Развитие проектов государственно-частного партнерства в России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Одновременно с процессом модернизации или строительства сетей необходимо осуществить комплекс мер, направленных на развитие современной инновационной инфраструктуры, без внедрения которых невозможно представить себе телекоммуникации будущего.

литература

1. Развитие сотовой связи в России // Мобильный Новосибирск. 06.10.2005.

2. http://www.json.ru.

3. http: //rumetrika.rambler.ru/review.

4. наш МегаФон: Корпоративный журнал для сотрудников и единомышленников. 2010. Декабрь.

5. http: //dv.corp.megafon.ru/innovation/.

6. http: //www.bit.prime -tass.ru/news/.

УДК 338.246

А. О. Мамуто

развитие проектов государственно-частного партнерства в россии

А. О. Mamuto. The development of the public-private partnership in Russia

В статье проведен анализ развития проектов государственно-частного партнерства в России. Выявлены успехи в развитии проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), а также проблемы, препятствующие дальнейшему развитию ГЧП в России. Рассмотрены региональные законы о ГЧП.

ключевые слова: государственно-частное партнерство, проекты, особые экономические зоны, региональное законодательство

контактные данные: 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит. А

The article analyzes the development of public-private partnership in Russia. The author has found the success in developing public-private partnership (PPP), but also the challenges preventing to the further development of public-private partnership in Russia. As the result the author considered the regional laws of the PPP.

Keywords: public-private partnership projects, special economic zones, regional legislation

Contacts: Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, 109103, Russian Federation

В России возможность взаимодействия государства и бизнеса появилась сравнительно недавно. Причиной такого положения дел стали постоянные «обновления» стратегических направлений развития экономики страны в разные периоды ХХ в. Так, например, в советское время государство регулировало все хозяйственные процессы в стране, а легального частного бизнеса как такового не существовало. В 1990-х гг. господствовала противоположная тенденция — «наивысшая» степень либерализации экономики, отказ от прямого вмешательства государства в экономические процессы.

Артем Олегович Мамуто — аспирант Санкт-Петербургского университета управления и экономики.

© А. О. Мамуто, 2012

Первые попытки взаимодействия бизнеса и властей в форме ГЧП относятся к 1997-1998 гг. Тогда состоялась передача государством в управление коммерческим структурам, как более эффективным, активов в сфере ЖКХ. В свете этих обстоятельств были реализованы следующие проекты:

• 1997 г. — строительство, реконструкция и эксплуатация станций очистки сточных вод в Южном Бутово и Зеленограде (Москва);

• 1998 г. — водоочистные сооружения в Зеленограде;

• 2000 г. — комплекс по обработке илового осадка в Москве;

• 2002 г. — Юго-Западные очистные сооружения в Санкт-Петербурге (право собственности на объект по завершении строительства получает специальная проектная компания инвестора (СПК));

• 2004 г. — Юго-Западная водоочистная станция в Москве;

• 2005 г. — реконструкция мусоросжигательного завода № 3 в Москве [1].

Основные проблемы, с которыми столкнулись участники ГЧП, были связаны

с отсутствием соответствующей нормативно-правовой базы и сложностями преодоления «блокирующих моментов», возникающих в ходе реализации проекта.

Поэтому только с 2005 г. в нашей стране началось поступательное развитие государственно-частного партнерства. Появились соответствующие разделы в Гражданском кодексе, определяющие типы собственности, а также в Конституции Российской Федерации — о признании и защите форм собственности. Были созданы необходимые институты и инструменты для развития государственно-частного партнерства. Основные нормативные акты, принятые в 2005 г., содержали:

1) федеральные законы «О концессионных соглашениях», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Особой экономической зоной стали считать часть территории РФ, на которой действует особый режим предпринимательской деятельности: налоговый, таможенный, визовый и лицензионный. Далее — закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (доля госзаказа для малого бизнеса — 10-20%). Следует отметить, что частично был проработан механизм взаимодействия между тройкой хозяйствующих субъектов — государством, бизнес-структурами и некоммерческими организациями — в недавно принятом законе «Об автономных учреждениях». В нем, в частности, предусмотрено создание института наблюдательных советов, в которые входят представители исполнительных органов власти, бизнеса, некоммерческих организаций, а также независимые эксперты и ученые;

2) федеральные законы «О Банке развития», «О морских портах в РФ», «Об автомобильных дорогах». Также сформированы государственный Инвестиционный фонд, Венчурная компания и Банк развития.

