Развитие стандартов банковской деятельности в Европейском союзе: проблемы и перспективы

Мещерякова Ольга Михайловна

DOI 10.34216/1998-0817-2019-25-3-162-166 УДК 341

Мещерякова Ольга Михайловна

доктор юридических наук, доцент Российский университет дружбы народов [email protected]

РАЗВИТИЕ СТАНДАРТОВ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Статья посвящена исследованию нормативов банковской деятельности в Европейском союзе. В статье рассматриваются механизмы, определяющие нормативы правового регулирования банковской деятельности в Европейском союзе. Автор исследует как механизмы гармонизации законодательств государств-членов внутри ЕС, так и международные механизмы регулирования банковской деятельности, в частности «Базель - III» и его влияние на развитие права Европейского союза. В статье проанализированы меры правового регулирования, направленные на защиту банковской системы ЕС.

Ключевые слова: правовое регулирование банковской деятельности, финансовая политика Европейского союза, единый рынок финансовых услуг Европейского союза, экономический и валютный союз, достаточность капитала, рыночные риски, «Базель - III», рынок ценных бумаг.

Европейский союз (ЕС) на сегодняшний день является интеграционным объединением, которое достигло наивысшей степени интеграции - создания экономического и валютного союза. Эта сфера является одной из наисложнейших в европейском интеграционном процессе, поскольку в отличие от начального этапа европейской интеграции, когда много говорили об усилении наднационального момента в интеграционном процессе, на сегодняшний день в Европейском союзе сформировалась тенденция к четкому соблюдению принципов соразмерности и пропорциональности в процессе решения вопросов, связанных с наделением полномочиями органов ЕС. Эта тенденция в явной форме просматривается в учредительных договорах Европейского союза. Поэтому на примере регулирования банковской деятельности в Европейском союзе можно продемонстрировать всю сложность и мно-гоаспектность правового механизма, созданного ЕС в процессе углубления интеграции в рамках экономического и валютного союза. Эта сфера является наисложнейшей для формирования правового поля экономического и валютного союза ввиду ее «суверенитетоемкости» и, следовательно, важности «не столько текста договора, сколько его контекста» [18].

Если же обратиться к оценке возможностей использования правового опыта Европейского союза для развития интеграции в рамках других интеграционных объединений, не достигших той ступени развития интеграции, которая позволила бы осуществлять правовое регулирование деятельности кредитных учреждений на уровне интеграционного сообщества, то здесь целесообразно привести определение интеграционного права, сформулированное С.Ю. Кашкиным: «Интеграционное право не может рассматриваться как правовая система какого-либо интеграционного объединения, а представляет собой "собирательную совокуп-

ность" норм, реально существующих в мире интеграционных правовых систем» [1].

Помимо указанных выше сложностей, правовое регулирование деятельности кредитных учреждений на территории ЕС осложняется необходимостью учета правил, выработанных Базельским комитетом. Эти правила, как будет показано ниже, имплементируются актами вторичного права ЕС, что является основанием для привлечения к ответственности на уровне Союза за неисполнение базельских правил, обретших форму норм актов вторичного права Европейского союза.

Основы правового регулирования единого правового пространства в рассматриваемой сфере были заложены еще Договором об учреждении Европейского экономического сообщества (1957), который провозгласил необходимость создания общего рынка к 1986 году, и, далее, Единым европейским актом (1986). Государства-члены ЕС (тогда - Европейских сообществ) в период становления единого внутреннего рынка также осуществляли взаимодействие на универсальной основе, что зафиксировано в «Белой книге» Европейской комиссии «О создании внутреннего рынка» (июнь, 1985) [3].

