CC BY
86РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ Д.А. МЕДВЕДЕВЕ
А.А. Петров, кандидат юридических наук
В период президентства Д.А. Медведева (2008-2012 гг.) продолжилось интенсивное обновление российского избирательного законодательства, и прежде всего - Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав, Закон) [1].
За четыре года президентства Д.А. Медведева изменения в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав вносились 31 раз - больше, чем за весь предшествующий период его действия (а это почти шесть лет). В результате были внесены изменения в 49 его статей из 86 имевшихся, причем текст Закона пополнился девятью новыми приложениями. Из всех глав Закона неизменной осталась только практически невостребованная на практике гл. II «Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума». С другой стороны, изменены все статьи в гл. IV, регулирующей систему избирательных комиссий (кроме ст. 28 «Организация деятельности комиссий» и 31 «Расформирование комиссии»). В гл. V «Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума» без изменений осталась только ст. 36, которая определяет порядок реализации инициативы проведения референдума. Аналогично, в гл. IX «Гарантии прав граждан при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, участников референдума, установлении результатов выборов, референдума и их опубликовании» изменения не коснулись только ст. 73 «Юридическая сила решения, принятого на референдуме». Отсюда видно, что та часть Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, которая касается вопросов организации и проведения
референдумов, остается стабильной, практически не подвергаясь изменениям, в то время как развитие «выборной» части Закона характеризуется высокими темпами обновления нормативного материала. Сказанное, в свою очередь, свидетельствует о практической невостребованности института референдума и о его недостаточном влиянии на развитие демократии в России.
Заслуживает внимания статистика изменения отдельных статей Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Например, ст. 2, закрепляющая понятийный аппарат избирательного законодательства, изменялась 5 раз, ст. 4 «Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме» - 3 раза, ст. 24 «Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований» - 5 раз, ст. 29 «Статус членов комиссий» - 5 раз, ст. 33 «Условия выдвижения кандидата» - 5 раз, ст. 35 «Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями» - 6 раз, ст. 38 «Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума» - 10 (!) раз. Во всех этих случаях речь идет о законоположениях, которые во многих отношениях являются ключевыми во всем Законе, образуя его смысловой и содержательный каркас.
Что же изменилось за четыре года?
1. Введена возможность однократного не более чем на один год продления или сокращения законом субъекта Российской Федерации сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации (Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 149-ФЗ [2]).
2. Полномочия по установлению порядка выдачи некоторых документов, удостоверяю-
11
№2/2013
щих личность гражданина, переданы от Правительства Российской Федерации уполномоченному федеральному органу исполнительной власти (Федеральный закон от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ [3]).
3. Установлено, что выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания (Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. № 222-ФЗ [4]).
4. Установлены антикоррупционные запреты для членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, членов избирательных комиссий субъекта Российской Федерации, работающих на постоянной (штатной) основе, членов иных избирательных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, работающими на постоянной (штатной) основе (Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ [5]).
5. Уточнены условия возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в случае создания вновь образованного муниципального образования (Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ [6]).
6. Из перечня документов, заменяющих паспорт гражданина (в целях обеспечения участия в выборах), исключен паспорт моряка (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 322-ФЗ [7]).
7. Отменен избирательный залог (Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 3-ФЗ [8]).
8. Уточнен порядок участия в муниципальных выборах общественных объединений, не являющихся политическими партиями, и предусмотрено право таких объединений создавать союзы с партиями в целях совместного формирования списков кандидатов для участия в муниципальных выборах (Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ [9]).
9. Введен механизм передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим на выборах в Государственную Думу менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в го-
|п лосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов, в целях обеспе-
чения повышенного представительства избирателей в Государственной Думе и предоставления таким партиям расширенных возможностей по участию в избирательном процессе (Федеральный закон от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ [10]).
10. Отменен сбор подписей для партий, которые не представлены в Государственной Думе, но допущены к распределению мандатов в законодательных (представительных) органах государственной власти не менее чем в одной трети субъектов Российской Федерации (Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 108-ФЗ [11]).
11. Внесены изменения, связанные с увеличением конституционных сроков полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы (Федеральный закон от 19 июля 2009 г. № 196-ФЗ [12]).
12. Уточнен порядок предоставления эфирного времени и печатной площади для проведения агитации; в частности, устранена норма об обязанности партий, получивших незначительную поддержку, возмещать стоимость такого времени и площади (Федеральный закон от 19 июля 2009 г. № 203-ФЗ [13]).
13. Возраст приобретения пассивного избирательного права на выборах депутатов представительных органах муниципальных образований снижен до 18 лет (Федеральный закон от 9 ноября 2009 г. № 250-ФЗ [14]).
14. Уточнены правила формирования избирательных комиссий муниципальных образований (Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 357-ФЗ [15]).
15. Введен механизм передачи депутатских мандатов по результатам выборов в законодательные органы государственной власти субъ-ектовРоссийскойФедерации-см. вышеп.9(Фе-деральный закон от 22 апреля 2010 г. № 63-ФЗ [16]).
16. Возможность проведения досрочного голосования ограничена участками, образованными в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях (Федеральный закон от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ
[17]).
17. Срок полномочий избирательных комиссий - кроме участковых и окружных - уве-
личен с четырех до пяти лет (Федеральный закон от 4 июня 2010 г. № 117-ФЗ [18]).
18. Введена возможность выдвижения кандидатов по одно- и многомандатным округам списком (Федеральный закон от 1 июля 2010 г. № 133-ФЗ [19]).
19. Установлены дополнительные обязанности владельцев помещений по обеспечению равенства кандидатов на доступ к помещениям для проведения агитационных мероприятий (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 222-ФЗ [20]).
