CC BY
286Таким образом, управление системой продовольственного обеспечения снова было передано Министерству внутренних дел, что, как представляется, стало следствием отсутствия эффективного взаимодействия его чиновников с земскими учреждениями в деятельности по ликвидации последствий неурожая 1891 года. При этом МВД как орган, концентрировавший усилия государственных и негосударственных учреждений и организаций по нейтрализации последствий неурожая, в целом показало достаточно эффективную деятельность, но сложившаяся бюрократическая система взаимоотношений и взаимодействия с другими структурами приводила к неповоротливости и не оперативности решений поставленных задач.
Список использованных источников
1. Лешков В. Н. О народном продовольствии в Древней России / В . Н . Лешков. - М. : Типография В . Готье, 1854. -62 с .
2. Варадинов Н. Н. История Министерства внутренних дел. Ч . 1. / Н. Н . Варадинов. - СПб . , 1858. - 307 с.
3 Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗ). Собр . II. Отд .1. Т XXXIX . № 40457.
4. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф.1287. Оп 46 Д 2975
5 Сборник правил по обеспечению народного продовольствия Вып 1 / Сост. Г. Г. Савич. - СПб., 1900. - 738 с.
6. РГИА. Ф.1284. Оп. 241. Д. 46.
7 . РГИА. Ф. 1005. Д . 202.
8 . РГИА. Ф. 1204. Оп.1. Д . 22.
УДК 351:94(47)
Кузин В.Н.*
РАЗВИТИЕ ОСНОВ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СССР В ПРЕДВОЕННЫЕ ГОДЫ
Кузин В.Н. Развитие основ продовольственной безопасности СССР в предвоенные годы. - Статья .
Опираясь на историко-правовой анализ различных источников и, прежде всего, на рассекреченные архивные материалы, автор раскрывает сложный процесс государственно-правового развития СССР в предвоенные годы, завершившийся созданием основ продовольственной безопасности. Экспортная ориентация продовольственного баланса показана главной причиной голода 1932-33 гг. Только изменение продовольственной политики с развитием продовольственной инфраструктуры позволили решить важнейшую народнохозяйственную задачу к концу 1930-х гг.
* Кузин Валерий Николаевич - доцент кафедры истории российской государственности и права Поволжского института управления им . П .А. Столыпина - филиал РАНХиГС, кандидат юридических наук, доцент.
Ключевые слова: продовольственная политика, продовольственная безопасность, государственный резерв, экспорт зерна
Kuzin V.M. The development of the USSR's food security bases in the prewar years. -
Article
Based on the historical and legal analysis of the various sources and, above all, on declassified archive materials, the author reveals the complex process of state-legal development of the USSR in the prewar years, which ended with the establishment of the foundations of food security Export orientation of food balance is indicated as the main cause of the famine in 1932-33. Only the change of food policy with the development of food infrastructure helped to solve the most important task of the national economy by the end of the 1930’s .
Keywords: food policy, food security, government reserve, grain exports .
Кузін В.М. Розвиток основ продовольчої безпеки СРСР у передвоєнні роки. - Стаття .
Спираючись на історично-правовий аналіз різних джерел і, насамперед, на розсекречені архівні матеріали, автор розкриває складний процес державно-правового розвитку СРСР у передвоєнні роки, що завершився створенням основ продовольчої безпеки Експортна орієнтація продовольчого балансу зазначена головною причиною голоду 1932-33 рр Тільки зміна продовольчої політики з розвитком продовольчої інфраструктури дозволили вирішити найважливіше народно-господарське завдання до кінця 1930-х рр .
Ключові слова: продовольча політика, продовольча безпека, державний резерв, експорт зерна
Продовольственная тематика в СССР являлась «закрытой» областью на протяжении всей его истории, а доступные документы и материалы и в настоящее время отличаются фрагментарностью и противоречивостью Сегодня историко-правовая наука располагает лишь поверхностными представлениями о ходе процесса государственноправового развития, итогом которого стало формирование основ продовольственной безопасности страны Многие актуальные и поныне вопросы всё ещё остаются лишь на стадии постановки, а имеющийся опыт правового регулирования продовольственными ресурсами государства специально не изучался и не обобщался [1].
