CC BY
78
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Д.В. Кирш
Статья посвящена сравнительному анализу реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об обшдх принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Тамбовской области и других субъектов Российской Федерации. Определены особенности и реально финансируемые полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в Тамбовской области. Проанализированы проблемы, стоящие перед органами местного самоуправления, обозначены пути их решения.
Ключевые слова: реформа местного самоуправления, правовая база, вопросы местного значения, бюджеты поселений.
По прошествии четырех лет реализации Федерального закона № 131-Ф3 в Тамбовской области накоплен существенный опыт применения положений указанного закона, создана собственная правовая база развития местного самоуправления, сформированы подходы к решению различных аспектов развития местного самоуправления и видение проблем, требующих дальнейшего рассмотрения.
Реализация переходных положений Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. на территории Тамбовской области позволила муниципальным образованиям области с 1 января 2006 г. в полном объеме приступить к исполнению собственных полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.
Область не пошла на объединение, разделение или изменение статуса муниципальных образований, существовавших ранее.
В то же время, практика выполнения требований Федерального закона № 131-Ф3 в различных субъектах РФ имеет значительные отличия.
Всего по данным Минрегионразвития РФ на 1 ноября 2007 г. в части регулирования местного самоуправления действует 6041 закон субъекта РФ, из них 5518 были приняты после принятия Федерального закона № 131-Ф3 и их содержание направлено на его реализацию [1].
В Тамбовской области в течение 2007 г. было принято 48 законов области во исполнение Федерального закона от 06.10.2003 г.
№ 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в т. ч. 23 закона об утверждении перечней объектов муниципального имущества, разграничиваемого между муниципальными районами и поселениями, расположенными на территории муниципальных районов, и 5 законов, касающихся совершенствования разграничения полномочий между субъектом РФ (Тамбовской областью) и муниципальными образованиями.
В РФ 329 решений (законов и иных нормативных правовых актов) субъектов РФ, связанных с вопросами организации местного самоуправления были оспорены в судах различной юрисдикции, из них 58 в Верховном Суде РФ, 4 в Конституционном Суде РФ. Наибольшее количество подобных решений было оспорено в Республике Саха (Якутия) -151, и Республике Коми - 68. На основании решений суда были признаны утратившими силу 29 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, при этом 14 из них в Калининградской области [2].
В Тамбовской области принятые во исполнение Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ нормативные правовые акты в судебном порядке не оспаривались.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Учет муниципальных правовых актов на уровне субъектов РФ, в той или иной форме, проводится в 40 субъектах РФ. Так, в Тамбовской области ведется регистр муниципальных правовых актов, в
который на конец 2007 г. внесено 350 нормативных правовых актов.
Стоит отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 г. № 260-ФЗ с 1 января 2009 г. к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) будет относиться организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Оказывается методическая помощь органам местного самоуправления в организации учета нормативных правовых актов и осуществлении реформы местного самоуправления (разработано и доведено более 20 модельных нормативных правовых актов, примерных Положений, проектов решений представительных органов местного самоуправления).
В связи с передачей с 15.01.2008 г. органам местного самоуправления поселений полномочий по совершению нотариальных действий, предусмотренных законодательством в случае отсутствия в поселении нотариуса, проведена большая работа по подготовке к практическому осуществлению данных полномочий (проведен ряд семинаров с участием всех глав поселений области).
Администрацией области централизовано изготовлены и до 15 января выданы Алфавитные книги учета завещаний и Реестры для регистрации нотариальных действий. С 15 января 2008 г. органы местного самоуправления поселений приступили к осуществлению полномочий по совершению нотариальных действий, предусмотренных Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», в полном объеме.
Одним из актов высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов является устав муниципального образования. Устав муниципального образования в обязательном порядке подлежит регистрации в территориальных органах Министерства юстиции РФ.
На 1 ноября 2007 г. зарегистрированы уставы 23907 муниципальных образований
РФ, что составляет 99 % всех муниципальных образований.
В Государственный реестр муниципальных образований РФ внесено 23329 муниципальных образований РФ или 96,6 % от их общего количества.
В декабре 2005 г. в Тамбовской области завершена государственная регистрация уставов всех 352 муниципальных образований, находящихся на территории области, и самих муниципальных образований.
В плановом порядке по согласованию с отделом главного управления Министерства юстиции РФ по ЦФО в Тамбовской области осуществляется работа по внесению изменений в Уставы муниципальных образований в соответствии с изменившимся законодательством.
Подготовлено более 20 методических рекомендаций по внесению изменений в Уставы муниципальных образований области в соответствии с действующим федеральным и областным законодательством. Ведется мониторинг внесения изменений в Уставы.
Проводится юридическая экспертиза представленных нормативных правовых актов муниципальных образований на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному и областному законодательству, Уставу муниципального образования.
