CC BY-ND
20
НОЯБРЬ №11 (212) ЗНиСО
19
РАЗВИТИЕ МЕТОДИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ И РЕЗУЛЬТАТЫ ОРГАНИЗАЦИИ, ПЛАНИРОВАНИЯ И ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ РОСПОТРЕБНАДЗОРА СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ ДЛЯ ЗДОРОВЬЯ НАСЕЛЕНИЯ
О.В. Диконская, В.Б. Гурвич, Н.И. Кочнева, Т.М. Заикина, И.А. Энгель
THE DEVELOPMENT OF METHOD APPROACHES AND RESULTS OF ORGANIZING,
PLANNING AND ASSESSING ACTIVITIES OF SVERDLOVSK REIONAL ROSPOTREBNADZOR BODIES IN THE SYSTEM OF HEALTH RISK MANAGEMENT
O.V. Dikonskaya, V.B. Gurvich, N.I. Kochneva, T.M. Zaikina, I.A. Engel Управление Роспотребнадзора по Свердловской области, ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области», ФГУН «Екатеринбургский медицинский научный центр профилактики и охраны здоровья рабочих промпредприятий» Роспотребнадзора
В статье изложены методические подходы и результаты оптимизации структуры органов Роспотребнадзора в Свердловской области на основе методологии бюджетирования, ориентированного на конечный результат, адекватности планирования их деятельности ключевым проблемам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и управления риском для здоровья населения, оценки эффективности деятельности с учетом достижения целевых медико-демографических показателей и реализации мер по управлению риском на территориях муниципальных образований.
Ключевые слова: территориальные органы Роспотребнадзора, управление риском для здоровья населения, организация, планирование, оценка эффективности деятельности.
We describe method approaches and results of optimizing the structure of Rospotrebnadzor bodies in the Sverdlovsk Region based on the methodology of budgeting oriented on the final result, the adequacy of planning their activities to key issues of securing sanitary and epidemiologic safety and health risk management, assessment of efficiency of their activities taking into account the achievement of planned medical and demographic indices and implementation of risk management actions in regional towns.
Keywords: regional Rospotrebnadzor bodies, health risk management, organization, planning, assessment of efficiency of activities.
Интегрированная система управления риском для здоровья населения, созданная и реализуемая в Свердловской области как система управления возможностями и ресурсами, объединяет совокупность (комплекс) политических, социальных, административных, экономических, технологических, и информационных мер и действий [1; 2]. Особая роль в этом комплексе мер, и в целом в региональной системе управления риском, отводится административному регулированию, составной частью субъекта которого являются органы и учреждения Роспотребнадзора в Свердловской области,
включающие территориальные отделы Управления Роспотребнадзора по Свердловской области (Управление) и филиалы ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области» (Центр) [3; 4].
Предложены принципиально новые подходы к организации, планированию и оценке деятельности территориальных отделов Управления и филиалов Центра на основе решения единых с муниципальными образованиями задач по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на подведомственных территориях с использованием данных и ре-
20
ЗНиСО НОЯБРЬ №11 (212)
зультатов социально-гигиенического мониторинга.
Реализуются три базовых положения, обеспечивающих повышение эффективности административного регулирования:
— оптимизация структуры Управления Роспотребнадзора по Свердловской области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области» для обеспечения выполнения функций в сфере зашиты прав потребителей и благополучия человека;
— адекватность планирования деятельности территориальных отделов Управления и филиалов Центра с учетом необходимости решения приоритетных задач обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и управления риском для здоровья населения на подведомственных территориях муниципальных образований и имеющегося кадрового потенциала;
— результативность деятельности территориальных отделов Управления и филиалов Центра с учетом обеспечения надзора (контроля) за санитарно-эпидемиологической обстановкой, реализации мер по управлению риском для здоровья и информирования о рисках на территориях подведомственных муниципальных образований.
Оптимизация деятельности территориальных органов и учреждений по выполнению государственных функций осуществляется с помощью предложенных методов бюджетирования, ориентированного на конечный результат, который практически реализуется через ведомственные целевые программы.
Выбор оптимальной структуры Управления и Центра для достижения индикаторных показателей непосредственного и конечного результата ведомственных целевых программ основан на использовании двух критериев: максимум выполнения функций в сфере зашиты прав потребителей и благополучия человека существующим (фактическим) кадровым потенциалом с учетом необходимости решения приоритетных проблем обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территориях муниципальных образований («кадры по проблемам»); минимум нагрузки (трудоемкости) существующего кадрового потенциала при выполнении функций по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей на территориях муниципальных образований («кадры по нагрузке»).
