CC BY
24
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 34 (288). История. Вып. 53. С. 122-126.
ИСТОРИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Е. П. Мармилова
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО ПАРЛАМЕНТА ПО ОТДЕЛЬНЫМ НАПРАВЛЕНИЯМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
(на примере Астраханской области)
Рассматривается вопрос о развитии законодательной деятельности региональных парламентов по отдельным направлениям государственной политики на примере прикаспийского региона России - Астраханской области. Хронологические рамки исследования охватывают период с конца 1990-х гг. по настоящее время. Исследование законодательной деятельности регионального парламента позволяет не только осмыслить историю формирования законодательства по отдельным направлениям государственной политики в регионах РФ, но и говорить о сложившихся тенденциях в развитии регионального парламентаризма.
Ключевые слова: субъект Федерации, законотворческая деятельность, региональный парламент.
В конце XX в. формирование новой российской государственности сопровождалось появлением новых институтов и практик, до этого совершенно отсутствовавших в истории отечественного государственного управления. К таким вопросам относится и становление законодательной деятельности региональных парламентов. Существующие в настоящее время проблемы развития российского федерализма, оптимизации российской правовой системы побуждают обратиться к историческому опыту участия российских субъектов федерации в законодательной деятельности. Наделение российских регионов полномочиями в сфере законодательной деятельности произошло вследствие фундаментальных изменений отечественной государственности на рубеже 1980-1990-х гг.
В рамках данной статьи мы ставим задачу охарактеризовать исторический опыт законодательной деятельности регионального парламента на примере прикаспийского региона России - Астраханской области. В постсоветский период истории законодательная деятельность астраханского регионального парламента охватывает период продолжительностью в полтора десятилетия с середины 1990-х гг. по настоящее время.
Мы исходим из предложенной нами периодизации развития региональной законодательной деятельности в Астраханской области, включающей два основных этапа:
1) период 1995-1999-х гг. - региональная законодательная деятельность в период децентрализованного федерализма;
2) период с 2000 г. - региональная законодательная деятельность в условиях централизации постсоветской государственности.
Охарактеризуем законотворческую работу парламента. В период 1995-1999 гг. было принято 184 закона Астраханской области. В среднем за этот период в год принималось 36-37 законов, между тем как в период 2000-2006 гг. в среднем в год принималось в два раза больше законов - 73-74. В рамках четвертого созыва с 8 октября 2006 г. по 4 декабря 2011 г. астраханский парламент принял 476 законов Астраханской области и 3390 постановлений. С 4 декабря 2011 г. в Астраханской области начал свою работу парламент пятого созыва. Тем не менее, было бы неверно считать, что законодательная деятельность регионального парламента в 1990-х гг. была менее активной: именно в этот период были созданы важнейшие оригинальные нормативные акты, а большинство принятых в последующие годы законов были всего лишь изменениями и дополнениями.
Рассмотрим деятельность регионального парламента в период децентрализованного федерализма. Законодательный орган власти Астраханской области начал свою работу с марта 1994 г. Однако отправной точкой начала законодательной деятельности в Астраханской области является 16 января 1995 г., когда был принят первый закон области - Закон АО «О
нормативных и иных правовых актах органов государственной власти АО». Всего за 1995 г. планировалось принять более 40 законов, но было принято всего 16. В период 1995-1999 гг. приоритетным предметом законодательного регулирования Астраханской области являлись вопросы государственного строительства самого субъекта федерации (в 1996 г. они составили 70 % от всех принятых областных законов). Недостатком такой тенденции было слабое развитие в этот период законодательства, направленного на регулирование социально-экономических отношений в регионе. Доля областных законов, посвященных управлению экономическими отношениями и социальной политике, была в тот период невелика - 18 %.
В 1990-х гг. на территории субъектов РФ бюджетное законодательство только начинало развиваться. Это помогало эффективно на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.
29 марта 1994 г. были сформированы четыре постоянные комиссии в Астраханском областном Представительном Собрании1. Среди них была создана комиссия по бюджету, налогам, банкам и финансам. Данная комиссия «готовила проекты решений об утверждении областного бюджета, изменениях и дополнениях, вносимых в него, определяла бюджетную политику области, так же имела право утверждать ставки в областной бюджет»2. Возглавил ее В. С. Синченко.
Исключительные проблемы существовали с развитием бюджетного законодательства. Практически каждый год закон о бюджете принимался с опозданием и большим дефицитом. Впервые закон об областном бюджете был принят до наступления целевого года только в 1999 г. Бюджетная законодательная политика Астраханской области к концу 1990-х гг. зашла в тупик, виной чему были и объективные экономические сложности. По нашему мнению, важнейшими показателями кризиса этой политики на данном этапе являлись: 1) неспособность областной власти принять закон о бюджете в разумные сроки, вследствие чего большую часть времени бюджет области элементарно отсутствовал; 2) непомерное увеличение дефицита бюджета из-за недостатка у законодателей политической воли и неспособности основных групп решить конфликт интересов.
