CC BY
252DOI: 10.24412/2076-1503-2021-10-32-36 БУЛАКОВ Олег Николаевич,
NIION: 2018-0076-10/21 -231 доктор юридических наук, профессор,
MOSURED: 77/27-023-2021 -10-430 заведующий кафедрой конституционного и
международного права Российского государственного
гуманитарного университета, e-mail: [email protected]
РАЗВИТИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России, в т.ч. его верхней палаты - Совета Федерации. Первый парламент и его двухпалатная структура стали предметом пристального внимания современных ученых. Правовые принципы формирования Совета Федерации второго созыва существенно отличались от тех правил, по которым верхняя палата Федерального Собрания комплектовалась в 1993 г. Ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает уже третий порядок представительства в Совете Федерации от субъектов.
Ключевые слова: парламент, Федеральное Собрание, Совет Федерации, Государственная Дума, выборы депутатов, Верховный Совет СССР
BULAKOV Oleg Nikolaevich,
Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Constitutional and International Law Russian State University for the Humanities
DEVELOPMENT OF THE FEDERATION COUNCIL OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. The history of the formation of the Federation Council began with the Regulations on the election of deputies of the Federation Council in 1993, approved by the Decree of the President of the Russian Federation of October 11, 1993. The Constitution of the Russian Federation adopted on December 12, 1993 consolidated the status of the bicameral Parliament of Russia, including its upper chamber - the Federation Council. The first Parliament and its bicameral structure have become the subject of close attention of modern scientists. The legal principles of the formation of the Federation Council of the second convocation differed significantly from those rules according to which the upper house of the Federal Assembly was completed in 1993. The current Federal Law of August 5, 2000 "On the procedure for the formation of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation" establishes the third order of representation in the Federation Council from the subjects.
Key words: parliament, Federal Assembly, Federation Council, State Duma, elections of deputies, Supreme Soviet of the USSR.
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22
ноября 1990 г. и 23 января 1991 г.) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.
После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.
Речь пойдет о той системе законодательных органов, которая получила развитие на основании Конституции РСФСР 1978 г. с последующими
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2021
дополнениями и изменениями. Поскольку процесс внесения изменений и дополнений продолжался в течение пяти лет и осуществлялся непоследовательно, без какого-либо заранее разработанного плана государственно-правовой реформы, за точку отсчета примем текст Конституции по состоянию на 10 декабря 1992 г., действовавшей до момента издания Президентом Указа от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», поскольку он прервал «осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функции Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации»1 и в корне изменил систему законодательных органов страны.
Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти России, помимо съезда, предусматривался еще один орган: Верховный Совет, который согласно ст. 107 Конституции России в редакции 1992 г. именовался как «орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Формула статьи, закрепляющей правовой статус Верховного Совета, предполагала, что он не должен быть чисто законодательным органом государственной власти, поскольку соединял в себе полномочия двух, а то и трех ветвей власти. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий, включая чисто законодательные, такие как издание Основ законодательства и федеральных законов по предметам совместной компетенции федерации и ее субъектов, а также издание кодексов и законов по предметам исключительной компетенции федерации (п. 6—1 ст. 109). При этом в объем его компетенции входили такие правомочия, которые целесообразно было бы передать органам исполнительной власти. В качестве примера можно привести право представлять на утверждение съезда проекты перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития (п. 13 ст. 109) или право устанавливать доходы, поступающие на образование государственного бюджета Российской Федерации (п. 14 ст. 109).
Чрезмерными представляются и контрольные полномочия Верховного Совета, направленные на приведение в соответствие с законом актов президента, правительства и иных государственных органов (п. 19 ст. 109). К числу основных недостатков в организации деятельности Верхов-
ного Совета следует отнести недемократичный порядок его формирования. В соответствии со ст. 107 Конституции Верховный Совет формировался не электоратом, а съездом народных депутатов из его состава. Хотя элементы репрезентативности в подборе членов Верховного Совета все же присутствовали и даже использовался нетрадиционный для нашей страны принцип их ротации, в данном случае можно говорить о попытке партийно-государственной бюрократии воспроизвести традиционную для нашей страны двуединую систему законодательных органов: съезд Советов — ВЦИК, Верховный Совет — Президиум, съезд народных депутатов — Верховный Совет.
Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России, в т.ч. его верхней палаты - Совета Федерации. Первый парламент и его двухпалатная структура стали предметом пристального внимания современных ученых [1].
Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двух-мандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.
Всего было зарегистрировано 494 кандидата в депутаты Совета Федерации. 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в Совет Федерации первого созыва. Всего был избран 171 человек. 13 марта 1994 г. состоялись выборы в Совет Федерации в Татарстане, а 15 мая 1994 г. - в Челябинской области, в результате которых в Совет Федерации были избраны еще 4 человека. В итоге в верхнюю палату было избрано 175 депутатов.
История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г.2 Согласно Положению, палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования
1 Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП РФ). - 1993. - № 39. - Ст. 3597.
2 См.: Указ Президента РФ от 11 октября 1993 года № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // САПП РФ. -1993. - № 42. - Ст. 3994.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2021
верхней палаты - избранию двух представителей от каждого региона [2]. При этом каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов. На выборах в Совет Федерации избиратели ориентировались скорее на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона, нежели на политические этикетки. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20% всех депутатов палаты. В соответствии с переходными положениями Конституции РФ депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.
Как известно, правовые принципы формирования Совета Федерации второго созыва существенно отличались от тех правил, по которым верхняя палата Федерального Собрания комплектовалась в 1993 г. Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации в декабре 1995 г. вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным. Строго говоря, упомянутое прочтение Конституции было лишь одним из возможных. Основной Закон говорил только, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Вопрос о том, каким образом определять этих представителей, надлежало урегулировать специальным законом. В 1995 г., в последние месяцы работы Государственной Думы первого созыва, вокруг этого закона развернулась острейшая политическая борьба. Многочисленные проекты (таковых было по меньшей мере восемь) с теми или иными вариациями предлагали три основных способа комплектования верхней палаты:
- избрание «сенаторов» в субъектах Федерации в ходе всеобщих выборов из числа кандидатов, выдвинутых исполнительным и законодательным органами власти;
- делегирование членов Совета Федерации органами государственной власти субъектов;
- вхождение в Совет Федерации первых лиц регионов по должности.
При голосовании в первом чтении подавляющее большинство (301 голос) получил так называемый «согласованный вариант», отражавший первую из перечисленных позиций. Несмотря на резкие возражения Президента, который считал, что прямые выборы противоречат Конституции, ибо та говорит о «формировании» верхней палаты, законопроект относительно легко прошел три чтения в Государственной Думе и 27 июля 1995 г. был одобрен Советом Федерации. Однако Президент наложил на него вето, преодолеть
которое депутаты не смогли [3]. У этого проекта были два главных изъяна [4].
Первый связан с противопоставлением выборного порядка формирования Совета Федерации конституционной модели его создания, заложенной в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ 1993 г. Согласно ей в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Применительно к формированию Совета Федерации в порядке выборов негативно оценивался также механизм «квотной», «цензовой» представительной демократии (избрание только двоих), что вело к сужению социальной базы выдвижения кандидатов. Особенно это было заметно на фоне выборов депутатов Государственной Думы, где использовались универсальные принципы неограниченного (неопределенного) выдвижения и избрания кандидатов [5].
Второй существенный изъян выборного порядка образования Совета Федерации объясняется возможным дистанцированием избранных членов палаты от населения и органов власти регионов. Следовало связать членов Совета Федерации с представляемыми ими субъектами более крепкими узами. С этой целью, например, предлагалось выдвигать кандидатов органами государственной власти субъектов, а избирать их должно было население этих субъектов. Мало того, что демократизм такой процедуры выдвижения кандидатов вызывал большие сомнения, этот порядок также не решал проблемы устойчивой связи членов Совета Федерации с субъектами и их органами власти.