С целью оптимального распределения бюджетного финансирования с учетом санитарно-эпидемиологической обстановки, ситуации в сфере защиты прав потребителей по каждому направлению деятельности рассчитаны минимально необходимые трудозатраты (на одного жителя области) для выполнения функций, определенных полномочиями службы, и дополнительные, связанные с конкретными приоритетными проблемами на территориях муниципальных образований. Определены территориальные отделы и филиалы, где стоимость фактических расходов
на одного жителя значительно отличается от расчетной, что требует дополнительного анализа и разработки, при необходимости, корректирующих мероприятий. По результатам расчетов сформирована структура трудозатрат, проведен анализ существующего штатного расписания по территориальным отделам и филиалам. Предусмотрена структурная перестройка распределения трудозатрат по направлениям деятельности и по территориальным отделам и филиалам.
Рассмотрены 11 вариантов структуры Управления и Центра, включая существующее положение (29 территориальных отделов и 29 филиалов) и объединение территориальных отделов и филиалов по управленческим округам административного деления Свердловской области. Ранжирование вариантов оптимизации структуры выполнено по многокритериальной оценке (оценивалось 34 равнозначных, без установления приоритетов, критериальных показателя) по «методу Бор да». Для принятия решения по выбору оптимальной структуры Управления и Центра с учетом возможного бюджетного финансирования рекомендовано рассмотреть два варианта (табл. 1).
Следует отметить, что все рассмотренные варианты имели достаточно близкие значения критериальных показателей (рассматривались действительно оптимальные возможные варианты), а действующая организационная структура Управления и Центра (нулевой вариант) дала один из наиболее удовлетворительных результатов, однако не учитывающих экономические (финансовые) показатели деятельности. Вариант второй структуры, выбранный по результатам ранжирования, предусматривал укрупнение до 10 территориальных отделов Управления и 10 филиалов Центра, а вариант седьмой структуры — сохранение существующих 29 территориальных отделов Управления и укрупнение до 10 филиалов Центра, объединенных по «кустовому» принципу обслуживания территориальных отделов.
Дальнейшая оптимизация деятельности территориальных отделов Управления и филиалов Центра (выбор варианта из двух предложенных) реализована на следующих положениях, соответствующих действующему законодательству и полномочиям службы:
— планирование деятельности территориальных органов на основе использования стандартного алгоритма управленческого цикла (сбор информации, анализ информации, управленческие решения, включающие мероприятия по контролю, санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, лабораторные испытания);
— повышение эффективности распределения бюджетного финансирования на основе установления минимально необходимых лимитов для выполнения функций, определенных полномочиями, и дополнительного финансирования для решения задач, связанных с конкретной санитарно-эпидемиологической обстановкой в муниципальных образованиях;
НОЯБРЬ №11 (212) ЗНиСО
21
Таблица 1. Ранжированный список вариантов структуры Управления Роспотребнадзора по Свердловской области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области»
№ п/п Вариант «Кадры по проблемам» «Кадры по нагрузке» Сумма баллов Итоговое место
ТО ФГУЗ Лаб. ТО ФГУЗ Лаб.
1 0 2 3 1 6 3 1 16 1
2 1 10 5 9 1 5 7 37 8-9
3 2 6 6 4 2 2 8 28 2-3
4 21 5 4 3 4 7 6 29 4
5 22 7 9 5 3 8 5 37 8-9
6 23 1 10 8 10 10 3 42 11
7 3 4 2 2 9 6 9 32 5
8 4 3 1 10 8 9 2 33 6
9 5 8 7 7 5 4 4 35 7
10 6 9 8 6 7 1 10 41 10
11 7 2 6 4 6 2 8 28 2-3
Примечание: ТО — оценка структуры Управления, ФГУЗ — оценка структуры Центра, Лаб. — оценка структуры лабораторного обеспечения.
— установление индикаторных показателей результативности (достижение цели, решение задач, выполнение функций) и оценка деятельности на основе принципов бюджетирования, ориентированного на конечный результат, с использованием экономических методов;
— минимизация количества надзорных мероприятий на основе выбора приоритетных, потенциально опасных для здоровья населения объектов надзора;
— развитие системы поддержки принятия решений по управлению санитарно-эпидемиологической обстановкой на основе совершенствования системы социально-гигиенического мониторинга.
