно кредитной организации на период введения временной администрации со стороны Банка России. В период деятельности временной администрации полномочия исполнительных органов кредитной организации актом Банка России о назначении временной администрации могут быть либо ограничены, либо приостановлены, из чего следует, что на данном этапе все мероприятия по предупреждению банкротства полностью инициируются внешними субъектами.
В поддержку тезиса о публичной роли Банка России при назначении временной администрации в коммерческом банке выступает и тот факт, что в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 25.02.1999 № 40-ФЗ (ред. от 06.12.2011) 25 «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее — Закон «О несостоятельности банков») руководителем временной администрации назначается служащий Банка России. Состав временной администрации определяется приказом Банка России. Руководитель временной администрации распределяет обязанности между членами временной администрации и несет ответственность за ее деятельность. В состав временной администрации по согласованию с государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» могут включаться ее служащие.
Временная администрация вводится на срок до шести месяцев и при этом полностью либо частично осуществляет полномочия исполнительных органов банка.
Н. Ю. Кавелина26 отмечает, что ограничение или приостановление полномочий исполнительных органов коммерческого банка должны осуществляться на основании акта Банка России о назначении временной администрации. Условия и порядок такого назначения должны быть определены Законом «О несостоятельности банков». Однако такие нормы отсутствуют, что, по мнению И. С. Михайленко27, является существенным пробелом в правовом регулировании деятельности временной администрации. Законом «О несостоятельности банков» предполагается различный объем функций при ограничении и при приостановлении полномочий исполнительных органов коммерческого банка, объем функциональных обязанностей временной администрации в случае приостановления полномочий исполнительных органов банка, так как в данном случае временная администрация выполняет функции исполнительных органов, а также принимает меры по взысканию задолженности перед кредитной организацией. Вместе с тем в законе не раскрываются условия, при которых ограничиваются и, тем более, приостанавливаются полномочия исполнительных органов, что определенно ограничивает права таких органов. Решение о приостановлении или ограничении осуществляется на этапе удовлетворения ходатайства территориального учреждения Комитетом банковского надзора28.
Необходимо учесть и тот факт, что назначение временной администрации связано с неисполнением коммерческим банком в установленный Банком России срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности коммерческого банка, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые банком банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам его кредиторов (вкладчиков).
24Михайленко И. С. Правовые проблемы предупреждения банкротства кредитных организаций // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2002. № 3. С. 17.
25 О несостоятельности (банкротстве) кредитных органи-
заций: Федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ (ред. от
06.12.2011) // Российская газета, 1999. 4 марта. № 41—42.
26 Кавелина Н. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
27 Михайленко И. С. Правовые проблемы предупреждения банкротства кредитных организаций // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2002. № 3. С. 19.
28 О временной администрации по управлению кредитной организацией: Положение ЦБР от 09.11.2005 № 279-П // Вестник Банка России, 2005. 15 декабря. № 67.
-23
В соответствии с п. 7 Информационного письма ВАС РФ № 83 при рассмотрении ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта судам рекомендовано учитывать, что согласно п. 1 ст. 25 Закона «О несостоятельности банков» обжалование решения Банка России о назначении временной администрации, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают деятельности временной администрации. Исходя из этого, деятельность временной администрации не может быть приостановлена до вынесения судебного акта по существу спора. Таким образом, прекращение деятельности временной администрации возможна только при достижении целей, ради которых она вводилась, при признании коммерческого банка банкротом либо же по решению суда. Из этого следует, что на этапе введения временной администрации, несмотря на определенные оговорки, практически полностью устраняется от управления проблемным банком действующая администрация. При этом действующим законодательством не предусмотрена возможность независимой разработки и предоставления плана финансового оздоровления в Банк России в качестве основания для прекращения полномочий временной администрации. Однако наличие такой возможности, по мнению автора, послужило бы для администрации достаточным стимулом к разработке мероприятий по восстановлению платежеспособности банка. При этом сроки осуществления таких мероприятий не должны превышать срока полномочий назначаемой временной администрации. В качестве обоснования предлагаемой меры необходимо уточнить, что расходы на содержание временной администрации осуществляются за счет коммерческого банка.
По мнению А. Г. Гузнова29, применение Банком России такой меры принуждения, как назначение временной администрации, имеет своей основной целью пресечение посягательства на интересы третьих лиц и публичные интересы, восстановление нормальных возможностей осуществления прав кредиторов и вкладчиков, устранение угрозы стабильности банковской системы.