Между тем, 1930-е годы ознаменовались поисками оптимальных правовых мер и организационных
форм, направленных на развитие продовольственной инфраструктуры и образование государственных продовольственных резервов В этот период действительные успехи хозяйственного строительства сопровождались грубыми и трагическими ошибками в области государственного управления Тем не менее, к началу Великой Отечественной войны СССР сумел заложить основы системы продовольственной безопасности, ставшей важным фактором будущей победы
Как известно, начало 1930-х гг в СССР проходило под влиянием форсированной коллективизации, нанесшей удар по традиционным основам сельскохозяйственного производства Индивидуальное крестьянское хозяйство было разрушено, а обобществлённый сектор сельскохозяйственного произ-
водства оказался не в состоянии его заменить Преждевременная ставка на коллективные хозяйства была явной утопией, которая грозила обернуться продовольственной катастрофой
На этом фоне шло развитие материальных и организационных предпосылок решения проблемы продовольственной безопасности Так, постановлением СНК СССР от 17 октября 1931 г. был образован Комитет резервов при СТО, в ведение которого были переданы стратегические продовольственные резервы с местами их хранения и со всем персоналом [2, с 1]. В итоге, государственные резервы получили собственные хранилища, хотя и в недостаточном объёме, и перешли в ведение специальной структуры, образованной непосредственно при СТО СССР. То есть, уже в 1931 г. в СССР была найдена оптимальная форма хранения государственных резервов, в главных чертах сохраняющаяся и сегодня [2, с. 4]. Важно и то, что к контролю за состоянием продовольственных запасов было привлечено Объединённое государственное политическое управление Постановлением СНК СССР от 18 ноября 1931 г. в регионах страны были образованы отделы и инспекции резервов при уполномоченных ОГПУ [2, с. 2].
Отсутствие правовых основ формирования и исполнения государственного продовольственного бюджета и слабая координация действий продовольственных структур, обуславливали необходимость постоянного включения правительства в режим «ручного управления» [3, л 68] При этом объёмы хлебозаготовок постоянно росли Так, если в 1928/29 г было заготовлено 10,8 млн т,
то в 1931/32 г - уже 22,8 млн . т [4, с. 26]. Только за три года объём заготовок вырос в два раза [5, с. 115]. Такой успех объясняется тем, что душевые нормы сельского снабжения стали ниже городских на человека по муке в 8-12 раз, крупе - в 13-28 раз, рыбе - в 10-14 раз [6, с. 48]. Но партийные и государственные органы требовали всё больше хлеба [7, л. 168]. Главным методом проведения хлебозаготовок стал административный нажим, при этом система государственных заготовок опустошала деревню [8, с. 118].
Такой рост хлебозаготовок позволял правительству наращивать объёмы вывоза. Если в 1928/29 г. удельный вес экспорта в объёме хлебооборота составил
0,9 %, то в 1930/31 гуже 29,7 % [9, с 130]. В неурожайном 1931 г. экспорт составил 5,2 млн. т [10, с 114]. Хлеб вывозился даже в 1932 г., уже в условиях начинающегося голода [11. с. 36]. При плановом экспорте зерна в размере 5945,1 тыс. т за первую пятилетку к 1931/32 г. фактический экспорт составил 9363 тыс. тонн, т. е . был выполнен на 167,2 % [12]. Хлеб вывозился, невзирая ни на какие обстоятельства [13, с .50].
В конце 1932 г. была проведена масштабная инвентаризация хлебопродуктов [7, л. 28]. Результаты показали, что определённые запасы зерна и муки имелись повсеместно. По данным Комитета резервов на 20 декабря 1932 г. в неприкосновенном фонде было забронировано 2132481 тонна хлеба [7, л. 9-112]. Всего внутри страны находилось не менее четырёх млн тонн хлеба [7, л. 54-58]. Это означает, что сокращение расходов до одного млн. т хлеба в месяц позволило бы продержаться несколько месяцев или до нового урожая .
