CC BY
82
1) строительство Виленского цементного завода в с. Виленка Михайловского района Рязанской области;
2) создание инновационного комплекса по разработке, внедрению и производству лекарственных средств на базе биотехнологий и нанотехнологий ООО «Форт» с. Ялтуново Рязанского района Рязанской области;
3) строительство Серебрянского цементного завода ООО «БазэлЦемент» Михайловского района Рязанской области;
4) организация производства ДВП (ДСП) в поселке городского типа Лашма Касимовского района Рязанской области;
5) строительство завода по производству кирпича в д. Синец Рязанского района Рязанской области;
6) строительство завода по производству кирпича в рабочем поселке Милославское Рязанской области.
Рязанская область готова к реализации ряда инвестиционных проектов на основе частно-государствен-
ного партнерства в важнейших отраслях экономики. Все это свидетельствует о том, что Рязанская область стабильно развивается в сфере инвестиционной деятельности; здесь ведется постоянная работа по повышению инвестиционной привлекательности региона.
Литература
1. Воронин В.В. Экономическая география Российской Федерации. Самара, 2004.
2. Ковалев В.В., Иванов В.В., ЛялинВ.А. Инвестиции. М., 2010
3. Официальный сайт Министерства экономического развития и внешнеэкономических связей Рязанской области. URL://http:// www.mineconom.rzn.ru.
4. Официальный сайт субъектов Российской Федерации. URL://http:// www.eng.spb-venchur.ru.
5. Официальный сайт «Капитал страны». URL:// http://www. kapital-rus.ru.
РАЗВИТИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
А.П. ЖИЛЯКОВ,
соискатель кафедры «Экономического анализа, финансов и статистики»
Московского Университета МВД России Научная специальность: 08.00.12 — бухгалтерский учет, статистика
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассмотрены различные взгляды на определение категорий «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль»; представлена классификации финансового контроля и его субъектов; дополнен перечень функций государственного финансового контроля; разработано уточненное определение данного понятия.
Ключевые слова: финансовый контроль, государственный финансовый контроль, классификация, субъекты, функции.
THE DEVELOPMENT OF THEORETICAL FOUNDATIONS OF THE STATE FINANCIAL CONTROL
A.P. ZHILYAKOV,
the competitor of chair «the Economic analysis, the finance and statistics» the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The different views on the definition of the categories of «financial control» and «state financial control». The paper presents the classification of financial controls and its subjects. Given the current trends of budget policy, the author added to the list of the functions of state financial control, as well as developed the refined definition of this concept. Keywords: financial control, the state financial control, classification, subjects, function.
Особенность современного этапа развития экономики страны — активизация роли государства в решении вопросов модернизации производственных процессов, технического переоснащения мощностей, совершенствования технологий, что говорит об интен-
сификации инвестиционной деятельности всех субъектов экономики. В последние годы широкое развитие получили федеральные социальные и целевые программы, все большее внимание уделяется восстановлению и обновлению наукоемких отраслей экономики,
предприятий оборонного комплекса страны. На все эти направления государство выделяет большие средства и посредством тесного взаимодействия с коммерческими структурами реализует свои функции. Так, в 2011 г. общий объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств составил 320 186, 1 млн руб.1.
Все это обуславливает возросшую значимость осуществления финансового контроля за формированием и использованием государственного бюджета, определения эффективности и целесообразности использования бюджетных средств, рационального использования государственной собственности через проверку деятельности контролируемых субъектов. Тем не менее, законодательные органы власти, даже при существовании научной теоретической базы, не закрепили определение термина «финансовый контроль» в нормативно-правовых документах, что не может не вызывать дискуссий по этому вопросу.
Е.Ю. Грачева определяет финансовый контроль как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования2.
По мнению Н.И. Химичевой, «финансовый контроль — это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов»3.
Н.Д. Эриашвили трактует финансовый контроль как контроль за финансовой деятельностью всех экономических субъектов (государства, предприятий, учреждений, организаций), осуществляемый законодательными и исполнительными органами власти всех уровней, а также специально созданными учреждениями при помощи особых методов, включающих набор специальных приемов и способов действий контролеров, позволяющий им решить поставленные задачи4.
Современный этап научного обоснования проблем финансового контроля характеризуется дифференцированным подходом к изучению его сущности, цели и задач. Финансовый контроль трактуется как: деятельность, функция, метод, инструмент, средство, система и т.д.
