CC BY
14
К. Доннелли
Реалии реформ
Reform realities
Ch. Donnelly. Reform realities. - Brussels, 2001. -5 p. in recto.
В течение последних десяти лет вооруженные силы всех стран Центральной и Восточной Европы претерпели радикальную трансформацию и сокращение. Этот продолжающийся процесс был вызван окончанием холодной войны и меняющейся природой угроз национальной безопасности. Страны Центральной и Восточной Европы различаются по размерам, экономическим возможностям, геостратегическому положению и природе своих отношений с Европейским союзом и НАТО. Однако, несмотря на соответствующие различия в размере и составе их вооруженных сил, военная реформа происходит повсеместно по схожей модели.
Первая стадия характеризовалась отсутствием логического и идеологического обоснования и широкомасштабным сокращением вооруженных сил, причиной чего явились изменения геостратегических, экономических и политических условий. Это было связано с утратой механизма контроля со стороны коммунистической партии и правительства, который не был заменен соответствующим механизмом демократического контроля. Повсеместно новым правительствам не хватало компетентности в военной области, отсутствовал адекватный гражданский механизм как в сфере осуществле-
ния и выработки курса военной политики, так и в области развития вооруженных сил. Там, где такие механизмы существовали, они были недостаточно продуманы и сводились к установлению все более низких финансовых потолков для расходов на оборону. Во многих странах внутренняя борьба за власть приводила к тому, что контроль над вооруженными силами либо был поделен между многими министерствами и органами, включая те, которые обычно, как считается, не должны нести ответственность за войска, либо передавался от одной ветви исполнительной власти к другой, например, от правительства к президенту или наоборот. В некоторых странах политики пытались непосредственным образом использовать военных в схватках за власть. Это приводило к дальнейшему снижению уровня реального политического контроля над вооруженными силами.
На второй стадии этого процесса наблюдалось сплочение руководства вооруженных сил для защиты и консервации военных систем в целях сохранения как можно большей части старых силовых структур, а также инфраструктуры. Это происходило под влиянием комбинации различных мотиваций, частью которых, безусловно, были законные интересы. Движущим фактором явилось искреннее убеждение, основанное на патриотизме и твердой уверенности в пригодности старой системы, в сочетании с нехваткой компетентности и профессионализма нового гражданского государственного руководства. Это усугублялось невосприимчивостью военных по отношению к альтернативным профессиональным взглядам и наличием естественной внутренней сплоченности, наблюдающейся во всех эффективных военных системах.
Результаты скоро дали о себе знать. Попытка сохранения огромных, но устаревших структур в период быстрых социальных изменений и экономического спада оказалась гибельной. По мере болезненного продвижения стран Центральной и Восточной Европы к рыночной экономике ресурсы для военного сектора начали таять. В большинстве стран это стало очевидно не сразу, потому что традиционно военный истеблишмент был способен привлекать средства скорее в натуральном виде, чем в денежном выражении, и обладал собственными средствами получения доходов и потребительскими ресурсами. Использование данных источников позво-
лило ядру вооруженных сил выжить, несмотря на нехватку государственного финансирования.
После более четырех, а в некоторых случаях - семи десятилетий функционирования в условиях командной экономики, все страны Центральной и Восточной Европы ощущали нехватку соответственным образом подготовленных бухгалтеров и эффективных способов ведения финансового учета. Кроме того, ни полиция, ни судебные органы не были оснащены всем необходимым для того, чтобы отслеживать и контролировать финансовые нарушения. Особенно это касалось учреждений оборонного характера, где необходимость соблюдения военной тайны еще более препятствовала прозрачности функционирования. В результате оборонный сектор в странах Центральной и Восточной Европы создавал соответствующую бюджетную систему медленно, и в некоторых инстанциях началась настоящая эпидемия коррупции. Распространились неконтролируемая продажа или распределение материалов военного характера; наблюдалось отсутствие директивных указаний в отношении офицеров, использующих свое служебное положение и формирования, находившиеся под их командованием, в личных целях; происходило использование офицерами солдат в качестве наемных рабочих; имели место прямое воровство и другие формы коррупции - все это было крайне разрушительно для военной дисциплины. Это вело к стремительному понижению стандартов обучения и уровня жизни как призывников, так и тех офицеров и военнослужащих младшего командного состава, не имеющих офицерского звания, у которых не хватало статуса или положения для контролирования рыночных ресурсов, или - и их было большинство - просто честных людей.