При анализе норм законодательства о банкротстве коммерческого банка, касающихся временной
администрации, прослеживается аналогия с внешним управлением коммерческой организации по законодательству о банкротстве. Так, при введении временной администрации и внешнего управления проводятся следующие мероприятия:
• проводится обследование банка / принимается имущество должника, и проводится его инвентаризация;
• осуществляется контроль за распоряжением имуществом;
• разрабатывается и контролируется выполнение плана мероприятий по финансовому оздоровлению.
Вместе с тем выявляется определенное различие в ответственности временной администрации и внешнего управляющего. Арбитражный управляющий может быть не только отстранен от выполнения своих обязанностей, но и предусмотрена возможность обязать его возместить убытки должнику, кредиторам и иным лицам30. Кроме того, к назначаемому арбитражным судом управляющему предъявляется ряд требований. В их числе:
• наличие высшего профессионального образования;
• наличие стажа работы на руководящих должностях не менее одного года и стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего в деле о банкротстве не менее чем в течение шести месяцев или стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего в деле о банкротстве не менее чем в течение двух лет31;
• сдача теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих32;
• отсутствие наказания в виде дисквалификации за совершение административного правонарушения либо в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью за совершение преступления;
• отсутствие судимости за совершение умышленного преступления;
29 Гузнов А. Г. К проблеме применения Банком России мер принуждения к кредитным организациям (правовые аспекты) // Деньги и кредит. 2005. № 12. С. 23.
24-
30 Комментарий к Федеральному закону от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» / под ред. Е. А. Ры-басовой. М.: «Юстицинформ», 2011. С. 120.
31 Об утверждении Правил проведения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего: постановление Правительства РФ от 09.07.2003 № 414 // Собрание законодательства Российской Федерации от 14.07.2003. № 28. Ст. 2939.
32 Об утверждении Правил проведения и сдачи теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих: постановление Правительства РФ от 28.05.2003 № 308 // Российская газета, 2003. 4 июня. № 107.
• членство в саморегулируемой организации арбитражных управляющих.
Последнее предполагает также и страхование ответственности арбитражного управляющего за причинение убытков лицам, участвующим в деле о банкротстве. Следует отметить, что предъявление указанных требований к арбитражным управляющим обусловливается тем фактом, что банкротство любой организации затрагивает достаточно широкий круг вовлеченных лиц. А учитывая, что банкротство коммерческого банка оказывает влияние на стабильность банковской системы Российской Федерации, требования к квалификации лиц, входящих в состав временной администрации, по мнению автора, должны быть как минимум сопоставимы с требованиями к арбитражным управляющим, кроме того, они должны быть законодательно закреплены.
В то же время, как отмечает Н. Ю. Кавелина33, ранними редакциями Закона «О несостоятельности банков», действовавшими до июня 2001 г., предъявлялись определенные требования к руководителю временной администрации. Прежде всего выдвигалось требование о наличии аттестата руководителя временной администрации. Порядок получения такого аттестата, равно как и требования, выполнение которых необходимо для получения аттестата, регламентировались Положением Банка России от 21.07.1999 № 83-П «О порядке выдачи и аннулирования Банком России аттестатов руководителя временной администрации по управлению кредитной организацией и арбитражного управляющего при банкротстве кредитной организации» 34. В частности, к кандидату на получение аттестата руководителя временной администрации предъявлялись следующие требования:
• наличие лицензии арбитражного управляющего Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению;
• отсутствие ограничений на осуществление деятельности по управлению делами и (или) имуществом других лиц;
33 Кавелина Н. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
34 О порядке выдачи и аннулирования Банком России аттестатов руководителя временной администрации по управлению кредитной организацией и арбитражного управляющего при банкротстве кредитной организации: Положение ЦБР
от 21.07.1999 № 83-П // Российская газета, 1999. 11 августа. (Положением ЦБ РФ от 07.08.2001 № 146-П признано утратившим силу).