В 1995-1999 гг. по данному блоку вопросов в Астраханской области было принято 23 закона. В общем объеме законодательной работы эти законы занимали не очень большую долю - в пределах 15 % от общего количества областных законов.
После выборов в 1994 г. председателем комиссии АОПС по экономической и социальной политике, природным ресурсам и природопользованию был избран руководитель фермерского хозяйства Х. Б. Базаралиев. В ведении его комиссии было отнесено планирование программ социально-экономического развития области, установление порядка передачи земельных участков для строительства, в том числе и дачного, контроль за рациональным использованием природных ресурсов, вопросы, касающиеся имущественных прав области, хозяйственной деятельности предприятий2.
Первым областным законом по вопросам управления экономикой стал принятый 6 июля 1995 г. закон «О порядке утилизации лома и отходов цветных металлов». Проект этого закона был подготовлен при участии организации «Вторцветмет». Закон был ориентирован на борьбу с разворовыванием изделий и оборудования из цветных металлов и бесконтрольным вывозом лома цветных металлов, на обеспечение безопасности его хранения и переработки3.
Период 1990-х гг. был также временем формирования регионального экологического законодательства Астраханской области. В сентябре 1997 г. был принят закон об областном внебюджетном экологическом фонде4. Закон предусматривал, что средства в фонд должны поступать от предприятий, учреждений, организаций, граждан в качестве платы за загрязнение окружающей среды, деньги, получаемые по искам о возмещении причиненного вреда, от реализации конфискованных орудий, охоты и рыболовства, добровольных пожертвований. Расходовать эти средства законодатели позволили на устранение последствий экологических бедствий, финансирование природоохранных мероприятий, стимулирование эффективного использования природных ресурсов, внедрение экологически чистых технологий на строительство очистных сооружений5.
Наименьшее количество законов (менее 6 %) было принято по социальным вопросам. Данная тенденция была характерна именно для 1990-х гг. - в дальнейшем ситуация изменилась к лучшему. По нашему мнению, столь низкая степень внимания областных законодателей к
социальной проблематике именно в данный период объясняется исключительно сложными финансовыми условиями.
Таким образом, в период децентрализованного федерализма были приняты важнейшие законы по государственному устройству области, заложены основы областного избирательного и муниципального законодательства. Уже в 1995-1996 гг. Астраханской областью были приняты три главных закона, составляющих основу регионального избирательного законодательства (о выборах губернатора, областного парламента и муниципальных выборах). В дальнейшем корпус этих законов оставался прежним; законодатель только вносил изменения в существующие законы. Этот период отличался большой активностью субъекта федерации в налоговой политике, что было определено большими полномочиями субъектов федерации в этом направлении (особенно в сравнении с последующим периодом). Региональное законодательство Астраханской области 1990-х гг. формировалось достаточно интенсивно и по всему кругу вопросов, которые были отнесены к компетенции субъекта федерации.
Среди важнейших исторических факторов, оказавших влияние на законодательную деятельность региона на этапе 1990-х гг., следует назвать переходный период формирования новой российской государственности. Множество конфликтных ситуаций возникало с представителями федеральных органов власти в связи с отсутствием опыта в распределении законодательных полномочий между регионом и федерацией.
Рассмотрим законодательную деятельность астраханского парламента в условиях централизации постсоветской государственности.
В период 2000-2006 гг. региональным парламентом было принято 512 законов. В среднем в год принималось 73-74 закона - двое больше, чем в 1990-е гг. Практическим по всем направлениям законодательной работы произошла интенсификация законодательной работы. Об увеличении интенсивности работы парламента говорит, в частности, факт, что на первое полугодие 2004 г. было запланировано рассмотреть 50 законопроектов6.
Развитие областного законодательства в 2000-е гг. происходит в совершенно новых исторических условиях: 1) смена высшего руководства страны - с 31 декабря 1999 г. исполняющим обязанности главы государства стал
В. В. Путин, уже на раннем этапе начавший изменение политики в отношении регионов; 2) значительное улучшение экономической конъюнктуры и поступлений в областной бюджет.
Законодательная работа осуществлялась областным парламентом двух созывов: до осени 2001 г. продолжил свою работу состав Областного представительного собрания, избранный в 1997 г.; в 2001-2006 гг. работал третий в истории состав областного парламента, сменившего на этом этапе свое название на Государственную Думу Астраханской области.
