CC BY
262
правоохранительный аспект
УДК 339.543:340 ББК 67.910.31
А.А. КУРМАЗОВ
Развитие правового статуса Охотского моря
Рассматривается формирование правового статуса Охотского моря, а также международно-правовых и международно-экономических отношений России и Японии, связанных с использованием морских ресурсов
Ключевые слова: морские пространства, национальные интересы, экологически чистое сырье, охотоморское побережье.
A.A. Kurmazov
The Development of the Legal Status of the Sea of Okhotsk
The paper deals with the forming of the legal status of the sea of Okhotsk, as well as international, legal and economic relations between Russia and Japan in use of the marine resources.
Keywords: maritime space, sea areas, national interests, environment-friendly raw material, hunting sea coast.
Мировой океан - зона повышенного внимания человеческого общества во все времена, несмотря на труднодоступность, необходимость материальных и физических затрат, связанных с его использованием. Обладание морскими пространствами и ресурсами в конечном итоге окупается огромными выгодами. В начале XXI в. это внимание выросло многократно, поскольку научно-технический прогресс открыл много новых возможностей использования океанического потенциала [4].
Мировой океан - многогранен и разнообразен. Его местоположение определяет разные условия обитания объектов живой природы, а следовательно, -специфические направления использования природного потенциала. Со временем возникла конкуренция, связанная с правами на пространства и ресурсы Мирового океана, которая способствовала формированию различных по характеру международно-правовых и международно-экономических отношений. Охотское море - район Мирового океана, имеющий большое значение для России, поэтому так важно изучение его возможностей в национальных интересах и в рамках правового поля. При этом надо учитывать, что Россия -
КУРМАЗОВ Александр Анатольевич — кандидат экономических наук, первый секретарь Посольства Российской Федерации в Японии, г. Токио.
правоохранительный аспект
61
не единственное прибрежное государство в Охотском море, таким статусом обладает и Япония. Кроме того, повышенный интерес к его углеводородным и рыбным ресурсам имеют и другие страны.
Следует отметить, что формирование России как морской державы началось не с военно-морских побед над шведами (в 1714 г. у п-ва Гангут и в 1720 г. у о-ва Гренгам), а раньше, с первых поселений казаков и поморов на берегах Охотского (Дамского) моря: Ивана Москвитина в 1639 г., Василия Пояркова в 1644 г., и др. [1]. И возможно, «окно в Мировой океан» через Охотское море важнее, чем «окно в Европу» через Балтийское море. Балтийское море - вчерашний день морской державности России, Охотское море - день завтрашний.
Охотское море - это многомиллиардный «клондайк» ценнейшего биологического экологически чистого морского сырья; это и внушительные запасы углеводородного сырья; это и кухня погоды для одного из самых населенных регионов планеты - Восточной Азии.
Противоречия между теми, кто делает бизнес на биоресурсном и углеводородном потенциалах океана, - тема неисчерпаемая. Конечно, есть опыт компромиссных решений. В той же Северной Европе. Но не будем вторгаться в сферу военно-политической безопасности Дальнего Востока России. Хотя следует помнить и об этом элементе стратегической важности данного морского района.
Уже в XVI в. население холодной России стало испытывать потребность в новых источниках пушного и мехового сырья. Кроме того, меха и пушнина являлись визитной карточкой русского экспорта. В большой цене на мировом рынке был и аналог слоновьих бивней - моржовый клык. Неизведанных земель, где, возможно, были и меха и клыки, к востоку было больше, чем к западу от России. Авантюристы, вроде Семена Дежнева, в поисках ясака, который вносился в казну соболями, лисицами, бобрами, куницами и другой пушниной, открыли Берингов пролив.
Во времена первопроходцев сначала «столбили» только земли и береговую полосу, где можно было добывать меха и клыки морского зверя. Рыбу на Дальнем Востоке стали ловить намного позже. Затем появилась необходимость охранять рыбные ресурсы от иностранного промысла, в первую очередь японского, который чрезвычайно развился в Охотском, Японском и Беринговом морях в конце XIX-начале XX в. Даже прибрежная зона огромных морских акваторий российского Дальнего Востока юридически не была защищена никак. И только на юге, в Приморье, применялись меры регулирования рыбных промыслов в виде платных рыболовных билетов.