• регистрация в качестве арбитражного управляющего как минимум в одном арбитражном суде;
• отсутствие судимости и в течение двух последних лет фактов расторжения трудового договора (контракта) по инициативе администрации по основаниям, предполагающим утрату доверия;
• отсутствие информации о нарушениях банковского законодательства и законодательства о банкротстве;
• высокая юридическая грамотность;
• наличие документа, подтверждающего прохождение обучения в образовательном учреждении, аккредитованном Банком России, по программам подготовки руководителей временной администрации по управлению кредитной организацией и арбитражных управляющих при банкротстве кредитной организации. Кандидат в руководители временной администрации банка должен иметь высшее экономическое или юридическое образование, опыт руководства отделом или иным подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее одного года, а при отсутствии специального (высшего) образования — опыт руководства таким подразделением не менее двух лет. Действующая же редакция Закона «О несостоятельности банков» выдвигает лишь одно требование — кандидат должен являться служащим Банка России. Действующее Положение «О временной администрации» указывает, что руководитель временной администрации должен иметь высшее экономическое или высшее юридическое образование, стаж работы в Банке России не менее одного года. А при отсутствии высшего экономического или высшего юридического образования — стаж работы в Банке России не менее одного года и (или) опыт руководства отделом (иным подразделением) кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее двух лет35.
Как видим, требования к сотрудникам Банка России для назначения во временную администрацию значительно упростились. По мнению автора, такое упрощение требований к членам временной администрации может привести к ситуации, когда в руководители временной администрации будет назначен служащий Банка России вообще без обра-
35 О временной администрации по управлению кредитной организацией: Положение ЦБР от 09.11.2005 № 279-П // Вес-
тник Банка России, 2005. 15 декабря. № 67.
зования. Кроме того, усматриваются противоречия в возможности назначения в руководство отдела по осуществлению банковских операций в составе Банка России лица, не имеющего ни экономического, ни юридического образования. Думается, что предъявление требований к кандидатам во временную администрацию согласно действующим до 2001 г. нормативным актам позволяло осуществлять мероприятия по восстановлению платежеспособности коммерческого банка более эффективно.
В дополнение к указанному автор считает необходимым подвергнуть сомнению критерий «необходимость быть служащим Банка России». Ведь назначение пусть и временно в органы управления коммерческим банком, тем более с целью восстановления его платежеспособности и предотвращения банкротства, предполагает наличие у кандидата как минимум опыта управления организацией, осуществляющей банковские операции, и как максимум опыта антикризисного управления коммерческим банком.
В целях разрешения отмеченных противоречий имеет смысл расширить перечень требований к кандидатам на участие во временной администрации до действовавших ранее требований, а также предоставить возможность участия во временной администрации арбитражным управляющим.
Возможен и такой вариант, при котором в состав временного управляющего органа коммерческого банка назначаются специалисты стабильно функционирующих коммерческих банков. Вопросы реализации данного варианта связаны с положениями Федерального закона от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года» (в ред. федеральных законов от 19.07.2009 № 193-ФЗ, от 03.12.2011 № 381-ФЗ). Такой вариант, скорее, должен рассматриваться в качестве определенной инвестиционной сделки, к которой обратимся далее.
Согласно Федеральному закону от 27.10.2008 № 175-ФЗ в мероприятиях по предупреждению банкротства коммерческого банка участвует ГК «АСВ». Несмотря на то, что основной целью деятельности ГК «АСВ» является обеспечение функционирования системы страхования вкладов, она может быть привлечена к осуществлению указанных мероприятий, кроме того, и к участию в деятельности временной администрации. Участие ГК «АСВ» сводится к оказанию финансовой помо-
щи либо коммерческим банкам, приобретающим у несостоятельного банка доли в уставном капитале в размере, позволяющем определять решения банка по вопросам, отнесенным к компетенции общего собрания его учредителей, либо непосредственно несостоятельному банку путем приобретения у него аналогичного пакета акций. Возможны и такие мероприятия, как организация торгов по продаже имущества, являющегося обеспечением исполнения обязательств банка, в том числе перед Банком России, а также исполнение в соответствии с согласованным (утвержденным) планом участия ГК «АСВ» в предупреждении банкротства банка функций временной администрации на основании решения Банка России36. В качестве мероприятий по предупреждению банкротства коммерческого банка ГК «АСВ» могут быть осуществлены и операции по переуступке требований, в результате которых ГК «АСВ» приобретает требования к должникам такого банка и реализует их в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе обращаясь с исками о взыскании задолженности, а также с ходатайствами о процессуальном правопреемстве в рамках судебных дел, возбужденных на основании исков коммерческого банка, в связи с уступкой банком требования к должникам «Агентству по страхованию вкладов»37.
В дополнение к мерам восстановительной деятельности Банка России по предупреждению банкротства банков следует уточнить, что во исполнение Федерального закона от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»38 было предусмотрено предоставление кредитных средств государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» коммерческим банкам на срок до 2019—2020 гг. под 6,5—7,5 % годовых. Кредиты предоставлялись без обеспечения при условии
36 О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года: Федеральный закон от 27.10.2008 № 175-ФЗ // Российская газета, 2008. 28 октября. № 224.