Принятый 6 июля 2005 года Федеральный Закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» стимулировал как общее развитие договорных отношений в сфере государственно-частного партнерства, так и развитие соглашений о концессиях в частности. Принятие данного закона явилось отправной точкой создания и распространения ГЧП по всей России.

Принятый вариант закона имеет выраженную инфраструктурную направленность. Он регламентирует порядок привлечения частных инвестиций в строительство или реконструкцию объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности. Установленный формат концессионного соглашения содержит в себе элементы различных договоров подряда и аренды. Сделать акцент в представленной версии закона именно на софинансировании государства и частного

бизнеса проектов инфраструктуры Правительство вынудила необходимость ее развития и модернизации для нужд «большого обновления» экономики страны. Так, по мнению партнера и управляющего директора «The Boston Consulting Group» А. Тимофеева, дефицит инвестиций до 2015 г. в инфраструктуру России составляет 400 млрд руб.

Исходя из международной классификации форм ГЧП, законом допускаются схемы ВОТ или ВООТ (ВОТ — строить, управлять, передавать; BOOT — строить, владеть, управлять, передавать).

Проанализировав Федеральный закон 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», автор выявил следующие его позитивные стороны:

• появление принципа концессий в законодательстве РФ;

• возможность получения гарантий частным партнером от государства при реализации проекта ГЧП;

• возможность обоснованного расчета срока эксплуатации государственного имущества;

• закрепление равных прав для отечественных и зарубежных инвесторов при реализации проектов ГЧП, за исключением концессии в отношении «объектов, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства»;

• отсутствие ограничений относительно разрешений споров между сторонами;

• консолидация основных существенных условий проекта в рамках одного договора (к примеру, однозначно установлена связь факта передачи имущества в концессию с правом аренды земли, необходимой для его эксплуатации).

К сожалению, при всех положительных перспективах закона, столкнувшись с российскими реалиями жизни, можно сделать вывод, что он содержит ряд недоработок, которые могут существенно усложнить реализацию проектов по схеме государственно-частного партнерства:

• в законе не прописан внятный механизм разделения большей части возможных рисков между партнерами по ГЧП;

• не оговариваются права собственности частного инвестора на объект концессии;

• не предусмотрена возможность заключения концессионных соглашений с целью привлечения для управления государственным имуществом частных нематериальных инвестиций (к примеру, в виде управленческих технологий);

• не предусмотрены механизмы выплаты компенсаций со стороны государства частному партнеру при невозможности продолжения реализации проекта по экономическим причинам, а также при одностороннем выходе государства из проекта, когда частным партнером уже были вложены значительные средства.

Конкретными примерами в области взаимодействия между государством и бизнесом, безусловно, являются так называемые особые экономические зоны, которых в настоящее время насчитывается одиннадцать. Первая из них была организована в Республике Татарстан, в Елабуге, в декабре 2005 г. Ее формирование идет достаточно динамично: на территории в 20 км2 завершилось строительство инфраструктуры первого комплекса, включающего административно-деловой центр, таможенный терминал, автомобильные дороги и инженерные сети. На сегодняшний день в качестве резидентов ОЭЗ «Елабуга» зарегистрировано пять компаний с общим объемом инвестиций более 330 млн долл. Выпуск первой

