CC BY
25
ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО JUS PUBLICUM
DOI: 10.17803/1729-5920.2023.203.10.082-094
Н. А. Морозова
Третий арбитражный апелляционный суд г. Красноярск, Российская Федерация Сибирский федеральный университет г. Красноярск, Российская Федерация
Реабилитирующие и нереабилитирующие обстоятельства прекращения производства по делу об административном правонарушении
Резюме. В статье автор предлагает разделить все обстоятельства, влекущие прекращение производства по делу об административном правонарушении, на три группы. Первая объединяет обстоятельства, которые надо расценивать как неустранимые процессуальные препятствия и при наличии которых данное конкретное производство невозможно в силу процессуальных препятствий, но при этом вопрос об ответственности правонарушителя может быть решен в другом деле. Во вторую группу автор предлагает включить обстоятельства, при наличии которых невозможно привлечение к ответственности из-за отсутствия для этого оснований. Прекращение производства по данным обстоятельствам делает повторное производство невозможным, при этом невиновность лица считается установленной. В третью группу вошли обстоятельства, при наличии которых правонарушитель, чья вина установлена, освобождается от обязанности претерпеть наказание, при этом вывод о противоправности его действий сохраняет силу. Вторую и третью группу обстоятельств, при которых производство прекращается, автор предлагает считать, по аналогии с уголовно-процессуальным правом, реабилитирующими и нереабилитирующи-ми соответственно. С обстоятельствами из каждой группы должны быть связаны одинаковые последствия — возможность или невозможность отнесения на лицо издержек по делу об административном правонарушении, взыскания в его пользу представительских расходов и компенсации ему ущерба, причиненного фактом административного преследования.
Автор полагает, что отсутствие законодательной регламентации этого вопроса порождает судебные споры и может отрицательно влиять на эффективность защиты прав лиц, в отношении которых безосновательно возбуждено дело о привлечении к административной ответственности.
Ключевые слова: административное правонарушение; административная ответственность; производство по делам об административных правонарушениях; административное преследование; реабилитирующие обстоятельства; нереабилитирующие обстоятельства; прекращение производства по делам об административном правонарушении
Для цитирования: Морозова Н. А. Реабилитирующие и нереабилитирующие обстоятельства прекращения производства по делу об административном правонарушении. Lexrussica. 2023. Т. 76. № 10. С. 82-94. DOI: 10.17803/1729-5920.2023.203.10.082-094
Exonerative and Non-Exonerative Grounds for Administrative Offense Case Dismissal
Natalia A. Morozova
Third Arbitration Court of Appeal Krasnoyarsk, Russian Federation Siberian Federal University Krasnoyarsk, Russian Federation
Abstract. In the paper, the author proposes to divide all the circumstances entailing the termination of proceedings in a case of an administrative offense into three groups. The first unites grounds that should be regarded as irremediable procedural obstacles and in the presence of which this particular proceeding is impossible due to
© Морозова Н. А., 2023
procedural obstacles, but at the same time, the issue of the offender's responsibility can be resolved in another case. In the second group, the author proposes to include grounds resulting in impossibility of holding a person liable due to the lack of cause. The dismissal of the proceedings under these circumstances makes reopening of the case impossible; at the same time the innocence of the person is considered established. The third group includes grounds in the presence of which the offender, whose guilt is established, is released from the obligation to undergo punishment, while the conclusion about the illegality of his actions remains valid. The author believes that the lack of legislative regulation of this issue generates legal disputes and may negatively affect the effectiveness of the protection of the rights of persons against whom a case on administrative liability has been unreasonably initiated.
Keywords: administrative offense; administrative liability; proceedings in cases of administrative offenses; administrative prosecution; exonerative grounds; non-exonerative grounds; administrative offense case dismissal Cite as: Morozova NA. Exonerative and Non-Exonerative Grounds for Administrative Offense Case Dismissal. Lex Russica. 2023;76(10):82-94. (In Russ.). DOI: 10.17803/1729-5920.2023.203.10.082-094
Введение
Согласно ст. 24.5 КоАП РФ наличие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, означает невозможность начала производства или необходимость его прекращения. Полный перечень случаев, при наличии которых производство по делу должно прекращаться, содержится в ст. 24.5, 2.3, 2.6.1, 2.6.2, 2.9, 6.8, 6.9, 6.16.1, 12.21.3, 14.1, 14.5, 14.32, 15.11, 15.15.6, 16.2, 19.15.1, 19.15.2 КоАП РФ1. Как только лицо, ведущее производство, получает сведения о наличии любого из этих фактов, выносится постановление о прекращении производства (либо определение об отказе в возбуждении дела).
Указанные обстоятельства являются неоднородными в своей взаимосвязи с правонаруше-
нием и различаются последствиями, которые наступают после прекращения производства2. Их можно разделить на три группы.
В первую группу войдут обстоятельства, которые надо расценивать как неустранимые процессуальные препятствия для конкретно этого производства по делу об административном правонарушении, при наличии которых вопрос о совершении правонарушения должен быть решен в ином производстве.
Вторая группа — обстоятельства, исключающие ответственность, при наличии которых становится очевидным, что материальных оснований для ответственности нет.
Третья группа — обстоятельства, при наличии которых лицо освобождается от ответственности, но при этом факт правонарушения установлен.
