CC BY
17Ларченко Л.В.
д.э.н., профессор, Российский государственный университет им А.И. Герцена; Национальный
исследовательский университет «Высшая школа экономики» - Санкт-Петербург
lubalar@mail.ru
РАЗВИТИЕ НЕФТЕГАЗОДОБЫВАЮЩИХ РЕГИОНОВ СЕВЕРА И АРКТИКИ В УСЛОВИЯХ САНКЦИЙ И ПАДЕНИЯ ЦЕНЫ НА НЕФТЬ
Ключевые слова: нефтегазодобывающие регионы, Север, Арктика, сырьевая экономика, рыночная конъюнктура, санкции.
Keywords: oil and gas producing regions, North, resource-based economy, market conditions, sanctions.
Современный кризис, связанный с санкциями и падением цены на нефть, негативно сказался на российской экономике. Однако более всего он затронул нефтегазодобывающие регионы российского Севера, поскольку формирование регионального бюджета данных территорий наиболее зависит от мировой конъюнктуры на добываемое сырье. Так, например, доля налоговых поступлений в региональный бюджет от нефтяной промышленности в Ненецком автономном округе составляет 70% или, другими словами, благополучие округа на 70% зависит от благополучия лишь в одной отрасли - нефтяной.
Несмотря на внешнее благополучие, положение ресурсодобывающих регионов Севера, как показывает мировая и российская практика, крайне неустойчиво, что связано с рядом причин. Рассмотрим эти причины.
Во-первых, колебание мировых цен на добываемое сырье, о чем говорилось выше.
Во-вторых, постоянно меняющееся соотношение распределения доходов рентного характера между центром и регионом (с завидным постоянством не в пользу региона). Так, в 2002 году платежи за пользование природными ресурсами, поступающие в федеральный бюджет, выросли благодаря введению налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) более чем в 4 раза (433,8%), в то время как в территориальные бюджеты в целом по стране - всего на 20%. Не вдаваясь в подробности межбюджетных отношений по годам, отметим, что с 2002 года размер НДПИ, оставляемый в ресурсодобывающем регионе, с 20% постепенно сокращался, а с 1 января 2010 г. стал полностью поступать в федеральный бюджет.
В-третьих, возможность ВИНК применять различные схемы «оптимизации» налогообложения (применение трансфертных цен, использование льготных оффшорных зон для снижения эффективной ставки налога на прибыль и т.д.), что крайне негативно сказывается на формировании регионального бюджета и является одним из самых эффективных рычагов воздействия на региональные власти и использования их в своих интересах.
В-четвертых, усиление моноотраслевого характера хозяйства, основанного на эксплуатации сырьевых ресурсов.
В-пятых, неизбежное в будущем исчерпание невозобновимых природных ресурсов, наиболее востребованных на мировых рынках, и уход добывающих компаний, в результате чего эти регионы, скорее всего, будут депрессивными с истощенным ресурсным потенциалом, нарушенной экосистемой и загубленным традиционным хозяйством. Однако регион начнет испытывать значительные трудности уже задолго до исчерпания ресурсов на этапе падающей добычи, поскольку определенная выработанность месторождения влечет за собой падение рентабельности добычи и массовую остановку нефтяных скважин.
Если обобщить сказанное, то это все последствия моноотраслевого характера хозяйства, в основе которого лежит эксплуатация невозобновимых природных ресурсов.
Анализ динамики отраслевой структуры и проблем развития нефтедобывающих регионов были изучены на примере Ненецкого автономного округа.
Ненецкий автономный округ находится на ранней стадии широкомасштабного освоения нефтяных ресурсов Большеземельской тундры и, по-видимому, в будущем это будет наиболее перспективный нефтедобывающий район.
В округе до недавнего времени росли региональный бюджет, доходы населения. В то же время в округе возникло много проблем. За долгие годы в условиях высоких цен на нефть у местного руководства сложилось ложное чувство защищенности, поэтому менее прибыльным секторам экономики не уделялось должного внимания. В результате предприятия и целые отрасли, ранее неплохо развивавшиеся, стали приходить в упадок и нередко прекращали существование. Хозяйство округа все более становится моноотраслевым. К сожалению, администрация округа серьезно не задумывается, что будет с округом через 20, 30 лет. По разным оценкам экспертов нефти в НАО - на 25-40 лет добычи.