Отражением линии на упорядочение федеративных отношений стало прекращение действия договора о разграничении полномочий между федерацией и Астраханской областью в феврале 2002 г.7
В марте 2004 г. областной парламент отмечал 10-летний юбилей своего существования. К этому моменту было принято 440 региональных законов и 3407 постановлений.
Положительные последствия от экономического подъема были нейтрализованы ужесточением бюджетной политики федерального центра. Уже при подготовке федерального бюджета на 2001 г. Правительство России увеличило уровень налоговых отчислений на федеральный уровень до 66 %. В условиях жесткой налоговой политики со стороны федерального центра областные законодатели были вынуждены корректировать свою политику.
По сравнению с предыдущим периодом заметно сократилась самостоятельность региональной законодательной политики, усилилось давление со стороны центра. В ходе анализа различных источников было отмечено, что в 2000-2006 гг. систематически возникали ситуации, когда областной парламент принимал законы по требованию федерального центра вопреки желанию и воле самих региональных законодателей. Эта тенденция отражает общие для России противоречия формирования регионального законодательства в условиях специфической модели российского федерализма.
Охарактеризуем формирования законодательства Астраханской области в 2000-2006 гг. по государственно-правовым вопросам.
Важнейшим событием истории региональной законодательной деятельности в Астраханской области в начале 2000-х гг. стало обновление Устава области. Новый проект Устава был вынесен на всенародное обсуждение, был опубликован 10 января 2002 г. газете «Астра-
ханские известия». Рассмотрение и процесс принятия новой редакции областного Устава растянулся на весь 2002 г.
Региональное законодательство Астраханской области 1990-х гг. формировалось достаточно интенсивно и по всему кругу вопросов, которые были отнесены к компетенции субъекта федерации.
В 2000-е гг. значительно возросла интенсивность законодательной работы региона - как по критерию количества рассмотренных и принятых областных законов, так и по интенсивности работы с федеральным законодательством.
Наряду с этим, по сравнению с предыдущим периодом, заметно сократилась самостоятельность региональной законодательной политики, усилилось давление со стороны центра. В 2000-2006 гг. систематически возникали ситуации, когда областной парламент производил принятие областных законов по требованию федерального центра, вопреки желанию и воле самих региональных законодателей. Эта тенденция отражает общие для России противоречия формирования регионального законодательства в условиях специфической модели российского федерализма.
Мы предполагаем, что потенциал региональной законодательной работы не был раскрыт в значительной степени. Несмотря на возрастание интенсивности этой работы в 2000-е гг., исключительная зависимость от центра делала эту деятельность астраханских законодателей в решающей степени инерционной.
Доля законов, регулирующих общественные отношения в регионе, экономические отношения, социальное развитие и культуру, оставалась недопустимо малой (в пределах одной четверти от общего числа областных законов). Ситуация, при которой три четверти создаваемых нормативных актов были посвящены самому законодателю (или обеспечению его работы), является показателем низкой степени эффективности регионального законодательного процесса.
По итогам работы Дума Астраханской области в период работы с 8 октября 2006 г. по 4 декабря 2011 г. провела 62 заседания. Принятые Законы Астраханской области были инициированы следующими субъектами права законодательной инициативы (по состоянию на 1 ноября 2011 г.): Губернатором Астраханской области - 328; депутатами Думы Астраханской области - 127; прокурором Астраханской области - 16; Астраханским областным судом - 2;
представительными органами местного самоуправления - 3.
Все региональные законы этого периода могут быть распределены по следующим направлениям: государственно-правовое строительство - 177; бюджет и финансы - 84; налогообложение - 17; экономика - 78; социально-культурная сфера - 72; прочие - 488. Анализ принятых в четвертом созыве законов показывает, что наибольший удельный вес приходится на законы, регулирующие вопросы государственно-правового строительства, бюджетно-финансовой сферы, экономического развития, то есть сохраняется та же ситуация, что и в предыдущие годы. Однако количество принятых законов в социальной сфере практически достигает количество законов, принятых по урегулированию вопросов экономики.
Среди нововведений этого периода можно говорить использования с 2009 г. мониторинга изменений федерального законодательств, с результатами которого готовятся предложения по приведению законодательства Астраханской области в соответствие с федеральным законодательством. В 2010 г. была введена антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Думой, с целью определения коррупциогенных факторов.
Об итогах работы нового парламента, сформированного после выборов 4 декабря 2011 г., говорить еще рано, однако его деятельность никак нельзя назвать «пассивной», вновь избранные депутаты продолжают свою работу по решению текущих задач, опираясь на уже имеющийся опыт законотворческой деятельности региона.
В настоящее время утвержден план работы Думы Астраханской области на I полугодие 2012 г., который включает: 1) рассмотрение проектов нормативно-правовых актов, 2) рассмотрение проектов федеральных законов, 3) рассмотрение обращений депутатов Думы, органов местного самоуправления, общественных объединений.