Группа обстоятельств Факт правонарушения Последствия
Препятствующие производству по конкретному делу Будет установлен в ином деле Отсутствует возможность производства по конкретному делу, но деяние может быть оценено в ином производстве
Исключающие ответственность Установлено отсутствие правонарушения Констатируется отсутствие оснований для привлечения к ответственности
Освобождающие от ответственности Установлено совершение правонарушения Лицо усмотрением правоприменителя освобождается от обязанности претерпеть негативные последствия
Первая группа объединяет ситуации, при цессуальные препятствия. Вопрос о привлече-которых установление факта правонарушения нии к ответственности либо не подведомстве-не производится, поскольку для этого есть про- нен органам административной юрисдикции,
1 Перечень составлен на 18 мая 2023 г.
2 Одними из первых на это обратили внимание Н. М. Жданов и А. Н. Жданова в статье «Освобождение от административной ответственности» (Административное право и процесс. 2012. № 4. С. 61-65).
либо уже был решен, либо его решение невозможно — объективно (выбытие субъекта) или по причине того, что процедурные нарушения исключают допустимость доказательств. В нее входят следующие обстоятельства:
— наличие по одному и тому же факту совершения противоправных деяний итоговых постановлений по тождественному делу либо постановления о возбуждении уголовного дела (п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
— совершение правонарушения лицами, которые не подвержены административной юрисдикции и чья ответственность определяется дисциплинарными уставами (ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ);
— наличие существенных процедурных нарушений, допущенных в ходе производства;
— истечение срока привлечения к административной ответственности (ст. 4.5, п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
— смерть физического лица (п. 8 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
— ликвидация юридического лица в результате завершения конкурсного производства (п. 8.1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).
И здесь крайне важно отметить, что любые выводы относительно факта административного правонарушения или других обстоятельств в таком производстве не должны быть сделаны, а сделанные не будут иметь юридического значения. Это значит, что решение вопроса о совершении правонарушения должно быть перенесено в другое производство либо иной судебный спор.
Именно это происходит при передаче дела для дисциплинарного разбирательства. Ряд субъектов не несут административную ответственность3, производство по делу в отношении такого субъекта прекращается и материалы передаются руководителям органов для применения мер дисциплинарного воздействия в соответствии с теми нормативными актами, ко-
торые регламентируют их специальный статус при прохождении службы. При этом в рамках производства по делу об административном правонарушении не производится установления ни события проступка, ни вины специального субъекта, поскольку в противном случае имело место бы предопределение выводов и решения в рамках производства по материалам о дисциплинарном проступке4.
Точно так же иное разбирательство осуществляется при наличии другого административного или уголовного производства и именно там деяние получает юридическую оценку.
Этот же результат имеет место и при наличии иного акта, где деяние уже было квалифицировано, только в этом случае отсылка носит ретроспективный характер.
Наличие существенных процессуальных нарушений5 должно быть внесено в Кодекс как основание для прекращения производства по двум причинам.
Во-первых, пункт 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ говорит, что по результатам рассмотрения жалобы на постановление дело может быть направлено на новое рассмотрение, если допущены существенные нарушения процессуальных требований его рассмотрения. Сомнения в виновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, признаются неустранимыми, когда собранные по делу доказательства не позволяют сделать однозначный вывод о виновности или невиновности лица, а представляемые законом средства и способы собирания доказательств исчерпаны6.
Но нередко новое рассмотрение заканчивается констатацией истечения срока привлечения к ответственности. В таком случае возможность прекратить производство ранее, не дожидаясь отмены, делает более вероятным и результативным повторное преследование. Арбитражные суды же при выяснении суще-
См. об этом, например: Лумпов Е. А. Разграничение административной и дисциплинарной ответственности военнослужащих // Военное право: электрон. науч. изд. 2014. № 4.
Определение Конституционного Суда РФ от 15.10.2018 № 2520-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Юркова Константина Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (здесь и далее в статье, если не указано иное, материалы судебной практики приводятся по СПС «Консультант-Плюс»).
Термин закреплен в п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (Вестник ВАС РФ. 2004. № 8).
Постановление Верховного Суда РФ от 22.02.2008 № 93-Ад07-5.
3
4
5
6
ственных процессуальных нарушений отменяют постановление без возможности нового производства, причем чаще всего указывают в качестве основания пункт «б» ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ — в связи с отсутствием состава правонарушения7. Это влечет возложение на орган обязанности возместить расходы8. Несправедливость данного подхода по отношению к органу административной юрисдикции особенно заметна при очевидности проступка.
Во-вторых, нередко суды делают однозначный вывод, что состав административного правонарушения отсутствует. Находясь между очевидными фактами нарушения и требованиями процессуального законодательства, они ограничиваются формулировкой «о невозможности прийти к безусловному выводу о том, что наличие состава административного правонарушения является доказанным»9. Но в таком случае нарушается правило ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ о том, что неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
При этом данное обстоятельство должно попасть именно в первую группу — с тем, чтобы орган административной юрисдикции имел возможность начать новое производство и вновь инициировать преследование для решения вопроса о виновности либо невиновности лица.
Наиболее проблемным вопросом является включение в эту классификацию истечения срока привлечения к административной ответ-
ственности (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 и ст. 4.5 КоАП РФ) по следующим причинам.