На третьей стадии рухнула система снабжения. Оборонная промышленность, лишенная взаимосвязанного внутреннего рынка, обычно пыталась избежать реструктуризации и переориентации, видя выход в иллюзорных надеждах на спасение за счет продажи оружия за границу. В конечном счете вследствие коррупции, нежелания реформироваться и некомпетентности в области рыночной экономики оборонная промышленность стран Центральной и Восточной Европы упустила в начале 90-х годов возможность захватить свою долю мирового рынка. Упустив возможность для экспорта,
в условиях резкого падения внутреннего спроса представители военной промышленности попросили правительства выручить их из беды. Оборонные предприятия поглотили огромные государственные дотации, но использовали деньги, чтобы сохранить оплату, необходимую для пропитания большого количества бездействующих рабочих, вместо того чтобы провести модернизацию промышленности. Ни одна страна не может в течение длительного времени поддерживать преимущества качества и цены, привлекательные для зарубежных покупателей, без гарантии стабильного внутреннего рынка. Способность привлекать широкие резервы в области фундаментальных научно-исследовательских работ, а также ведущиеся научные разработки в военной сфере дали возможность военной промышленности выжить в ее прежнем виде и избежать болезненной реформы. Но эти резервы сейчас истощаются, и оборонные отрасли промышленности в Центральной и Восточной Европе, которые не подверглись реструктуризации, стоят перед лицом почти полного краха. Сегодня реформа будет проходить намного труднее и болезненнее, чем десять лет назад.
Бесчисленные проблемы почти во всех странах прежде всего отразились на призывниках, чей уровень военной подготовки деградировал, а жизненные стандарты были разрушены. Неудача попытки военного истеблишмента некоторых стран измениться вместе с обществом означала, что молодежь не хотела более служить и, как свидетельствовал крах существовавшей системы, ее нельзя было вынудить к этому. Система обязательного призыва в армию быстро разрушалась, а вместе с ней ликвидировалась и любая военная подготовка в школах и университетах. С этого времени только незначительная часть призывников, годных к прохождению службы, из разных возрастных категорий служила в армии. Освобождение от военной службы, неэффективность призыва в армию, взяточничество привели к тому, что более состоятельные и лучше образованные не должны были более служить в вооруженных силах.
Вместе с распадом в национальном масштабе военной службы умерла концепция «социалистической вооруженной нации». Более того, она не могла быть восстановлена, поскольку навсегда исчезла социальная база, из которой она проистекала и от которой зависела. В ретроспективе это кажется очевидным. Но в то время, в начале и в середине 90-х годов, это
не было должным образом оценено людьми, принимавшими решения, воспитанными совсем в другой системе, и, таким образом, падение продолжалось. Резкое сокращение числа и качества новобранцев, свойственная данной среде проблема физического притеснения новобранцев со стороны старослужащих и офицеров, катастрофическое снижение уровня военной подготовки и, как следствие, падение престижа вооруженных сил - все это привело к серьезным потерям в рядах молодых офицеров, многие из которых уволились. В то же время упал уровень требований при поступлении в офицерские училища. Кроме того, многие курсанты, получив хорошее техническое образование, решили не служить в армии и уходили после или накануне выпуска. Так завершилось саморазрушение старой системы.
Вооруженные силы Советского Союза и стран Варшавского Договора, работая в соответствии с общей советской моделью, опирались на молодых офицеров для выполнения задач управления и обучения на уровне подразделений, которые в большинстве армий Запада выполняются в учебных запасных воинских частях или кадровым, профессиональным младшим командным составом, не имеющим офицерского звания. Нехватка молодых офицеров означала постепенно ускоряющееся снижение качества военной подготовки. Замкнулся порочный круг Уровень обучения упал. Оборудование пришло в негодность и не было заменено. Плохое отношение к солдатам усугублялось. Пропасть между командиром и солдатом росла. Усложнился набор молодых офицеров. Произошло падение морали в армии и, как следствие, ее общественного престижа. Результатом явилось продолжавшееся снижение уровня профессионализма, сопровождавшееся постоянным оттоком командных и административных кадров по мере того, как офицеры оставляли службу на всех уровнях, а силовая структура распадалась. Когда этот процесс сопровождался военными действиями, которые плохо отразились на российской армии во время первой чеченской войны, результаты разложения сразу стали очевидны.
По мере сокращения армии верхушка ее офицерского корпуса стала слишком велика, и это само по себе явилось препятствием для реформы. Но попытки радикальным образом сократить ряды офицеров также были
пагубны. Образ правительства, увольняющего ненужных старших офицеров без благодарности, без соответствующей пенсии или социального обеспечения, оставляя им малую надежду на новую карьеру, заставлял тех, у кого не было квалификации, годной для другого вида деятельности, делать все возможное для того, чтобы остаться в вооруженных силах. Это также деморализовало более молодых офицеров и заставило большую часть молодежи отказаться от военной карьеры.