Вместе с тем, многие специалисты, характеризуя категорию «финансовый контроль», сужают всю его
совокупность до государственного и муниципального финансового контроля. Вот почему необходимо обосновать целостное понятие финансового контроля, отдельных его видов, общность принципов, разграничения целей и задач.
С целью комплексного понимания категории финансовый контроль, рассмотрим наиболее общие классификации его субъектов и видов.
Субъектом финансового контроля является юридическое или физическое лицо, государственный орган, коммерческая или общественная организация, структурное подразделение и т.д.
Классификация субъектов финансового контроля:
1) управляющие субъекты;
2) субъекты, осуществляющие контроль;
3) управляемые (контролируемые) субъекты.
Управляющие субъекты могут быть классифицированы по:
❖ степени участия в управлении — выделяют группы управляющих субъектов: непосредственно управляющих; делегированных управляющих;
❖ составу управляющего субъекта — различают еди-ноначальные и коллегиальные управляющие субъекты.
Субъекты, осуществляющие контроль, также могут быть классифицированы по:
❖ законодательным и нормативным основам создания контролирующего органа — созданные на основании Конституции РФ; закона, иного законодательного акта; закона о государственной регистрации юридических лиц; внутреннего распорядительного документа.
❖ источнику инициативы создания контролирующего органа — созданные в силу нормативного акта; по инициативе управляющего субъекта; по собственной инициативе.
❖ уровню территориальной организации — образованные на международном, федеральном уровне; на уровне субъекта Федерации, на региональном, муниципальном уровне; образованные на отдельном предприятии, учреждении, организации.
❖ источнику финансирования — финансируемые за счет бюджета соответствующего уровня; финансируемые за счет ведения предпринимательской деятельности; финансируемые за счет учредителей; финансируемые за счет различных источников.
1 Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. N° 357-Ф3 «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».
2 Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопросах и ответах / под ред. Е.Ю. Грачевой; 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 41, 42.
3 ХимичеваН.И., ПокачаловаЕ.В. Финансовое право / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Н. И. Химичева. М., 2005. С. 149.
4 Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник для вузов. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. С. 24.
Контролируемые субъекты также могут быть классифицированы по различным основаниям: коммерческие и некоммерческие организации; по отраслевой принадлежности, по принадлежности к одной финансово-промышленной группе или холдингу и т.д.
Предлагаемая классификация субъектов финансового контроля представлена на рис. 1.
Объектомфинансового контроля выступает деятельность контролируемого субъекта, течение и/или последствия осуществления которой имеют денежную оценку.
По времени проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) по финансовым вопросам, оценки финансовых разделов бизнес-планов предприятий, прогнозирования поступлений налоговых платежей в бюджеты и т.д. Важное значение предварительный контроль имеет при оценке экономических, правовых и политических последствий финансовых законопроектов; при введении в действие новых финансово-правовых норм, регулирующих финансовую деятельность хозяйствующих субъектов.
Текущий финансовый контроль проводится во время осуществления каких-либо финансовых операций — уплаты налогов, финансирования государственных расходов, т.е. в процессе осуществления контролируемым субъектом своей финансово-хозяйственной деятельности. Особенность текущего финансового контроля состоит в его проведении в ходе реализации хозяйственных или финансовых операций, т.е. в процессе ежедневной работы финансовых органов, что позволяет и контролирующим органам, и подконтрольным субъектам быстро реагировать на изменения в финансовой деятельности, предупреждать нарушения законодательства и предотвращать потери и убытки.
Последующий финансовый контроль проводится после завершения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации, проведения внешнего аудита отчетов о результатах финансово-хозяйственной деятельности контролируемых субъектов.
Последующий контроль отличается углубленным анализом финансовой деятельности какого-либо субъекта за определенный период и позволяет определить степень эффективности проведенных ранее предварительного и текущего финансового контроля.
По степени участия в управлении
- Непосредственно управляющие;
- Делегированные управляющие.
По составу управляющего субъекта
■ Единоначальные;
■ Коллегиальные.
По виду собственности
По ФЦП
По отраслям экономики
По министерствам
По уровню бюджета
По виду деятельности
По основанию создания
По уровню территориальной организации
■ Конституция РФ;
■ Закона;
■ Регистрации юр. лиц;
■ Внутренний документ.