Срок давности можно применить только к конкретному правонарушению — поскольку статья 4.5 устанавливает разные сроки для разных деликтов. Значит, органу административной юрисдикции надо выяснить все элементы состава — только после этого можно определить срок и зафиксировать факт его истечения. При этом Конституционный Суд РФ указал, что лицо, в отношении которого дело об административном правонарушении прекращено ввиду истечения сроков давности, считается невиновным, то есть государство, отказываясь от преследования лица за административное правонарушение, не ставит более под сомнение его статус в качестве невиновного и, более того, признает, что не имеет оснований для опровержения его невиновности10. В пункте 13.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 511 сказано, что в постановлении о прекращении производства по делу в связи с истечением срока, исходя из п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ, должны быть указаны все установленные по делу обстоятельства, а не только связанные с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, но не может содержаться вывод о виновности лица в совершении административного правонарушения12.
То есть складывается противоречивая ситуация — с одной стороны, все признаки состава должны быть выяснены, с другой — вопрос о
См., например: постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 08.08.2022 по делу № А33-2679/2022 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 18.05.2023).
См., например: определение Верховного Суда РФ от 22.01.2021 № 304-ЭС20-22122 по делу № А81-9786/2019.
См., например: постановление Верховного Суда РФ от 09.03.2017 № 5-АД17-8.
Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 КоАП РФ, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина, М. В. Фи-ландрова» // Российская газета. № 121. 03.07.2009.
П. 13.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. № 80. 19.04.2005.
См., например: постановление Верховного Суда РФ от 08.06.2018 № 48-АД18-6, где Суд указал: «КоАП РФ не предусматривает возможности формулировать выводы о виновности лица, в отношении которого возбуждалось производство по делу об административном правонарушении, при прекращении производства по делу и за пределами срока давности привлечения к административной ответственности». Верховный Суд РФ изменил постановление о прекращении производства по делу, вынесенное в отношении гражданина Л., поскольку, несмотря на прекращение производства по причине истечения срока привлечения к ответственности, в нем фактически были изложены выводы о нарушении Пра-
7
8
9
10
11
12
виновности не ставится. Данный подход ожидаемо порождает споры. При отсутствии вины дело следует прекращать по другим основаниям, и нередко предполагаемые правонарушители оспаривают применение в их деле п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ именно потому, что хотят добиться признания своей полной невиновности13.
Выход из этого логического противоречия видится в отнесении истечения срока привлечения к ответственности как обстоятельства, влекущего прекращение производства по делу об административном правонарушении, к первой группе. Истекший срок при этом предлагается рассматривать как процессуальное препятствие для решения вопроса о виновности лица при
проведении данного конкретного преследования, но с сохранением этой возможности при рассмотрении любого иного спора, связанного с изучаемым деликтом, например при взыскании расходов или убытков, причиненных правонарушением.
По этой же логике автор относит к первой группе два случая прекращения физического существования субъектов ответственности — по причине смерти и ликвидации.
При смерти физического лица вопрос о виновности может стать предметом обсуждения в ином споре, например гражданско-правовом14. Надо думать, что аналогичным образом должен решаться вопрос при ликвидации юридического лица15.
вил дорожного движения лицом, производство по делу в отношении которого прекращено, и о виновности этого лица в произошедшем дорожно-транспортном происшествии (постановление Верховного Суда РФ от 01.11.2016 № 18-АД16-159).
13 Такая жалоба должна быть рассмотрена по существу, и если будет установление, что отсутствовало само событие или состав административного правонарушения, то постановление подлежит отмене с вынесением решения о прекращении производства по делу в соответствии с п. 1 либо 2 ч. 1 ст. 24.5, а не п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ (п. 13.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. № 80. 19.04.2005).
Интересный спор рассмотрен в постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 07.10.2019 по делу № А33-12998/2019. Заявитель требовал возбудить дело об административном правонарушении в отношении общества, в возбуждении дела было отказано по причине отсутствия состава. Пока заявитель оспаривал отказ, срок давности для привлечения к ответственности прошел и суд отказал в удовлетворении заявления, так и не ответив на существо вопроса.
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова» // Российская газета. № 121. 03.07.2009 ; постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2011 № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 части первой статьи 24 и пункта 1 статьи 254 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С. И. Александрина и Ю. Ф. Ващенко» // Российская газета. № 165. 29.07.2011 ; определение Конституционного Суда РФ от 04.06.2013 № 900-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чирковой Тамары Александровны на нарушение ее конституционных прав положениями части 1 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Интересный и подробный анализ того, почему, в отличие от уголовного производства, производство по делу об административном правонарушении в отношении умершего лица не может быть продолжено с целью доказывания его невиновности, изложен в статье: Мартынов А. В. Агностицизм административной ответственности (к юбилею доктора юридических наук, профессора Ю. П. Соловья) // Административное право и процесс. 2018. № 7. С. 47-53.
15 Есть, впрочем, и другая точка зрения. Несмотря на ликвидацию организации, выступавшей субъектом правонарушения, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд дал оценку всем событиям, указав, что в данном случае правовосстановительная функция судебного акта заключается в констатации факта нарушения закона и законных прав и интересов заявителя на момент принятия оспоренного постановления инспекцией (постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2021 № 18АП-646/2021 по делу № А47-11051/2020).
Возвращаясь ко второй и третьей группам, надо признать, что в рамках предложенной квалификации включение спорных обстоятельств (истечение срока, смерть и ликвидация субъекта) в них невозможно именно потому, что ответа на вопрос, можно ли назвать лицо, в отношении которого велось производство, правонарушителем, в данном случае ответ не дается. Именно ответ на этот вопрос составляет сущностную разницу между второй и третьей группой.