Отсутствие закона грозило парализовать законодательную власть, поскольку в декабре 1995 г. полномочия Совета Федерации первого созыва истекали, а без верхней палаты парламент вообще не мог исполнять свои функции. Мрачной альтернативой выступало определение порядка формирования Совета Федерации президентским указом, что резко снизило бы легитимность Федерального Собрания в целом. Учитывая данные обстоятельства, депутаты Государственной Думы пошли навстречу Президенту, слегка видоизменив его проект. Но этот вариант был отвергнут «сенаторами», для большинства которых формирование палаты из руководителей регионов перекрывало возможность сохранить кресло на следующий срок. Президент, между тем, недвусмысленно давал понять, что готов установить порядок формирования верхней палаты своим указом. Такая перспектива подвигла Государственную Думу к тому, чтобы преодолеть вето Совета Федерации, и 5 декабря 1995
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2021
г. так называемый «проект Чилингарова» был повторно принят 311 голосами.
В ходе этой борьбы использовались разные юридические аргументы. Президент подчеркивал, что в Конституции употребляется слово «формирование» (в противовес «избранию» депутатов Государственной Думы). Сторонники прямого избрания, в свою очередь, говорили о недопустимости вхождения в законодательный орган руководителей исполнительной власти, полагая, что тем самым будет нарушен провозглашенный Конституцией принцип разделения властей.
Со времен Дж. Ст. Милля известно, что вторая палата является прежде всего ограничителем власти первой палаты. Механизм образования верхней палаты, заложенный в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» помог превратить верхнюю палату в ограничитель нижней1. Согласно данному Закону в состав верхней палаты парламента вошли по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации Федерального Собрания РФ.
Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Формирование Совета Федерации по должности обеспечивало принципиально иное структурирование верхней палаты - по региональным интересам, что автоматически исключало возможность доминирования в ней какой-то одной политической силы. В дальнейшем такой расчет подтвердился: за редким исключением даже самые «красные» (до избрания) губернаторы, попав в Совет Федерации, были вынуждены ориентироваться не на партийную идеологию, а на конкретные интересы регионов, что требовало от них конструктивного сотрудничества как с Кремлем, так и с Белым домом.
В силу новых «правил игры» состав Совет Федерации складывался не единовременно, а постепенно - по мере избрания глав исполнительной власти и новых региональных легислатур. В результате проведенных преобразований кадровый состав «сенаторов» обновился весьма существенно. В 1996 г. были признаны полномочия 37 новых членов палаты, в 1997 г. - 32, в 1998 г. - 25, в 1999 г. - 7 [6].
1 См.: СЗ РФ. - 1995. - № 50. - Ст. 4869. ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2021
В этой связи, в развитии Совета Федерации второго созыва можно выделить два этапа. В январе 1996 г., когда вступили в силу новые правила его формирования, «губернаторская» часть верхней палаты в большинстве своем еще не прошла испытания выборами. Эти люди были обязаны своей должностью исключительно президентским указам и потому не могли считаться в полной мере самостоятельными политическими деятелями. Разумеется, подобная диспозиция накладывала отпечаток на все решения, принимаемые ими на сессиях.
Реальную силу палата приобрела лишь к середине 1997 г., когда в ней ощутимо окрепла прослойка политиков, персонально независимых от Кремля. Естественно, кадровое обновление повлияло и на пристрастия палаты. В ходе губернаторских выборов Совет Федерации заметно пополнился людьми, политические и экономические взгляды которых существенно отличались от президентских. Кроме того, переизбрание нередко способствовало метаморфозам, когда бывший «назначенец», ощутивший силу всенародного мандата, старался дистанцироваться от федеральной исполнительной власти и проявлял гораздо большую терпимость в отношении левой оппозиции. В результате политические ориентиры палаты довольно быстро менялись - к осени 1997 г. Совет Федерации заметно полевел [7].
Данный факт был зафиксирован в ходе целого ряда ключевых голосований, проявивших довольно принципиальные расхождения позиций большинства «сенаторов» и Кремля. К началу 2000 г. Совет Федерации институциализировался в качестве самостоятельного органа власти, по многим вопросам обнаруживавшего близость не столько к Президенту, сколько к Думе.
Ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»2 устанавливает уже третий порядок представительства в Совете Федерации от субъектов. Одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации являлась необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе.
В советский период наличие выборных органов не позволяет говорить о наличии парламента [8]. Сравнивая признаки и принципы организации Федерального Собрания, отличающие его от Верховных Советов и Съездов Советов советского периода, можно прийти к выводу о следующем:
2 См.: СЗ РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3336.