т
По источнику финансирования
По источнику инициативы создания
- На международном;
- На федеральном;
- На уровне субъекта;
- На региональном;
- На муниципальном;
- На уровне предприятия.
- Бюджеты разных уровней;
- Предпринимательская деятельность;
- Учредители;
- Различные источники.
- Созданные в силу нормативного акта;
- Созданы
по инициативе управляющего субъекта.
Рис. 1. Виды субъектов финансового контроля
По уровню осуществляющих контроль субъектов, различают:
❖ государственный контроль — проводится органами государственной власти (Администрацией Президента, законодательными и исполнительными органами РФ и субъектов РФ). Цель данного контроля состоит в соблюдении интересов государства и общества в целом при реализации финансовой политики государства. Контроль органов местного самоуправления осуществляется соответствующими органами финансового контроля и направлен, прежде всего, на контроль и анализ хода исполнения местных бюджетов. Контроль финансов кредитных органов состоит в проверке правильности и достоверности данных финансовой отчетности предприятий и организаций;
❖ ведомственный контроль — осуществляется специальными подразделениями министерств и ведомств подотчетных им предприятий, организаций, учреждений. Цели и задачи такого контроля непосредственно устанавливаются самими министерствами и ведомствами;
❖ внутрихозяйственный контроль — проводится финансовыми и экономическими подразделениями предприятий и организаций. Цели и задачи осуществления данного контроля формулируются органами управления хозяйствующих субъектов;
❖ независимый (аудиторский) контроль — проводится аудиторскими фирмами, аудиторами в соответствии с действующим законодательством и нормативными актами, регламентирующими осуществление аудиторских проверок.
Виды финансового контроля по полноте охвата разделяются на:
❖ полный контроль — предусматривает проверку всех аспектов финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов;
❖ частичный контроль — проводится с целью контроля отдельных аспектов финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта;
❖ тематический контроль — предполагает контроль финансово-хозяйственной деятельности ряда однотипных экономических субъектов с целью выявления типичных недостатков, правонарушений по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности;
❖ комплексный контроль — включает в себя проверку всех сторон финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта, в том числе, вопросов сохранности и эффективности использования факторов производства, соблюдения финансовой дисциплины, качества (достоверности, своевременности предоставления) финансовой отчетности;
❖ сплошной контроль — заключается в проверке всех операций, всей первичной документации на определенном участке деятельности за весь проверяемый период времени;
❖ выборочный контроль — состоит в проверке части первичных документов за определенный период времени.
Наряду со сплошным и выборочным контролями применяется и комбинированный контроль, заключающийся в проверке отдельных участков деятельно-
^
с а н ж
с «
Л
сс с
0
1 й I
к ©
Виды финансового контроля по уровню
Государственный
Муниципальный
Независимый
Ведомственный
Виды финансового контроля по полноте охвата
Полный
Частичный
Внутрихозяйственный
Ревизия
Проверка
Методы финансового контроля
Обследование
Анализ
Надзор
Наблюдение
Комплексный
Тематический
Сплошной
Выборочный
Формы финансового контроля
Предварительный
Текущий
Последующий
Рис. 2. Классификация финансового контроля
сти экономического субъекта сплошным методом, а в других — выборочным, что позволяет ускорить проведение финансового контроля и обеспечить высокий уровень охвата контролируемых операций.
Различают следующие (способы, приемы) осуществления финансового контроля: проверка; обследование; надзор; наблюдение (мониторинг); анализ финансового состояния; ревизия (рис. 2).
Неоднозначность мнения ученых по определению видов, методов и форм контроля, требует разработки теоретической и нормативной базы для различных уровней финансового контроля.
Так, В.М. Родионова считает, что государственный финансовый контроль — это основанная на нормах финансового права система органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому, эффективному и экономному использования государственных средств, помогающая вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины5.
По мнению А.Н. Козырина, государственный финансовый контроль — это осуществляемая с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов.. , наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности6.
Заслуживает внимания позиция доктора юридических наук Ю.А. Крохиной, которая предлагает рассматривать государственный и муниципальный финансовый контроль в двух аспектах:
❖ в широком понимании государственный и муниципальный финансовый контроль — это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности;
❖ в узком — государственный и муниципальный финансовый контроль — это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных уполномоченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования де-
нежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны7.