Таблица 1

Особые экономические зоны в России

Место расположения ОЭЗ Тип ОЭЗ Специализация ОЭЗ

г. Липецк Промышлен-но-производ-ственная Производство бытовой техники и комплектующих

г. Елабуга, Татарстан Промышлен-но-производ-ственная Выпуск автомобильных компонентов, автобусов, бытовой техники; высокотехнологичное химическое производство

г. Санкт-Петербург Технико-внедренческая Производство программного обеспечения, средств связи и бытовой электронной аппаратуры, автоматизированных систем управления технологическими процессами, медицинской техники; разработка и производство аналитических приборов

г. Дубна, Московская область Технико-внедренческая Электронное приборостроение, проектирование новых летательных аппаратов; разработка альтернативных источников энергии

г. Зеленоград Технико-внедренческая Разработка и освоение микросхем, изделий интегральной оптики, оптоэлектроники и систем навигации, биоинформационных и биосенсорных технологий; организация сквозного цикла сверхточной сборки электронных изделий и аппаратуры

г. Томск Технико-внедренческая Информационно-коммуникационные, электронные и медицинские технологии; производство новых материалов

Калининградская область Ставропольский край Краснодарский край Республика Алтай Алтайский край Иркутская область Республика Бурятия Туристско-рекреационная Туристско-рекреационная деятельность (создание, реконструкция, развитие объектов инфраструктуры туризма и отдыха, а также развитие и оказание услуг в сфере туризма и отдыха)

продукции одного из предприятий зоны — автомобиля «Фиат Дукато» — был запланирован на начало 2008 г. Месторасположение, специализации ОЭЗ, а также их типы представлены в табл. 1.

Усиленное внимание Правительства к развитию в России механизмов государственно-частного партнерства вызвало соответствующий интерес инвесторов к сотрудничеству с государством для реализации важных для страны инвестиционных проектов (см. табл. 2). На данный момент большинство проектов относится к инфраструктурной сфере.Проведя анализ имеющихся данных по реализации российских проектов с использованием схем ГЧП, можно акцентировать внимание на таких положительных моментах, как:

• политическая поддержка развития ГЧП на всех уровнях правительства РФ;

• увеличение за последние 10 лет числа проектов стоимостью свыше 30 млрд руб.;

• развитие законодательной и институциональной базы ГЧП на федеральном и региональном уровнях;

• заинтересованность иностранных инвесторов в реализации российских проектов.

Таблица 2

наиболее значимые проекты Гчп в россии

проект уровень проекта Форма проекта информация о проекте Сроки реализации проекта, гг.

1 2 3 4 5

Строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали «Москва-С.-Петербург-Москва» Федеральный Концессия Проект начнется в 2014 г. Стоимость строительства оценивается в 1,2 трлн руб.; 50% от суммы строительства профинансирует государство; 50% — средства инвесторов 2014-...

Западный скоростной диаметр (Санкт-Петербург) Региональный Инвестиционный фонд Западный скоростной диаметр (ЗСД) — частично построенная внутригородская платная автомагистраль в Санкт-Петербурге. Строительство официально началось в декабре 2005 г.; первый участок был открыт 30 октября 2008 г.; общий объем средств финансирования — 212,7 млрд руб., в том числе за счет: средств Инвестфонда РФ — 50,7 млрд руб.; бюджета Санкт-Петербурга — 54,1 млрд. руб.; инвестора — 107,863 млрд руб. 2004-2015

Строительство развязки на 55-м километре федеральной трассы М-9 «Балтия» на территории Московской области Федеральный Концессия Строительство транспортной развязки на автомобильной дороге общего пользования федерального значения М-9 «Балтия» будет способствовать созданию предпосылок для реализации в районе населенного пункта Лукино проекта комплексного освоения территорий, включающего строительство транспортно-логистического комплекса, индустриального парка, с размещением экологически чистых и энергосберегающих типов производств, гостиниц, коттеджного и жилищного строительства, объектов инфраструктуры 2010-2013

