CC BY
269
Турен, А. Возвращение человека действующего. Очерк социологии. -М., 1998.
Ядов, В.А. Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности : учебник. - М., 2001.
© Тощенко Ж.Т., 2009
И.Н. Барциц
развитие потенциала государственного управления в россии: правовые условия и критерии эффективности
БАРЦИЦ Игорь Нязбеевич - доктор юридических наук, профессор, проректор РАГС, заведующий кафедрой государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы (e-mail: bartsits@ ur.rags.ru)
Аннотация. В статье анализируются возможности и пути развития правового потенциала государственного управления, внедрения новых информационных технологий и международных стандартов в систему государственного управления России.
Ключевые слова: государственное управление, эффективность и критерии государственного управления, государственные услуги, административные процедуры.
Управление на основе права - так видится юристам основная формула современного государственного управления. «Уроки истории и современный опыт учат: от эффективного правового обеспечения управления во многом зависят результаты управленческой деятельности, а следовательно, и развития экономики и социальной сферы». Этот бесспорный посыл Ю.А. Тихомирова из предисловия к книге «Управление на основе права»1 тем не менее не отрицает дискуссии о степени воздействия права и его норм на обеспечение эффективности управления. Сегодня становится все более очевидной неизбежность признания опасности чрезмерного правового регулирования. Увлечение правотворчеством порождает убеждение в пользе абсолютной правовой регламентации. Но это не так.
В качестве приоритетных задач реформирования системы государственного управления в России выделены проблемы повышения эффек-
1 См.: Тихомиров, Ю.А. Управление на основе права. - М., 2007. - С. 8.
тивности госуправления на основе кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти, строгого соблюдения государственными служащими законности, предоставления ими качественных публичных услуг населению, обеспечения прав граждан на объективную информацию. Однако до сего дня в практической деятельности аппарата управления отсутствуют методы, четкие критерии, показатели и процедуры оценки эффективности, а в повседневной деятельности подразделений государственных органов преобладает узкое понимание оценки эффективности и результативности.
В настоящее время дискуссии в отечественной науке управления сосредоточены вокруг «применения новых методов и выработки механизмов, которые бы привели к улучшению работы министерств и ведомств»1.
Указанное противоречие нашло отражение в двух основных моделях управления.
1. Нормативная модель предполагает четкую регламентацию деятельности системы, определение показателей результативности и процедур их планирования, систему контроля и стимулирования. Эта модель используется не только в государственном секторе. Она применима в любой системе, которая нацелена на выполнение процедур и правил, заданных по вертикали «сверху вниз». Нормативная модель на государственном уровне находит свое выражение в крупных государственных программах, таких как российские федеральные программы, национальные проекты и т. д.
2. Управление по результатам, внедрение методов, ориентированных на результат, бюджетирование. Эта модель предполагает переориентацию бюджетных и управленческих процессов с учета ресурсов на учет результатов. Необходимость внедрения системы управления по результатам в публичный сектор не оспаривается. Переход государственной бюрократии к этой модели во многом был вынужденным. Внедрение информационных технологий, развитие гражданского общества, ужесточение требований потребителей к качеству предоставляемых услуг обусловило понимание необходимости повышения эффективности управленческого процесса, заинтересованность бюрократии в конечных результатах своей деятельности. Более того, субъекты - получатели публичных услуг (население, бизнес-структуры, институты гражданского общества) - стали требовать большей подконтрольности и подотчетности государственных структур.
Система государственной власти России должна опираться на научные подходы, которые бы учитывали социокультурные, политические, экономи-
1 Клищ, Н.Н. Методы повышения эффективности управления в органах государственной власти // Состояние и механизмы модернизации государственного управления в Российской Федерации. - М., 2004.
ческие, территориальные, правовые, исторические и иные особенности развития и нынешнего состояния страны. Эта практика должна базироваться на теоретических основах организационного проектирования органов государственного управления.