В примерной программе законодательной деятельности Астраханской области 5 созыва на I полугодие 2012 г. (утвержденной Постановлением Думы Астраханской области от 09.02.2012 № 57/1) говорится о рассмотрении проектов нормативно-правовых актов региона, будущих законах Астраханской области: «О проекте закона АО "О дополнительных гарантиях права граждан на обращения в АО"» (во
втором чтении) (А. Б. Клыканов), «О проекте закона АО "О социальной поддержке многодетных семей в АО"» (второе чтение) (депутаты А. В. Козлов, И. В. Родненко, Л. А. Огуль, С. Д. Сычев, Е. Б. Элеменкина), «О проекте закона АО "О внесении изменения в ст. 6 Закона АО «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления"» (первое чтение) (Городская Дума «Город Астрахань») и других проектах нормативно-правовых актов.
Субъектами законодательной инициативы в АО в этот период выступают: Губернатор АО (А. А. Жилкин), депутаты Думы АО, Городская Дума «Город Астрахань».
Ведет работу молодежный парламент, который имеют свою структуру и состав. В рамках работы молодежного парламента созданы следующие комитеты: комитет по правовым вопросам, комитет по труду, занятости молодежи и молодежному предпринимательству, комитет по социальной политике, гражданско-патрио-тическому и нравственному воспитанию молодежи, комитет по бюджетно-финансовой и экономической политике.
По-прежнему Астраханская область как субъект РФ участвует в работе Южно-российской парламентской ассоциации. Состав парламентской делегации Думы Астраханской области представлен в лице депутатов: А. Б. Клы-канова, Я. Я. Винокурова, Н. В. Арефьева, А. Д. Башкина, Н. М. Макаренкова, Т. Н. Максимова, Н. Н. Кабикеева, Ю. Т. Пименова8.
При анализе законодательной деятельности парламента Астраханской области мы рассмотрели оба периода развития в истории российского парламентаризма в субъектах РФ. В 2000-е гг. интенсивность законодательной работы в регионах возросла практически по всем направлениям. По сравнению с предыдущим периодом региональная законодательная деятельность стала более диверсифицированной и детальной. Формировалась значительная нормативно-правовая база по тем направлениям, которые в 1990-е гг. оставались без достаточного внимания законодателей. Особенно ярко это проявилось в отношении законодательства по социальным вопросам.
Рассмотрение опыта развития законодательства Астраханской области приводит к выводу, что для истории его формирования характеры
тенденции, свойственные для истории законодательной деятельности российских регионов в целом. Нами проведено исследование развития областного законодательства по основным блокам. Было выявлено, что подавляющее большинство областных законов было посвящено государственно-правовым и бюджетно-налоговым вопросам.
Таким образом, основное внимание регионального законодателя было посвящено вопросам собственной организации и обеспечения. Доля законов, регулирующих общественные отношения в регионе, экономические отношения, социальное развитие и культуру, чрезвычайно мала (в пределах одной четверти от общего числа областных законов). При этом по прошествии времени эта тенденция не исчезает. Данный факт можно интерпретировать как проявление низкой степени эффективности регионального законодательного процесса. Главной целью законодательной работы является создание норм, регулирующих жизнь общества. Ситуацию, при которой три четверти создаваемых нормативных актов посвящены самому законодателю (или обеспечению его работы), вряд ли можно признать нормальной. Для эффективного регулирования основных сфер общества законодателю необходимо равномерно по блокам вносить изменения в региональное законодательство.
Примечания
1 Государственный архив Астраханской области (ГААО). Р-3960. Оп. 1. Д. 1. Л. 27.
2 Мартыненко, Ю. В представительном Собрании сформированы постоянные комиссии // Волга. 1994. № 61 (22278), пятница. 1 апр. С. 1.
3 Мартыненко, Ю. Депутаты - за активное вложение капиталов в производство // Волга. 1997. № 59 (23032), пятница. 28 марта. С. 1.
4 ГААО. Р-3960. Оп. 1. Д. 152. Л. 19.
5 Мартыненко, Ю. Поддержали пострадавших вкладчиков // Волга. 1997. № 189 (23162), вторник. 30 сент. С. 1.
6 Пресс-служба Государственной Думы АО. Утверждена программа законодательной деятельности в первой половине 2004 года // Волга. 2004. № 19 (24521). 10 февраля. С. 2
7 Дума Астраханской области. URL : http://as-troblduma.ru/vm/ygn_ross_parlament/dep_yrp.
8 Информация о работе Думы Астраханской области за четвертый созыв [Электронный ресурс]. URL : http://astroblduma.ru