Во вторую группу внесены обстоятельства, при которых очевидно, что лицо правонарушения не совершало (деяние не может считаться правонарушением):
— отсутствие события или состава правонарушения (п. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
— невменяемость физического лица (п. 2 ч. 1 ст. 24.5, ст. 2.8 КоАП РФ);
— недостижение лицом на момент совершения правонарушения возраста 16 лет (п. 2 ч. 1 ст. 24.5, ст. 2.3 КоАП РФ);
— действие лица в состоянии крайней необходимости (ст. 2.7 КоАП РФ);
— предоставление собственником (владельцем) транспортного средства доказательств того, что транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц (ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ);
— предоставление собственником (владельцем) земельного участка либо другого объекта недвижимости доказательств того, что земельный участок либо другой объект недвижимости находился во владении или в пользовании другого лица, либо того, что административное правонарушение совершено в результате противоправных действий других лиц (ч. 2 ст. 2.6.2 КоАП РФ);
— признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное (п. 5 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ), в том числе, как
частный случай, попадание норм, за несоблюдение которых лицо привлечено к ответственности, под регуляторную гильотину (п. 5.1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, ст. 15 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»).
При обнаружении этих обстоятельств дело следует прекращать как можно скорее, более того, их наличие означает, что изначально административное преследование начато необоснованно, но за двумя исключениями.
Во-первых, если на момент возбуждения дела закон, устанавливающий ответственность, еще действовал, то начало административного преследования является единственным законным вариантом поведения органа административной юрисдикции. Производство может быть прекращено только после вступления в силу соответствующих изменений, не раньше16.
Во-вторых, надо обратить внимание на ч. 2 ст. 2.6.1 и ч. 2 ст. 2.6.2 КоАП РФ. В обоих случаях закон говорит, что, если собственник имущественного объекта, с которым связано правонарушение, докажет, что этот объект был во владении другого лица, производство прекращается17. Вроде бы очевидно, что прекращение производства происходит по причине отсутствия состава — лица не было в момент и в месте совершения правонарушения, правонарушение совершено не им. Но вынесение законодателем указанных ситуаций в отдельные пункты ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ неслучайно. Даже если установлено, что за рулем было другое лицо, а земельным участком распоряжался арендатор, суды указывают, что применение ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ свидетельствует о том, что привлечение собственника (владельца)транспортного средства или объекта недвижимости к административной ответственности признано законным (иначе постановление подлежало бы отмене по иным основаниям)18. Этот подход суды сформировали в связи с необходимостью решать вопрос о том, с кого должны быть взысканы убытки и издержки — с органа, законно
16 См., например: постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 12.09.2017 № Ф03-3389/2017 по делу № А59-4779/2016.
17 В части 2 ст. 2.6.2 КоАП РФ указано второе условие освобождения от ответственности: собственник земельного участка должен подтвердить или невозможность предотвратить нарушение, или факт принятия мер; собственнику транспортного средства такого условия не предъявляется.
18 Такая позиция, в частности, изложена в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 18.04.2016 № 305-ЭС15-17080 и от 04.10.2016 № 305-ЭС16-6934, а также в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16.04.2019 № 18-КГ19-18 и от 18.01.2022 № 66-КГ21-22-К8.
возбудившего дело, или всё же с лица, нарушившего закон и причинившего убытки своему контрагенту. Суды вполне логично выбирают второй вариант19.
Однако эти нюансы не меняют место данных оснований в предложенной классификации, поскольку после вступления в силу изменений в законе, устраняющих правило, нарушение которого признано правонарушением, деяние перестает обладать признаком противоправности (за исключением его криминализации (ч. 2.1 ст. 1.7 КоАП РФ)) и, значит, перестает быть правонарушением. Равным образом при предоставлении собственником транспортного средства или объекта недвижимости доказательства своей невиновности20 правило, указанное в примечании к ст. 1.5 КоАП РФ, перестает работать — лицо доказывает свою невиновность и, соответственно, не может считаться правонарушителем21. То есть общее правило соблюдается — эти обстоятельства, наравне с иными, включенными во вторую группу, свидетельствуют, что правонарушения не было.
Повторное производство в таком случае невозможно, поскольку административная ответственность возлагается однократно (ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ), одному правонарушению соответствует одна попытка привлечения к ответственности.
При прекращении производства по какому-либо из этих обстоятельств невиновность лица устанавливается и считается доказанной во всяком случае до отмены соответствующего акта. Во всех правоотношениях, связанных или вытекающих из факта привлечения к административной ответственности, следует исходить из данного факта.
Специфическим последствием прекращения производства по данным основаниям может быть невозможность вынесения представления, указанного в ст. 29.13 КоАП РФ, поскольку
оно, как буквально следует из нормы, выдается для устранения причин и условий, способствовавших совершению правонарушения; если нет правонарушения, то нет и оснований для выдачи представления22.
Третья группа — обстоятельства, которые свидетельствуют о нецелесообразности возложения на лицо негативных последствий в виде наказания вследствие:
— издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания (п. 4 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
— малозначительности правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ).
Сюда также следует отнести возможность освобождения от ответственности несовершеннолетних (ст. 2.3 КоАП РФ) и ситуации, предусмотренные статьями 6.8, 6.9, 6.16.1, 12.21.3, 14.1, 14.5, 14.32, 15.11, 16.2, 19.7.13, 19.15.1, 19.15.2, 19.28, 20.20 КоАП РФ (ч. 9 ст. 24.5 КоАП РФ).