Существенную роль в формировании правового поля для деятельности кредитных учреждений в Европейском экономическом сообществе сыграли акты вторичного права. Важнейшим из них является Директива № ЕС 73/183/ЕЭС от 28 июня 1973 г. «Об отмене ограничений на право учреждения и право свободного предоставления услуг в отношении самостоятельной деятельности банков и иных финансовых организаций» [4]. Хотя указанная Директива не предусматривала гармонизацию национального законодательства государств-членов в соответствии с какими-либо едиными стандартами в сфере регулирования деятельности кредитных учреждений, а, напротив, гарантировала предоставление национального режима всем кредитным организациям, действующим на тер-

162

Вестник КГУ № 3. 2019

ритории того или иного государства-члена, она играла чрезвычайно важную роль. Значение этой Директивы в развитии правового регулирования деятельности кредитных учреждений на территории ЕС состоит в том, что она отменила существовавшие ранее ограничения на свободу учреждения в финансовой сфере и, следовательно, на оказание банковских услуг. Таким образом, именно указанная Директива легла в основу развития правового регулирования банковской деятельности на территории нынешнего Европейского союза.

Следующим, не менее важным, актом вторичного права в рассматриваемой сфере является Директива № 77/780/ЕЭС «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных учреждений» [9]. Эта Директива сформулировала общие стандарты лицензирования банковской деятельности; ввела такое понятие, как «обособленное подразделение кредитной организации», и, следовательно, возможность для открытия филиалов кредитных организаций «третьих стран» (по соглашению с государством-членом ЕЭС).

Еще одним важнейшим актом вторичного права, сыгравшим важнейшую роль в правовом регулировании деятельности кредитных учреждений на территории ЕС, стала Директива № 89/646/ЕЭС от 15 декабря 1989 года «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок создания и деятельности кредитных учреждений и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЭС» [16].

Эта Директива знаменует собой закрепление основных характеристик процесса формирования в ЕЭС единого рынка банковских услуг, поскольку именно она ввела стандартные правила осуществления банковского надзора на территории ЕЭС, действующие во всех государствах-членах. Директива закрепила также принцип признания банковских лицензий на всей территории ЕЭС, что позволило кредитным учреждениям, получившим лицензию на осуществление своей деятельности в одном государстве, осуществлять данную деятельность (согласно лицензии) на территории другого государства-члена без получения каких-либо дополнительных разрешений. Здесь следует также отметить, что, согласно указанной Директиве, контроль над банковской деятельностью должен осуществляться надзорными органами того государства, где данное кредитное учреждение было зарегистрировано.

Следующей важной вехой в формировании единого правового пространства рынка банковских услуг на территории ЕЭС стало принятие Директивы № 92/30/ЕЭС «О надзоре над деятельностью кредитных учреждений на консолидированной основе». Директива устанавливала критерии и прин-

ципы осуществления надзора над деятельностью кредитных учреждений в ЕЭС, основываясь на данных обобщенной финансовой отчетности головного кредитного учреждения, его подразделений и дочерних организаций на всей территории ЕЭС. Данная директива подтверждала закрепленный в предшествующих актах вторичного права принцип осуществления надзора со стороны государства происхождения кредитного учреждения [7].

Необходимость проведения реформы в сфере банковского надзора возникла с началом экономического кризиса 2007-2009 годов, поскольку именно тогда обнаружилась возможность краха ряда банков государств-членов, которые получили финансирование за счет более успешных государств-членов. Тогда Европейская комиссия, основываясь на положении ч. 2 ст. 17 Договора о Европейском союзе, предложила создать некую систему для осуществления банковского надзора, в основу которой легли предложения, обоснованные в докладе рабочей группы Ж. де Ларозьера [15]. Важнейшими органами в финансовой сфере, созданными в результате реформ, стали Европейский орган в сфере рынка ценных бумаг [14], а также Европейский банковский орган [13].

В связи с угрозой краха ряда банков в странах еврозоны в условиях кризиса особую важность приобретает выработка на уровне Союза системы нормативов, позволяющих оценить надежность банка. В системе нормативов, определяющих надежность того или иного банка в ЕС, основным критерием является такой показатель, как «достаточность капитала». Этот показатель определяется как процентное соотношение капитала банка, чья надежность подлежит анализу, к сумме активов банка, взвешиваемых по степени заложенных в них рисков [17].

Регламентация этого критерия первоначально была заложена в следующих актах вторичного права Европейского союза [12], которые на сегодняшний день уже не действуют вследствие начатой в начале XXI века кардинальной банковской реформы в ЕС: Директива 1989 года «О собственных средствах кредитных организаций», Директива того же года «Об индексе платежеспособности кредитных организаций»; Директива 1993 года «О достаточности капитала инвестиционных фирм и кредитных организаций» [8].