37 Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 01.11.2011 № Ф09-6740/11 по делу № А60-45558/2010, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.01.2011 № Ф07-13745/2010 по делу № А56-46899/2009. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
38 О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации: Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-ФЗ // Российская газета, 2008. 14 октября. № 214.
наличия у банка на дату обращения за получением кредита (займа) рейтинга долгосрочной кредитоспособности не ниже установленного минимального уровня, а также при условии, что сумма кредита не превышает 15 % от величины собственных средств (капитала) получателя кредита (займа), рассчитанной на 1 октября 2008 г. За период 2008—2009 гг. в виде указанных займов Внешэкономбанком было выдано банкам 404 млрд руб.39.
Таким образом, в целях разграничения форм участия организаций с государственным капиталом в предупреждении банкротства коммерческих банков необходимо выделить в деятельности банка определенные периоды (этапы) с момента принятия решения об учреждении и до разрешения кризисной ситуации в деятельности банка. Предлагается выделять четыре этапа в деятельности банка:
1) учреждение коммерческого банка;
2) деятельность коммерческого банка до появления признаков неплатежеспособности;
3) деятельность банка с момента появления признаков неплатежеспособности и до восстановления платежеспособности либо до принятия решения о банкротстве;
4) деятельность с момента принятия решения о банкротстве и до ликвидации коммерческого банка.
Прежде всего необходимо отметить, что действия организаций с государственным капиталом в мероприятиях по предупреждению банкротства коммерческого банка осуществляются параллельно с аналогичной деятельностью самих коммерческих банков.
При учреждении коммерческого банка Банк России и ГК «АСВ» осуществляют профилактические мероприятия по предупреждению банкротства коммерческого банка. Они заключаются в проверке правильности и подлинности документации, представленной для регистрации, кроме того, проводятся государственная регистрация и лицензирование вновь образуемого коммерческого банка, его включение в систему страхования вкладов. При этом осуществление всех регистрационных мероприятий становится возможным только при соответствии банка минимальным нормативам, устанавливаемым Банком России. На данном этапе осуществляется не только предупреждение
39 Поддержка финансовой системы Российской Федерации / Субординированные кредиты, предоставленные российским кредитным организациям. [Электронный ресурс]. URL: http:// www. veb. ru/sup/supprot/.
банкротства вновь организуемого коммерческого банка в краткосрочной перспективе, но и поддержание стабильности во всей банковской системе в долгосрочной перспективе.
В дальнейшем Банк России осуществляет надзор за деятельностью коммерческого банка. Это выражается в контроле за соблюдением обязательных нормативов по обязательным резервам, депонируемым в Банке России. Периодически Банк России осуществляет проверки деятельности коммерческих банков, по итогам которых возможно предъявление требований о реализации мероприятий по предупреждению банкротства коммерческого банка.
На этапе деятельности коммерческого банка, когда уже имеются признаки несостоятельности, основным мероприятием, осуществляемым Банком России, является назначение временной администрации. Принципы деятельности временной администрации схожи с принципами деятельности арбитражных управляющих. Вместе с тем к членам временной администрации применяются более низкие квалификационные требования по сравнению с арбитражными управляющими. Поэтому автор считает необходимым включить в положения Закона «О несостоятельности банков» нормы о квалификации руководителя и членов временной администрации (по аналогии с Законом «О несостоятельности (банкротстве))», а также ввести положение о возможности участия в деятельности временной администрации профессиональных арбитражных управляющих. В целях стимулирования акционеров и участников коммерческих банков необходимо включить в законодательство о несостоятельности банков нормы, допускающие возможность разработки и предоставления банками в Банк России плана по восстановлению платежеспособности банка, с момента утверждения которого прекращалась бы деятельность временной администрации.
Список литературы
1. Банковская система Японии. [Электронный ресурс]. URL: http://www. globfin. ru/ articles/ banks/ japan. htm.
2. Гузнов А. Г. К проблеме применения Банком России мер принуждения к кредитным организациям (правовые аспекты) // Деньги и кредит. 2005. № 12.
3. Кавелина Н. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
4. Комментарий к Федеральному закону от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» / под ред. Е. А. Рыбасовой. М.: «Юсти-цинформ», 2011.
