CC BY
13
ФИНАНСИРОВАНИЕ ВУЗОВ
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ
ВУЗОВ НА ОСНОВЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИМЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
Е.Б. МАРКИНА, кандидат экономических наук, доцент Финансовой академии при Правительстве РФ
В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 № 1756-р, развитие образования рассматривается в качестве одного из важных факторов экономического роста. В соответствии с целями и задачами модернизации в ряде вузов, подведомственных Министерству образования РФ, с 2002 г. проводится эксперимент по переходу на финансирование учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Условия проведения эксперимента определены Положением об условиях и порядке проведении в 2002-2003 гг. эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием ГИФО, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14.01.2002 № 6, а также Методикой планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование на основе ГИФО для участвующих в эксперименте высших учебных заведений, утвержденной приказом Министерства образования РФ и Министерства финансов РФ от 29.04.2002 № 1597/39н'.
В основу нового механизма финансирования вузов на основе ГИФО положена необходимость решения следующих задач:
отказа от практики финансирования содержания учреждения и перехода к финансированию результатов деятельности вуза по количеству и качеству оказанных гражданам услуг;
1 Особенности механизма финансирования вузов, участвующих в эксперименте, на основе ГИФО изложены в статье Маркиной е.в. «Проблемы финансирования высших учебных заведений в условиях модернизации», опубликованной в журнале «Финансы и кредит», № 17 (131), 2003.
сохранения государственных гарантий Получения гражданами бесплатного высшего профессионального образования на конкурсной основе, что нашло отражение в необходимости обучать за счет бюджетных средств не менее 50% зачисленных в вуз студентов; усиления рыночных начал в распределении бюджетных средств между вузами, участвующими в эксперименте, заключающегося в отказе от административного распределения средств и предоставления ассигнований конкретному вузу с учетом спроса населения на образовательные услуги; стимулирования повышения качества образовательных услуг через установление дифференциации размеров категорий ГИФО (и соответственно объема финансирования вуза) в зависимости от результатов сдачи единого государственного экзамена (далее по тексту — ЕГЭ);
выравнивания условий доступа к получению высшего образования для детей из малообеспеченных семей через механизм доплат разницы между стоимостью обучения и величиной ГИФО соответствующей категории. Результаты проведения эксперимента в 2002-2003 гг. показали, что не все предполагаемые в ходе разработки условий эксперимента цели выполняются, а итоги эксперимента соответствуют заявленным целям. Так, по результатам проведения эксперимента значительно увеличился (более чем на одну треть) объем финансирования вузов по статьям, обеспечивающим исполнение финансовых обязательств, по сравнению с объемом средств, которые были бы выделены вузам в соответствии с действующим порядком. Это было связано с рядом причин, главной из которых явилось отсутствие достаточной и достоверной информационной базы о результатах сдачи ЕГЭ и
периодичность -
2 раза в месяц
51
соответственно удельного веса выпускников школ, которые получат ГИФО соответствующей категории.
В результате финансовое обеспечение ГИФО всех категорий оказалось завышенным, а прогнозы относительно удельного веса лиц, получивших категории ГИФО с высоким финансовым содержанием (первой, второй, третьей), заниженными. Это привело к существенному росту бюджетных ассигнований, выделенных вузам, участвующим в эксперименте, которые были предоставлены за счет соответствующего уменьшения ассигнований вузам, не участвующим в эксперименте, что, несомненно, нарушило условия и чистоту проведения эксперимента. Значительное превышение предполагаемых объемов ассигнований было связано также с установлением второй категории ГИФО для лиц, поступающих в вузы в рамках целевого приема. Вузы, участвующие в эксперименте, воспользовавшись одним из его основных условий — отсутствием установления контрольных цифр приема Министерством образования РФ, значительно превысили установленный в предшествующий эксперименту году план целевого приема (по некоторым вузам - почти в два раза), что привело к значительному росту бюджетных ассигнований.