Но в сложной ситуации с продовольствием внутри страны партийногосударственное руководство, не ограниченное никакими правовыми рамками, продолжило наращивать экспортные поставки [14, л. 29]. Вывоз продовольствия осуществлялся даже за счёт опустошения Государственного хлебного фонда. Рассекреченные документы исчерпывающе раскрывают ход экспортных поставок [14, л. 15]. Так, к февралю 1933 г. при годовом плане экспорта в 100 млн. пудов хлеба 85 % от этого плана уже поступило в порты [14, л. 39]. Несмотря на голод внутри страны, экспортные поставки продолжались и весной [14, л. 46]. Всего в первой половине 1933 г., то есть в самый разгар голода, только зерна было вывезено 354 тыс. т, им можно было бы обеспечить почти 2 млн человек дневной нормой в один килограмм хлеба на протяжении шести месяцев [15, с. 313]. Причём план экспорта на третий квартал 1933 г. , предусматривал вывоз ещё 1,1 млн. т зерновых [14, л. 218].
Правительство стремилось воспользоваться экономическим кризисом на Западе и закупить там как можно больше резко подешевевшего промышленного оборудования, поэтому вместо спасения голодающего населения государственные продовольственные ресурсы использовались для экспортных поставок Система продовольственной безопасности, функционировавшая в реалиях командноадминистративной системы управления, оказалась бессильна перед произволом партийно-государственного руководства, была не в состоянии предотвратить продовольственную катастрофу Итогом продовольствен-
ной политики государства стал голод 1932-33 г , справедливо названный «невиданным» [16, с. 190].
Эта катастрофа заставила правительство обратить внимание на состояние продовольственной организации государства. Прежде всего, с этого времени постоянно возрастали масштабы финансирования Комитета резервов . Так, в государственном бюджете в 1933 г. на Комитет выделялось 780 тыс. рублей [17]. Буквально через год его бюджет почти удвоился [18].
В июле 1934 г. постановлением ЦИК и СНК СССР Народный комиссариат снабжения СССР был разделён на два самостоятельных народных комиссариата: Народный комиссариат внутренней торговли и Народный комиссариат пищевой промышленности [18]. Создание специальной структуры для организации хлеботорговли позволило восстановить нормальное снабжение населения К началу 1935 г розничная торговая сеть по продаже хлеба увеличилась на 8000 лавок и палаток, производительная мощность хлебопекарен возросла на 10750 тон в сутки [18] Только в Минске выпечка хлеба увеличилась с 140 до 200 тонн, хлеб продавали 140 магазинов и ларьков, во всех городах республики росло число хлебозаводов, активно развивалась торговая сеть [19]. Уже в конце 1934 г. карточная система распределения продовольствия была отменена [20].
Несмотря на все принимаемые меры, плавно перейти к открытой торговле хлебом не получилось [7, л. 32]. Сказались грубые просчёты в организации работы продовольственных органов, не хватало зернохранилищ и
тары [7, л. 33]. Внеплановые остановки мельниц привели к тому, что в ряде мест в начале 1935 г года все продовольственные фонды оказались израсходованными . Например, в Сибири магазины работали 2-3 часа в день, очереди за хлебом насчитывали до четырёхсот человек [7, л. 3-6].
Ситуация потребовала срочного строительства зерноскладов уже в ходе хлебозаготовок . К осени 1935 г. в Саратовском Крае было построено 32 зерносклада, в Западно-Сибирском Крае -209, в Ивановской области - 28, в Башкирии - 24, в Московской области - 90 [7, л. 209]. Однако эти меры запоздали - в начале сентября поступили первые сообщения о массовом заражении зерна клещом в переполненных хранилищах [7, л. 85]. Затем подобные сообщения приобрели массовый характер, в ряде мест возникла угроза заражения всего зерна урожая 1935 г. [7, л. 92]. Таким образом, хранение хлебных ресурсов оказалось слабым местом в системе продовольственной безопасности в середине 1930-х гг.
