CC BY
53Развитие землеустройства и показатели оценки экономической эффективности
организации северных территорий Development of land management and indicators for assessing the economic efficiency of
the organization of the northern territories
|\ , f МОСКОВСКИЙ ■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ 4Í ЖУРНАЛ
УДК 339.54.012 + 338.001.36 DOI 10.24411/2413-046Х-2018-15009 Емельянова Тамара Алексеевна,
доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), [email protected]
Донцов Александр Владимирович, доктор географических наук, профессор, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), [email protected]
Tamara A. Emelyanova, doctor of Economics, Professor, [email protected]
Alexander V. Doncov, doctor of Geographical Sciences, Professor, [email protected]
Аннотация. Рассмотрены этапы развития организации земель северных территорий, методы проведения землеустройства, зависящих от региональных природных, экономических и других условий. Специфика северных территорий в основном требует проведения территориального землеустройства в связи с предоставлением земель добывающим предприятиям в аренду, передачи земель в безвозмездное пользование для традиционного природопользования, формирование общинно-родовых хозяйств и т. д. Достаточно полно раскрыта эффективность землеустройства северных территорий и предложены приоритетные виды проведения землеустройства. Предложены показатели экологической, социальной и экономической эффективности землеустройства. Summary. The stages of development of the organization of land in the northern territories, methods of land management, depending on regional natural, economic and other conditions are considered. The specificity of the northern territories mainly requires the conduct of territorial
land management in connection with the provision of land to mining companies for rent, the transfer of land for free use for traditional environmental management, the formation of communal-tribal farms, etc. The effectiveness of land management in the northern territories is fully revealed and priority types of development are proposed land management. The proposed indicators of environmental, social and economic efficiency of land management. Ключевые слова: северные территории, землеустроительные мероприятия, экологическая, социальная, экономическая эффективность, земельные ресурсы, оленеводство, оленьи пастбища.
Keywords: northern territories, land management measures, environmental, social, economic efficiency, land resources, reindeer herding, reindeer pastures.
Земельные преобразования занимают особое место в социально-экономическом развитии коренных малочисленных народов Российской Федерации, в воссоздании традиционного хозяйственного уклада их жизни, а также активизации инвестиционной и предпринимательской деятельности.
Потребность в исторических знаниях земельных преобразований северных территорий обуславливается так же и тем, что на современном этапе использования земельных и иных ресурсов этих территорий в основу государственной политики, наряду с промышленным освоением этих территорий, должна быть поставлена задача создания условий для устойчивого развития коренных малочисленных народов на принципах самообеспечения на основе комплексного развития традиционных отраслей хозяйствования, а именно, оленеводства, охотничьего и морского зверобойного промыслов, рыболовства, сбора дикоросов и др., а также традиционных ремесел.
В результате рыночных реформ обществом страны в целом, важны, как положительный, так и отрицательный опыт земельных преобразований северных территорий, ибо сегодня надо найти ответ, как в условиях особо уязвимой и экстремальной среды обеспечить территориальное развитие двух диаметрально противоположных типов хозяйствования, а именно, традиционное природопользование коренными малочисленными народами и современное промышленное, направленное, в основном, на разработку недр, что связано с занятием под промышленное производство значительных территорий, что влияет в свою очередь на сохранение уникального экологического, полиэтнического и культурного пространства.
Традиционное природопользование, а также традиционная культура и быт народов Севера обладает непреходящей общечеловеческой ценностью как культура людей,
нашедших уникальные способы жизнеобеспечения в сложных условиях для жизни человека.
Возникновение и развитие оленеводства охватывает огромный период исторического развития северных народов, в результате чего оленеводство стало основой экономики, культуры и духовного развития, всего уклада жизни коренных малочисленных народов Севера.
На северных территориях за годы земельных преобразований значительные площади продуктивных земель бесплатно были переданы городским и сельским жителям для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства.
В ходе земельной реформы в северных территориях возникли новые формы хозяйствования в сельском хозяйстве. Из состава земель бывших колхозов и совхозов были выделены земли, на которых организованы и функционируют более 18.7 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств на общей площади более 1.22 млн. га, а также организовано 386 общинно-родовых хозяйств на площади 60.02 млн. га.