В результате Министерством образования РФ на 2003-2004 гг. изменены условия проведения эксперимента:
снижены размеры финансового обеспечения ГИФО всех категорий (первой категории — с 14 500 до 12 500 руб., второй категории — с 7 500 до 7 200 руб., третьей категории — с 3 900 до 3 000 руб., четвертой - с 2 800 до 2 000 руб., пятой - с 1 200 до 700 руб.); отменена льгота для поступающих в вузы в рамках целевого приема — с 2003 г. они поступают на общих основаниях, т.е. этим лицам присваивается не вторая категория ГИФО, а категория, соответствующая результатам сдачи ЕГЭ;
в целях стимулирования вузов и абитуриентов, поступающих на специальности, особо значимые для социально-экономического развития регионов, но по которым отсутствует достаточный спрос населения, по этим специальностям были установлены более высокие размеры ГИФО (первая — 17 500, вторая — 12 200, третья — 8 000, четвертая - 2 000, пятая — 700 руб.). При этом установлено ограничение, что общее число таких лиц по всем специальностям не может превышать для каждого субъекта РФ, участвующего в эксперименте, 300 человек.
Анализ результатов приема студентов в 2003 г. в вузы, участвующие в эксперименте, свидетельствует о том, что предпринятые Министерством образования РФ меры привели к тому, что фактический объем финансирования, необходимый для исполнения финансовых обязательств, практически соответствует объему бюджетных средств, на основе которого были рассчитаны соответствующие категории ГИФО. Вместе с тем в ходе эксперимента по-прежнему наблюдаются негативные тенденции, такие как, например, рост стоимости обучения в вузах, участвующих в эксперименте (в среднем — в 1,5-2 раза), уменьшение в условиях отмененных в ходе эксперимента контрольных цифр приема числа принятых на бесплатное обучение (количество таких студентов за два года проведения эксперимента сократилось на 12%), изменение структуры приема студентов, заключающееся в уменьшении приема по техническим специальностям и увеличение — по специальностям в области экономики и управления. Все это свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования механизма финансирования с использованием ГИФО, отработки всех его элементов, в целях достижения задач, поставленных в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.
Основным недостатком новой системы финансирования вузов является то, что она отвечает принципу подушевого, но не нормативного финансирования. Эксперимент проводится в рамках действующего законодательства, поэтому при планировании расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, используется действующая методика, предполагающая лишь корректировку показателей текущего года на индексы-дефляторы по соответствующим статьям расходов. При этом размеры ГИФО соответствующих категорий определяются не на основе нормативных потребностей учреждений, отражающих стоимость подготовки специалиста с высшим профессиональным образованием, а исходя из объема ассигнований в части, обеспечивающей исполнение ГИФО, предусмотренных на следующий финансовый год.
Соответственно для повышения эффективности функционирования нового механизма финансирования вузов он должен быть существенно изменен путем расчета стоимости ГИФО исходя из нормативов финансовых затрат на предоставление образовательных услуг. Последние должны представлять собой стоимость реализации государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования в расчете на одного обучающегося. Величина этих нор-
мативов должна выступать в качестве минимальной стоимости, обязательной для исполнения на всех уровнях бюджетной системы РФ, которая может быть увеличена за счет средств бюджетов соответствующих уровней исходя из потребности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в специалистах определенного профиля. На взгляд автора, норматив финансовых затрат должен лечь в основу стоимости ГИФО третьей категории, которую получили наибольшее число выпускников вузов в 2003 г. (42,7%) и которых по уровню знаний можно отнести к обучающимся на «хорошо» и «отлично». Стоимость остальных категорий ГИФО должна рассчитываться на основе повышающих (для первой и второй категорий) и понижающих (для четвертой и пятой категорий) коэффициентов к базовой нормативной стоимости. Только в этом случае вузы, в которые пришли преимущественно студенты с третьей категорией, получат бюджетное финансирование, достаточное для осуществления образовательного процесса в соответствии с установленными государственными стандартами, а вузы, принявшие студентов с более высокими категориями ГИФО, получат преимущественное финансирование, что будет стимулировать конкуренцию между вузами за лучших студентов.