5. Кому принадлежит Федеральная резервная система? [Электронный ресурс]. URL: http://www. federalreserve. gov/faqs/about_14986.htm.
6. Михайленко И. С. Правовые проблемы предупреждения банкротства кредитных организаций //
«Черные дыры» в российском законодательстве. 2002. № 3.
7. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-I // Российская газета, 1990. 6 декабря. № 27.
8. О временной администрации по управлению кредитной организацией: Положение ЦБР от 09.11.2005 № 279-П // Вестник Банка России, 2005. 15 декабря. № 67.
9. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ // Российская газета, 2001. 10 августа. № 153.
10. О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации: Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-Ф3 // Российская газета, 2008. 14 октября. № 214.
11. О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года: Федеральный закон от 27.10.2008 № 175-ФЗ // Российская газета, 2008. 28 октября. № 224.
12. О Книге государственной регистрации кредитных организаций: Положение ЦБР от 25. 10.2005 № 277-П. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
13. О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций: Федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Российская газета, 1999. 4 марта. № 41—42.
14. О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации: Указание ЦБР от 12.11.2009 № 2332-У // Вестник Банка России, 2009. 25 декабря. № 75—76.
15. О порядке признания утратившей силу имеющейся у банка лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях, лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте или Генеральной лицензии в случае отказа банка
от участия в системе страхования вкладов или его несоответствия требованиям к участию в системе страхования вкладов: Указание ЦБР от 16.07.2004 № 1477-У // Вестник Банка России, 2004. 25 августа № 51. (Указанием ЦБР от 21.09.2009 № 2296-У признано утратившим силу).
16. О порядке формирования фонда обязательных резервов, фонда компенсации коммерческим банкам разниц в процентных ставках, фонда страхования коммерческих банков от банкротств, фонда страхования депозитов в коммерческих банках: письмо ЦБР от 01.07.1991 (текст указаний официально опубликован не был; приказом ЦБР от 30.01.1996 № 02-23 признано утратившим силу с 01.03.1996).
17. О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации: Инструкция ЦБР от 25.08.2003 № 105-И // Вестник Банка России, 2003. 9 декабря. № 67.
18. О порядке выдачи и аннулирования Банком России аттестатов руководителя временной администрации по управлению кредитной организацией и арбитражного управляющего при банкротстве кредитной организации: Положение ЦБР от 21.07.1999 № 83-П // Российская газета, 1999. 11 августа (Положением ЦБ РФ от 07.08.2001 № 146-П признано утратившим силу).
19. О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: Федеральный закон от 23.12.2003 177-ФЗ // Российская газета, 2003. 27 декабря. № 261.
20. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ // Российская газета, 2002. 13 июля. № 127.
21. Об обязательных нормативах банков: Инструкция ЦБР от 16.01.2004 № 110-И // Вестник Банка России, 2004. 11 февраля. № 11.
22. Об обязательных резервах кредитных организаций: Положение ЦБР от 07.08.2009 № 342-П // Вестник Банка России, 2009. 21 сентября. № 55.
23. Об утверждении Правил проведения и сдачи теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих: постановление Правительства РФ от 28.05.2003 № 308 // Российская газета, 2003. 4 июня. № 107.
24. Об утверждении Правил проведения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего: постановление Правительства РФ от 09.07.2003 № 414 // Собрание законодательс-
тва Российской Федерации от 14.07.2003. № 28. Ст. 2939.
25. Олейник О.М. Основы банковского права: курс лекций. М.: Юристъ, 1997.
26. Поддержка финансовой системы Российской Федерации / Субординированные кредиты, предоставленные российским кредитным организациям. [Электронный ресурс]. URL: http://www. veb. ru/sup/supprot/.
27. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 07.02.2003 № КГ-А40/147-03. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
28. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 04.04.2007 № КА-А40/2187-07. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
29. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14.09.2009 № Ф09-6740/09-С1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
30. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19.10.2006 № КА-А40/9800-06. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
31. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 01.11.2011 № Ф09-6740/11 по делу № А60-45558/2010, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.01.2011 № Ф07-13745/2010 по делу № А56-46899/2009. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС Гарант, 2012.
32. Солдатова В. И., Сапожникова Ю. В. Комментарий к Федеральному закону от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (постатейный). М.: «Юс-тицинформ», 2011. С. 241.
33. Тосунян Г. А., Викулин А.Ю., Экмалян А. М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: учебник / под общ. ред. акад. Б. Н. То-порнина. М.: Юристъ, 2003.