20. Пересмотрен механизм голосования по открепительным удостоверениям (Федеральный закон от 4 октября 2010 г. № 263-ФЗ [21]).
21. Внесены уточнения, связанные с образованием Следственного комитета Российской Федерации (Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ [22]).
22. Уточнены условия продления и сокращения сроков полномочий законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Федеральный закон от 8 марта 2011 г. № 34-ФЗ [23]).
23. Установлено, что не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей (Федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ [24]).
24. Установлены дополнительные гарантии избирательных прав для инвалидов (Федеральный закон от 14 июня 2011 г. № 143-ФЗ [25]).
25. Внесены редакционные уточнения в связи с унификацией законодательного обозначения сети «Интернет» (Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ [26]).
26. Детализировано регулирование, связанное со сбором и проверкой подписей избирателей; в частности, введен унифицированный перечень оснований признания подписей недействительными (Федеральный закон от 23 июля 2011 г. № 259-ФЗ [27]).
27. Уточнены требования к голосованию вне помещения для голосования (Федеральный закон от 25 июля 2011 г. № 262-ФЗ [28]).
28. Уточнены условия и порядок замещения вакантных депутатских мандатов, а также исключения зарегистрированных кандидатов из списков; в частности, предусмотрена возможность неоднократного участия одного и того же кандидата в замещении и получении мандатов (Федеральный закон от 25 июля 2011 г. № 263-ФЗ [29]).
29. Отменен механизм передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим на выборах в Государственную Думу менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, в связи с тем, что порог прохождения партий в Государственную Думу снижен до 5 процентов (Федеральный закон от 20 октября 2011 г. № 287-ФЗ [30]).
30. Внесены изменения, связанные с восстановлением института выборов глав субъектов Российской Федерации (Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ [31]).
31. Все политические партии полностью освобождены от сбора подписей при выдвижении кандидатов и списков кандидатов (кроме президентских выборов) (Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ [32]).
Какие выводы можно сделать, обобщая сказанное?
Во-первых, объем федерального законодательного регулирования основных гарантий избирательных прав существенно возрос - в результате всех внесенных изменений Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав дополнен более чем шестьюдесятью новыми структурными элементами (пунктами, подпунктами, абзацами, предложениями). Таким образом, продолжается тенденция чрезмерного и быстрого расширения пределов этого регулирования, что не согласуется с правовой природой и предназначением названного Закона - он призван устанавливать лишь основные гарантии избирательных прав, избегая их излишней детализации, которая должна осуществляться в законах об отдельных видах выборов.
Во-вторых, наблюдается неоднократное обращение законодателя к регулированию одних и тех же вопросов, что может свидетельствовать как о недостаточно глубоком подходе к работе с избирательным законодательством, так
№2/2013
и о том, что некоторые из вносимых изменений продиктованы сугубо текущими политическими соображениями (см., например, пп. 9 и 29, 5 и 14, 10 и 30 перечня, приведенного выше).
В-третьих, несмотря на отдельные меры по либерализации регулирования избирательных процедур (имеется в виду, прежде всего, отмена сбора подписей для регулирования избирательных и «партийных» кандидатов), отчетливо видна линия на ужесточение избирательного законодательства, поскольку совершение многих избирательных действий поставлено в зависимость от новых, ранее отсутствовавших условий материального и процедурного характера. Следствием этого является возникновение множества потенциальных оснований для избирательных споров.
1. Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
2. Собрание законодательства РФ. 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3605.
3. Там же. 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.
4. Там же. № 48. Ст. 5517.
5. Там же. № 52 (ч. 1). Ст. 6229.
6. Там же. Ст. 6236.
7. Там же. 2009. № 1. Ст. 30.
8. Там же. № 7. Ст. 771.
9. Там же. № 14. Ст. 1577.
10. Там же. № 20. Ст. 2391.
11. Там же. № 23. Ст. 2763.
12. Там же. № 29. Ст. 3633.
13. Там же. Ст. 3640.
14. Там же. № 45. Ст. 5268.
15. Там же. № 52 (ч. 1). Ст. 6433.
16. Там же. 2010. № 17. Ст. 1986.
17. Там же. № 23. Ст. 2794.
18. Там же. Ст. 2799.
19. Там же. № 27. Ст. 3417.
20. Там же. № 31. Ст. 4191.
21. Там же. № 41 (ч. 2). Ст. 5192.
22. Там же. 2011. № 1. Ст. 16.
23. Там же. № 11. Ст. 1503.
24. Там же. № 13. Ст. 1685.
25. Там же. № 25. Ст. 3536.
26. Там же. № 29. Ст. 4291.
27. Там же. № 30 (ч. 1). Ст. 4607.
28. Там же. № 31. Ст. 4702.
29. Там же. Ст. 4703.
30. Там же. № 43. Ст. 5975.
31. Там же. 2012. № 19. Ст. 2274.
32. Там же. Ст. 2275.
О ГАРАНТИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ
14
Н.Н. Чучелина, кандидат юридических наук
Избирательная кампания представляет собой концентрированный по срокам и содержанию политический процесс, который, с одной стороны, позволяет гражданам государства реализовать свои конституционные права - избирать и быть избранными в органы управления или на определенную должность, а с другой, - зачастую сопровождается не только политическим противостоянием партий, кандидатов, их сторонников в рамках борьбы за голоса избирателей, но и судебными спорами, нередко продолжающимися уже после завершения выборов. Некоторые из них касаются оспаривания положений законодательства о выборах, которые, по мнению заявителей, нарушают их избирательные пра-
ва. Одно из таких дел, рассмотренное Конституционным Судом Российской Федерации в 2011 г., имеет особое значение для дальнейшего развития института муниципальных выборов в России.
Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 7 июля 2011 г. № 15-П по делу о проверке конституционности положений отдельных норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана [1]