В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ нормативы должны устанавливаться не Министерством образования РФ, как это происходит в условиях проведения эксперимента, а Правительством РФ, при этом представляется целесообразным утверждение нормативов не только на текущий финансовый год, но и на предстоящие три-пять лет. Это позволит вузам осуществлять перспективное планирование финансово-хозяйственной деятельности, особенно в части привлечения внебюджетных средств, с помощью которых будут возмещены затраты, не обеспеченные бюджетными средствами.
Новый механизм финансирования не учитывает объективной дифференциации стоимости обучения по разным специальностям (инженерные, экономические и др.), соответственно размеры финансового обеспечения ГИФО одинаковы для всех специальностей. При этом до сих пор остается дискуссионным вопрос, должны ли они быть едиными, и к ним должны быть разработаны повышающие коэффициенты для специальностей, имеющих более высокую стоимость обучения. В настоящее время, когда в состав расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, включаются только оплата труда, начисления на оплату труда и часть прочих расходов, размер которых
не дифференцируется по вузам, а определяется Единой тарифной сеткой и единым налоговым законодательством, в разработке таких коэффициентов нет необходимости. Это связано с тем, что «улавливает» дифференциацию стоимости обучения механизм дополнительного финансирования расходов, не обеспечивающих исполнения ГИФО. Расходы на оплату коммунальных услуг, приобретение оборудования, текущий и капитальный ремонт зданий и сооружений осуществляются в индивидуальном порядке не только для каждой специальности, но и для каждого вуза, исходя из занимаемых им площадей и кубатуры помещения, обеспеченности вуза оборудованием, необходимым для организации образовательного процесса надлежащего качества и др. Представляется, что для включения в состав расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, всех расходов по бюджетной классификации, и в частности расходов на оплату коммунальных услуг, нет достаточного экономического обоснования ввиду резкой дифференциации вузов, участвующих в эксперименте, в обеспеченности материально-технической базой. Подобное включение приведет к тому, что, например, технические вузы, имеющие большую обеспеченность материально-технической базой в расчете на одного студента, связанную с особенностями образовательного процесса в них (наличие большого количества лабораторного, экспериментального оборудования), получат бюджетных ассигнований меньше, чем необходимо для покрытия их минимальных затрат на содержание своей материальной базы, по сравнению, например с гуманитарными вузами. Поэтому, на взгляд автора, и в будущем при развитии эксперимента необходимо учитывать этот фактор резкой дифференциации вузов и обеспечить разумное сочетание в механизме финансирования рыночных методов распределения бюджетных средств, обеспечивающих исполнение ГИФО, и институционального подхода в финансировании вузов. Последний предполагает предоставление средств на покрытие затрат, напрямую не связанных с оказанием образовательной услуги, но обеспечивающих ее предоставление на надлежащем уровне качества, предполагающем, например, достаточную обеспеченность помещениями в расчете на одного обучающегося, нормальный температурный режим, освещенность помещений и др..
Идеология нового механизма финансирования вузов должна, на взгляд автора, заключаться в следующем: состав расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, не должен расширяться, и в нем по-прежнему должны остаться только рас-
ходы на оплату труда, начисления на оплату труда и часть прочих расходов, непосредственно связанных с обучением студентов, которые не дифференцируются по вузам и не имеют территориальных различий. Остальные статьи расходов по бюджетной классификации, обеспечивающие содержание и развитие материально-технической базы вузов (расходы на оплату коммунальных услуг, капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений, приобретение оборудования), должны планироваться в индивидуальном порядке исходя из показателей обеспеченности вузов материально-технической базой. При этом уменьшение финансирования расходов, выделяемых на основе ГИФО, конкретного вуза в каждом последующем финансовом году, отражающее рыночные предпочтения населения в пользу других вузов, будет выступать своеобразным контрольным сигналом учредителю, позволяющим последнему ставить вопрос о необходимости уменьшения обеспеченности вуза зданиями и сооружениями (которыми он распоряжается только на праве оперативного управления), адекватного сокращению контингента обучающихся. При этом произойдет соответствующее уменьшение расходов, финансируемых в институциональном порядке.