Нормы указанных Директив были отменены в связи с принятием двух новых Директив в рассматриваемой сфере, которые были приняты в соответствии со стандартами «Базель - II». Для расчета нормативов достаточности капитала в отношении кредитных рисков банков были предложены методики - как на основе стандартизации, так и на основе внутренних рейтингов. Если говорить о кредитных рисках, то принятая в целях упорядочения этого аспекта Директива № 2008/48/ЕС «О дого-

Вестник КГУ ^ № 3. 2019

163

ворах потребительского кредитования и отмене Директивы Совета № 87/102/ЕЭС» устанавливает норматив о достаточности капитала в размере не менее восьми процентов от совокупной величины активов банка. Банковские активы, согласно ст. 75 Директивы, «взвешиваются» в соответствии с указанными двумя методиками [6]. Такие критерии применяются в том случае, когда торговый бизнес банка определяется следующими критериями: доля торгового бизнеса не превышает 5 % от общего объема бизнеса банка (при этом доля торгового бизнеса не может превышать 6 %); общая сумма позиций, зафиксированных в документации банка, не превышает 15 миллионов евро. Указанная Директива (Приложение № 10) устанавливает в целях проведения расчетов достаточности капитала относительно операционных рисков методики, которые она имплементировала из «Базель - II». Эти методики предусматривают в качестве оснований, во-первых, базовый индикативный подход, во-вторых, стандартизированный подход и, наконец, усовершенствованный измерительный подход.

Следует подчеркнуть, что критерий достаточности капитала тесно связан с нормативами крупных кредитных рисков. Согласно главе 2 части 5 указанной Директивы (ст. 108), крупный кредитный риск представляет собой актив, который равен 10 % от размера собственных средств банка или выше этой величины. При этом максимальная величина крупного кредитного риска кредитной организации не должна превышать 25 % от размера собственных средств банка. Обо всех крупных кредитных рисках банк обязан уведомлять органы надзора в банковской сфере. Все указанные нормы Директивы № 2008/48/ЕС «О договорах потребительского кредитования и отмене Директивы Совета № 87/102/ЕЭС» были разработаны на основе «Базель - II», то есть требований, выработанных Базельским комитетом по банковскому надзору.

Порядок определения критерия достаточности капиталов в отношении рыночных рисков, связанных с операциями на рынке ценных бумаг Европейского союза, а также с операциями по обмену валюты, устанавливаются Директивой № 2002/49/ ЕС [5]. Согласно Директиве, рыночный риск банка представляет собой риск открытой позиции по финансовому инструменту банка, риск операций по обмену валюты и т. д. Указанная Директива имеет целый ряд приложений, в которых, собственно, и раскрывается алгоритм, применяемый при расчетах нормативов достаточности капитала по отношению к рыночным рискам. Нормативы, применяемые к этому виду рисков, определяются по правилу восьми процентов, описанному выше на основании норм Директивы № 2008/48/ЕС. Все нормы Директивы № 2002/49/ЕС соответствуют требованиям, выработанным Базельским комитетом по банковскому надзору в рамках «Базель - II».

Следует также отметить, что Директива № 2009/14/ЕС, внесшая изменения в Директиву № 94/19/ЕС «О схемах по защите вкладов в кредитных организациях» [11], увеличила сумму вкладов, которые подлежат возмещению в случае банкротства кредитной организации, а также сократила сроки рассмотрения требований о страховом возмещении [10].