Государственный финансовый контроль — это способ реализации финансовой политики государства. Он способствует созданию условий для финансовой стабилизации, считает профессор Н.Д. Эриашвили8.
Профессор М.В. Мельник рассматривает государственный финансовый контроль как функцию государства, представляющую собой систему прав, обязанностей и действий государственных органов по проверке в установленных законом пределах финансовой и связанной с ней хозяйственной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц, законно установленных норм финансового права и (или) оценки совершенных ими операций на предмет соблюдения финансовых интересов государства9.
Президент РФ Д.А. Медведев в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» особое внимание уделил необходимости расширения цели государственного и муниципального контроля:
«Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.., должны быть кардинально изменены подходы к осуществлению государственного и муниципального контроля. Его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении».
Обобщив теоретические основы и нормативные документы финансового контроля, автором выделены основные признаки данной категории: наличие контролирующего и контролируемого субъектов; объекта контроля; цели контроля.
Таким образом, государственный финансовый контроль — это контроль, осуществляемый уполномоченными органами, за законностью, целесообразностью и эффективностью совершенных действий контролируемыми субъектами, в сфере образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства на предмет достижения планируемых ре-
5 РодионоваВ.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: учебник. М., 2002.
6 КозыринА.Н. Финансовое право / под ред. проф. О.М. Горбуновой. М., 1998.
7 КрохинаЮ.А. Финансовое право России: учебник; 3-е изд., пе-рераб. и доп. М., 2008. С. 135, 136.
8 Эриашвили Н.Д. Указ. соч. С. 25.
9 Мельник М.В. Контроль и ревизия: учебник для сред. проф. образования / под ред. М.В. Мельник. М., 2007. С 32.
зультатов и общего соблюдения стратегических целей социально-экономического развития страны.
В экономической литературе выделяют, как правило, следующие основные задачи государственного и муниципального финансового контроля:
❖ проверка правильности формирования и исполнения бюджета и внебюджетных фондов;
❖ проверка состояния, целевого и эффективного расходования финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления, законности и рациональности использования государственного и муниципального имущества;
❖ проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности;
❖ контроль за соблюдением действующего законодательства в области налогообложения, валютной, таможенной и банковской деятельности;
❖ контроль за реализацией межбюджетных отношений;
❖ выявление резервов роста доходной части бюджетов различных уровней;
❖ проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;
❖ контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионам;
❖ пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионов;
❖ выявление фактов расточительства и финансовых злоупотреблений, применение адекватных мер наказания к виновным лицам.
Тем не менее, большинство ученых при определении задач государственного контроля не сходятся в общем мнении и вводят новые задачи или дополняют существующие.
Анализ различных взглядов на перечень задач государственного финансового контроля выявил необходимость внесения в него следующих задач:
❖ проверка достижения результативности выполнения финансируемой государством задачи;
❖ предотвращение коррупции и мошенничества через контроль за эффективностью и целевым использованием бюджетных средств;
❖ выявление коррупционных рисков в деятельности проверяемых субъектов и контроль за применением мер по предупреждению и противодействию коррупции.
Включение в перечень предложенных задач государственного финансового контроля позволит оценивать реальный уровень достигнутых результатов и величину полученного эффекта от произведенных контролируемым субъектом действий, а также предупреждать и противодействовать коррупции.
Существующие теоретические основы финансового контроля и сложившаяся практика контролирующих субъектов в области организации и осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета позволили сделать вывод о необходимости создания единых правовых и методологических основ целостной системы государственного финансового контроля, а также определение на законодательном уровне критериев эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований.
Кроме того, в Кодексе РФ об административных правонарушениях необходимо усовершенствовать механизм привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства путем детализации такой ответственности.
Выполнение данных предложений позволит поднять на новый качественный уровень всю систему государственного финансового контроля, а также повысит результативность работы контролирующих субъектов.
Литература
1. Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопросах и ответах / под ред. Е.Ю. Грачевой; 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 41, 42.
2. КозыринА.Н. Финансовое право / под ред. проф. О.М. Горбуновой. М., 1998.
3. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник; 3е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 135, 136.
4. Мельник М.В. Контроль и ревизия: учебник / под ред. М.В. Мельник. М., 2007.
5. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: учебник. М., 2002.
6. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Н.И. Химичева. М., 2005.
7. Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. С. 24, 25.
