CC BY
167
Узуев Ю. Э.
РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ МВД РОССИИ
9.5. РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ МВД РОССИИ
Узуев Юсуп Эдильбекович, адъюнкт
Место учебы: Академия управления МВД России
Аннотация: Опыт правовой и организационной
регламентации деятельности подразделений МВД по противодействию террористическим группам опирается на относительно небольшой исторический период, в который, тем не менее, была создана соответствующая правовая база: первый специальный нормативный правовой акт - федеральный закон, посвященный борьбе с терроризмом, был принят в только 1998 г. Антитеррористическое законодательство, созданное в 90е гг. ХХ в., частично реформируясь, просуществовало до середины 2000-х годов, при этом наиболее активное проведения крупномасштабных контртеррористических операций к тому времени закончилось. Усилия законодателя сосредоточены на материально-правовом аспекте, концентрируясь вокруг расширения перечня уголовно наказуемых действий террористического характера. При этом недостатком законодательной работы (и, как следствие, практической деятельности) выглядит невнимание к организационным основам противодействия терроризму со стороны подразделений МВД в единстве с иными правоохранительными органами.
Ключевые слова: терроризм, противодействие
терроризму, предупреждение преступлений террористического характера
THE DEVELOPMENT OF THE LEGAL FRAMEWORK TO COUNTER THE TERRORIST ACTIVITIES OF THE INTERIOR MINISTRY OF RUSSIA
Uzuev Yusup Edilbekovich, post-graduate
Study place: the Academy of Management of the Interior
Ministry of Russia
Annotation: Experience the legal and institutional regulation of the Interior Ministry to counter terrorist groups based on the relatively short historical period, in which, nevertheless, was created a legal basis: the first special normative legal act - a federal law on combating terrorism was adopted only 1998 Anti-terrorism legislation, created in the 90s the twentieth century. Partially reforming, lasted until the mid - 2000s, with the most active large-scale counter-terrorism operations by the time ran out. Efforts lawmakers focused on substantive aspect, concentrating around expanding the list of criminal acts of a terrorist nature. However, a disadvantage of the legislative work (and, as a consequence, practical activities) looks inattention to the organizational basis of counter-terrorism on the part of the Interior Ministry in unity with other law enforcement agencies.
Keywords: terrorism, counter-terrorism, crime prevention
Проблемы борьбы с терроризмом приобрели в настоящее время статус одного из направлений обеспечения государственной безопасности.
Терроризм, - одна из наиболее опасных форм преступности.
Советское законодательство изначально довольно долгое время не определяло понятия «терроризм» в его уголовно-правовом значении. Например, Руководящие начала по уголовному праву (1919 г.) и первый УК РСФСР (1922 г.) вообще не содержат этого понятия, а в УК 1926 г. в главе «Контрреволюционные преступления» установил ответственность за организацию в контрреволюционных целях террористических актов, направленных против представителей Советской власти или деятелей революционных рабоче-крестьянских организаций, а равно участие в выполнении таких актов, даже если отдельный участник такого акта и не принадлежал к контрреволюционной организации (ст. 58.8). При этом, как известно, в период с 1922 по 1953 гг. Советским государством с широким размахом велась борьба с различными контрреволюционными проявлениями, в том числе посредством репрессий, что имело под собой определенную идеологическую основу и существенно расходилось с провозглашенным в законодательстве демократическим политическим режимом. В УК РСФСР 1960 г. статьи, регламентирующие уголовную ответственность за терроризм, были включены в разные главы (среди государственных преступлений были нормы о террористическом акте - убийстве или причинении тяжкого телесного повреждения государственному или общественному деятелю, представителю власти, представителю иностранного государства (ст. ст. 6667), разделявшиеся между собой как по статусу потерпевшего, так и по мотивационным или целевым установкам (например, в ст. 66 использовался специальный мотив - политический, в ст. 67 - цель провокации войны или международных осложнений), а также о публичных призывах к совершению террористических актов (ст. 72) В главу о преступлениях против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения в 1994 г. В данный УК была включена ст. 213-3, в которой терроризм определялся как совершение, в целях нарушения общественной безопасности либо воздействия на принятие решений органами власти взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба, а равно наступления иных тяжких последствий, а также ст. 213-4 (заведомо ложное сообщение об акте терроризма)).