Однако, переход на «Базель - III» заставляет кредитные учреждения привлекать все больше средств в целях увеличения капитала. Первоначально планировалось, что переход на «Базель - III» должен осуществиться с 1 января 2013 года, однако ни ФРС США, ни Европейская система центральных банков не были к этому готовы. Поэтому переход к «Базель - III» начался только в 2019 году. «Базель - III» не вносит изменений в правило восьми процентов, однако при этом основной капитал кредитной организации должен составлять как минимум 6 % (ранее эта величина составляла 4 %). Кроме того, внутри указанных шести процентов выделяется так называемый базовый процент, равный четырем с половиной процентам. Указанный базовый процент характеризуется наиболее жесткими требованиями к средствам, которые его образуют. «Базель - III» образует достаточно гибкий механизм, вводя контрциклический буфер капитала, составляющий от 0 до 2,5 %, который может вводиться регулятором при росте системных рисков для банковской системы. Также применяются буфер системного риска и буфер консервации капитала, составляющие соответственно 1 и 2,5 %. Буфер консервации капитала, составляющий 2,5 % активов, вводится в период кризисов финансовой системы. Буфер системного риска устанавливается надзорными органами при необходимости. «Базель - III» определил также нормативы, предъявляемые к банковской ликвидности. Эти нормативы были введены для целей повышения уровня финансовой стабильности кредитных учреждений и дополняют собой требования к собственному капиталу банка. Требования к коэффициенту, определяющему величину краткосрочной ликвидности, подразумевают обеспечение платежеспособности на срок до тридцати дней в случае возникновения определенных рисков. «Базель - III» также обязывает банки иметь достаточное количество средств на балансовых и внебалансовых активах, которых должно быть достаточно на период до одного года. Банки, согласно новым правилам, обязываются иметь стабильные источники финансирования, к которым Базельский комитет отнес долгосрочные источники финансирования. Согласно новым правилам, заемные средства банков не должны превышать три процента от основного капитала [2]. Все указанные нововведения являются своеобразным испытанием для банков стран еврозоны и своеобразным экзаменом на прочность для всего

164

Вестник КГУ № 3. 2019

экономического и валютного союза ЕС, поскольку существенно повышаются требования к кредитным учреждениям. В условиях неоднородности Европейского союза и уже существующих финансовых проблем в государствах зоны евро, прежде всего в государствах Южной и Восточной Европы, «Базель - III» станет настоящим испытанием для банковской системы Европейского союза.

Как показано выше на примере внедрения европейским регулятором правил, выработанных Базельским комитетом в рамках «Базель - II», подходы Европейского союза к внедрению базельских правил являются достаточно жесткими. Это обусловлено тем, что их имплементация путем принятия Директив, представляющих собой основы законодательства ЕС, подлежащие трансформации государствами-членами, означает не только обязанность государств принять соответствующий национальный акт, но и ответственность за неисполнение базельских правил, обретших форму норм актов вторичного права Европейского союза. Указанные факторы существенно повышают «напряженность» внутри ЕС, о чем свидетельствует неоднократное внесение изменений и дополнений в каждую из Директив, регулирующих деятельность кредитных учреждений ЕС. В свою очередь, такая нестабильность вторичного законодательства ЕС в рассматриваемой сфере является показателем того, что его правовая система недостаточно быстро реагирует как на внутренние изменения в ЕС, вызванные его неоднородностью, так и на внешние вызовы.

Библиографический список

1. Кашкин С.Ю. Становление науки интеграционного права и интересы России в глобализирующемся мире // Юридическая наука. - 2017. - № 5. - С. 8.

2. Bank für internationalen Zahlungsausgleich. Basler Ausschuss für Bankenaufsicht. Konsultationspapier Basel III: Strukturelle Liquiditatsquote, Januar 2014. Zur Stellungnahme bis 11. April 2014. - Режим доступа: https://www.bis.org/ publ/bcbs271_de.pdf (дата обращения: 26.06.2019).

3. Completing the Internal Market: White Paper from the Commission to the European Council (Milan, 28-29 June 1985) // COM (85) 310 final.

4. Council Directive 73/183/EEC of 28 June 1973 on the Abolition of Restrictions on Freedom of Establishment and Freedom to Provide Services in Respect of Self-employed Activities of Banks and Other Financial Institutions // Official Journal of the European Communities. - 16 July 1973. - L 194/1.

5. Directive 2002/49/EC of the European Parliament and of the Council of 25 June 2002 relating to the assessment and management of environmental noise - Declaration by the Commission in the Conciliation Committee on the Directive relating to the assessment and management of environmental

noise // Official Journal of the European Union. -18.07.2002. - L 189. - P. 0012-0026. - Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=celex%3A32002L0049 (дата обращения: 26.06.2019).