Новым этапом использования земель на северных территориях явилось возрождение родовых хозяйств в отдельных субъектах Российской Федерации. Особенно эта форма жизнеобеспечения малочисленных народов, основанная на историческом опыте предков в области природопользования, нашла применение в Республике Саха (Якутия), где функционируют 248 родовых хозяйств или 64% от их общего количества. В Эвенкийском АО таких хозяйств 49 или около 13%. В то же время эта форма хозяйствования не нашла своего места в Чукотском, Корякском, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Коми-Пермяцком автономных округах, Мурманской области и ряде других субъектах Российской Федерации.
Организация новой формы хозяйствования в лице товариществ и акционерных обществ проходила путем предоставления им земельных участков, ранее занимаемых бригадами и отделениями ликвидированных хозяйств (колхозов и совхозов). Несколько иной порядок был принят по установлению границ общинно-родовых хозяйств - им в пользование передавались так называемые «родовые угодья», границы которых определялись со слов потомков бывших владельцев родовых угодий.
Проведенная бессистемная реорганизация бывших колхозов и совхозов нарушила ранее существовавшие связи, как внутрихозяйственные, так и межхозяйственные по использованию убойных пунктов, пунктов переработки сырья, размещению социально-бытовых объектов.
Формирование новых землепользований зачастую проводилось без соблюдения ранее сложившейся системы использования оленьих пастбищ и промысловых угодий. Стремясь к образованию компактных землепользований, сокращению маршрутов кочевания и их перекрещивании производимый взаимообмен массивами угодий между общинами (родами) не всегда был равнокачественным и взаимно приемлемым.
Одной из особенностей использования земель, включенных в территории традиционного природопользования, является то, что изменился правовой статус их использования. Если ранее оленьи пастбища и промысловые угодья представлялись землепользователям в долгосрочное пользование сроком на 25 лет, то в настоящее время, в соответствии с законодательством о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. При этом земельные участки могут относится к землям различных категорий [9, с.114-132].
Многообразие методов проведения землеустройства северных территорий, реализуется главным образом через разработку и перенесение на местность землеустроительных проектов: территориальных - при изъятии, предоставлении и аренде земельных участков, внутрихозяйственных - при устройстве сельскохозяйственных и общинно-родовых хозяйств. Специфика северных территорий предопределяет преимущественные потребности в территориальном землеустройстве: предоставлении земель добывающим предприятиям в аренду и постоянное пользование для эксплуатации недр, создания промышленной, социальной и природоохранной инфраструктуры; передаче земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность, в безвозмездное пользование для традиционного природопользования, организации коллективных хозяйств, установлении границ земель поселений; формировании землепользований общинно-родовых хозяйств и т.д. Соответственно этот вид землеустройства, - его разновидности и типы нуждаются в детальном и надежном обосновании.
На северных территориях действует принцип приоритета экологических требований над экономической целесообразностью использования земель и улучшения природных ландшафтов. В связи с этим на первом месте должна рассматриваться экологическая эффективность. В состав землеустроительных мероприятий, направленных на улучшение экологической обстановки, должны входить мероприятия по улучшению организации использования земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации
нарушенных земель, защите земель от загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Эффективность использования земельно-ресурсного и природного потенциала северных территорий определяется не только и не столько производственно-экономическими результатами.
Северная зона также играет важную роль в формировании и динамике климата планеты, является свободным резервом биосферы и тем самым выполняет экономические функции глобального масштаба.
Северные территории для Российской Федерации - регион особых геополитических, экономических, оборонных, научных и социально-этнических интересов, стратегический, территориальный и ресурсный резерв нашей страны в третьем тысячелетии. На современном этапе никакой альтернативы северным территориям по природным ресурсам нет.
Всемирная значимость России и в первую очередь её северных территорий состоит в том, что из всех стран мира именно Россия контролирует самую крупную экосистему.