В научной литературе терроризм традиционно рассматривался в трех аспектах:
1) как преступное деяние,
2) как террористические группы (организации),
3) как террористические доктрины (учения) [6, с. 712]. Под терроризмом в самом широком значении этого термина понимались акты насилия или угрозы насилием, цель которых - внушить страх и заставить действовать или воздержаться от действий в нужном террористам направлении [5, с. 78], однако если исходить из буквального толкования современных уголовно-правовых норм, данное определение можно использовать для характеристики различных преступных деяний, в том числе и не отнесенных к преступлениям террористической направленности (вымогательство, похищение человека, угроза
149
Бизнес в законе
1 ’2014
убийством, истязание и др.). Вышеперечисленные точки зрения публиковались в период до 1991 г., вследствие чего общее утверждение о политической направленности террористической деятельности было, во-первых, очевидно, а во-вторых, фактически связано с положениями УК РСФСР 1960 г.
СССР и РФ последовательно придерживались общих направлений международного сотрудничества в сфере противодействия терроризму как в рамках деятельности ООН, так и на европейском уровне. В качестве источника нормативного регулирования полномочий правоохранительных органов в сфере борьбы с терроризмом использовались и продолжают использоваться общепризнанные принципы и нормы международного права. Конституция РФ или иные нормативные акты РФ не содержат определения общепризнанных принципов и норм международного права. В антитеррористическом законодательстве к общепризнанным принципам и нормам международного права, на наш взгляд, относятся:
- осуждение актов, методов и практики терроризма (преамбула к Декларации ООН «О мерах по ликвидации международного терроризма»);
- выдача лиц, подозреваемых в причастности к террористической деятельности (преамбула к Европейской конвенции «О пресечении терроризма»);
- правовое сотрудничество между государствами в сфере борьбы с терроризмом (ст. 8 Европейской конвенции «О пресечении терроризма»);
- обеспечение задержания и судебного преследования лиц,
причастных к террористической деятельности (п. 5
Декларации ООН «О мерах по ликвидации международного терроризма»).
В Конституции РФ 1993 года зафиксировано непосредственно право на жизнь, основы государственного суверенитета и принципы его нерушимости, что создает идейную и правовую основу для организации противодействия терроризму. Провозглашая в ст. 15 примат международного права над внутригосударственным, Конституция РФ создает и предпосылки международного сотрудничества в сфере противодействия терроризму.
В 1996 г. был принят УК РФ, который в первой редакции включил в систему преступлений против общественной безопасности такой состав, как терроризм, а также ряд составов преступлений террористического характера (захват заложника, нападение на лиц, пользующихся международной защитой).
В Федеральном законе от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом» терроризм определялся как насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) имущества и других материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, либо оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворение их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или
сотрудника международной организации,
пользующихся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений» а также угроза совершения указанных действий в тех же целях [1, с. 32]. В ч. 1 ст. 7 Закона предусматривалась правовая основа деятельности правоохранительных органов, занимающихся борьбой с терроризмом, при этом одним из непосредственных субъектов борьбы с терроризмом выступало МВД РФ (наравне с ФСБ, СВР и рядом других силовых ведомств).
Деятельность правоохранительных органов строилась на базе положений закона «О борьбе с терроризмом» как специализированного нормативного акта, выработанного для повышения ее эффективности. В силу уставных задач правоохранительных органов, непосредственно занимавшихся борьбой с терроризмом, они руководствовались и иными законами, регламентирующими направления их деятельности (например, законом «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об оружии», «О внутренних войсках МВД РФ» и пр.).