Вместе с тем такой подход не всегда применим к специальностям, на которые отсутствует достаточный спрос населения, но которые необходимы обществу с точки зрения долговременных перспектив развития (в частности специальности, обеспечивающие сохранение и развитие отечественных научных школ, реализацию государственных приоритетов в сфере национальной безопасности, фундаментальной науки, развития отдельных отраслей экономики). Поэтому рыночный механизм распределения бюджетных средств на основе ГИФО должен быть дополнен поддержкой государства образовательных программ, обеспечивающих приоритетные и перспективные направления развития экономики. Поддержка может осуществляться путем установления для специальностей, имеющих важное социально-экономическое значение для развития экономики всей страны или отдельных регионов, более высоких размеров ГИФО. Подобный подход был применен при корректировке условий проведения эксперимента в 2003-2004 гг. Однако он имеет существенный недостаток - при установлении одинаковых для всех специальностей повышенных размеров ГИФО не учитывается разница в стоимости подготовки специалистов. Поэтому возможен и другой вариант, исключающий применение механизма финансирования на основе ГИФО для таких специальностей. При этом
государство должно составить прогноз потребностей в этих специалистах на длительную перспективу и финансировать их по нормативам в соответствии с реальной стоимостью подготовки специалистов.
В ходе эксперимента отчетливо проявилась неэффективность применения пяти категорий государственных именных финансовых обязательств. В условиях действующей методики планирования и финансирования вузов, участвующих в эксперименте, бюджетные средства были направлены на обучение студентов, получивших пятую категорию ГИФО, которые по результатам сдачи ЕГЭ продемонстрировали крайне низкий уровень знаний, полученных в учреждениях общего образования. В условиях ограниченности объема бюджетных средств, обеспечивающих исполнение ГИФО, это привело к их отвлечению на обучение плохо успевающих в школе учащихся. В связи с этим, по нашему мнению, требует пересмотра количество категорий ГИФО (их уменьшение с пяти до трех-четырех) и повышение минимального предела количества баллов по результатам сдачи ЕГЭ, достижение которого по результатам сдачи ЕГЭ влечет возникновение обязательств государства по оплате обучения студента за счет бюджетных средств.
Нерешенной проблемой эффективного функционирования новой системы финансирования вузов является отсутствие механизмов, исключающих возможность перерасхода бюджетных средств, выделяемых на основе ГИФО. В соответствии со сроками осуществления бюджетного процесса объем бюджетных средств, обеспечивающих исполнение ГИФО, и определенные на его основе размеры финансового обеспечения ГИФО каждой категории на следующий финансовый год определяются до результатов сдачи ЕГЭ в текущем году. Поэтому в ходе бюджетного планирования практически невозможно достоверно предвидеть результаты сдачи ЕГЭ в части точного определения удельного веса абитуриентов, получивших определенные категории ГИФО, в общем количестве поступающих в вузы. В ситуации, когда количество абитуриентов, получивших ГИФО более высоких категорий, превысит значения, заложенные в основу определения ГИФО соответствующих категорий, фактический объем бюджетных средств, которые должны будут получить вузы по условиям эксперимента, превысит запланированный объем средств, распределяемых на основе ГИФО. В условиях ограниченного количества вузов, участвующих в эксперименте (их всего шесть), подобный перерасход
(который возник уже в первый год проведения эксперимента) покрывается либо за счет бюджетных средств, выделяемых вузам, участвующим в эксперименте, помимо ГИФО в общеустановленном порядке, либо за счет бюджетных средств, предусмотренных для вузов, не участвующих в эксперименте. Однако применение подобного механизма вряд ли правомерно, поскольку он не соответствует целям проводимого эксперимента. Кроме того, он будет неприменим в случае перевода всех вузов РФ на новую систему финансирования на основе ГИФО. Поэтому представляется логичным необходимость формирования в рамках расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование специального резервного фонда для покрытия возможного перерасхода бюджетных средств, возникшего в результате отклонения фактических результатов сдачи ЕГЭ в разрезе категорий ГИФО от планируемых. В случае отсутствия такого перерасхода средства этого фонда могут направляться на дополнительное финансирование расходов, не обеспечивающих исполнения ГИФО. Однако возможность создания такого резервного фонда должна быть предусмотрена в законодательном порядке.