В целом результатами внедрения в России новой управленческой модели станут:
- сокращение размеров государственного сектора и масштабов прямого государственного управления;
- децентрализация власти и управления с обязательным делегированием ресурсов и полномочий на нижние этажи управленческой иерархии;
- скрытая приватизация с предоставлением большей автономии государственным предприятиям и учреждениям;
- создание независимых управленческих структур («агентствофика-ция»);
- внедрение элементов конкуренции в государственное и муниципальное управление, создание суррогатных или «социальных» рынков, воспроизводящих в государственном секторе те же требования эффективности и качества, которые существуют в частном;
- открытость государственного менеджмента: большая прозрачность, подотчетность и самостоятельность структур управления;
- замена традиционной этики государственной службы на новую, базирующуюся на предприимчивости, персональной инициативе и умении пойти на риск;
- демократизация государственного управления (широкие консультации со структурами гражданского общества; обеспечение лучших возможностей в органах государственной власти для женщин, выходцев из различных социальных слоев, этнических меньшинств и т. п.).
Нужно четче определиться с тем, что составляет содержание категории «эффективное государственное управление». Перечень показателей эффективности весьма широк. Наиболее отдаленным от сугубо экономических показателей представляется критерий определения эффективности государственной власти по среднему уровню достижений в области развития человека - совокупный индекс развития человеческого потенциала, или индекс человеческого развития (ИЧР), в котором учитываются продолжительность жизни, уровень грамотности населения, средний коэффициент приема в учебные заведения, доход на душу населения.
Согласно показателям программы развития ООН (ПРООН, UNDP), в 1980-м и 1985 гг. СССР занимал 24-е место по индексу человеческого развития. Сразу после разрушения Союза ССР Россия по индексу человеческого развития продолжала входить в группу высокоразвитых стран, хотя
справедливости ради следует признать, что среди них наша страна не была ни в лидерах, ни даже крепким середняком. Последующее десятилетие характеризуется снижением совокупного индекса человеческого развития в России. При этом в ходе миграции и старения происходит утрата целых групп населения - носителей инновационного потенциала1. В 19952005 гг. по индексу человеческого развития Россия опустилась с 37-го на 62-е место среди 175 стран мира, в 2006 г. проследовала на 65 место.
Управление по результатам - важная часть реформы государственного управления. В октябре 2004 г. процессы, связанные с административной и бюджетной реформами, были объединены в рамках Комиссии, возглавляемой заместителем председателя Правительства А.Д. Жуковым, а затем была подготовлена концепция административной реформы. В ней в 20062008 гг. предусматривалось создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования по целям и результатам деятельности, проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля над достижением результатов их деятельности. Само понятие «управление по результатам» приобрело официальный статус несколько ранее - в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 гг., которая была разработана Министерством финансов РФ и одобрена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.
Применительно к сфере государственного управления понятие «результат» выявляется через раскрытие конечного, итогового (или промежуточного, предварительного) показателя определенного вида деятельности, осуществления или, напротив, невыполнения управленческого решения. Надлежит различать планируемый (ожидаемый) и фактический (достигнутый) результат управленческой деятельности. Чем выше степень совпадения этих двух показателей, тем эффективнее процесс управления. Причем, как ни парадоксально, эта формула подтверждает свою истинность даже в том случае, когда достигнутый результат превышает ожидания.
В ходе реализации первого этапа Концепции административной реформы были разработаны методические и нормативные правовые акты, которые в значительной степени регулируют процесс определения результатов, оценку их фактической реализации.
Основными направлениями совершенствования административных процедур в России должны стать:
1. Стандартизация выполнения государственных функций и повышение качества публичных услуг, оказываемых юридическим и физиче-
1 См.: Тихонова, Н.Е., Шикратин, О.И. Российская социальная политика: выбор без альтернативы // Социс. - 2001. - № 3. - С. 29-30.
ским лицам. Достижение высокого качества государственных услуг предполагает комплекс следующий мер:
- разработку и внедрение во всех государственных органах отраслевых стандартов предоставления государственных услуг;
- поэтапное внедрение международных стандартов качества ИСО и принципов открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу;
- разработку в каждом государственном органе плана своего развития, в котором должны быть отражены конкретные задачи, цели, пути их достижения, перспективы;
- создание системы внутреннего и внешнего аудита для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг.
