CC BY
28
И. А. Минеева
Минеева Ирина Александровна — председатель Ардатовский районный суд Нижегородской области
Развитие принципов государственной службы в отечественных политико-правовых воззрениях второй половины XVIII века
Государственная служба в современной России строится на ряде принципов, нормативно зафиксированных в статье 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе»1, статье 4 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2, статье 4 Федерального закона «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»3 и других актах.
Законы избранного нами для исследования периода не содержат перечня принципов государственной службы: последние могут быть лишь выведены из текста нормативного материала. Кроме того, особый интерес представляют идеи, начала государственной службы, которые формулировались как действительные или должные для государственной службы отечественными политико-правовыми мыслителями указанного периода.
Политико-правовая идея Петра I о поголовной обязанности службы дворян, нормативно закрепленная в годы его царствования, реализовывалась 40 лет и сменилась принципом дворянских вольностей, освобождавших дворянство от службы. Поворотным в этой связи документом стал Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству». 4 Еще большие привилегии были предоставлены дворянам в Жалованной грамоте дворянству (1785 г.)5. Документ, помимо расширения социальных и экономических прав дворян, подтверждал их право, а не обязанность поступать на государственную службу. Несмотря на то, что государственная служба, особенно военная признавалась в среде дворян почетной, нормативные акты, снимавшие с дворянства обязанность служить коренным образом изменили отношение общества к данному институту.
В дискуссии об обязательности или добровольности государственной службы серединную позицию занимает граф А.П. Бестужев-Рюмин (1693 — 1768 гг.), который не предлагал, с одной стороны, сделать государственную службу непременным следствием дворянства, однако считал возможным ограничить не служивших или служивших менее определенного срока в правах на покупку недвижимости. С другой стороны, пытаясь поставить изначальное дворянство в привилегированное положение, А.П. Бестужев-Рюмин выдвинул идею не дозволять покупать деревни получившим дворянство в результате службы6.
Плеяду выдающихся мыслителей XVIII века продолжил видный представитель общественной политико-правовой мысли князь Михаил Михайлович Щербатов (1733 — 1790 гг.), который, формулируя свои идеи о государственной службе, исходил из интересов дворянства: служба монарху для дворянина не должна быть обязательной, она является его почетной привилегией. Вместе с тем, если дворянин выби-
1 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ (дата обращения: 15.09.2019).
2 Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.11.2011 N 342-Ф3 // URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_122329/ (дата обращения: 15.09.2019).
3 Федеральный закон «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 19 июля 2018 г. N 197-ФЗ// URL: https://base.garant.ru/71992738/ (дата обращения: 15.09.2019).
4 Манифест «О даровании вольности всему Российскому Дворянству» от 18 февраля 1762 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. 1649 — 1825 гг. / Под ред. М.М. Сперанского (в 45-и томах). — СПб.: Тип II Отделения Собственного Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. — Т. XV. — Ст. 11.444.
5 Грамота на права, вольности и преимущества благороднаго Российскаго Дворянства от 21 апреля 1785 // Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. 1649 — 1825 гг. / Под ред. М.М. Сперанского (в 45-и томах). — СПб.: Тип II Отделения Собственного Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. — Т. XXII. — Ст. 16.187.
6 См.: Лаптева Ю.В. Проблема служения в рассуждениях дворянских мыслителей второй половины XVIII века // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. №4 (18). Часть 2. С. 121.
рает путь государственной службы, государство должно по заслугам оценивать его старания1. При этом право на значительное продвижение по службе М.М. Щербатов признавал только за дворянами, поскольку только они способны к занятию высоких должностей в вооруженных силах, государственных органах, дипломатических учреждениях в силу полученного воспитания, осознания своей роли2.