Первой страной - обладательницей территориальных вод в Охотском море - стала Япония. В эпоху Мэйдзи, в 1870 г. было издано три правительственных документа - указы Управления «Великого министра» № 54, 492, 546, которые последовательно развивали правовой характер прилегающей к побережью Японии трехмильной морской зоны, от «зоны обязательного предупреждения» до «территориального моря» [11]. В данном случае Япония
62
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(70)/2015
использовала так называемое «правило пушечного выстрела», разработанное основоположником концепции территориального моря К. Бейнкерсхуком1. А в отношении ширины территориального моря Япония применяла законодательные практики англо-американской политики. Площадь территориального моря Японии в Охотском море была крайне незначительной, учитывая малую протяженность Охотоморского побережья этого государства, но с правовой точки зрения данное обстоятельство не имеет никакого значения.
Дореволюционная Россия отрицала «правило пушечного выстрела» и территориальные воды шириной три мили. Двенадцатимильные территориальные воды были установлены уже во времена СССР постановлением ЦИК и СНК 15 июня 1927 г. об охране государственных границ1 2. Таким образом, территориальные воды российской, наибольшей, части Охотского моря появились в 1927 г. [2].
До этого времени российский суверенитет не распространялся на морские пространства Охотского моря. Хозяйственная и иная деятельность иностранных государств в этом районе (в первую очередь это касалось Японии) регулировалась только рядом международных договоров и конвенций. К ним относятся Симодский трактат о торговле и границах 1855 г.3, Русско-японское соглашение (Петербургский трактат) о Курильских островах и южной части Сахалина 1875 г.4, Договор о торговле и мореплавании 1895 г.5, Рыболовная конвенция 1907 г.6
После установления 12-мильных территориальных вод Советской Россией ситуация в Охотском море мало изменилась. Японская рыбопромысловая деятельность была очень активной. Почти не изменили ситуацию и российско-японские конвенции по рыболовству 1928, 1932 и последующих годов.
Коренным образом положение дел в северной части Тихого океана перевернула Вторая мировая война и так называемая «Линия Булганина»,
1 Бейнкерсхук (Bynkershoek) Корнелис ван (1673-1743) - голландский судья и ученый, знаток морского и торгового права и их практики, автор трудов по специальным проблемам международного права, в том числе «О господстве над морем» (1702), «О правовом положении послов» (1721), «Вопросы публичного права. Две книги» (1737), сохранивших важное значение до наших дней. Он считал, что основой международного права является общее согласие народов, находящее свое выражение в международном обычае или в международном договоре.
2 Об утверждении положения об охране государственных границ Союза ССР [Электорнный ресурс]: постановление Центрального исполнительного комитета СССР и Совета Народных комиссаров СССР от 15.06.1927. Статья 9. Режим доступа: http://www.lawrussia.ru/texts/legal_346/ doc346a242x844.htm
3 Трактат о торговле и границах между Россией и Японией (Симодский): договор от 26 января (07 февраля) 1855 г. // Санкт-Петербургский главный архив. Ф. 1-10. Оп. 28. Д. 528. Л. 1-4.
4 Русско-японское соглашение (Петербургский трактат) о Курильских островах и южной части Сахалина 1875 г [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.prlib.ru/History/Pages/Item. aspx?itemid=520
5 Русско-японский договор о торговле и мореплавании 1895 г. [от 08 июня (27 мая) 1895 г.]. Вошел в силу 17 июня (05 июня) 1899 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.vostlit. info/Texts/Dokumenty/China/XIX/1840-1860/sb_dog_Dal_vost/21-40/24.htm
6 Российско-японская рыболовная конвенция 1907 г.: [27.06.1907] // РГАЭ. Ф. 8189. Оп. 2. Д. 31. Л. 12.