- в отличие от высших представительных органов РСФСР - Федеральное Собрание России, согласно Конституции России, является парламентом;
- поскольку Федеральное Собрание России -часть механизма «разделения властей», оно, в отличие от Верховных Советов и Съездов Советов советского периода, не наделяется статусом «высшего» органа государственной власти;
- Федеральное Собрание России не является высшим органом представительной власти по вертикали, в отличие от Верховных Советов и Съездов Советов советского периода;
- Федеральное Собрание России выполняет только законодательную и представительную функции, тогда как Верховные Советы и Съезды Советов советского периода выполняли и исполнительные функции;
- структурная организация Федерального Собрания России и Верховного Совета СССР различна. Различия заключаются в следующем. Федеральное Собрание -двухпалатный орган, тогда как Верховный Совет РСФСР до 1990 г. был однопалатным;
- различны способы формирования Верховных Советов и Съездов Советов советского периода и Федерального Собрания.
На смену двухступенчатому механизму высших органов государственной власти, включавшему Съезд народных депутатов и Верховный Совет, пришло Федеральное Собрание Российской Федерации - представительный и законодательный орган.
Список литературы:
[1] Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. — М.: Академия управления МВД РФ, 1998; Рыбкин И.П. Российский парламентаризм. История. Методология. Проблемы. — М., 1995; Гранкин И.В. Парламент России. — М.: АО «Кон-салтбанкир», 1999; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1999.
[2] Васильева Т.А. Общероссийские политические выборы 1993 года: федеративный аспект // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. - М., 1994. - С. 74, 76.
[3] Шеховцов В.А. Развитие российского парламентаризма. - М., 1999. - С. 62.
[4] Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник. 2002. - № 23 (179).
[5] Лысенко В.И. Некоторые вопросы развития избирательной политики и права в Российской Федерации в 90-е годы // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов: сб. ст. / редкол.: Т.А. Васильева Т. А. и др. - М.: ИГП РАН, 1994. - С. 24.
[6] Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1996-1999 годах / С.А. Мндоянц (рук. авт. колл.). - М., 2000. - С. 60.
[7] Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1993 - 1995 годах. - М., 1996. - С. 39.
[8] Трегуб Г.М. Парламентаризм советский: истоки, многопартийность, блоки: справ. пособие.
- М., 1991.
Spisok literatury:
[1] Gorobec V.D. Parlament Rossijskoj Feder-acii. — M.: Akademiya upravleniya MVD RF, 1998; Rybkin I.P. Rossijskij parlamentarizm. Istoriya. Metod-ologiya. Problemy. — M., 1995; Grankin I.V. Parlament Rossii. — M.: AO «Konsaltbankir», 1999; Avak'yan S.A. Federal'noe Sobranie - parlament Rossii. - M.: Rossijskij Yuridicheskij Izdatel'skij Dom, 1999.
[2] Vasil'eva T.A. Obshcherossijskie politich-eskie vybory 1993 goda: federativnyj aspekt // Federal'noe Sobranie Rossii: opyt pervyh vyborov. - M., 1994. - S. 74, 76.
[3] Shekhovcov V.A. Razvitie rossijskogo parla-mentarizma. - M., 1999. - S. 62.
[4] Viharev A.A. Sovet Federacii Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii (voprosy konstitucion-noj teorii i praktiki) // Analiticheskij vestnik. 2002. - № 23 (179).
[5] Lysenko V.I. Nekotorye voprosy razvitiya izbiratel'noj politiki i prava v Rossijskoj Federacii v 90-e gody // Federal'noe Sobranie Rossii: opyt pervyh vyborov: sb. st. / redkol.: T.A. Vasil'eva T. A. i dr.
- M.: IGP RAN, 1994. - S. 24.
[6] Parlamentarizm v Rossii. Federal'noe Sobranie v 1996-1999 godah / S.A. Mndoyanc (ruk. avt. koll.). - M., 2000. - S. 60.
[7] Parlamentarizm v Rossii. Federal'noe Sobranie v 1993 - 1995 godah. - M., 1996. - S. 39.
[8] Tregub G.M. Parlamentarizm sovetskij: istoki, mnogopartijnost', bloki: sprav. posobie. - M., 1991.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2021