Значительный вклад в политико-правовое осмысление государственной службы внес российский ученый-правовед С.Е. Десницкий (1740 — 1789 гг.). Для мыслителя характерно представление о службе не только как о профессиональной деятельности, но и как о полезной работе, почетной обязанности: «Того ради...из последних [сил] дарованием служить своей всемилостивейшей монахине стараюсь». 3 При этом не просто уважение, а даже благоговение перед монаршей особой как бы возвышает службу: «.вашему величеству в таких важных предприятиях служить за счастие почитают и самые первые из ученых в Европе.».4 Осознание службы как прежде всего гражданского долга и почетной обязанности приводит С.Е. Десницкого к мысли о необходимости закрепления принципа безвозмездности государственной службы на ряде направлений. Так, безвозмездной должна быть, по мнению мыслителя служба в наиболее важном, представительном органе — Правительствующем Сенате: «.кандидатом становиться в сенаторы можно безопасно дозволить всякому, кто только в состоянии может жить при такой должности на своем иждивении, ибо сенаторы не должны ни полушки иметь жалования, довольствуясь притом одной честию и привиллегиями, какими их монархам российским заблагорассудится наградить за такое рачительное старание об отечестве»5. То есть к службе в органе столь высокого уровня должна приводить не материальная мотивация, а соображения более высокого порядка, хотя С.Е. Десницкий и предполагал, что найти самодостаточных претендентов на пост будет непросто: «Сенаторы когда на своем содержании без жалования будут служить государю и отечеству долгое время, одним будет причинять безмерный убыток; того ради на пять лет выбирать сенаторов довольно и неубыточно будет»6. При этом безвозмездным, согласно позиции, С.Е. Десницкого может быть и исполнение обязанностей государственной службы по управлению в городах. Отсутствие вознаграждения за службу объясняется тем, что горожане живут за счет города, к тому же бремя безвозмездной гражданской службы должно было уменьшатся за счет ротации служащих: «Когда принимающие на себя гражданскую власть будут обыватели городские, из которых иные от города питаются, иные в городе разживаются, того ради поочередно всякому обывателю служить при должности гражданской на своем содержании через два года неубыточно будет»7. Осознавая, по всей видимости, что на подобных условиях служба не может вызывать энтузиазма у обывателей, С.Е. Десницкий планировал вменить её в обязанность и предусмотреть соответствующие меры ответственности: «А если кто из обывателей или из купцов отказывается служить при такой гражданской должности, такие непатриоты и недоброхоты чтоб платили штрафу по двести пятьдесят рублев за ослушание и упрямство»8.
Достаточно смелым было предложение С.Е. Десницкого о возможности использования принципа избрания на высокие государственные должности, в частности, члена Правительствующего Сената, а не применяемое в то время назначение: «Сии люди могут по соизволению монархов выбираемы быть из земельных владельцев в губерниях и провинциях, сверх сего из купеческих и художественных людей и, наконец, из духовных и училищных мест.».9 По мнению ученого, добросовестному исполнению обязанностей государственной службы, безусловно, способствовало бы принесение присяги10.
Своеобразно проблемы государственной службы развивал в своих трудах русский философ-просветитель Я.П. Козельский (1729 — 1794 гг.). Ученый обосновал желательность особой работы по подбору кадров для должностей государственной службы. При этом внимание должно обращаться не только и не столько на профессиональные качества претендента, но и на морально-волевые: «.не худо б при определении к должностям людей по возможности смотреть на их темпераменты, воспитание, качество разума, качество духа и качество сердца». 11 Невнимание к особенностям и склонностям государственных служащих при распределении служебных обязанностей и участков работы в лучшем случае бесполезно, в худшем — наносит вред: «.как может честный и весьма искусный человек, употребленный. к такой должности, к которой он не имеет ни способности, ни охоты, быть бесполезным обществу и чрез то оставаться в затмении и презрении, который, ежели б употреблен был в своем месте, служил
1 См.: Щербатов М.М. Неизданные сочинения. М.: Соцэкгиз, 1935. С. 59.
2 Там же. С. 59.
3 Десницкий С.Е. Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII века. В 2-х томах. Под общей ред. И.Я. Щипанова. М.: Государственное издательство политической литературы, 1952. Т.1. С. 239.
4 Там же. С. 239.
5 Там же. С. 297.
6 Там же. С. 298.
7 Там же. С. 314.
8 Там же. С. 314.
9 Там же. С. 296.
10 Там же. С. 298.
11 Там же. С. 534.
бы подпорою в той области.»1. Учет же индивидуальных способностей претендентов на должности государственной службы в конечном итоге принесет государству пользу: «.располагать разные должности и чины, смотря на различие темперамента или природного сложения разных людей; а при таком хорошем учреждении люди могут трудиться в своих должностях, не чувствуя никакой тяготы; а лучше сказать, — что труд их похож будет на забаву»2.