окончание табл. 1

1 2 3 4 5

Комплексное развитие инфраструктуры Мурманского транспортного узла Региональный Концессия Цель проекта — создание действующего круглогодично глубоководного морского хаба-центра по переработке контейнерных, нефтеналивных грузов, перевалке угля и минеральных удобрений, интегрированного в международный транспортный коридор «Север-Юг». Общая сумма финансирования — 117 391,9 млн руб., в том числе из федерального бюджета — 50 976 млн руб.; из внебюджетных источников — 66 415,9 млн руб. 2010-2015

Реконструкция аэропорта Пулково Региональный Концессия Целью проекта является преобразование аэропорта «Пулково» в крупнейший хаб международного уровня; включает развитие инфраструктуры, деловых и коммерческих площадей аэропорта; к 2039 г. пропускная способность аэропорта будет увеличена до 35 млн пассажиров в год 2009-2039

Примечание: таблица составлена автором на основании материалов сайта http://www.ppp-russia.ru.

Но, несмотря на увеличение количества проектов государственно-частного партнерства, существует ряд проблем, мешающих дальнейшему развитию схем ГЧП:

• неопределенность гарантий со стороны государства и частного бизнеса;

• недостаточная проработка неконцессионных форм государственно-частного партнерства;

• отсутствие норм предоставления создаваемого объекта в частную собственность; не урегулированы процедуры защиты проектов и интересов частных инвесторов;

• отсутствие «длинных денег»; проекты государственно-частного партнерства в большинстве своем ориентированы на срок от 10 до 30 лет, и финансовая система России пока не в состоянии обеспечить долгосрочные кредиты для предприятий на данный срок;

• отсутствие единого центра для выработки общей позиции государственных органов, координация их деятельности при реализации принятых решений;

• пробелы в инвестиционных соглашениях и отсутствие судебной практики по решению спорных вопросов;

• отсутствие детализации понятия «Государственно-частное партнерство» в законодательстве Российской Федерации;

• отсутствие единой концепции государственно-частного партнерства; в результате возникают проблемы с правовым обеспечением проектов; плохо структурированные соглашения, малоинтересные для инвесторов экономические модели и допустимые финансовые механизмы.

Внимание федерального правительства к сфере ГЧП привело к тому, что региональные власти также принялись разрабатывать нормативно-правовые акты, касающиеся создания проектов государственно-частного партнерства в регионах. На сегодняшний день действует 34 региональных нормативно-правовых документа о применении схем ГЧП в конкретном регионе.

Начало регионального законотворчества в сфере ГЧП также приходится на 2005-2006 гг., когда были приняты первые законы о ГЧП в Томской области и Санкт-Петербурге. Затем постепенно такую работу начали вести другие регионы, но она осуществлялась недостаточно интенсивно вплоть до 2009 г. А с 2010 г., после появления Модельного закона, в регионах стали активно появляться собственные законы о ГЧП: 19 из 30 законов были приняты именно в 2010 г.

Впрочем, наличие региональных законов не снимает проблемы правовой неопределенности. В самих законах очень по-разному определены понятия, принципы, формы ГЧП. Отсутствие общепризнанных, четких и понятных для всех терминов и определений, связанных с ГЧП, породило совершенно произвольную их дифференциацию. Ряд законов пошли по пути перечисления всевозможных механизмов участия частного лица в хозяйственной деятельности, которые как-то могут пересекаться с государством.

К формам ГЧП эти регионы отнесли государственные и муниципальные контракты, инвестиционную деятельность, агентства инвестиций и развития, лизинговую деятельность, концессионные соглашения, особые экономически зоны, организации со смешанной формой собственности. Приводимые инструменты, во-первых, имеют разное содержание: что общего, например, между инвестиционной деятельностью и организациями со смешанной формой собственности? Во-вторых, регулируются разными отраслями права. И, в-третьих, очевидно, используются не только в целях осуществления проектов ГЧП, а гораздо шире.