правоохранительный аспект
63
установленная СССР в 1956 г. в одностороннем порядке в стремлении защитить запасы лососей из советских территориальных вод от произвола японских рыбопромышленников. Конвенция по рыболовству 1956 г., подписанная СССР и Японией в результате введения «линии», заложила прочный правовой фундамент рыболовных отношений двух стран на 20 с лишним лет.
В 1977 г. СССР и Япония установили 200-мильные зоны. В Охотском море (как и в Беринговом море) образовался анклав открытого моря (АОМ)7. Международно-правовая ситуация в Охотском море опять изменилась самым решительным образом.
В Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и других международных договорах АОМ как специальный термин не используется. Вместе с тем существование такого понятия признается в доктрине международного права. Его можно встретить в некоторых документах международных организаций и конференций. Появление этого понятия связано с тем, что известные анклавы расположены в морях с наибольшей биологической продуктивностью и в них ведется достаточно масштабный промысел судами многих стран, который не может быть правомерно ограничен прибрежными государствами или международными организациями. Кроме того, через экономические зоны прибрежных государств проходит достаточно много рыболовецких судов, которые подчас используют возможность прохода к АОМ для бесконтрольного рыболовства в экономических зонах прибрежных государств. Известны такие АОМ, как анклав в море Баффена - в Денисовом проливе (окружен экономической зоной Канады и Гренландии), анклавы в Мексиканском заливе (окружены экономическими зонами США, Мексики и Кубы), анклав в Беринговом море (окружен экономическими зонами России и США), анклав в Охотском море (окружен экономической зоной России), анклавы в южной части Тихого океана, Норвежском и Гренландском морях.
С международно-правовой точки зрения АОМ имеют статус открытого моря для всех государств. Открыты они и для иностранного рыболовства, ограничиваемого определенными условиями, однако недостаточными, чтобы предотвратить хищнический лов.
В целях сохранения живых ресурсов моря прибрежные государства иногда все-таки идут на установление ограничений рыболовства и в АОМ, как это сделали СССР и США в 1988 г. в отношении анклава Берингова моря, а затем Россия и США - в отношении анклава Охотского моря в 1996 г. Авторитет силовых решений США очень помог в данной ситуации России защитить от нерегулируемого иностранного промысла запасы охотоморского минтая, которые несколько лет «облавливались» в анклаве без всяких ограничений.
7 Анклавы открытого моря - части морских пространств, удаленные более чем на 200 морских миль от побережья и окруженные полностью экономической зоной одного или нескольких государств [11].
64
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(70)/2015
В 1991 г., в период резкого падения уловов минтая в центральной части Берингова моря, добывающий флот Польши, Южной Кореи, Японии и КНР переместился в открытую часть Охотского моря, где стал вести нерегулируемый широкомасштабный промысел минтая (табл. 1):
Таблица 1
Иностранный вылов минтая в анклаве Охотского моря
Год Вылов в анклаве , тыс. т
Польша Республика Корея Китай Япония Россия Всего
1991 176,00 64,00 57,00 0,48 - 297,48
1992 298,00 228,00 177,00 - 109,00 812,00
1993 120,00 141,00 42,00 - - 303,00
1994 - - - - - 124
Примечание. По данным ТИНРО-Центра.
В соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О мерах по защите биологических ресурсов Охотского моря» от 16.04.1993 [8] российские рыбаки прекратили промысел минтая и других объектов в открытой части Охотского моря и в последние годы не осуществляли промысловой деятельности в данном районе. Но опасность входа в охо-томорский анклав иностранных судов не исчезла.
В конце 1990-х-начале 2000-х годов появились предложения о полной национализации Охотского моря, а именно: сделать его внутренним морем Российской Федерации путем распространения российской юрисдикции на открытую часть этого моря. Одним из главных идеологов данного законотворчества был Е.И. Наздратенко, в то время председатель Госкомрыболовства, а также другие известные представители законодательных органов. Рассматривались несколько путей реализации этого проекта, в том числе увеличение ширины ИЭЗ Российской Федерации в Охотском море до 250 миль, что позволило бы перекрыть открытую часть моря полностью российской ИЭЗ. При этом игнорировалось еще одно прибрежное государство Охотского моря - Япония, длина береговой линии охотоморского побережья которой -556 км.