Вопросы кадровой политики вообще, по всей видимости, были интересны Я.П. Козельскому. Так, он уделяет внимание проблеме повышения в чинах и оценивает возможные коррупционные риски, связанные с принципами повышения по службе. Время службы (выслуга) как критерий производства в следующий чин понятно и прозрачно, повышение же за те или иные заслуги часто чревато сомнением в оценке этих заслуг: «Произвождение в чины по времени службы, хотя и не точно справедливо, однако, как самое позднейшее для общества, можно почесть за справедливое, а произвождение по достоинству, несмотря на время службы, — как подверженное злоупотреблению.»3. В этой связи, чтобы снять все вопросы о злоупотреблениях при производстве в чины «по достоинству», производить такие повышения должен сам монарх: «.права к такому произвождению, как предпринимаемому для уноровления точной справедливости, не следует иметь никому, кроме высочайшей власти»4.
Формулируя свои соображения о солдатской службе, Я.П. Козельский высказывается за преимущества принципа добровольности в комплектовании армии: «Чтоб солдаты были хороши, то брать в сие звание по охоте, а не поневоле»5, — очевидно, добровольно избравший военную службу имеет большую мотивацию и эффективней будет выполнять поставленные задачи. Кроме того, обороноспособность государства могли бы повысить солдатские династии: «.полезно, чтоб солдаты все женаты были, то дети их могут быть лучшие солдаты»6.
Следует отметить, что определенная часть политических писателей, публицистов была критически настроена к государственному аппарату как таковому и государственной службе как одному из ключевых механизмов государственного механизма. Так, журналист, издатель и известный масон Николай Иванович Новиков (1744 — 1818 гг.) в своих сатирических произведениях высказывал интересные воззрения на государственную службу. Так, в предисловии к своему еженедельному изданию «Трутень» он отражает воззрения дворянства на государственную службу как на нормальное состояние, подобающее дворянину, независимо от того, обязательна служба или нет: «От лености ещё и службы по сие время никакой не избрал, ибо всякая служба несходна с моею склонностью»7. Подтверждается эта идея строкой русского поэта Александра Петровича Сумарокова (1717 — 1777 гг.), который в своей драме «Семира» с просветительским пафосом заявил: «Без пользы свету жить — тягчить лишь только землю».
Рассуждая о кадровой политике на государственной службе, Н.И. Новиков критикует через свои сатирические произведения практику записи дворян в службу с рождения, в результате чего срок выслуги приобретался, никогда не исполнял, а доставал чины чрез предстательство, преимущественно пред теми, которые служили»8. При этом Н.И. Новиков критикует сословные преимущества при приеме на службу и продвижение по ней. Так, знатному дворянину, не обладающему необходимыми знаниями и умениями, открыта дорога к высоким чинам, хотя «все достоинство сего молодца в том только и состоит, что он дворян и родня многим знатным боярам». 9 В то же время, как продвижение по госслужбе незнатных бояр, а тем более мещан было очень затруднено. Н.И. Новиков подчеркивал, что истинная ценность государственного служащего заключается отнюдь не в его знатности, а в «знатных к отечеству заслугах»10. Из приведенных суждений Н.И. Новикова вполне логичным будет предположить, что последний отстаивал принцип профессионализма государственной службы.
Российский общественный деятель и писатель Денис Иванович Фонвизин (1745 — 1792 гг.), как и большинство выразителей политико-правовых позиций дворянства выступает за добровольность по-
1 Козельский Я.П. Предисловие к переводу книги Мозера «Государь и министр» // Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII века. В 2-х томах. Под общей ред. И.Я. Щипанова. М.: Государственное издательство политической литературы, 1952. Т.1. С. 639 — 640.
2 Там же. С. 640.
3 Козельский Я.П. Философические предложения, сочиненные надворным советником и правительствующего Сената секретарем Яковом Козельским в Санкт-Петербурге 1768 года // Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII века. В 2-х томах. Под общей ред. И.Я. Щипанова. М.: Государственное издательство политической литературы, 1952. Т.1. С. 534.
4 Там же. С. 534.
5 Там же. С. 549.
6 Там же. С. 549.
7 Новиков Н.И. Статьи и заметки из сатирического журнала «Трутень» // Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII века. В 2-х томах. Под общей ред. И.Я. Щипанова. М.: Государственное издательство политической литературы, 1952. Т.2. С. 129 — 130.
8 Там же. С. 133.
9 Там же. С. 133.
10 Новиков Н.И. Смеющийся Демокрит / сост., вступ. ст. А.В. Западова. М.: Советская Россия, 1985. С. 137.