Что же происходило в округе в условиях последнего мирового кризиса и падения цены на нефть со 140 до 40 долларов за баррель? Произошло резкое сокращение поступлений в бюджет округа от налогов на прибыль, на доходы физических лиц, на имущество организаций. Так, поступления от налога на прибыль в 2009 г сократились с 14 млрд. руб. до 5,8 млрд. руб., т.е. в 2,5 раза. В Ханты-Мансийском автономном округе, который является основной
нефтяной базой России, бюджет округа потерял в 2009 г. - 78,6 млрд. руб. доходной базы, что составляет более половины всех ранее намеченных поступлений. Однако падение цены на нефть продержалось недолго, поэтому руководство регионами не успело прочувствовать и осознать всю глубину проблемы.
Что касается падения цены на нефть в 2014-2015 гг., то для экономики страны это существенно серьезнее западных санкций. В отличие от предыдущего кризиса современное падение цены на нефть, а, следовательно, и газ будет более затяжным, в результате чего экономика нефтегазодобывающих регионов Севера России пострадает более существенно, нежели экономика несырьевых регионов.
Приведем некоторые данные по Ямало-Ненецкому автономному округу (ЯНАО). В округе добывается более 95% российского газа, по добыче нефти округ занимает второе место после Ханты-Мансийского автономного округа -7%. Необходимо отметить, что падение цены на газ зависит от падения цены на нефть, но по времени отсрочено на 69 месяцев. При падении цены на нефть в 2014-2015 гг. произошло резкое сокращение поступлений в бюджет округа от налогов на прибыль организаций, на доходы физических лиц и т.д.
Секторальные санкции коснулись самого уязвимого места нефтегазовой отрасли - ее технического оснащения (предоставление технологий и поставки оборудования), сервисных услуг и инвестиций. В ЯНАО в результате неблагоприятной мировой конъюнктуры на углеводороды и санкций объемы добычи нефти и газа за 9 месяцев 2015 года в сравнении с тем же периодом 2014 г упали по газу на 5%, по нефти - на 4%. Подобная картина характерна и для других нефтегазодобывающих регионов российского Севера1.
Если рассматривать влияние санкций на нефтегазовую промышленность, то они имеют отсроченный и более долгосрочный характер, т.е. выражаясь языком экономики, негативные последствия будут проявляться в длительном периоде. В настоящее время можно наблюдать лишь случаи, когда российские сырьевые компании сталкиваются с трудностями в работе из-за отсутствия доступа к отдельным западным технологиям, поскольку российские добывающие компании при разведке и бурении нередко прибегают к услугам иностранных партнеров. Например, осенью 2014 года американская компания Exxon и российская Роснефть приостановили бурение скважин в Карском море в связи с введенными санкциями. Однако исключить Россию из международных экономических отношений просто невозможно, что во многом зависит от уникальных сырьевых ресурсов страны.
По поводу последнего утверждения нужно сделать некоторое пояснение. Что касается нефти, то еще с советских времен мы привыкли к мифу о масштабности ее запасов в национальной экономике. Однако проведение переоценки ее запасов по международной методике показало, что разведанных запасов явно недостаточно для увеличения объемов добычи до уровня, заявленного Правительством страны. Поскольку данная проблема не является целью данной статьи, не вдаваясь в подробности анализа причин сложившейся ситуации, лишь укажем, что она довольно широко обсуждается в деловых и научных кругах2.
Анализ зарубежного опыта развития северных территорий, который для нас важен из-за отсутствия собственного опыта развития в рыночных условиях, исследование проблем развития северных территорий на примере НАО, позволяет сделать вывод, что в основе многих проблем (как современных, так и будущих) лежит моноотраслевой характер экономики, основанный на эксплуатации сырьевых ресурсов.
Главный выход из ситуации в зарубежных странах видели в комплексном развитии ресурсной территории за счет расширения экономической базы главным образом посредством реструктуризации и диверсификации экономики региона.