В процессе экспорта нефти и газа, по сути, продаются российские ландшафты, сильно нарушаемые и загрязняемые при добыче этих ресурсов.
Об экологической эффективности организации рационального использования и охраны земель свидетельствуют качественные показатели выполнения предусмотренных в мероприятиях специальных природоохранных норм и нормативов, которые в последующем получают количественное стоимостное выражение.
Социальная эффективность, будучи в значительной мере производной от экологического и материального благополучия, выражает благоприятность форм организации территории для всестороннего развития человека, удовлетворения его жизненных потребностей.
Экономическая эффективность выражается в соотношении между полученным результатом хозяйственной деятельности и затратами на осуществление технического или хозяйственного решения.
Экономическая эффективность характеризует рост материального производства и приемлемость производственных затрат, увеличение роста доходов работников и прибыльности отраслей и предприятий, возможности самодостаточного функционирования хозяйственного и административно-террито-риального образования. На северных территориях экономический эффект должен быть направлен на создание
условий для устойчивого развития коренных малочисленных народов на принципах самообеспечения, а также воссоздание их традиционного уклада жизни.
В условиях рыночной экономики, необходимости учета совокупности общественных, коллективных и личных интересов, многообразия экономических, технологических и социальных взаимоотношений между государством и правообладателями земельных участков эффективность землеустройства должна иметь народнохозяйственный и хозрасчетный (коммерческий) эффекты.
Хозрасчетная (коммерческая) эффективность землеустройства отражает влияние организации территории конкретного хозяйствующего субъекта и определяется при составлении проектов внутрихозяйственного землеустройства (как при составлении проекта организации территории в целом, так и проектов на отдельные мероприятия). Хозрасчетная (коммерческая) эффективность учитывает экономические последствия реализации проектов для их непосредственных участков.
Существующие методы оценки эффективности использования и охраны земель не в полной мере могут быть использованы для северных территорий, имеющих специфические условия как природные, так и полиэтнические.
Виды эффективности землеустройства на северных территориях приведены в таблице
1.
Таблица 1 - Приоритетные виды обоснования эффективности
землеустройства северных территорий и основные источники эффекта
№ ц п Направления органнзаннн Приоритетные виды Основные источники
рационального использования н ооосн овання эффекта
охраны земель прн землеустройстве эффектней остн
северных территории
1. Перераспределение земель. Экологическое, Прирост отраслевой
Определение перспектив нх социальное, продуктивности земель
использования и охраны экон омическое
2. Развитие и территориальная Экон омическое. Экономия капитальных
орт анн з ацня пронзв одств а в отраслях социальное вложении н
экономики: дооывающего комплекса. производственных
сельского хозяйства, отраслей затрат
традиционного хозяйствования н
промыслов, промышленности по
переработке сырья
3. Совершенствование системы Социальное, Сокращение
землевладении и землепользовании экон омическое, экологическое производственных затрат
4. Разработка комплекса Экологическое, Сокращение затрат на
природоохранных мероприятии социальное в ып олн ей н е природоохранных мероприятий
5. Эффективность мероприятий н порядок нх реализации Экон омическое
Экологическая, социальная, экономическая эффективность организации использования и охраны земель в регионе интенсивного освоения основывается на показателях, характеризующих количественные и качественные особенности территории, результаты отраслевой хозяйственной и природоохранной деятельности [11].
Базовым для оценки предлагаемого организационно-территориального решения являются элементарные технические показатели: площадь и линейные параметры территории в целом и ее отдельных частей, данные о компактности или разобщенности земель, наличие и плотность различных технических элементов и т.д.
Для определения хозяйственной эффективности мероприятий, обеспечивающих рациональную организацию использования и охраны земель, применяются экономические показатели:
- капитальные вложения, связанные с совершенствованием межотраслевого распределения земель и внутриотраслевым их освоением;
- объем дополнительно произведенной продукции;
- ежегодные производственные затраты, вызываемые изменением способов и форм использования земель;
- прирост чистого дохода;
- рентабельность различных вариантов устройства земель, как отношение чистого дохода к «приведенным» затратам.