Правовое регулирование деятельности
подразделений МВД в сфере борьбы с терроризмом строилось на базе положений ч. 3 ст. 7 ФЗ «О борьбе с терроризмом», в которой было установлено, что МВД РФ осуществляет борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели. Большинство преступлений корыстной направленности (кражи, грабежи, разбои, вымогательство) расследуются органами внутренних дел, в связи с чем они имеют необходимую материально-техническую базу и опыт проведения мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению таких преступлений. МВД РФ - в соответствии с п. 1 Положения, утвержденного указом Президента от 18 июля 1996 г. № 1039, являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной
безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел РФ и внутренних войск МВД РФ. На МВД и его органы была возложена организация и осуществление мер по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений. П.п. 9 п. 8 Положения устанавливал, что МВД участвует в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом, контрабандой, охране государственной границы РФ, обеспечению безопасности РФ, безопасности представительств иностранных государств на территории РФ, защите сведений, составляющих государственную тайну. Таким образом, подразделения органов внутренних дел могли быть задействованы в проведении контртеррористической операции и оперативнорозыскных мероприятий по делам о преступлениях террористического характера. В соответствии с Типовым положением об отряде милиции особого назначения, утвержденного приказом МВД РФ от 19 марта 1997 г. № 162, на ОМОН, например,
150
Узуев Ю. Э.
РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ МВД РОССИИ
возлагалось участие в выполнении неотложных задач по обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью, в том числе по выявлению, локализации, разоружению и уничтожению бандформирований, вооруженных преступников и террористических групп.
П.п. 2 п. 8 Положения об МВД предусматривал, что оно осуществляет анализ состояния правопорядка и преступности, разрабатывает долгосрочные и оперативные прогнозы развития криминогенной ситуации и на этой основе вносит в установленном порядке в органы государственной власти предложения об укреплении законности, обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, усилении борьбы с преступностью, информирует население по этим вопросам, организует взаимодействие со средствами массовой информации.
Антитеррористическое законодательство, созданное в 90-е гг. ХХ в., частично реформируясь, просуществовало до середины 2000-х годов, при этом наиболее активное проведения крупномасштабных контртеррористических операций к тому времени закончилось. 6 марта 2006 г. был принят действующий ФЗ РФ № 35 «О противодействии терроризму», на базе которого внесен ряд изменений в ст. 205 УК и другие составы преступлений террористического характера. В мае 2009 г. утверждены Стратегия национальной безопасности Российской Федерации и Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ 5 октября 2009 г.) среди основных тенденций современного терроризма называет увеличение количества террористических актов, попытки использования терроризма как инструмента вмешательства во внутренние дела государства, использование международными террористическими организациями этнорелигиозного фактора, а среди внутренних факторов, обусловливающих
распространение терроризма в России, -
ненадлежащий контроль за распространением идей радикализма, пропагандой насилия и жестокости в едином информационном пространстве РФ [2, с. 9]. В соответствии с п. 39 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537), обеспечению государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу призваны способствовать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и
спецслужб, создание единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, разработка и
использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений [3, с. 14]. Современная организационно-правовая
регламентация деятельности подразделений МВД в сфере противодействия терроризму была выстроена на базе указанных концептуальных положений и положений Федерального закона «О полиции», принятого в феврале 2011 г.
Исторический анализ правовых и организационных основ деятельности органов и подразделений МВД России по противодействию террористическим группам на Северном Кавказе позволяет сделать следующие выводы:
1. В литературе и законодательстве не сформулировано унифицированного понятия «терроризма», хотя законодательство РФ развивалось в данном направлении, давая соответствующие дефиниции в двух специальных нормативно-правовых актах.
2. Опыт правовой и организационной регламентации деятельности подразделений МВД по противодействию террористическим группам опирается на относительно небольшой исторический период, в который, тем не менее, была создана соответствующая правовая база.
3. Построение организационных и правовых основ деятельности подразделений МВД в рассматриваемой сфере исторически строилось вокруг трех позиций:
- нормативное определение основных направлений деятельности (в 90-е гг. среди них доминировало профилактическое направление вследствие специфики работы ряда подразделений);
- координация деятельности правоохранительных органов -непосредственных субъектов борьбы с терроризмом;
- обеспечение основных направлений международного сотрудничества, в том числе на постсоветском пространстве.