Надо отметить, что на практике каждая страна решала эту проблему по-своему. На канадском Севере были попытки спасения приходящих в упадок некоторых лабрадорских центров железорудной промышленности, горнопромышленных и лесопромышленных центров в провинциях Альберта и Британская Колумбия, а также поиск новых источников существования для населения. В комплекс мер по поддержке экономического развития входили: переработка сырья, добываемого в соседних районах; развитие торгово-транспортной деятельности, малого предприниматель-
3
ства, туризма .
Реструктуризация экономики проводилась в Канаде заранее, когда еще добывающая промышленность была в расцвете, поскольку проблему легче предупредить, нежели в дальнейшем иметь тяжелые последствия. В провинции Альберта, которая специализируется на добыче нефти и газа (85% валового продукта), внедрили высокотехнологичные (наукоемкие) производства. Несомненно, везде реструктуризация проводилась при поддержке государства4.
На Аляске уже давно созданы и создаются предприятия глубокой переработки нефти (нефтегазохимия). Здесь проблему диверсификации и реструктуризации экономики чаще называют проблемой производства товаров «заменителей импорта», причем под замещением ввоза имеются в виду не только товары, но и услуги.
Многоотраслевое хозяйство создано в северных районах Норвегии и Швеции.
1 Ларченко Л.В., Колесников Р.А. Развитие ресурсных центров Ямало-Ненецкого автономного округа, специализирующихся на добыче углеводородов // Инновации. - СПб., 2016. - № 1(207).
2 См., например, Главацкий В.Б., Вавилова М.С. Нефтегазовые месторождения Российского Арктического шельфа: потенциал и проблемы // Актуальные проблемы экономики и управления на предприятиях машиностроения, нефтяной и газовой промышленности в условиях инновационно-ориентированной экономики. 2013. - № 1. - С. 25-30; Селин В.С., Башмакова Е.П. Значение северных и арктических территорий в новых геоэкономических условиях развития России // Регион: экономика и социология. 2010. - № 3. - С. 23-39.
3 Bone R.M. The geography of Canadian North // Issues and challenge. - Toronto, 1992. - P. 4.
4 Gilchrist D.D., StLouis L.V. Directions for diversifications with an applications to Saskatchevan // J. Reg. science. 1991. - N 3. -P. 279-289.
Однако по поводу развития многоотраслевого хозяйства на Севере нет единства мнений у ученых. В случае развития непрофильных отраслей и занятий на Севере требуется отход от рыночных критериев. Канадские ученые Д. Д. Гилхрист и Л.В. Сент-Луис на примере северных районов провинции Саскачеван провели анализ проблем реструктуризации, и пришли к такому выводу. Действительно, реструктуризация уменьшает зависимость от ресурсных отраслей и повышает устойчивость экономики. Однако, что важнее для государства - риск узкой специализации при высокой доходности или стабильность, но низкая доходность или даже убыточность? Авторы пришли к следующему заключению: реструктуризация в сырьевых районах - проблема скорее социальная, нежели экономическая.
В России есть примеры достаточно широкого развития экономики в ряде районов европейского Севера и Арктики: на севере Западной Сибири, в Республике Саха (Якутия) и даже Магаданской области, где построен первый на Севере завод по тонкой аффинажной переработке золота.
Основываясь на опыте зарубежных стран, анализе развития ресурсодобывающих регионов российского Севера можно предложить ряд направлений государственного регулирования развития сырьевых регионов, выполнение которых создаст предпосылки для перехода от узкосырьевой специализации к многоотраслевому хозяйству.
Основные направления перехода от узкосырьевой специализации к многоотраслевому хозяйству могут быть следующие:
- обеспечение условий для смягчения моноотраслевой направленности экономики путем ее частичной диверсификации и реструктуризации;
- развитие отраслей экономики и производств, необходимых для жизнеобеспечения местного населения;
- формирование современной региональной и локальной инфраструктуры;
- комплексное освоение природных ресурсов и охрана окружающей среды в соответствии с принципами устойчивого развития;
- сохранение и развитие традиционных форм хозяйствования коренного населения (при несомненном сохранении среды обитания);
- четкое законодательное разграничение прав собственности на природные ресурсы и на доходы от их эксплуатации.
В рамках данной статьи более подробно рассмотрим основные из них - диверсификацию сырьевых отраслей и реструктуризацию экономики сырьевого региона.