На территории субъектов РФ органами государственной власти субъектов РФ разрабатывается и реализуется порядка 250 различных региональных программ, направленных на развитие и поддержку местного самоуправления.
Учитывая сложности материально-технического оснащения муниципальных образований, в частности, непосредственного осуществления органами местного самоуправления своих полномочий, разрабатываются программы по информатизации органов местного самоуправления. Примером может служить целевая программа «Информатизация органов государственной власти и местного самоуправления Тамбовской области на 2006-2010 годы».
Тамбовская область - один из субъектов РФ, который успешно завершил процесс разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями на территории области.
Общее количество объектов муниципальной собственности муниципальных районов и поселений области составляет 23823 единицы.
Балансовая стоимость разграниченного муниципального имущества - 21,9 млрд руб.
Разграничение собственности, в частности, позволило в 2008 г. сельским поселениям впервые выделить денежные средства в размере 30 млн руб. в рамках субсидий бюджетам муниципальных образований на содержание автомобильных дорог общего пользования.
Завершение разграничения муниципального имущества создает предпосылки для наращивания залоговых фондов муниципальных образований и активизации инвестиционной деятельности.
Касаясь отдельных вопросов экономического состояния муниципалитетов области необходимо отметить, что на реализацию собственных полномочий органами местного самоуправления Тамбовской области на 2008 г. планируется 5496668,6 тыс. руб., что на 416945,6 тыс. руб. больше, чем в 2007 г.
Расходы бюджета Тамбовской области на реализацию Федерального закона от
06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. выросли по сравнению с 2006 г. на 46 % или 2111744 тыс. руб.
Объем доходов местных бюджетов на 01.01.2008 г. без учета финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней вырос на 28 % или 825 159,4 тыс. руб.
С учетом некоторого сокращения численности населения области объем налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов на душу населения вырос в 2007 г. по сравнению с 2006 г. на 29 % с 2,4 до 3,1 тыс. руб.
В то же время необходимо констатировать, что объем расходов местных бюджетов на душу населения растет быстрее повышения доходов местных бюджетов. Так, по сравнению с 2006 г. в 2007 г. расходы местных бюджетов на душу населения выросли на 34,3 % с 6,7 до 9 тыс. руб.
Объем муниципального долга по состоянию на 01.01.2008 г. сократился по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 28,2 % или 186688 тыс. руб.
На 16 % или 473113,4 тыс. руб. за истекший год увеличился объем расходов (в целом) местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тамбовской области.
По данным Росстата Тамбовская область находится на 86 месте из 88 субъектов РФ по уровню заработной платы работников органов местного самоуправления. Средняя заработная плата за 2006 г. составила 5832 руб.
При этом область занимает 38 место по соотношению заработной платы чиновников всех уровней (субъект федерации + муниципалы) к заработной плате граждан региона.
По состоянию на 8 октября 2003 г., дату опубликования Федерального закона № 131, в РФ существовало 11 тыс. 733 муниципальных образований.
На 1 ноября 2007 г. законами субъектов Российской Федерации утверждены границы 24154 муниципальных образований, из них: городских округов - 523; муниципальных районов - 1799; городских поселений - 1732; сельских поселений - 19864. Внутригородских муниципальных образований городов федерального значения -236 [1, с. 11].
Как и в целом по России, основную массу муниципальных образований в Тамбовской области составляют сельские поселения (309 из 352).
Ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ включает перечень из 35 вопросов местного значения поселений.
Стоит отметить, что объем полномочий, законодательно закрепленный за поселениями, в действительности отличается от фактической ситуации с решением вопросов местного значения в поселениях.
Как упоминалось выше, в Тамбовской области нет вновь образованных муниципальных образований, однако представляется интересным сравнительный анализ фактически исполняемых органами местного самоуправления поселений Тамбовской области полномочий с общефедеральными показателями [1, с. 39-40].
Полномочия, решаемые большинством вновь образованных поселений РФ в 2007 г. (с учетом соглашений)
1 нкпу % Вопрос местного значения Кол-во поселений / процент от общего числа поселений в РФ Кол-во вновь образованных поселений / процент от общего числа вновь образованных поселений в РФ
19 Организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения 20733 / 95,9 11285 / 94,7
21 Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов 20692 / 95,7 11340 / 95,1
18 Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора 20497 / 94,8 11198 / 93,9
22 Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения 20352 / 94,1 10826 / 90,8
15 Создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения 19875 / 91,9 10715 / 89,9
Полномочия, решаемые наименьшим количеством вновь образованных поселений РФ в 2007 г. (с учетом соглашений)
а кт нкпу % Вопрос местного значения Кол-во поселений / процент от общего числа поселений в РФ Кол-во вновь образованных поселений / процент от общего числа вновь образованных поселений в РФ
20 Утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения 7913 / 36,6 4018 / 33,7
25 Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения 9954 / 46,0 3963 / 33,2
11 Организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения 10236 / 47,3 4444 / 37,3
12 Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры 11868 / 54,9 5175 / 43,4
Анализ реальных бюджетов поселений области показывает, что в крупных муниципальных образованиях (более 10000 человек) финансируется 6-8 вопросов местного значения поселений из 32, предусмотренных ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В муниципальных образованиях с меньшей численностью населения число финансируемых полномочий уменьшается до минимума:
- расходы на функционирование органов управления поселения;
- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
- прочие расходы.