2. Упрощение административных процедур для физических и юридических лиц. Результаты обследования BEEPS (The Business Environment and Enterprise Performance Survey - Обследование предприятий в странах с переходной экономикой) показывают, что неясность законодательства является существенной проблемой для четверти предпринимателей России). В 2002 г. лишь 24,8% обследованных в России фирм считали интерпретацию законов и нормативных актов, оказывающих влияние на их деятельность, предсказуемыми по сравнению с 32,5% на Украине; 43,9% в Чехии; 57,3% в Венгрии; 33,3% в Польше и 54,8% в Эстонии. «Налог на время», рассчитываемый как доля времени, которое затрачивает высшее руководство на взаимодействие с государственными служащими по применению и интерпретации законодательных и нормативных актов и обеспечению доступа к государственным услугам, также очень высок в России: в 21,3% случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19% и более времени на взаимодействие с властями по сравнению с 20,3% случаев в Польше; 13,2% - в Венгрии; 6,7% - в Эстонии и 3,8% - в Чехии1.
Однако упрощение административных процедур следует понимать как их облегчение прежде всего для граждан и предпринимателей, а не для органов исполнительной власти. Так, вопреки логике административной реформы, предполагающей облегчение административных процедур для граждан, Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров», напротив, фактически отменяет для налогоплательщиков презумпцию невиновности
1 См.: Показатели эффективности реформы государственного управления. -М., 2004. - С. 54-55.
и вводит порядок принудительного взыскания обязательных платежей и санкций на незначительные суммы.
В этих случаях решение органа исполнительной власти будет иметь статус исполнительного документа, что позволит органам исполнительной власти самостоятельно, без обращения в суд, осуществлять свои властные и контрольно-надзорные функции, поскольку отсутствует спор о праве. Также закрепляется право налоговых органов самостоятельно, без обращения в суд, взыскивать налоговые санкции с организаций и индивидуальных предпринимателей в случаях, если размер штрафа не превышает в отношении индивидуальных предпринимателей 5 тыс. руб. по каждому налогу, в отношении организаций - 50 тыс. руб. по каждому налогу. Такие же полномочия предоставляются территориальным органам Пенсионного фонда РФ. То есть законом процедуры, конечно же, упрощаются, но не для граждан и предпринимателей, а для взыскивающих инстанций. Слабым утешением является сохранение права юридического лица, индивидуального предпринимателя обжаловать решение органа исполнительной власти в вышестоящем органе или в Арбитражном суде, при использовании которого исполнение решения автоматически приостанавливается.
3. Правовое закрепление административных процедур и прежде всего процедур по оказанию государственных услуг. Наряду с работой по подготовке законов об административных процедурах и о стандартах государственных услуг следует активизировать разработку проекта Кодекса административного судопроизводства, проекта Федерального закона «О досудебных процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами государственной власти». Также надлежит доработать Федеральный конституционный закон «Об административных судах Российской Федерации».
Процессуальное взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти между собой и с гражданами должно быть обеспечено с помощью системы административно-процессуальных нормативных правовых актов, таких, как:
а) Основы административно-процессуального законодательства Российской Федерации либо Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации;
б) административный регламент государственного органа;
в) должностной регламент государственного служащего.
В Административно-процессуальном кодексе Российской Федерации следует дать правовое регулирование: а) порядка досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов; б) условий и порядка возмещения гражданам
и организациям нанесенного в результате этого ущерба; в) общего порядка проведения контрольных и надзорных мероприятий; г) гарантий для юридических и физических лиц при их проведении.
4. Развитие договорных форм предоставления публичных услуг. Договорной подход к предоставлению публичных услуг предполагает заключение между органом исполнительной власти и исполнителем общественных услуг «соглашения о результатах». Основная идея внедрения контрактных отношений заключается в том, что поставщик публичной услуги, будучи самостоятельным хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность в условиях рыночной экономики, заинтересован в повышении результативности своей деятельности. Подобная эффективность может быть обеспечена посредством рационального использования ресурсов (природных, сырьевых, трудовых и т. д.), рыночными механизмами оплаты труда сотрудников. В целом договорная практика способствует повышению качества предоставляемых услуг.
5. Внедрение новых информационных технологий и возможностей получения информации в электронном виде. Уровень информатизации России в настоящее время позволяет ставить вопрос о правовом регулировании административных процедур, выполняемых в электронной форме. С 2002 г. в России действует Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи». Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002-2010 гг.) содержит ряд мер, направленных на: а) создание предпосылок для эффективного взаимодействия государства и граждан на основе широкого использования информационных технологий; б) обеспечение информационных технологий в сфере деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; в) развитие сферы электронной торговли и иных форм коммерческой деятельности. Перспективными направлениями использования информационных технологий являются осуществление государственных закупок, налоговая и бюджетная система.