В связи с тем, что международная обстановка становилась всё более напряжённой, в 1937 г. продовольственная организация государства подверглась новым преобразованиям. Прежде всего, с упразднением СТО постановлением правительства от 29 августа
1937 г Комитет резервов, при сохранении всех его функций, был преобразован в Управление государственных резервов при СНК СССР [2, с. 2] Управление госрезервов несло полную ответственность за количественную и качественную сохранность резервов и мобилизационных запасов Одновременно началось образование террито-
риальных органов Управления - территориальных управлений и инспекций [2, с. 2]. К 1939 г. в систему госрезервов СССР входило 16 территориальных управлений и 19 инспекций с общей численностью 1500 человек В ведении каждого территориального управления находилось от 2 до 10 баз и тысячи пунктов ответственного хранения, а в ведении центрального аппарата Управления были строительные тресты, конторы, научно-исследовательская, проектно-сметная и учебные организации, мастерские по ремонту оборудования [2, с. 2]. Важно указать на то, что образованная в 1939 г. структура управления оказалась оптимальной и, в основных чертах, сохраняется до настоящего времени [2, с. 2].
Одновременно был преобразован и Комитет заготовок . В соответствии с постановлением СНК СССР № 149сс от 1 октября 1937 г. в структуре Комитета началось создание мобилизационных отделов, получивших порядковый номер «второй». 2-е отделы образовывались как в центральном аппарате Комитета и в его отраслевых объединениях, так и в аппарате республиканских и областных уполномоченных. Новые отделы создавались «для контроля за выполнением мобоборонных заданий правительства, партии и Генштаба РККА и контроля за мобо-боронной готовностью системы» [7, л. 28]. Образование мобилизационных отделов в структуре Комитета заготовок означало, что подготовка страны к будущей войне вступила в качественно новую стадию Состояние системы продовольственной безопасности приобрело особое значение Теперь вся работа продовольственного аппарата
была нацелена на обеспечение потребностей государства в условиях военного времени .
В 1937 г. валовая продукция достигла
119.6 млн . т, а хлебозаготовки составили уже 31,8 млн . т [4, с 29]. Достигнутые результаты позволяли удовлетворительно решить задачу снабжения страны. Однако наполнения внутреннего рынка достигнуто не было, так как значительную часть ресурсов по-прежнему отвлекал экспорт, объём которого за год составил
3.6 млн . т [7, л. 21].
Продовольственный баланс становился всё более напряжённым, поскольку росли поставки хлеба и фуража Так, ежеквартальное потребление муки армией, НКВД и Гулагом составляло более 200 тыс. т, крупы около 40 тыс . т[7,л. 7]. Одновременно экстрен-нонаращивалисьгосударственныепро-довольственные резервы [21. л. 43]. К тому же с 1934 г. по 1938 г. поголовье крупного рогатого скота выросло на 52 %, овец и коз на 82 %, свиней - на 123 %, что создавало трудности с хлебофуражом [22].
Напряжённый продовольственный бюджет заставил искать дополнительные источники хлеба С 1938 г особое внимание стало уделяться вывозу «глубинного» хлеба. Однако заготовительная кампания этого года сопровождалась такими недостатками, как несвоевременность окончания ремонта техники и низкое качество ремонта, слабое использование уборочных машин, плохая подготовка механизаторов, слабое руководство со стороны партийных и советских органов В результате, в ряде мест обмолот хлеба продолжался до новой уборочной кампании, а из глубинных пунктов восточ-
ных областей он попросту не был вывезен [22]
Переломить ситуацию удалось только в 1939 г. Принятые меры позволили почти втрое увеличить поступление хлеба из удалённых местностей Так, если к июню 1938 г поступление глубинного хлеба составило 292 тыс . т, то к июню 1939 г. -415,9 тыс. т, а в 1940 г. уже 859,6 тыс. т. Одновременно с этим количество хлеба в бунтах было сведено к минимуму [7, л 9] Позитивные изменения с поступлением глубинного хлеба имели большое значение для укрепления всей системы хлебозаготовок
По состоянию на 1 января 1939 г. Нар-комзаг опирался на сложную сеть низовых подразделений, в которую входили, в общей сложности, 46 заготовительных контор, 727 линейных заготовительных пунктов, 667 глубинных пунктов, 189 реализационных баз, 12 перевалочных,