Освобождение от ответственности следует рассматривать как крайний случай индивидуализации наказания, который применяется с учетом субъективных, конкретных обстоятельств совершения правонарушения и поведения виновного и его применение подразумевает, что цель ответственности (превенция) достигнута без кары.
Однако при всех обстоятельствах, вошедших в третью группу, несмотря на прекращение производства по делу, факт совершения этим лицом правонарушения должен признаваться доказанным.
Важно подчеркнуть, что при освобождении лица от обязанности претерпеть наказание не должно происходить прекращения правоотношения административной ответственности. Прежде чем освободить лицо от предусмотренного законом возмездия, правоприменителю следует установить все признаки правонару-
19 См., например: определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14.03.2023 № 80-КГ22-6-К6.
20 П. 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2019 № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. № 142. 03.07.2019.
21 Определения Конституционного Суда РФ от 25.01.2012 № 177-О-О, от 02.07.2019 № 1835-О, от 22.03.2011 № 391-О-О, от 07.12.2010 № 1621-О-О.
22 См., например: постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.05.2017 № Ф03-1101/2017 по делу № А37-1608/2016 (определением Верховного Суда РФ от 16.08.2017 № 303-АД17-11730 отказано в передаче дела № А37-1608/2016 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ для пересмотра в порядке кассационного производства данного постановления).
шения, дать ему квалификацию и только после этого решить вопрос о применении мер принуждения. Соответственно, вина правонарушителя будет доказана, и этот вывод может иметь значение при рассмотрении иных споров, вытекающих из смежных правоотношений. Сохраняется также элемент общественного порицания как следствие правовой оценки деяния в качестве противоправного и воспитательная функция административной ответственности.
С другой стороны, состояние административной наказанности23 следует за наказанием, поэтому в случае прекращения производства по обстоятельствам, вошедшим в третью группу, указанное состояние не возникает, и в дальнейшем на базе настоящего факта невозможно вменение повторности как отягчающего обстоятельства24 и образование квалифицированных составов.
В третью группу следует внести освобождение от ответственности несовершеннолетнего (ст. 2.3 КоАП РФ). Суть юридического действия состоит именно в том, что после констатации факта совершения противоправного проступка юному делинквенту административное наказание заменяется на воспитательную меру. Для дальнейших споров, связанных с возмещением вреда, причиненного правонарушения, значение имеет именно констатация факта совершения правонарушения.
Отдельно следует остановиться на малозначительности (ст. 2.9 КоАП РФ). Ее включение в третью группу является отголоском нерешенного теоретического спора о видах и признаках публично-правовых деликтов. В том случае, если бы мы считали общественную опасность признаком административного правонаруше-
ния, ее отсутствие у конкретного деяния означало бы и отсутствие правонарушения. Это позволяло бы отнести «малозначительность» во вторую группу обстоятельств — при которых ответственность невозможна из-за отсутствия основания.
Однако, поскольку легальное определение правонарушения (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ) не содержит признака общественной опасности, то ее отсутствие у конкретного деяния означает, что содеянное не перестает быть правонарушением25, не теряет свойства противоправности, но при этом лицо может претендовать на освобождение от наказания, что и предусмотрено статьей 2.9 КоАП РФ. Поскольку лицо признается правонарушителем, то говорить о его невиновности нельзя. Именно поэтому ВАС РФ разъяснил, что если производство по делу прекращено в связи с малозначительностью правонарушения, то расходы, понесенные лицом, в отношении которого велось производство, для защиты (оплата труда адвокатов, например), возмещению не подлежат26. По этой причине лица, в отношении которых вынесено постановление о прекращении производства в связи с малозначительностью деяния, вправе оспорить такое постановление, настаивая на иных основаниях, свидетельствующих о невозможности привлечения к ответственности27.
Закончив разделение обстоятельств, препятствующих производству по делу об административном правонарушении, на группы, обратимся к теории уголовно-процессуального права.
Следует напомнить, что в уголовно-процессуальной науке и законодательстве среди обстоятельств, по которым было прекращено уголовное преследование, выделяются:
23 Морозова Н. А. Состояние административной наказанности // Lex russica. 2021. № 9 (178).
24 См., например, о невозможности квалификации правонарушения как повторного по причине того, что производство по первому нарушению было прекращено в связи с малозначительностью деяния: постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2020 № 06АП-2916/2020 по делу № А16-604/2020 // URL: https://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 18.05.2023).
25 См., например: постановление Верховного Суда РФ от 18.09.2015 № 307-АД15-7024 по делу № А56-47017/ 2014 ; постановление Верховного Суда РФ от 25.07.2016 № 307-АД16-6013 по делу № А05-11480/2015.
26 Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Специальное приложение к «Вестнику ВАС Российской Федерации». 2005. № 12.
В обоснование данной позиции ВАС РФ была положена логика состязательного процесса — в случае отказа в привлечении к ответственности по причине малозначительности деяния судебный акт не может считаться вынесенным в пользу правонарушителя. См., например: постановление Президиума ВАС РФ от 11.10.2011 № 5811/11 по делу № А36-6861/2009.
27 См., например: постановление Арбитражного суда Московского округа от 22.05.2018 № Ф05-5994/2018 по делу № А40-150468/2017.