Положения Федеральной целевой программы «Электронная Россия» применительно к сфере государственного управления конкретизированы в Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации 27 сентября 2004 г. До настоящего времени программа электронного правительства реализуется весьма скромными темпами. Определенные надежды были связаны с утвержденной 16 августа 2007 г. Правительством Российской Федерации концепцией формирования электронного правительства со сметой в 1,3 млрд долл. Примечательно, что в 2002-2006 гг. совокупный бюджет «Электронной России» составил всего 335 млн долл. В то же время, по оценкам специалистов, электронное правительство позволит ежегодно экономить примерно 380 млн долл.
Внедрение новых информационных технологий в процессы государственного управления предполагает создание единой системы получения информации о деятельности органов государственной власти не только гражданами, но и государственными служащими. Не секрет, что откровенно слабо налажена межведомственная координация, обмен информацией между различными органами государственного управления. Решение проблемы видится через скорейший запуск модели федерального центра управления межведомственным информационным обменом и доступом к данным государственных информационных систем для предоставления государственных услуг. Разработанная Федеральным агентством по информационным технологиям модель предполагает выработку общих принципов построения архитектуры информационных баз данных для всех органов государственной власти, унификацию информационных технологий в системе государственного управления, систему межведомственного электронного обмена.
6. Передача выполнения ряда функций в органы местного самоуправления, автономные учреждения, в негосударственный сектор. На последующих этапах административной реформы возможно создание специальных акционированных государственных предприятий, основное направление деятельности которых должно заключаться в предоставлении услуг, в том числе на платной основе. Первоначально государственные, впоследствии они могут пройти этап акционирования и приватизации. Конечно, потенциальная коррупциогенность процесса акционирования и приватизации подобных изначально государственных предприятий может быть весьма высокой. Но при надлежащем государственном контроле и подведении под процессы их деятельности четкой правовой договорной основы возможно избежать отмеченные опасности. В этой связи надлежит усовершенствовать статус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие федерального закона о саморегулируемых организациях, внести изменения в законодательство об унитарных предприятиях, акционерных обществах в части их взаимоотношений с государственными органами.
Формируемая в России отечественная модель административного регламентирования демонстрирует следование германскому опыту. В ФРГ (равно как и в США) действует закон об административной процедуре, на базе которого принимаются регламенты федеральных органов, определяющие, в частности, процедуры разработки законопроектов и постановлений по направлениям их деятельности. Однако подобный опыт нельзя признать универсальным. Универсальности этой модели препятствуют вполне обоснованные опасения, что детальная регламентация административных процедур, нацеленная на ограничение волюнтаризма бюрократии, способна привести к обратным результатам. Излишняя регламентация может привести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя
требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отклонении запросов граждан, нежели это имеет место сегодня. Не видеть этой опасности при разработке административных процедур было бы непростительно.
Меры, принимаемые в рамках административной реформы по упорядочению функций органов государственной власти и переходу от «управления затратами» к «управлению результатами», напрямую связаны с реформой бюджетной системы, одним из направлений которой является полномасштабное внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Реализация бюджетной реформы и переход к бюджетированию, ориентированному на результат, предполагает в числе других те же меры: анализ показателей эффективности деятельности, подготовку докладов о результатах основных направлений деятельности субъектов бюджетного планирования и т. д. Таким образом, проведение административной реформы и бюджетной реформы должно проходить одновременно при взаимной увязке проводимых мероприятий.
Однако мировой опыт показывает, что даже в тех моделях государственного управления, которые перешли на применение методов управления, ориентированных на результат, бюджетирование по результату в чистом виде не используется. Это - идеальная модель, предполагающая, что в бюджетные документы включается не только информация о результатах деятельности, но и привязка расходов к целям, оценка результатов деятельности на основе этих целей и использование данной информации для принятия решений о распределении будущего бюджета. Идеальная модель не всегда вписывается в реалии государственного управления, когда ей приходится сталкиваться с политически определенными интересами и приоритетами страны, которые далеко не всегда могут быть сведены к показателям экономической выгоды.