Снижает эффективность новой системы финансирования вузов и отсутствие прозрачности в учете и отчетности бюджетных средств, выделяемых вузам на основе ГИФО. Объемы бюджетных средств, выделяемых на основе ГИФО, и средств, планируемых в общеустановленном порядке, отражаются по одним и тем же статьям и подстатьям экономической классификации в смете доходов и расходов вуза, лимитах бюджетных обязательств, объемах финансирования, бюджетной росписи Министерства образования РФ, сводной бюджетной росписи федерального бюджета, федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год, что не позволяет их разграничить. Это нарушает принцип прозрачности учета и отчетности вузов, не позволяет обеспечить контроль за фактическим предоставлением вузам средств, выделяемых на основе ГИФО, Министерством образования РФ, а также иметь достаточную информацию для анализа результатов проводимого эксперимента. Выходом из этой ситуации могло бы стать предоставление средств, обеспечивающих исполнение ГИФО, единой суммой по отдельной статье бюджетной классификации. Для этого необходимо внести изменения в Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», предусматри-
вающий выделение отдельной статьи или под-статьи для отражения расходов, обеспечивающих исполнение государственных именных финансовых обязательств.
При финансировании вузов единой суммой расширяются права вузов в ходе исполнения сметы доходов и расходов при перераспределении ассигнований по целевым направлениям внутри одного кода бюджетной классификации, поскольку в этом случае не требуется получения соответствующего разрешения главного распорядителя бюджетных средств. Финансирование единой суммой устраняет ограничения казначейской системы исполнения бюджета, т.к. на лицевых счетах вузов, открытых в органах федерального казначейства, лимиты бюджетных обязательств, объемы финансирования расходов и кассовые расходы отражаются единой суммой. Процедура подтверждения бюджетных обязательств, т.е. проверки казначейством представленных к оплате платежных и иных документов, сохранится, но проверка будет осуществляться не в рамках каждого кода экономической классификации, а единой суммы. Аналогично, объемы бюджетного финансирования в расходных расписаниях, составляемых главным распорядителем бюджетных средств, также будут представлены в общей сумме, что позволит казначейству осуществлять кассовый расход в рамках общей суммы бюджетного финансирования без привязки к определенному коду бюджетной классификации.
Одной из основных идей, лежащих в основе механизма финансирования вузов на основе ГИФО, является идея софинансирования вузов государством и семьями путем введения частичной доплаты за обучение в виде разницы между стоимостью обучения, объявленной вузом, и размером полученного абитуриентом ГИФО. Однако при реализации этой идеи в ходе эксперимента возникли серьезные проблемы с неопределенностью правового статуса студента, частично оплачивающего свое обучение. Действующее законодательство в области образования предполагает только две категории студентов — студента, обучающегося полностью за счет бюджетных средств (так называемый бюджетный студент), и студента, обучающегося на условиях полного возмещения затрат (внебюджетный студент). Студент, частично оплачивающий свое обучение, на которого вуз получает бюджетное финансирование в сумме, соответствующей определенной категории ГИФО, оказывается вне правового поля. Это влечет за собой две группы проблем. Во-первых, неопределенность правового статуса указанного студента ставит под сомнение возможность распро-
странения на него социальных гарантий, предусмотренных отраслевым законодательством для студентов, обучающихся полностью за счет бюджетных средств, в частности права на стипендиальное обеспечение, размер оплаты за общежитие и др. Необходимость решения этого вопроса связана с возможностью возникновения судебных прецедентов в случае обращения студентов в судебные органы для отстаивания своих прав по предоставлению социальных гарантий, которые могут мотивировать это тем, что они получают бюджетное финансирование на свое обучение, а значит, и могут трактоваться как «бюджетные студенты». В связи с эти представляется необходимым внести дополнения в Закон РФ «Об образовании», четко определив в нем, распространяются ли социальные гарантии студентов, обучающихся полностью за счет бюджетных средств, на студентов, обучающихся одновременно за счет бюджетных и собственных средств.