Например, бюджетом Заворонежского сельсовета Мичуринского района на 2007 г. (численность населения более 10000 чел.) -2773,4 тыс. руб., предусмотрено финансирование 7 вопросов местного значения поселения:
- расходы на функционирование органов управления поселения - 1411,6 тыс. руб.
- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения - 13,7 тыс. руб.;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры - 989,1 тыс. руб.;
- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения -86,2 тыс. руб.;
- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов - 33,8 тыс. руб.;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения - 30,0 тыс. руб.
- прочие расходы - 209 тыс. руб.
Бюджетом Большеданиловского сельсовета Мордовского района на 2007 г. (численность населения 700 чел.) - 1229,6 тыс. руб.. предусмотрено финансирование 4-х полномочий по решению вопросов местного значения поселений:
- расходы на функционирование органов управления поселения - 781,4 тыс. руб.;
- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения - 206,3 тыс. руб.;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры - 159,8 тыс. руб.;
- прочие расходы - 82,1 тыс. руб.
По результатам анализа местных бюджетов, в целом по области, оказываются не профинансированными полномочия по решению вопросов местного значения.
1. Поселений:
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства.
2. Муниципальных районов:
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.
3. Городских округов:
- организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
- создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
Собственные доходы местных бюджетов (в особенности поселенческого уровня) способны покрыть, в среднем, от 10 до 20 % их расходной части. При этом, в подавляющем большинстве городских и сельских поселений, расходы местных бюджетов формируются, в основном, за счет финансовой помощи регионального бюджета [3, с. 25].
В 2007 г. значительно увеличились расходы местных бюджетов на инвентаризацию и разграничение имущества, оценку, оформление технической документации на земельные участки, составление генеральных планов поселений, городских округов и схем территориального планирования муниципальных районов.
Существенно затрудняет реализацию Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствие единых федеральных критериев и принципов применения механизмов бюджетного регулирования при предоставлении местным бюджетам финансовых средств из вышестоящих бюджетов, отсутствие законодательно установленных государственных минимальных социальных стандартов, обоснованных методик расчета суб-
венций бюджетам муниципальных образований на осуществление отдельных государственных полномочий, законодательно закрепленной подробной процедуры передачи полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления.
Это приводит к тому, что главной проблемой реализации органами местного самоуправления имеющихся полномочий является либо недостаточная финансовая обеспеченность, либо полное отсутствие финансирования отдельных мероприятий, связанных с их исполнением.
Для решения возникающих проблем следует разработать и принять на уровне законов и нормативных правовых актов РФ:
- единые федеральные критерии и принципы применения механизмов бюджетного регулирования при предоставлении местным бюджетам финансовых средств из вышестоящих бюджетов;
- государственные минимальные социальные стандарты;
- обоснованные методики расчета субвенций бюджетам муниципальных образований на осуществление отдельных государственных полномочий;
- подробную процедуру передачи полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления.
В составе субвенций для реализации отдельных государственных полномочий необходимо предусматривать средства на администрирование их осуществления.
Помимо этого, необходимо ускорить принятие перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (Ст. 18.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).
1. Итоги реализации Федерального Закона от
6.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007. С. 4.
2. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. С.Н. Мирошникова. М., 2007. С. 23.
3. Финансовое обеспечение муниципальных
образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования // Муниципальная экономика. 2007. № 3. С. 24-27.
Поступила в редакцию 24.02.2008 г.
Kirsh D.V. Development of the local authorities system in Tambov region. The article is dedicated to the comparative analysis of implementation of the Federal Act as of 06.10.2003 № 131-FZ «On the general principles of municipal administration organization in the Russian Fed-eration» in the territory of Tambov region and other subjects of the Russian Federation. The special features and the actually financed privileges of the municipal administration bodies in relation to resolution of the problems of local importance in Tambov region are determined. The tasks set to municipal administration bodies are analyzed, and the methods of their solution are designated.
Key words: local authorities reform, legal base, problems of local importance, budgets of settlements.