С точки зрения сферы проявления целей государственного управления эффективность затрат может быть измерена с помощью экономических и социальных критериев. Однако если в качестве критерия эффективности государственного управления принимаются исключительно и только экономические показатели, то это с неизбежностью приводит к тому, что лица, принимающие решения, вынуждены обращаться к тем проектам и программам, которые могут дать конкретные позитивные цифры в краткосрочной (в лучшем случае, среднесрочной) перспективе. В отличие от экономических показателей, социальные, как правило, не обладают подобной скоростью изменения.
Цели роста эффективности государственного управления не могут сводиться лишь к изменению методов администрирования и снижению государственных расходов. Напротив, государственное регулирование и воз-
действие иных общественно-политических институтов в экономике является предпосылкой устойчивости рыночных отношений. По мнению Э.Б. Аткинсона и Дж.Э. Стиглица, «есть мало оснований считать, что рынок мог бы функционировать в ситуации, предполагающей негосударственную экономику»1.
В этом смысле примечательны мероприятия по модернизации государства в ФРГ, осуществляемые по трем приоритетным направлениям: 1) реформа государственного аппарата; 2) усиление рыночных начал и конкуренции в государственном секторе; 3) усиление гражданской активности2.
Повышение эффективности государственного управления в Великобритании
Стратегическая цель: повышение эффективности государственного управления для обеспечения достижения целей социально-экономического развития
Цель 1: Цель 2: Цель 3: Цель 4: Цель 5:
Создание опти- Снижение Повышение Повышение Укрепление
мальной структуры уровня госу- профессиона- эффективности механизмов
и системы распре- дарственного лизма, прести- и реультативно- прозрачности
деления функций регулирования жа и конкурен- сти бюджетных и внешней
федеральных в экономике тоспособности расходов подотчетности
органов испол- государствен- органов госу-
нительной власти ной службы дарственного
для обеспечения управления
эффективной
работы органов
государственного
управления и по-
вышения качества
государственных
услуг
Таким образом, и в ФРГ, и в Великобритании происходит сочетание экономических и социальных показателей эффективного государственного управления. В то же время очевидно, что любое государство, вступающее на путь административных преобразований, сталкивается с серьезными вызовами и рисками, обусловленными необходимостью оказать четкое государственное воздействие на изменения структуры управления и экономики, осуществить преобразования в использовании и распределении ресурсов, определить степень и допустимость воздействия на экономику иностранного и транснационального капитала.
1 Аткинсон, Э.Б., Стиглиц, Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора : учебник ; пер. с англ. ; под ред. Л.Л. Любимова. - М., 1995. -С. 18-23.
2 Verwaltung und Fortbildung. - 1999. - N 3. - S. 117-129.
Среди факторов, которые определяют политику при расчете последствий управленческих решений, следует выделить и так называемые побочные эффекты. Они могут как содействовать экономической эффективности, так и противодействовать ей. Анализ, оценка и учет побочных эффектов во многом зависят от применяемой методики прогнозирования.
Достижение социального эффекта должно быть приоритетным для органов государственной власти, так как они не вправе сводить итоги своей деятельности только к модели прибыли, характерной для хозяйствующих субъектов негосударственного сектора. Подобный подход обусловлен самим предназначением государства. В данном контексте система государственного управления демонстрирует направленность на выполнение социальных функций, обеспечение не только экономического, но культурного и политического развития, соблюдение интересов различных слоев населения, удовлетворение разнообразных (а не только потребительских) интересов граждан. Такие социальные сферы, как наука, образование, здравоохранение, культура, не могут быть выведены из системы государственной поддержки и водворены в условия абсолютно рыночного существования.
Показатели социальной эффективности классифицируются исследователями по общим признакам на критерии общей, специальной и конкретной социальной эффективности.
К критериям общей социальной эффективности управления относятся:
а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим видам;
б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.
Значимость социальных критериев показывает, что вряд ли возможно перевести органы исполнительной власти, будь то министерства или агентства, на финансирование исключительно на основе оценки результативности и качества их работы. Другой вопрос - расстановка приоритетов, которые в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 26 мая 2004 г. были определены так: перейти «от управления затратами к управлению результатами и сформировать механизм оценки планов и показателей достижения результатов всех органов власти»1.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2004. - 26 мая.