— нереабилитирующие: декриминализация деяния, недостижение возраста уголовной ответственности и «возрастная невменяемость» (ч. 4 ст. 133 УК РФ), которые не дают права на реабилитацию, даже если к ответственности лицо привлечено не было;
— реабилитирующие: вынесение оправдательного приговора, а равно отмена обвинительного приговора (в том числе по причине отсутствия события или состава преступления, непричастности к совершению преступления); отмена постановления о применении медицинских мер принудительного характера; отказ обвинителя от обвинения или отсутствие заявления по делам частного обвинения; наличие вступившего в законную силу приговора / определения суда / постановления судьи о прекращении уголовного дела или неотменен-ного постановления органа дознания / следователя / прокурора о прекращении уголовного дела либо об отказе в возбуждении уголовного дела — по тому же обвинению; отсутствие согласия органа власти на привлечение к ответственности должностного лица, если такое согласие требуется законом) (гл. 18 УК РФ).
Данным обстоятельствам уделяется огромное внимание в литературе по уголовному процессу28. Это связано с последующим правом на возмещение государством имущественного вреда, устранение последствий морального вреда и восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах, нарушенных фактом уголовного преследования.
Формально законодательство о производстве по делам об административных правонарушениях не дает оснований для деления обстоятельств, препятствующих производству по делу, на реабилитирующие и нереабилитирующие. На это прямо указал Конституционный Суд РФ в определении от 04.06.2013 № 900-О29. Несмотря на это, в судебной практике по делам об административных правонарушениях встречаются упоминания реабилитирующих или не-реабилитирующих обстоятельств30.
Подобные проявления вольности в использовании терминологии в судебных актах неслучайны: судьи явно исходят из общности правоотношений и сходства правовых конструкций31. Беремся утверждать, что этот подход верен. Следует называть сущности их именами32.
28 См., например: Гаврилюк Р. В. Реабилитация в российском уголовном процессе (вопросы теории и практики) : дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008 ; Кузнецова А. Д. особенности реабилитации в уголовном судопроизводстве Российской Федерации при рассмотрении дел судом первой инстанции : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2022 ; Яшина А. А. Конституционно-правовые основы реабилитации в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пенза, 2016.
29 Определение Конституционного Суда РФ от 04.06.2013 № 900-О.
30 Например, именно данный термин суды используют для обозначения прекращения производства по делу в связи малозначительностью деяния (в частности: постановления ФАС Московского округа от 25.10.2004 № КА-А40/9528-04 по делу № А40-55015/03-60-97, ФАС Северо-Западного округа от 31.05.2012 по делу № А66-6484/2011, от 31.05.2012 по делу № А66-6482/2011, от 11.05.2012 по делу № А66-6486/2011, ФАС Уральского округа от 27.11.2008 № Ф09-8330/08-С1 по делу № А60-8685/08) или в связи с истечением срока привлечения к ответственности (см., например: определения ВАС РФ от 25.03.2010 № ВАС-2966/10 по делу № А46-21056/2008 ; от 28.04.2008 № 5095/08 по делу № А79-6222/2006 ; постановления Арбитражного суда Московского округа от 17.02.2016 № Ф05-557/2016 по делу № А40-40977/2015 ; Арбитражного суда Центрального округа от 26.04.2016 № Ф10-930/2016 по делу № А83-2589/2015 ; Арбитражного суда Поволжского округа от 31.01.2017 № Ф06-17077/2016 по делу № А49-4478/2016 ; ФАС Московского округа от 29.05.2014 № Ф05-17112/13 по делу № А41-13547/13).
31 О равнозначности понятия реабилитации для целей восстановления прав лиц, незаконно привлеченных как к уголовной, так и к административной ответственности, прямо указано в статьях В. М. Толкунова, И. Н. Куровой «Об актуальной практике применения статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (Информационно-аналитический журнал «Арбитражные споры». 2020. № 4. С. 15-28) и А. А. Маркеловой «К вопросу о возмещении вреда, причиненного ошибочным административным принуждением. Комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 18.05.2018 № 305-ЭС17-21628 в контексте постановления КС РФ от 15.07.2020 № 36-П» (Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2021. № 2. С. 5-33).
32 Одним из первых в научной литературе термин «реабилитрующее обстоятельство» применил по отношению к п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ П. П. Серков в монографии «Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы» в 2012 г.
Фактически в настоящее время законодатель сформировал все условия для того, чтобы разделить обстоятельства, влекущие прекращение производства по делам об административных правонарушениях (за минусом выделенных в первую группу), на реабилитирующие (вторая группа) и нереабилитирующие (третья группа).
Основанием для данного утверждения является анализ ст. 24.7 КоАП РФ. По общему правилу издержки по делу об административном правонарушении в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, производство по которому прекращено, относятся к расходам бюджета. Однако из этого правила есть исключения. В случае прекращения производства в связи с изданием акта амнистии, истечением сроков давности привлечения к административной ответственности или по иным обстоятельствам, указанным в статьях Особенной части, издержки по делу относятся на лицо, в отношении которого осуществлялось административное преследование.
Фактически законодатель указывает: несмотря на прекращение производства, основания для его возбуждения были, его возбуждение правомерно и негативные последствия в виде процессуальных издержек все равно вменяются лицу.
Автоматически из этого следует невозможность взыскания судебных расходов и удовлетворения исков о возмещении ущерба, причиненного административным преследованием33.
Сложность состоит в том, что если при амнистии и освобождении от ответственности по специальным основаниям факт правонарушения считается доказанным, то при истечении срока давности привлечения к ответственности, как было ранее указано, этого не происходит. Тем не менее издержки все равно относятся на
обвиняемого. Здесь присутствует явное противоречие.