4. При совершенствовании действующего законодательства о противодействии терроризму усилия законодателя, в первую очередь, сосредоточены, на материально-правовом аспекте, концентрируясь вокруг расширения перечня уголовно наказуемых действий террористического характера. При этом недостатком законодательной работы (и, как следствие, практической деятельности) выглядит невнимание к организационным основам противодействия терроризму со стороны подразделений МВД в единстве с иными правоохранительными органами.
Список литературы:
1. О борьбе с терроризмом: ФЗ от 25 июля 1998 г. // Собрание законодательства РФ №31. ст. 3808
2. О противодействии терроризму : Федер. закон [принят Гос. Думой 26.02.2006 г.] (по сост. на 25.11.2013) // Рос. газ. 2006. 10 мар.
3. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации : утв. Указом Президента РФ от 05.10.2009 // Рос. газ. 2009. 20 окт.
4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : [утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537] // Рос.газ.2009.19 мая.
5. Порядок установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства : утв. Указом Президента РФ от 14.06.2012 г. № 851 // СЗ РФ. 2012. № 25. Ст. 3315.
6. «Круглый стол» журнала «Государство и право»: Терроризм: психологические корни и правовые оценки // Государство и право. 1995. № 4.
7. Крылов Н.Б., Решетов Ю.А. Государственный терроризм
- угроза международной безопасности // Советское государство и право. 1987. № 2. С. 78.
8. Ляхов Е.Г. Терроризм и межгосударственные отношения. М.,1979. С. 7, 12, 13-52.
9. Побегайло Э.Ф. Терроризм и уголовная ответственность // Актуальные проблемы Европы. Проблемы терроризма: Проблемно-тематический сборник. 1997. № 4. С. 203.
151
Бизнес в законе
1 ’2014
Reference list:
1. On Combating Terrorism: Federal Law of July 25, 1998 / / Collected Legislation of the Russian Federation № 31. Art. 3808
2. On Combating Terrorism: Federal. law [adopted by the State. Duma of 26.02.2006] (as of 25.11.2013) / / Rus. gas. 2006. March 10.
3. The concept of counter-terrorism in the Russian Federation ratified. Presidential Decree of 05.10.2009 / / Rus. gas. 2009. October 20.
4. The National Security Strategy of the Russian Federation until 2020 [approved by Presidential Decree of 12 May 2009 № 537] / / Ros.gaz.2009.19 May.
5. The procedure for establishing levels of terrorist threat, with additional measures to ensure the security of the individual, society and the state: approved. Presidential Decree of 14.06.2012, № 851 / / SZ. 2012. № 25. St. 3315.
6. "Round Table" magazine "State and Law": Terrorism: the psychological roots and legal assessment / / State and Law. 1995. Number 4.
7. Krylov N.B., Rechetov Y.A. State Terrorism - a threat to international security / / the Soviet state and law. 1987. Number
2. S. 78.
8. Lyakhov E.G. Terrorism and inter-state relations. Moscow, 1979. Pp. 7, 12, 13-52.
9. Pobegaylo E.F. Terrorism and Criminal Liability / / Actual problems of Europe. The problem of terrorism: Topical collection. 1997. Number 4. S. 203.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Развитие правовых основ противодействия террористической деятельности подразделений МВД России» адъюнкта Академии управления МВД России подполковника полиции Узуева Юсупа Эдильбековича.
Статья подготовлена в рамках темы кандидатской диссертации для опубликования в изданиях, рекомендуемых ВАК.
Автор анализирует законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы организации противодействия терроризму на различных этапах становления и развития Российского государства, причины и условия, способствующие изменениям в законодательстве по противодействию терроризму, делаются значимые выводы.
На наш взгляд целесообразно опубликовать данную статью, которая позволит соискателю включиться в профессиональную научную деятельность.
Профессор Академии управления
МВД России, д.ю.н., профессор
М.А. Громов
152