Разрушение вооруженных сил не происходило с одинаковой быстротой повсеместно, темпы были различными даже внутри вооруженных сил одной и той же страны. В целом дела обстояли хуже в России и в некоторых новых государствах бывшего Советского Союза, чем в большинстве стран Центральной Европы. Но многие испытания являются общими для большинства государств. Сменявшие друг друга министры и главы оборонных ведомств предпринимали попытки рационально организовать свои сокращающиеся армии и в разной степени преуспели в этом. Части и формирования, которыми руководили незаурядные командиры, сохранили профессионализм и боевые качества. Путем концентрации усилий и ресурсов в небольшом количестве частей - полков, дивизионов и кораблей - поддерживался нормальный уровень боевой готовности.
Но в целом спад не был остановлен. В результате в течение 90-х годов вооруженные силы ни одной из стран бывшего Советского Союза или его бывших союзников из Центральной и Восточной Европы не смогли воссоздать эффективную и устойчивую военную систему на современной основе. В действительности в странах Центральной и Восточной Европы была достигнута критическая точка, когда ситуация стала столь ужасающей, что вооруженные силы потеряли надежду. Их трудное положение было очевидно, и единственный путь для продолжения реформ, который они могли себе представить, - это просить денег у государства.
Тщательно разработанная программа военной реформы стоит дорого. Однако опыт стран Центральной и Восточной Европы показал, что, когда предназначенные для реформы деньги заранее достаются военному истеблишменту, они обычно направляются не на реформу, а на жизнеобеспечение старой системы. Были внесены косметические улучшения, но главное, фундаментальное реформирование на самом деле оказалось отло-
женным, и ситуация стала ухудшаться. Действительно, реформирование стало более сложным, потому что отпущенные на него деньги создавали жесткое сопротивление для его проведения.
«Фактор НАТО» сыграл определенную роль в процессах, происходящих во многих странах Центральной и Восточной Европы. В некоторых странах военное командование, стремясь вступить в НАТО, пользовалось случаем, чтобы внести предложение о получении вовсе ненужного и часто дорогостоящего оборудования, аргументируя это следующим образом: «Оно будет необходимо для нашего вступления в НАТО». В то время когда политическое руководство и гражданская администрация, так же как и парламентарии и журналисты, недостаточно глубоко разбирались в военных вопросах, этот аргумент мог звучать довольно убедительно. К тому же производители оружия на Западе часто были проводниками этой же идеи. В других странах правительства иногда использовали «требования» НАТО как оправдание проталкивания военных реформ, потому что им не хватало уверенности в себе для того, чтобы энергично заняться этим вопросом под свою собственную ответственность. Оба этих подхода наносили ущерб отношениям между гражданскими и военными и размывали общественное доверие.
В России «фактор НАТО» применялся по-другому. Поддержание восприятия исходящей от НАТО военной угрозы было использовано в целях оправдания сохранения большой части старой военной инфраструктуры. Это, в свою очередь, отвлекало внимание и деньги от реальной военной реформы.
«Фактор НАТО» проявился также в готовности правительств, а также военных стран Центральной и Восточной Европы ориентироваться на Запад при выборе модели военной реформы и организации вооруженных сил. Все государства НАТО располагают различными военными системами, в то время как страны Центральной и Восточной Европы предъявляют самые разные требования к военной реформе или к перестройке вооруженных сил. Поэтому страны Центральной и Восточной Европы обнаружили, насколько трудно дать оценку удачным моделям, определить, какие элементы соответствуют их собственному развитию, и получить заслуживающий доверия непредвзятый совет. Правительства и армии броси-
лись от одной крайности - отрицания любого западного влияния, к другой - стремительному восприятию западных идей, таких как создание профессиональной армии, без малейшего реального понимания, что это за собой влечет или сколько это стоит.
Многие попытки реформирования сверху провалились. На определенной стадии адвокаты реформ надеялись, что молодые офицеры будут в состоянии оживить систему и привнести новые идеи снизу вверх. И в самом деле, этот подход имел некоторый временный успех. Однако в конце концов нашлось слишком мало энергичных молодых офицеров для придания необходимого импульса реформе. Неудача постигла их либо оттого, что они не могли преодолеть инерцию структур среднего звена, либо потому, что их деятельность подавлялась вышестоящими лицами, которые рассматривали ее как угрозу себе.