Хозяйственная выгода от расширения добычи полезных ископаемых и другой промышленной деятельности не должна принижать значимости сохранения природной среды. В перспективе может оказаться, что наибольшей ценностью обладают территории, не подверженные техногенной деградации.
В регионах земледельческой деятельности для оценки организации использования и охраны земель применяются экологические показатели:
- показатели, характеризующие природоохранное обустройство и использование земель с особым режимом их использования (водоохранные зоны и прибрежные полосы, охраняемые природные ландшафты, консервация земель, санитарно-защитные, запретные и другие средорегулирующие зоны);
- данные по влиянию землеустройства на качественное состояние земель и биологических ресурсов (снижение уровня тяжелых металлов, радионуклидов, режиму увлажнения, уровня грунтовых вод и др.);
- коэффициент экологической стабильности территории;
- индекс экологического разнообразия территории;
- индекс продуктивности ландшафта;
- коэффициент антропогенной нагрузки;
- длина экотонов в расчете на один гектар пашни и другие.
По ряду причин возможность применения этих показателей при крупномасштабных землеустроительных работах в регионах северных территорий затруднительна. Промышленное освоение земель хотя и затрагивает огромные территории, нередко мало изменяет структуру категорий земель и угодий, опирается на арендную форму земельных правомочий ограниченного срока. Поэтому основное внимание следует уделять применению экономических и экологических показателей мониторинга и кадастровой оценки земель для обоснования направлений, способов и форм их перспективного использования и охраны. В прошлом взаимосвязь земельно-кадастровых показателей с практикой принятия землеустроительных решений была совершенно недостаточной. Далеко не полной является и современная их преимущественно фискальная направленность.
Экономические результаты землеустройства имеют природную основу, выражающуюся в отраслевой пригодности земель (при запасах угля и руды, наличии органоминерального сырья для добывающей промышленности, с высоким плодородием для сельского хозяйства и т.д.). Степень же использования природного потенциала зависит от уровня организации и ведения производства, технической и технологической вооруженности. Поэтому организацию территории и состояние землепользования экономически и экологически оправдано диагностировать с помощью рентных показателей минерально-сырьевой и кадастровой оценки земель.
Эффективность использования земельных ресурсов северных территорий во многом определяется качественным состоянием оленьих пастбищ и организационно-технологическим уровнем ведения оленеводства, составной частью которого, наряду с другими условиями, является рациональная организация территории и степень реализации природной продуктивности (оленеёмкости) пастбищ.
В практике ведения хозяйства на северных территориях выделяют следующие организационно-технологические уровни оленеводства по степени одомашненности оленей.
Эталонный - с реализацией природной оленеёмкости пастбищ 100%.
Высокий - с реализацией природной оленеёмкости пастбищ 90%.
Средний - 75%.
Слабый - 60%.
С утрачиванием качеств домашнего оленя - 50%.
Уровень дичающего оленя - с реализацией природной емкости пастбищ менее 50%.
Для первых четырех уровней ведения оленеводства характерно проведение организационно-территориальных мероприятий на основе проектов землеустройства (введение сезонных пастбищеоборотов, создание производственных центров, установление маршрутов движения оленей др.); осуществление зооветеринарных мероприятий; мер по охране поголовья оленей, по предупреждению деградации оленьих пастбищ, по управлению стадами домашних оленей; а также проведение работ по подготовке кадров оленеводов.
Имеющиеся и намечаемые уровни ведения оленеводства оказывают существенное влияние на эффективность хозяйствования и кадастровую стоимость земельных участков оленеводов.
Вместе с тем, существующая методика оценки кадастровой стоимости оленьих пастбищ, принятая специалистами Роснедвижимости, исходит из того, что каждый гектар этих кормовых угодий стоит 400 руб., что представляет собой условную величину, отражает абсолютную ренту при использовании пастбищ и не учитывает их продуктивности.
При оценке эффективности ведения оленеводства и расчете кадастровой стоимости земельных участков, занятых оленьими пастбищами, нами предлагается использовать следующие методические подходы.