Надо отметить, что данная логика — невозможность возмещения расходов и убытков — распространяется судами также на прекращение производства по причине малозначительности деяния34 и признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное35.
Сам по себе факт того, что в отсутствие законодательно закрепленной дифференциации обстоятельств на группы судебная практика проявляет тенденцию к расширительному применению негативных последствий, является проблемой, требующей решения.
Вторым не менее важным вопросом при этом становится аксиоматизация обратного правила: в случае прекращения производства по всем иным основаниям лицо, в отношении которого оно велось, может претендовать на взыскание в его пользу судебных расходов, а также указывать на данный факт как на основание для взыскания ущерба, причиненного незаконным привлечением к административной ответственности.
В настоящий момент, в связи с отсутствием в КоАП РФ специального механизма, который бы регулировал порядок и условия возмещения вреда, причиненного лицу, производство по делу об административном правонарушении в отношении которого прекращено по основаниям, означающим его невиновность (исключающим его виновность) в совершении правонарушения (аналога реабилитационных процедур), все соответствующие требования рассматриваются в рамках гражданско-правовых споров. В таком случае в предмет доказывания вклю-
33 Например, см.: постановление Верховного Суда РФ от 03.10.2018 № 60-АД18-3 (в удовлетворении требования о взыскании судебных расходов было отказано, так как производство было прекращено по причине истечения срока для привлечения к ответственности).
О системности данного подхода и возникающих проблемах см.: Мочегаев Н. П. Возмещение расходов на оплату труда адвоката или иного лица, участвовавшего в производстве по делу об административном правонарушении в качестве защитника, и взыскание компенсации морального вреда // Адвокатская практика. 2016. № 2. С. 36-41.
34 П. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
35 См., например: постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 07.08.2019 № Ф03-2345/2019 по делу № А51-10995/2018 — суд отказал во взыскании судебных расходов, так как обращение за юридическими услугами было обусловлено неправомерными действиями предпринимателя, совершившего правонарушение; прекращение производства по делу не ввиду его непричастности к правонарушению, а в связи с утратой силы нормы не влечет возмещение судебных расходов; незаконность ведения административного производства не доказана.
чается вина должностных лиц, осуществлявших административное преследование (ст. 15, 16, 1069 и 1070 ГК РФ).
Давая оценку этой ситуации, Конституционный Суд РФ прямо указал: нельзя отказать в возмещении расходов на оплату услуг защитника и иных расходов, связанных с производством по делу об административном правонарушении, лицам, в отношении которых дела были прекращены на основании п. 1 или 2 ч. 1 ст. 24.5 (отсутствие события или состава административного правонарушения) либо п. 4 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ (ввиду недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены соответствующие постановление, решение по результатам рассмотрения жалобы) со ссылкой на недоказанность незаконности действий (бездействия) государственных органов или их должностных лиц или наличия вины должностных лиц в незаконном административном преследовании36.
Таким образом, фактически институт деления обстоятельств, по которым производство
по делу об административном правонарушении прекращается, на реабилитирующие и нереабилитирующие, уже произошел. Нормативного закрепления этого противопоставления нет. Но надо признать, что, начав деление обстоятельств, указанных в ст. 24.5 КоАП РФ, на две группы в ст. 24.7, законодатель сам заложил основания для всех дальнейших последствий и выводов. Закон должен быть логичен и последователен. Отсутствие законодательного закрепления такого разделения, указания на связанные с ним последствия множит судебные споры и порождает разноречивую судебную практику, что плохо влияет на доверие к государству в целом37.
Автор настоящей статьи предлагает закрепить в КоАП РФ сформировавшийся институт, но осознает, что перечень обстоятельств и связанные с этим нюансы правового регулирования являются спорными, требуют кропотливой работы ученых и обсуждения с практиками. В связи с этим автор предлагает начать соответствующую дискуссию на страницах настоящего издания.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Гаврилюк Р. В. Реабилитация в российском уголовном процессе (вопросы теории и практики) : дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. 189 с.
Жданов Н. М., Жданова А. Н. Освобождение от административной ответственности // Административное право и процесс. 2012. № 4. С. 61-65.
36 Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.2020 № 36-П «По делу о проверке конституционности статей 15, 16, части первой статьи 151, статей 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 61 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1, 2 и 3 статьи 24.7, статей 28.1 и 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также статьи 13 Федерального закона "О полиции" в связи с жалобами граждан Р. А. Логинова и Р. Н. Шарафутдинова» // Российская газета. 2020. № 162 (24.07.2020).
37 В статье А. Р. Султанова «Какими должны быть правовые последствия истечения сроков давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения» (Адвокат. 2016. № 3. С. 5-12) прекращение производства по делу об административном правонарушении в связи с истечением срока привлечения к ответственности названо реабилитирующим обстоятельством. В обоснование приводятся слова профессора Т. Г. Морщаковой: «Все эти основания условно и неточно называются в доктрине уголовно-процессуального права нереабилитирующими. В силу презумпции невиновности лицо невиновно и не нуждается в реабилитации, если не имело место признание его виновности государством по приговору суда» (Морщакова Т. Г. Комментарий к статье 49 Конституции Российской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.] ; под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М. : Норма, Ин-фра-М, 2011). Но это не так. Вся судебная практика опровергает данный довод. Представляется, что как раз отказ от разделения обстоятельств в КоАП РФ на реабилитирующие и нереабилитирующие, дающие право на возмещение ущерба и не дающие, меньше способствует соблюдению интересов предполагаемых правонарушителей, чем их честная градация в законе.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.] ; под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М. : Норма, Инфра-М, 2011. 1008 с.