25 баз материального снабжения, 13 тарных и 44 предприятия числящихся как «прочие» [7, л 3] Одновременно шло развитие материальной базы наркомата Так, в середине марта 1939 г. на механизацию погрузочно-разгрузочных работ на водных заготовительных пунктах было выделено 5,5 млн. рублей [23, л. 28]. Стремительно наращивалась вся продовольственная инфраструктура Определённым индикатором состояния продовольственной отрасли конца 1930-х гг являются показатели продовольственных перевозок. Если в 1938 г железнодорожные перевозки продовольственных грузов составили
467,7 тыс т, то в 1939 г уже 640 тыс Водные перевозки с 1392,3 тыс т в
1938 г. к 1940 г. возросли до 1930,5 тыс т [7, л 13] Особое значение
для развития основ системы продовольственной безопасности имело крупное строительство элеваторов, которое развернулось с 1938 г. [7, л . 5] Оно позволило, наконец, успешно решить проблему хранения зерна
Среднегодовой объём заготовок и закупок скота и птицы в 1933-37 гг достигал 1137 тыс. т, а в 1938-40 гг. уже 2204 тыс. т [24, с. 137]. Следовательно, за достаточно короткий период мясозаготовки выросли вдвое Одновременно резко выросли и обязательные поставки колхозов Так, если в 1939/40 г они составляли 547,7 млн . пудов хлеба, то план на 1940/41 г. составлял уже 955,1 млн. Таким образом, к концу 1930-х гг. удалось добиться решения важнейшей народнохозяйственной задачи - стабильного производства сельскохозяйственной продукции
При этом потребление рабочими и служащими хлеба, мяса и молока в 1940 г оставалось на уровне 1936-1937 гг. [24, с. 138]. В 1940 г. из 38,3 млн т товарного зерна было экспортировано только 1,2 млн тонн, внутри страны осталось 37,1 млн. тонн, скот и мясо почти не вывозились [25, с. 93]. Это говорит об усиленной подготовке системы продовольственной безопасности к чрезвычайным условиям. Немалую роль в обеспечении страны хлебом сыграли государственные резервы, созданные к началу войны [4, с. 30]. В связи с военной угрозой уменьшились расходы зерна на нужды спиртовой промышленности и экспорта. Одновременно увеличилась отгрузка зерна на базы Управления государственных резервов По ориентировочным данным Наркомата заготовок СССР, в 1938/39 г в госрезерв поступило
1092 тыс т пшеницы и ржи (3,8 % расходной части),а в 1939/40 г. - 1429 тыс . т (5,6 %). На 1 января 1941 г. в госрезерве имелось 5876 млн тонн хлеба; 42,9 тыс. тонн мяса; 108,5 тыс . условных банок мясных консервов; 310 тыс. тонн сахара [26]. Начавшаяся война показала всю правильность и своевременность принятых мер .
Таким образом, в 1930-х гг СССР приобрел колоссальный, но неоднозначный и поучительный опыт государственного управления продовольственными ресурсами В итоге была успешно решена важнейшая народнохозяйственная задача - создана система продовольственной безопасности .
Вместе с тем, этот опыт стал ярким примером, позволяющим уяснить масштабы и последствия отсутствия эффективного законодательства и контроля гражданского общества за деятельностью властных структур Он говорит о том, что правовой нигилизм, отсутствие гласности в принятии важнейших государственных решений и бесконтрольность власти являются крайне опасным фактором государственного управления
Не вызывает сомнения, что укрепление продовольственной сферы постсоветских государств требует проведения комплексных организационноправовых мер, направленных на создание и обеспечение гарантий продовольственной безопасности. Изучение и использование советского опыта государственно-правового строительства в области обеспечения продовольственной безопасности будет способствовать укреплению систем национальной безопасности, поможет избежать повторения трагических ошибок
прошлого, сэкономит материальные ресурсы государств . Вместе с тем, изучение процесса зарождения и развития системы продовольственной безопасности СССР открывает новые и перспективные направления исследования в области истории государства и права
Список использованных источников
1. Кузин В. Н. От «продовольственного вопроса» - к решению «зерновой проблемы»: зарождение современных основ продовольственной безопасности : [монография] / В. Н. Кузин; под ред. П. П. Сальникова ; Российская акад. нар. хоз-ва и гос . службы при Президенте РФ, Поволжский ин-т им. П. А. Столыпина. - Саратов : Поволжский ин-т им П А Столыпина, 2011. - 214 с .