После того как появился Модельный закон, законы регионов стали более единообразны. Следуя ему, они разграничили формы ГЧП по двум направлениям. Первое — это имущественное участие конкретного региона. Оно предусматривает предоставление публичным субъектом в аренду частному партнеру объектов, находящихся в публичной собственности. Второе — финансовое. Под ним подразумевается оплата работ по подготовке конкурса на заключение соглашения ГЧП, государственные гарантии по займам, которые привлекаются частным партнером, выкуп результатов деятельности частного партнера или софинансирование деятельности партнера из средств окружного бюджета или бюджета конкретного региона, компенсация частному партнеру условий минимального трафика или минимального объема потребления по условиям соглашения.

Проведя исследование развития проектов ГЧП в России, можно сделать вывод, что на данном этапе появления схем ГЧП основное внимание уделяется инфраструктурным проектам. Это обусловлено крайней необходимостью модернизации инфраструктуры, и подобная ситуация характерна для большинства развивающихся стран. В развитых государствах схемы ГЧП активно используются в промышленности, в здравоохранении и образовании. Так, важную роль правительственных решений при реализации промышленной политики подчеркивает председатель Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Б. Титов: «В российской экономике уровень конкуренции сегодня явно недостаточен. В последние годы наблюдается тенденция к повышению степени монополизации

и концентрации производства. Поэтому нельзя говорить об эффективной работе рыночных механизмов в нашей стране. В таких условиях государство должно реализовывать промышленную политику, направляя ресурсы, прежде всего, на развитие именно рыночных механизмов, конкурентного рынка» [3].

Поэтому, опираясь на мнение эксперта, автор считает, что в России необходимо осуществление промышленной политики с активным участием государства и конкурентным бизнесом. И именно схемы ГЧП будут оптимальны для реализации сотрудничества между государством и частными компаниями. А такое взаимодействие даст толчок к развитию всего народного хозяйства, в том числе и фармацевтической отрасли.

Литература

1. Иванов И. Государственно-частные партнерства в России: Юридическое структурирование транспортных концессий: проблемы и решения: Презентация на курсах повышения квалификации «Государственно-частное партнерство на транспорте». Москва, 24 января 2007 г.

2. России необходимо утроить инвестиции в инфраструктуру / ИИС «Металлоснабжение и сбыт». 08 февраля 2012 г.

3. Промышленная политика: катализатор ускорения экономического роста России? («Круглый стол» Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» и Ассоциации независимых центров экономического анализа. Москва, 26 июня 2007 г.) // Вопросы экономики. 2007. № 11. С. 142-154.

УДК 338.4:630

И. А. Мяхрюшин

Особенности развития лесного бизнеса в условиях модернизации отрасли

I. A. Myakhrushin. Features of development of the forestry business in the

industry modernization

В работе обсуждаются проблемы развития лесного хозяйства и лесной промышленности России в условиях нового лесного законодательства. В России никогда прежде лесное законодательство не менялось так часто, как в период с 2001 по 2010 г. (в среднем 2,2 раза в год), и тем более, как в период с 2008 по 2010 г. (в среднем 3,7 раза в год). Изменения в Лесном кодексе, в основном, направлены на четкое разграничение полномочий в сфере контроля за лесным хозяйством. Успех рыночных преобразований в России прямо связан со

This article discusses the problems of forestry and timber industry in Russia in condition of the new forest legislation. Russia forestry legislation has never before changed so often as in the period from 2001 to 2010 (an average of 2,2 times per year), and even more as in the period from 2008 to 2010 (an average of 3,7 times per year). Changes in the Forest Code, mainly focused on clear lines of authority in the control of forest management. The success of market reforms in Russia is directly linked with the development of a competitive environment. However forestry has the high

Иван Александрович Мяхрюшин — аспирант Санкт-Петербургского университета управления и экономики. © И. А. Мяхрюшин, 2012