Учитывая данный факт, а также другие положения международного морского права, в частности, Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., известный юрист-международник профессор В.С. Михайлов в ряде своих работ убедительно доказал несостоятельность попыток сделать Охотское море внутренним морем Российской Федерации [5; 6]. Доказывая юридическую несостоятельность претензий на национализацию Охотского моря, он отмечает, что «центральная часть Охотского моря не является ни ИЭЗ, ни прилежащей зоной (санитарной, фискальной, таможенной иммиграционной),
правоохранительный аспект
65
ни шельфом». Все эти утверждения справедливы и после 2000 г., за исключением одного. Теперь открытая часть Охотского моря стала районом, на который распространяется шельф Российской Федерации.
Изменение правового статуса Охотского моря без согласования с Японией невозможно. Так, в 2001 г., когда Российская Федерация попыталась распространить свой континентальный шельф в этом бассейне за пределы 200-мильной ИЭЗ, Япония, как прибрежное охотоморское государство, представила в Комиссию ООН свои возражения по поводу делимитации границ континентального шельфа, а также территориальной принадлежности южных Курил - островов Кунашир, Итуруп, Шикотан и группы мелких островов Хабомаи.
Некоторые авторы, занимающиеся исследованием юридического статуса Охотского моря, признают Японию в качестве прибрежного государства и согласны с необходимостью обсуждения с японской стороной различных мер по хозяйственной и иной деятельности в этом районе. Но они почему-то «забывают» о том, что японские суда ведут рыбный промысел в анклаве этого моря и осуществляют его с согласия российской стороны. Данное согласие ежегодно подтверждается межправительственными протоколами на основании Соглашения 1984 г. о взаимных отношениях в области рыболовства в зонах двух стран (табл. 2) [3; 7, с. 547].
Таблица 2
Результаты промысла японскими судами в открытой части Охотского моря
Годы Виды промысловых рыб
Черный палтус вылов, т / доля, % Скат вылов, т / доля, % Прочие вылов, т / доля, %
2009 119/99 0 1/1
2010 257/98 3/1 1/0
2011 628/97 13/2 4/1
2012 603/95 24/4 5/1
2013 493/96 17/3 3/1
Источник: материалы Департамента рыболовства Японии, представленные ТИНРО-Центру.
Подкомиссия, созданная в рамках Комиссии ООН по границам континентального шельфа, в ноябре 2013 г. согласилась с доводами российской делегации в рамках рассмотрения заявки России о признании дна упомянутого выше участка открытого моря продолжением российского континентального шельфа. В марте 2014 г. Комиссии ООН приняла положительное решение по российской заявке, впервые поданной в 2001 г. и позже в новой редакции -в начале 2013 г. [5].
66
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 1(70)/2015
Включение морского дна центральной части Охотского моря площадью 52 тыс. кв. км в континентальный шельф Российской Федерации - это, безусловно, большая победа и приобретение для России. Хотя не стоит отрицать, что данное обстоятельство послужило поводом для некоторой эйфории, а именно: утверждений, что теперь Охотское море стало полностью российским и что это дает право российским рыбакам свободно ходить по всему Охотскому морю (видимо, имеется в виду без пограничной точки контроля с выходом за пределы границ ИЭЗ рыбопромысловых судов). Огромные перспективы для себя ожидают также и «газовики», поскольку недра дна открытой части Охотского моря таят в себе огромные запасы углеводородов. На самом деле не все так просто.
Во-первых, на толщу воды и находящиеся в ней биоресурсы в центральной части Охотского моря российский суверенитет не распространяется. Поэтому речь может идти о российских правах только на такие объекты шельфа, как крабы, креветки, моллюски. Началу промысла должны предшествовать специализированные научные исследования, которые не проводились в центральной части Охотского моря с 2001 г. Для этого бюджет государства должен выделить немалые средства, что в условиях не прекращающегося секвестра рыбохозяйственных научно-исследовательских институтов, видится маловероятным.