Кузнецова А. Д. Особенности реабилитации в уголовном судопроизводстве Российской Федерации при рассмотрении дел судом первой инстанции : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2022. 176 с.
Лумпов Е. А. Разграничение административной и дисциплинарной ответственности военнослужащих // Военное право : электронное научное издание. 2014. № 4.
Маркелова А. А. К вопросу о возмещении вреда, причиненного ошибочным административным принуждением. Комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 18 мая 2018 г. № 305-ЭС17-21628 в контексте постановления КС РФ от 15 июля 2020 г. № 36-П // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2021. № 2. С. 5-33.
Мартынов А. В. Агностицизм административной ответственности (к юбилею доктора юридических наук, профессора Ю. П. Соловья) // Административное право и процесс. 2018. № 7. С. 47-53.
Морозова Н. А. Состояние административной наказанности // Lex russica. 2021. № 9 (178).
Мочегаев Н. П. Возмещение расходов на оплату труда адвоката или иного лица, участвовавшего в производстве по делу об административном правонарушении в качестве защитника, и взыскание компенсации морального вреда // Адвокатская практика. 2016. № 2. С. 36-41.
Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы : монография. М. : Норма, Инфра-М, 2012. 480 с.
Султанов А. Р. Какими должны быть правовые последствия истечения сроков давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения // Адвокат. 2016. № 3. С. 5-12.
Толкунов В. М., Курова И. Н. Об актуальной практике применения ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Арбитражные споры. 2020. № 4. С. 15-28.
Яшина А. А. Конституционно-правовые основы реабилитации в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пенза, 2016. 26 с.
Andrichenko LV, Bogolyubov SA, Bondar NS, et al. Commentary to the Constitution of the Russian Federation (Article-by-Article). Zorkin VD, editor. 2nd ed., rev. Moscow: Norma, Infra-M Publ.; 2011. (In Russ.).
Gavrilyuk RV. Vindication in the Russian Criminal Procedure (Issues of Theory and Practice). Cand. Diss. (Law). N. Novgorod; 2008. (In Russ.).
Kuznetsova AD. Features of Vindication in Criminal Proceedings of the Russian Federation when Considering Cases in First Instance Courts. Cand. Diss. (Law). Ekaterinburg; 2022. (In Russ.).
Lumpov EA. Differentiation of Administrative and Disciplinary Liability of Military Personnel. Voennoe pravo: elektronnoe nauchnoe izdanie. 2014;4. (In Russ.).
Markelova AA. On the Issue of Compensation for Damage Caused by Erroneous Administrative Coercion. Commentary on the Ruling of the Judicial Board for Economic Disputes of the Supreme Court of the Russian Federation dated May 18, 2018 No. 305-ES17-21628 in the context of the Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated July 15, 2020 No. 36-P. Vestnik ekonomicheskogo pravosudiya Rossiyskoy Federatsii. 2021;2:5-33. (In Russ.).
Martynov AV. Agnosticism of Administrative Liability: To the Anniversary of Doctor of Law, Professor Yu.P. Solovya. Administrativnoe pravo i protsess [Administrative Law and Procedure]. 2018;7:47-53. (In Russ.).
Mochegaev NP. Reimbursement of Expenses for the Remuneration of a Lawyer or other Person who Participated in the Proceedings on an Administrative Offense as a Defender, and Recovery of Compensation for Moral Damage. Advokatskaya praktika [Advocate's Practice]. 2016;2:36-41. (In Russ.).
Morozova NA. A State of Administrative Punishment. Lex russica. 2021;74(9):44-53. (In Russ.). DOI: 10.17803/1729-5920.2021.178.9.044-053
Serkov PP. Administrative Liability in Russian Law: Modern Understanding and New Approaches. A monograph. Moscow: Norma, Infra-M Publ.; 2012. (In Russ.).
Sultanov AR. What Should be the Legal Consequences of the Expiry of the Limitation Period for Bringing to Liability for Committing a Tax Offense. Advokat. 2016;3:5-12. (In Russ.).
Tolkunov VM, Kurova IN. On the Current Practice of Application of Article 4.5 of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation. Arbitrazhnye spory. 2020;4:15-28. (In Russ.).
REFERENCES
Yashina AA. Constitutional and Legal Foundations of Vindication in the Russian Federation. Abstract Cand. Diss. (Law). Penza; 2016. (In Russ.).
Zhdanov NM, Zhdanova AN. Exemption from Administrative Liability. Administrativnoe pravo i protsess [Administrative Law and Procedure]. 2012;4:61-65. (In Russ.).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Морозова Наталья Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, судья Третьего арбитражного апелляционного суда д. 6, ул. Маерчака, г. Красноярск 660075, Российская Федерация nastaly@narod.ru
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Natalia A. Morozova, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Constitutional, Administrative and Municipal Law, Law Institute, Siberian Federal University; Judge, Third Arbitration Court of Appeal 6, Maerchaka St., Krasnoyarsk 660075, Russian Federation nastaly@narod.ru
Статья поступила в редакцию 25 мая 2023 г. Статья получена после рецензирования 23 июня 2023 г. Статья принята к печати 15 сентября 2023 г.
Received 25.05.2023. Revised 23.06.2023. Accepted 15.09.2023.