ступления на службу, в этой связи выбравшего путь службы должны побуждать «слава нации, слава имени, честь, а особливо, любовь к государю»1.
В своей работе Д.И. Фонвизин «Опыт российского сословника», помимо прочего, проводит различие между понятиями «звание», «чин» и «сан»: «Звание есть должность, в службе отправляемая, или место, в службе занимаемое. Чины суть степени чести, на которые государь достойных людей возводит. Сан есть верховное достоинство, сопряженное с важнейшим государственным служением»2. При этом в сатирическом ключе Д.И. Фонвизин отмечает систему чинопроизводства, которая, в силу сословного характера не способствует выявлению способнейших к этому подданных: «Есть большие чины, в которых нет никакой нужды иметь больших достоинств, а достигают до них одною знатностию природы, которая есть самое меньшее из всех человеческих достоинств»3.
Принцип, установленный ещё Петром I, о самостоятельном существовании чина относительно должности сохранял свое значение и в последующем. В научной литературе даются различные определения понятию «чин». Наиболее емким представляется определение, данное М.М. Айбатовым: «Чин по русскому публичному праву, это титул, присваиваемый чиновнику и влекущий для него юридические последствия, как личного, так и имущественного характера»4. Чин, как резюмировала исследователь Н.И. Глазунова, был «социальным лифтом» для тех, кто хотел повысить свой социальный статус: «Чин сохранялся в значении почетного звания, титула и обеспечивал чиновным служилым право сохранять жалованное звание и сопутствующие привилегии после оставления должности, тогда как нечиновные служилые по оставлении должности утрачивали связанные с нею привилегии и переходили в разряд людей, к которым принадлежали по происхождению, принимая на себя соответствующие государственные повинности»5. Чины, как отмечается в большинстве исследований по истории отечественной государственной службы, появляются в связи с Табелью о рангах. Вместе с тем некоторые исследователи, в частности В.Е. Зубов, Н.Н. Богдан, И.П. Бушуева, относят их появление к более позднему времени — периоду правления Екатерины II, — когда чины приобретают самостоятельное значение, а «присвоение более высоких рангов стало происходить вне связи с занимаемой должностью»6. Отметим, что в кругах, близких к правительству, обсуждалась проблема упразднения чинов, которыми охватывались, кроме собственно государственных служащих, также инженеры, врачи, учителя и другие профессиональные группы. Вместе с тем правительство не пошло на данный вариант реформирования, поскольку упразднение чинов привело бы к превращению дворянства совершенно изолированную сословную группу7 и в конечном итоге не пошло бы на пользу самодержавию.
В завершение следует отметить, что в политико-правовых условиях второй половины XVIII века нормативно был закреплен важный для понимания дальнейшей логики государственной службы в Российской империи принцип добровольности государственной службы дворянства. Периодически разгоравшаяся в среде просвещенных дворян дискуссия по поводу целесообразности сохранения данного начала не могла в условиях самодержавия и одобрения большинством данного привилегированного сословия что-либо изменить. В отсутствие нормативно закрепленных принципов государственной службы основные начала данной сферы жизни империи активно обосновывались лучшими умами государства. При этом многие принципы государственной службы, нашедшие своё место на страницах отечественных политических сочинений второй половины XVIII века, значительно опередили свое время и были внедрены в практику через много десятков лет.
1 Фонвизин Д.И. Собрание сочинений: в 2-х т. М.-Л.: Художественная литература, 1959. Т. 2. С. 109.
2 Фонвизин Д.И. Опыт российского сословника // Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII века. В 2-х томах. Под общей ред. И.Я. Щипанова. М.: Государственное издательство политической литературы, 1952. Т.2. С. 240.
3 Там же. С. 240.
4 См.: Айбатов М.М. Становление и развитие государственной службы в России в XVIII — начале XX вв. // Вестник Дагестанского государственного университета. 2006. Вып. 2. С. 50.
5 Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе: у истоков (продолжение, начало №11, 2011 г.) // Вестник университета (Государственный университет управления). 2012. №4. С. 268.
6 Зубов В.Е., Богдан Н.Н., Бушуева И.П. Классный чин в государственной гражданской службе России: история и современность // Вестник КРСУ. 2017. Том 17. №6. С. 169.
7 См.: Поташев А.Ф. «Табель о рангах» Петра I в истории России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. №1 (15). Ч. II. С. 157.