6. Directive 2008/48/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2008 on credit agreements for consumers and repealing Council Directive 87/102/EEC // Official Journal of the European Union. - L 133/66. - Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=CELEX%3A32008L0048 (дата обращения: 26.06.2019).

7. Directive №92/30/EEC of 6 April 1992 on the Supervision of Credit Institutions on a Consolidated Basis // Official Journal of the European Communities. - 28 April 1992. - L 110/52.

8. European company and financial law: texts and leading cases / ed. by K. Hopt, E. Wymeersch. -Oxford: Oxford University Press, 2007. - 1843 p.

9. First Council Directive 77/780/EEC of 12 December 1977 on the Coordination of the Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to the Taking Up and Pursuit of the Business of Credit Institutions // Official Journal of the European Communities. - 17 December 1977. - L 322/30.

10. Garcia G. Revising European Union directives: deposit insurance and reorganization and winding up // Financial institutions and markets: 2007-2008. The year of crisis / ed. by G. Kaufman, R. Bliss. -N. Y., 2009. - P. 155-186.

11. Official journal of the European Communities. -1994 (May 31). - № L 135. - P. 5-14; 2009 (March 13). - № L 68. - P. 3-7.

12. Quaglia L. Explaining the Reform of Banking Supervision in Europe: An Integrative Approach // Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions. - 2008. - Vol. 21. -№ 3. - P. 439-463.

13. Regulation 1093/2010 24.11.2010 // Official Journal of the EU. - L 331. - P. 12-47.

14. Regulation 1095/2010 // Official Journal of the EU. - L 331. - P. 84-119.

15. Report by Jacque de Larosiere Group on 25 February 2009. P. 45 et seq. Para. 160. - Режим доступа: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/ docs/de_larosiere_report_en.pdf (дата обращения: 27.06.2019).

16. Second Council Directive 89/646/EEC of 15 December 1989 on the Coordination of Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to the Taking Up and Ursuit of the Business of the Credit Institutions and Amending Directive 77/780/EEC // Official Journal of the European Communities. -30 December 1989. - L 386/1.

17. Singer D.A. Regulating capital. Setting standards for the international financial system. - Ithaka, New York: Cornell University Press, 2007. - 176 p.

Вестник КГУ „¿ № 3. 2019

165

18. Sauron J.-L. Comprendre le Traite de Lisbonne. -Paris, 2008. - P. 9.

References

1 .KashkinS. YU. Stanovlenie nauki integracionnogo prava i interesy Rossii v globaliziruyushchemsya mire // YUridicheskaya nauka. - 2017. - № 5. - S. 8.

2. Bank für internationalenZahlungsausgleich. Basler Ausschuss für Bankenaufsicht. Konsultationspapier Basel III: Strukturelle Liquiditätsquote, Januar 2014. Zur Stellungnahme bis 11. April 2014. - Rezhim dostupa: https://www.bis.org/publ/bcbs271_de.pdf (data obrashcheniya: 26.06.2019).

3. Completing the Internal Market: White Paper from the Commission to the European Council (Milan, 28-29 June 1985) // COM (85) 310 final.

4. Council Directive 73/183/EEC of 28 June 1973 on the Abolition of Restrictions on Freedom of Establishment and Freedom to Provide Services in Respect of Self-employed Activities of Banks and Other Financial Institutions // Official Journal of the European Communities. - 16 July 1973. - L 194/1.

5. Directive 2002/49/EC of the European Parliament and of the Council of 25 June 2002 relating to the assessment and management of environmental noise -Declaration by the Commission in the Conciliation Committee on the Directive relating to the assessment and management of environmental noise // Official Journal of the European Union. - 18.07.2002. - L 189. -P. 0012-0026. - Rezhim dostupa: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32002L0049 (data obrashcheniya: 26.06.2019).

6. Directive 2008/48/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2008 on credit agreements for consumers and repealing Council Directive 87/102/EEC // Official Journal of the European Union. - L 133/66. - Rezhim dostupa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=CELEX%3A32008L0048 (data obrashcheniya: 26.06.2019).