В качестве исходной информации применялись следующие показатели.
Среднестатестическая емкость пастбищ зимнего сезона:
- суточная (удельная) - 10 олене-дней (о/дн);
- годовая (хозяйственная продуктивность) - 0,0081 о/дн. на га;
Общая стоимость продукции, получаемой от одного оленя - 5000 руб.;
Годовые затраты на производство и реализацию продукции оленеводства в расчете на гектар пастбищ - 23,1 руб.;
Товарность продукции оленеводства - 70% (коэффициент 0,7).
Список литературы
1. Российская Федерация. Законы. О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации [Текст]: федеральный закон от 7.05.2001, №49 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - №20. - Ст. 1972.
2. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации [Текст]: федеральный закон [в ред. от 21.03.2002 г., №31] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №12. - Ст.1093.
3. Российская Федерация. Законы. Об основах государственного регулирования социально-экономическою развития Севера Российской Федерации [Текст]: федеральный закон от 19.06.1996, №78 [в редакции ФЗ от 2.01.2000, №30] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - №2. - Ст. 151.
4. Российская Федерация. Законы. Об экологической экспертизе [Текст]: федеральный закон от 23.11.95, №174 [в ред. ФЗ от 15.04.98, №65] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - №16. - Ст. 1800.
5. Российская Федерация. Правительство. Постановления. Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года [Электронный ресурс]: федеральная целевая программа: утв. постановлением Правительства РФ от 27.07.2001, №564 [в ред. пост. Правительства РФ от 14.02.2002, №104, от 06.06.2002, №388] // Информационная система «Гарант».
6. Российская Федерация. Президиум Верховного Совета. Постановления. Об упорядочении пользования земельными участками, занятыми под родовые, общинные и семейные угодья малочисленных народов Севера [Электронный ресурс]: постановление Президиума Верховного Совета РФ от 30.03.1992 // Информационная система «Гарант».
7. Волков, С. Н. Землеустройство в условиях земельной реформы (экономика, экология, право) [Текст]: учеб. пособие / С. Н. Волков. - М.: Былина, 1998. - 527 с.
8. Временные методические рекомендации по проведению ресурсной оценки территорий традиционного природопользования районов Крайнего Севера [Текст] / Росземкадастр. - М., 2002. - 159 с.
9. Емельянова, Т. А. Организация рационального использования и охраны земельных ресурсов северных территорий Российской Федерации (теория, методика, практика) [Текст]: монография / Т. А. Емельянова; Гос. ун-т по землеустройству. - М., 2004. - 324 с.
10. Емельянова, Т. А. Организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для обеспечения их традиционного образа жизни (методические и практические вопросы) [Текст]: монография / Т. А. Емельянова; Гос. ун-т по землеустройству. - М., 2006. - 136 с.
11. Емельянова Т.А. «Рациональное использование и охрана земель северных территорий Российской Федерации (экономика и организация)» / Диссертация на соискание учёной степени доктора экономических наук. Москва. - 2006. - 406 с.
12. Фомин А.А. Тенденции и проблемы развития земельного законодательства. Материалы к Парламентским слушаниям Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и к Столыпинским чтениям в Государственном университете по землеустройству 19 апреля 2018 года / Под общ. ред. С.Н. Волкова, А.А Фомина. Москва, 2018.
13. Волков С., Фомин А., Черкашина Е., Черкашин К. Землеустроительное обеспечение перехода от категорий земель к территориальному зонированию в российской федерации land relations and land management. Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 5. С. 3-8
14. Волков С., Фомин А. История землеустроительного образования в России. Международный сельскохозяйственный журнал. 2014. № 5. С. 31-35.
15. Новиков, Д. В. Роль землеустройства в развитии земельных отношений и современное состояние землеустройства [Текст] / Д. В. Новиков, Т. А. Емельянова, А. В. Новиков // Материалы международной научно-практической конференции по итогам НИР профессорско-преподавательского состава ГУЗа за 2001-2005 гг. / Гос. ун-т по землеустройству - М., 2005. - С.45-54