Во-вторых, правомерность свободного хождения рыболовных судов по всей акватории Охотского моря также вызывает определенные сомнения: права распространены только на шельф. Внешние границы 200-мильной зоны Российской Федерации в этом районе пока никто не отменял. Ранее принятые законы продолжают действовать, включая и точки контроля выхода и входа на границе ИЭЗ. И вряд ли Федеральная пограничная служба изменит порядок пересечения судами внешней границы 200-мильной зоны даже в этих новых условиях.
В-третьих. Что касается «газовиков», то, скорее всего, они решат свои проблемы получения средств и прав на освоение запасов углеводородов в открытой части Охотского моря быстрее, чем смогут обеспечить свои интересы рыбаки и моряки. Но и им придется искать пути к мирному сосуществованию с рыбной промышленностью и потребностями сохранения природы в Охотском море. Юридическое оформление отношений всех заинтересованных сторон, планы которых в отношении ресурсов Охотского моря далеко не всегда совпадают, видимо, может стать очередным этапом развития правового статуса этого бассейна. Что это будет - комплексный план управления Охотским морем или какой-то другой документ - возможно, сможем узнать в недалеком будущем.
И последнее. Стоит укреплять отношения с Японией по поводу изучения и освоения Охотского моря. Приоритет российского владычества на Охотском море никто не оспаривает. Но все-таки это не чисто русское, а скорее русскояпонское море с пространственным преобладанием российской части.
правоохранительный аспект
67
Список литературы
1. Зубов Н.Н. Русские мореплаватели - исследователи океанов и морей // Русские мореплаватели. М.: Воен. изд-во МО СССР. 1953. С. 3-32.
2. Коровин Е.А. Международное право / Е.А. Коровин [и др.]; отв. ред. Ф.И. Кожевников. М.: Госюриздат, 1957. 472 с.
3. Кочкурова Е.В. Исключительная экономическая зона России на Дальнем Востоке // Экспресс-информация. Вып. 9 (12). Владивосток, 2004.
4. Курмазов А.А. Взгляд на морскую ресурсную политику России в Тихом океане // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2013. № 2. С. 74-80.
5. МИД: Российский шельф в Охотском море богат полезными ископаемыми [Электронный ресурс] // Взгляд. Деловая газета. 2014. 17 марта. Режим доступа: vz.ru/news/2014/3/17/677526.html
6. Михайлов В.С. Проблема заключения мирного договора с Японией с точки зрения международного права // Вестник ДВО РАН. 2005. № 4. С. 29-38.
7. Михайлов В.С. Проблемы Охотского моря. Анализ предложений о необходимости защиты государственных экономических интересов России и охраны биологических ресурсов в Охотском море // Экспресс-бюллетень. Вып. 01 (4). Владивосток: Дальрыбинформцентр, 2000.
8. О мерах по защите биологических ресурсов Охотского моря [Электронный ресурс]: постановление Верховного Совета РФ [от 16.04.1993]. Режим доступа: http://www.szrf.ru/doc.phtml?nb=edition 10&issid= 1993018000& docid=126
9. Об утверждении положения об охране государственных границ Союза ССР [Электронный ресурс]: постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 15.06.1927. Режим доступа: http://legal-ussr.narod.ru/data04/tex16666.htm
10. Сборник международных конвенций и соглашений Российской Федерации по вопросам рыболовства // науч. ред. К.А. Бекяшев; под общ. ред. А.А. Крайнего. М.: Проспект, 2010. 560 с.
11. Энциклопедия юриста [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// dic.academic.ru/dic.nsf/enc_law/
12. 21 сэйки-но аратана кайёхо тидзудзё-о миру [Взгляд на новый морской правопорядок в 21 веке] [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.geocities.co.jp/WallStreet/7009/mg000822.htm