Диверсификация сырьевых отраслей это, прежде всего, расширение сферы деятельности в добывающем секторе путем создания производств глубокой переработки сырья, а также обслуживающих и вспомогательных. Увеличение налогооблагаемой базы за счет отраслей специализации и прирост доходной части региональных бюджетов дает возможность расширенного роста обрабатывающей промышленности и других отраслей хозяйства, инфраструктурного обустройства территории. Диверсификация должна затронуть не только сырьевые отрасли, чья продукция востребована на мировых рынках, но и менее прибыльные, однако имеющие базу развития в условиях сырьевой направленности региона.
Реструктуризация экономики региона подразумевает появление новых отраслей специализации в рамках имеющейся ресурсной базы, развитие наукоемкого и высокотехнологичного производства, расширение сферы услуг, в т.ч. туризма, транспорта, информатики, связи и т.д. Иными словами, развитие всего того, что связано с коренной структурной перестройкой экономики в период перехода от индустриального к постиндустриальному информационному обществу и что ведет к повышению сбалансированности отраслевой структуры региона. Положительным примером современной реструктуризации экономики северных регионов может быть Аляска, где доля занятых вне материального производства - торговле, финансах, на транспорте, в управлении, образовании, здравоохранении, в сфере услуг, информационной службе достигает 80-85% всего занятого населения. Правда, это объясняется и высоким уровнем компьютеризации и автоматизации материального производства. Так, на арктических нефтепромыслах Прад-хо-Бей, где добывается 80-90 млн. т. нефти в год, работает 3,4 тыс. чел., а на подобных предприятиях севера Западной Сибири - в несколько раз, если не на порядок больше.
Кроме того, многоотраслевая структура хозяйства, что весьма важно для сырьевого региона, позволит снизить зависимость экономики региона от колебаний рыночной конъюнктуры на продукцию основной специализации.
Очевидно, что структурная перестройка состоит в том, чтобы не ломая сложившейся специализации региона, развивать производства, базирующиеся, в первую очередь, на местных ресурсах. Это значит, что уже на первых этапах добычи необходимо предусмотреть и более глубокую переработку природных ресурсов, расширение использования возобновляемых ресурсов, строительство ремонтных, обслуживающих производств, развитие сферы услуг. В связи с этим необходимо отметить, что зарубежные компании не заинтересованы в переработке сырья в регионах их добычи.
Многоотраслевая структура хозяйства, что в период экономического кризиса весьма важно для сырьевого региона, позволит снизить зависимость экономики региона от колебаний рыночной конъюнктуры на продукцию основной специализации.
При этом необходимо отметить два важных момента. Во-первых, реструктуризацию и диверсификацию экономики необходимо провести на этапе ранней добычи и зрелости, пока доходы от эксплуатации природных ресурсов значительны. Во-вторых, успешное решение поставленных сложных задач напрямую зависит от того, есть ли у региональных и местных властей политическая воля и необходимые рычаги для их решения.
Переход к многоотраслевому хозяйству невозможен без решения вопроса разграничения прав собственности на природные ресурсы и без распределения доходов рентного характера между Российской Федерацией и субъектом Федерации. Однако это весьма серьезная тема и в рамках данной статьи не рассматривается.
Таким образом, сложное положение северных добывающих регионов, наиболее ярко проявившееся в период последнего экономического кризиса, в современной ситуации резкого падения цены на нефть и санкций требует особого внимания государственных органов управления и разработки адекватной региональной политики.
Что касается территорий, где разрабатываются невозобновимые природные ресурсы, то с их исчерпанием регион лишается вообще какой-либо экономической базы развития и поэтому государство просто обязано заранее предусмотреть, а главное предпринять конкретные меры по созданию возможностей развития региона в будущем. Это значит, что уже на первых этапах разработки природных ресурсов государство должно разработать систему мер по расширению экономической базы и отраслевой структуры хозяйства региона с механизмами их реализации.
Успешная реализация предложенных задач, как представляется, дала бы возможность в будущем северным регионам успешно развиваться как в период снижения, так и полного истощения невоспроизводимых природных ресурсов, наиболее востребованных на мировых рынках, а также в условиях резкого падения мировых цен на добываемое сырье.