Применение подобного подхода означает перенос в сферу государственного управления концепции «эффективного менеджмента», «нового государственного менеджмента», опыта и стандартов бизнеса. Идея использования в системе государственного управления рыночных механизмов основывается на принципах новой потребительской этики, согласно которым гражданин более не рассматривается как пассивный получатель государственных благ, но как активный потребитель, кому государство и его органы оказывают услуги. Воплощение в жизнь этой идеи требует изменения культуры государственных учреждений и организаций, пересмотра основных обязанностей и компетенций государственных служащих и обозначает в качестве значимой проблему оценки деятельности органов государственной власти в соответствии с бизнес-стандартами.
Теория эффективного менеджмента первоначально сформировалась как некий свод принципов управленческой предпринимательской деятельности применительно к бизнес-корпорациям. Ее основными чертами является заимствование в систему государственного управления методов и управленческих технологий, свойственных бизнес-корпорациям, институтам рынка. Однако постепенно именно она стала восприниматься в качестве приемлемой и для сфер государственного управления. В то же время подобный перенос без должного осмысления и адаптации чреват неоднозначными последствиями, ведь он не лишает главного отличия сферы государственного управления от предпринимательства - различия в цели деятельности. В Международном кодексе поведения государственных служащих, принятом ООН, подчеркивается, что государственное учреждение является ответственным органом, что подразумевает обязанность действия в интересах общественности. Поэтому предельная лояльность государственных служащих должна отвечать общественным интересам государства1. Общественный интерес вполне может вступить в противоречие с утилитарными представлениями об экономической выгоде.
Необходимость развития системы управления по результатам как идея и направление реформ в общественном секторе ни у кого не вызывает возражений. Однако это - именно концепция, идея, общий вектор преобразований, ибо нет и не может быть единой модели управления, применимой во всех странах. Напротив, любая управленческая система сочетает две названные основные концепции (в совокупности с элементами других управленческих моделей) в зависимости от традиций управления, задач, стоящих перед обществом, экономических ресурсов.
Представляют интерес интегративные показатели эффективности реформы государственного управления, разработанные Институтом Всемирного банка. В числе этих показателей фигурируют следующие:
1 См.: Международный Кодекс поведения для государственных служащих. Приложение к Резолюции ООН A/RES/51/59.
- восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг;
- восприятие престижа государственной службы;
- соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторе по ключевым должностям;
- влияние мер по дерегулированию российской экономики.
В целом методика Всемирного банка основывается на наборе критериев качества государственного управления по определению Д. Кауфмана. Этот набор, в свою очередь, включает шесть индексов, характеризующих государственное управление:
1. Право голоса и подотчетность, с помощью которого измеряются различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются степень возможности участия граждан в выборе правительства, степень независимости прессы.
2. Политическая стабильность и отсутствие насилия включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов управляющих структур гражданами.
3. Эффективность правительства отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.
4. Качество законодательства связано с проводимой политикой. С его помощью измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.
5. Верховенство закона измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к их исполнению. Этот индекс включает в себя показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.
6. Контроль коррупции отражает восприятие коррупции в обществе, при этом коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.
Использование международных стандартов, выработанных с учетом мнения России и с участием ее представителей, - одно из средств преодоления рисков административной реформы в России. Тем более что в последнее время все громче становятся сетования на неуспех административной реформы образца 2003-2004 гг. Полагаю подобные сетования неуместными, по крайней мере, преждевременными. Напротив, в сфере структурных преобразований и с точки зрения правовой регламентации государственного управления сделано немало. Другой вопрос: сегодня административная реформа подошла к основному своему предназначению, если рассматривать ее как средство утверждения принципов правового государства в России - к детальной правовой регламентации управленческих процедур.
© Барциц И.Н., 2009
В.И. Кушлин
государственное управление
инновационным развитием
в современных условиях
КУШЛИН Валерий Иванович - доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации, заведующий кафедрой экономики и государственного регулирования рыночного хозяйства РАГС (kush@ ur.rags.ru)
Аннотация. Анализируется курс на приоритет инновационного, социально ориентированного варианта экономической стратегии, закрепленный в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.
Ключевые слова: инновационно-структурная модернизация экономики, методы проектного управления, национальная инновационная система, современные организационные технологии.
Сегодня в России прочно утвердилось понимание необходимости и возможности осуществления качественных сдвигов в экономической политике - перехода от сырьевой модели экономического развития к модели, базирующейся на стимулировании инноваций, и повышении роли обрабатывающего сектора экономики, т. е. производств с высокой нормой добавленной стоимости. Это был, по сути, концептуальный поворот, явившийся