Вторая группа проблем связана с тем, что студент, частично оплачивающий свое обучение, «не вписывается» в бюджетное и налоговое законодательство, а также систему бухгалтерского учета исполнения сметы доходов и расходов. Действующее законодательство и соответствующие им нормативно-правовые акты Министерства финансов РФ и Министерства РФ по налогам и сборам предполагают необходимость составления раздельных смет доходов и расходов по бюджетным и внебюджетным средствам с соответствующими расчетами (распределения контингента студентов и штатных должностей профессорско-преподавательского состава по штатному расписанию по бюджетной и предпринимательской деятельности), и соответственно отдельных отчетов об исполнении смет по бюджетным и внебюджетным средствам, а также соответствующих регистров налогового учета в части доходов от оказания платных образовательных услуг, которые подлежат налогообложению. Это условие обусловлено требованиями ст. 321-1 гл. 25 части второй Налогового кодекса РФ, предусматривающей раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования (к которым относятся средства бюджетов разных уровней) и за счет иных источников, к которым в том числе относятся и доходы, получаемые от юридических и физических лиц по операциям реализации образовательных услуг.
Статус студента, одновременно финансируемого из бюджета и за счет собственных средств, не позволяет отнести его однозначно к бюджет-
ной либо предпринимательской деятельности. Поэтому бухгалтер вуза, участвующего в эксперименте, в условиях неопределенности правового статуса такого студента отражает контингент студентов, доплачивающих за свое обучение, в отчетности и по бюджетной (поскольку на его обучение выделяются бюджетные средства), и по предпринимательской деятельности (поскольку он доплачивает за свое обучение), что искажает реальную информацию и дублирует контингент студентов, обучающихся за счет разных источников финансирования. Для обеспечения реализации требования налогового законодательства вести раздельный учет затрат по бюджетной и предпринимательской деятельности предлагается изменить порядок отражения студентов, доплачивающих за свое обучение, в расчетах к разным видам смет (бюджетной и внебюджетной) и формах бухгалтерской отчетности — показывать контингент студентов, финансируемых из двух источников, не по физическим лицам, а по контингенту, рассчитанному исходя из удельного веса сумм бюджетного финансирования или доходов от оказания платных образовательных услуг в общей сумме совокупного финансирования из бюджета и внебюджетных средств. Например, при контингенте студентов, получивших третью категорию ГИФО, равном 1 ООО человек, размере стоимости ГИФО этой категории 3 ООО руб. и стоимости обучения в вузе 15 ООО руб. в год, в расчетах к смете доходов и расходов по бюджетным средствам и в формах отчетности контингент бюджетных студентов должен составлять не 1 ООО человек, а 200 чел = 1 ООО х (3 ООО : 15 ООО). Соответственно в расчетах к смете по внебюджетным средствам контингент внебюджетных студентов составит 800 человек. Расчет штатов профессорско-преподавательского состава по бюджетной и внебюджетной деятельности предлагается также производить исходя из контингента, рассчитанного приведенным выше методом.
Высказанные предложения по совершенствованию механизма финансирования вузов на основе ГИФО по окончании эксперимента должны найти отражение не только в нормативно-правовых актах Министерства образования РФ, но и в бюджетном и отраслевом законодательстве. Это позволит снять ограничения, сдерживающие развитие эффективных финансовых отношений в сфере высшего профессионального образования, повысит самостоятельность высших учебных заведений в использовании бюджетных и внебюджетных средств в целях повышения качества оказываемых ими образовательных услуг.