Похожая история произошла с офицерами, посланными для прохождения подготовки и получения образования за границу, чаще всего в Канаду, Францию, Великобританию и Соединенные Штаты. Ожидалось, что эти люди вернутся домой и привнесут в свои военные системы новые идеи. На практике, однако, эта надежда оказалась напрасной, поскольку, как слишком часто бывает, военный истеблишмент сомкнул ряды, чтобы защитить себя. В некоторых государствах Центральной Европы уже в 2000 г каждый офицер, который был отправлен за границу для прохождения курса обучения, был при возвращении или уволен, смещен с должности или отправлен на службу в какой-нибудь дальний гарнизон. В одной из стран, где представители высшего командного состава обучались за границей, подчиненные им полковники игнорировали их руководство, препятствуя исполнению приказов, исходящих сверху. «Демократический контроль над вооруженными силами» обычно вводится для обозначения того, что генералы должны выполнять указания политиков. Но демократический контроль может также потерпеть крах, если полковники не слушаются генералов.
Очередная общая неудача заключалась в неспособности министерств обороны стран Центральной и Восточной Европы применить эффективную систему расхода бюджета и планирования. Это исключительно сложно, потому что требует изменения ментальности военного сообщества.
Военнослужащие традиционно желали сохранения существующей системы при модернизации вооружений и улучшения условий службы солдат. В результате они пробивали ресурсы, соответствующие такому видению, отказываясь согласиться с тем, что экономические реалии делают избыточные расходы на оборону неоправданными и что социальные и экономические изменения диктуют необходимость проведения реформ. Западные армии, наоборот, подходят к вопросу оборонного планирования, исходя из бюджета, вычисляя, что можно купить на данную сумму денег, основываясь, прежде всего, на оценке современных угроз.
С этим общим провалом связано почти полное отсутствие честной и открытой системы оценки способностей и квалификации офицеров. При отсутствии такой системы становится почти невозможным надлежащий процесс продвижения по службе и назначения на должность. Без этого министры обороны никогда не смогут правовым и организационным образом закрепить реформу, поскольку они будут не в состоянии выявить офицеров с теми качествами, которые позволят создать новый тип армии, или назначить их на должности, позволяющие перейти от слов к делу.
Много внимания было уделено во всех странах Центральной и Восточной Европы вопросу демократического контроля над вооруженными силами. Но есть аспект, который часто игнорируется. Это вопрос о том, обладает ли правительство достаточной компетентностью для того, чтобы принимать решения в области оборонной политики, осуществлять ее и проводить курс военных реформ. Здесь кроется общий недостаток, часто влекущий за собой разрушительные последствия. На самом деле страны Центральной и Восточной Европы до сих пор так и не смогли создать гражданский экспертный орган, компетентный в вопросах обороны, который необходим для того, чтобы обеспечить баланс и дать беспристрастную консультацию. Быстрая смена правительств в Центральной и Восточной Европе не способствовала появлению таких компетентных структур. Когда правительства полагаются на военных в плане предоставления советов по вопросам обороны, тогда именно вооруженные силы, а не правительство действенным образом определяют политику. Такое состояние дел все еще сохраняется в странах Центральной и Восточной Европы, несмотря на существование на бумаге - и в виде закона -
того, что могло бы быть в других условиях адекватным механизмом демократического контроля.
Тем не менее в последние годы ситуация в некоторых странах Центральной и Восточной Европы начала меняться. Деградация была остановлена, и перспективы перестройки вооруженных сил на новый лад представляются хорошими. Страны, которые готовы смело осознать существо своих проблем, ныне обрели равновесие для того, чтобы сделать первый шаг, уничтожить оставшиеся элементы старой системы и перестроить ее по-новому. Но это справедливо не для всех государств. Такой стране, как, например, Россия, еще предстоит повернуться лицом к основополагающим проблемам.
В тех странах Центральной и Восточной Европы, где реформа пустила корни и способна успешно развиваться, она началась как процесс, проводимый несколькими старшими офицерами, обладающими широким кругозором, мужеством и техническими знаниями. Они смогли побудить подчиненных следовать за ними и привлечь внешних экспертов. Более того, им посчастливилось приобрести мощную политическую опору, обеспечившую им защиту и ободрение, и организовать информационную кампанию в обществе для получения общенародной поддержки. Процессы реформирования, происходящие ныне в некоторых странах Центральной и Восточной Европы, завершатся не скоро. Но быстрейшее их проведение стимулируется растущим осознанием того факта, что, если их и далее откладывать, в будущем реформа будет носить еще более трудный характер.
Перевод с английского О.Н. Новиковой