2. Российский Государственный Архив Экономики Историческая справка к фонду Ф. 1033. «Учреждения по руководству Государственными материалами и продовольственными резервами СССР»
3. Государственный Архив Российской Федерации. - Ф. 5674. - Оп . 1. - Д. 52.
4. Хлебооборот и элеваторноскладское хозяйство СССР за 40 лет (1917-1957 гг. ) / Сборник статей / под ред. В.Т. Тевосяна. - М. : Хлебоиздат, 1957 - 248 с
5 Нейман Г Советская торговля на различных этапах развития народного хозяйства / Г. Нейман // Плановое хозяйство . - 1932. - № 6-7. - С. 93-131.
6 . Осокина Е. Иерархия потребления . О жизни людей в условиях сталинского снабжения. 1928-1935 гг. / Е. Осокина. - М .: Изд-во МГОУ 1993. - 144 с.
7 . РГАЭ . Ф. 8040. Оп. 8 . Д . 23.
8. Осокина Е.А. За фасадом «сталинского изобилия»: Распределение и рынок в снабжении населения в годы индустриализации. 1927-1941. / Е А Осокина - М : «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 1999,- 377 с.
9 Мошков С Зерновая проблема в годы сплошной коллективизации сельского хозяйства СССР (1929 -1932 гг. ) / С. Мошков. - М.: Изд-во Московского университета, 1966. - 229 с .
10. Зеленин И. Е. Был ли «колхозный неонэп»? / И. Е. Зеленин // Отечественная история . - 1994. - № 2. - С . 105-121.
11. Зеленин И. Е. Первая советская программа массового освоения целинных земель (конец 20-х - 30-е годы) / И. Е. Зеленин // Отечественная история - 1996 - № 2 - С 55-65
12. СЗ СССР. - 1932. - № 71. - Ст. 360.
13. Мерль. Ш. Голод 1932-1933 годов - геноцид украинцев для осуществления политики русификации? / Ш Мерль // Отечественная история -1995 - №1 - С 49-61
14 . РГАЭ. - Ф. 3040. - Оп. 8. - Д. 12.
15 Судьбы российского крестьянства. - М . : Российск . гос. гуманит. ун-т, 1995,- 624 с.
16 Ивницкий Н А Коллективизация и раскулачивание в начале 30-х годов. По материалам Политбюро ЦК ВКП(б) и ОГПУ / Н А Ивницкий // Кооперативный план: иллюзия и действительность: Сб статей / Отв ред , вступит, статья Ю. Н. Афанасьев. - М.: Российск. гос. гуманит. ун-т, 1995.
17. СЗ СССР. - 1933. - № 6. - Ст. 39.
18. СЗ СССР. - 1934. - № 40. - Ст. 313.
19. Национальный Архив Республики Беларусь. - Ф. 265. - Оп. 1. Л. 28.
20. СЗ СССР. - 1934. - № 61. - Ст. 445.
21 Основные проблемы истории упрочнения и развития социализма в СССР. Конец 1930-х-начало 1960-х годов. / Т. 1. Защита завоеваний социализма. Его новые достижения. Конец 1930-х-1950 г. - М.: Наука, 1984.
22 Собрание постановлений и распоряжений правительства СССР. 1938. -№ 28. - Ст. 182.
23. Государственный Архив Саратовской Области - Ф 2032 - Оп 1 Д 89
24 Вылцан М А Советская деревня накануне Великой Отечественной войны (1938-1941 гг. ) / М.А. Вылцан. - М., Политиздат, 1970. - 200 с .
25 Дихтяр Г А Советская торговля в период социализма и развёрнутого строительства коммунизма / Г.А. Дих-тяр . - М . : Изд-во «Наука», 1965. - 400 с .
26 . Электронный ресурс http://www rosreserv. ги/text/page/show/ru . 66 . 1. htm
□ □ □