Одним из основных видов деятельности Управления Роспотребнадзора по Свердловской области и его территориальных отделов в общей системе управления риском для здоровья населения являются надзорные мероприятия. С одной стороны, реализация их требует незначительных (по отношению к иным мероприятиям по управлению риском для здоровья) ресурсов и затрат, и реальна угроза чрезмерной «административной нагрузки» на субъекты хозяйствования, осуществляющие свою деятельность на территории Свердловской области. Но с другой стороны, при избыточной минимизации мер административного регулирования существует вероятность утратить возможность контроля за санитарно-эпидемиологической обстановкой на территориях муниципальных образований.
Адекватность планирования деятельности территориальных отделов Управления и филиалов Центра по осуществлению надзора (контроля) основана на следующих положениях: концентрация усилий и возможностей на приоритетных объектах надзора (объектах управления); обеспечение минимально необходимого объема проверок, обеспечивающих достоверную, своевременную и полную информацию о выполнении действующего санитарного законодательства на поднадзорных территориях муниципальных образований.
Критериями выбора приоритетных объектов надзора на территориях муниципальных образований являются:
— значительная численность населения, находящаяся под воздействием объекта надзора;
— высокий риск для здоровья населения в результате деятельности объекта надзора;
— низкий уровень выполнения требований санитарного законодательства по данным предыдущих проверок;
— недостаточная (или неполная) информация о соответствии объекта надзора требованиям санитарного законодательства.
С помощью методов статистического анализа баз данных о проведенных за три года проверках хозяйствующих субъектов и выявленных нарушениях законодательства, рассчитан минимально необходимый объем надзорных мероприятий, в первую очередь для «неприоритетных» объектов надзора. Это особенно актуально
22
ЗНиСО НОЯБРЬ №11 (212)
в условиях реализации мер по модернизации экономики, снижению административного давления на бизнес.
При расчете необходимого и достаточного ежегодного количества объектов надзора использованы по 80 тыс. объектов, проверенных в предыдущие периоды, данные об объектах, на которых обнаружены нарушения санитарного законодательства (одно, два, три и далее до 15 и более нарушений), а также объектах, на которых нарушения не были обнаружены. Расчет выборки из совокупности объектов надзора основан на расчете ожидаемой частоты изучаемой выборки и рассмотрения ее наихудшего результата (табл. 2).
Было установлено, что для адекватной оценки выполнения санитарного законодательства на территориях муниципальных образований Свердловской области достаточно осуществление надзорных мероприятий на этих объектах не чаще одного раза в 4—5 лет, при условии ежегодного выбора (уточнения) перечня приоритетных объектов надзора.
С 2009 г. результативность деятельности территориальных отделов Управления и филиалов Центра оценивается с учетом обеспечения надзора (контроля) за санитарно-эпидемиологической обстановкой, реализации мер по управлению риском для здоровья и информирования о рисках на подведомственных территориях муниципальных образований.
Предусматривается, что чем выше влияние результатов деятельности (выполнение государственных функций и задач, предусмотренных ведомственными целевыми программами) органов и учреждений Роспотребнадзора на территориях муниципальных образований на показатели медико-демографической ситуации и реализацию мер по управлению риском для здоровья населения, тем выше эффективность этой деятельности.
В среднем по области территориальными отделами и филиалами в 2009 г. функции выполнены на 90,6 % и колеблется от 83,0 до 97,0 %. Процент выполнения целей и задач в среднем по территориальным отделам и филиалам составил 57,1 % и колеблется от 39,9 до 80,6 %. По результатам оценки было проведено ранжирование территориальных отделов и филиалов по выполнению функций и решению задач, установлен стимулирующий коэффициент. С целью оптимизации надзорной деятельности планирование работы на 2009—2010 гг. было организовано с учетом критериев приоритетности объектов надзора. Плановые проверки проводились в отношении приоритетных объектов, внеплановые проверки — по основаниям внеплановых проверок в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ. В результате — удельный вес проверок по надзору, в ходе которых выявлены нарушения, возрос и соста-
Таблица 2. Таблица результатов расчета выборки объектов надзора для Свердловской области (выборка для 95 % доверительного предела, статистическая значимость 0,05)
№ п/п Наименование отдела Выборка Суммарная выборка (проверено) На учете/проверено Сумма (генеральная совокупность)
Без нарушений 1 нарушеие 2 нарушение 14 нарушений 15 нарушений Более 15 нарушений
1 Березовский 15 19 19 7 4 13 235 1,48 347
2 Верхнеесалдинский 14 18 18 5 8 13 208 2,08 432
3 Красноуральский 24 13 16 5 4 9 203 1,99 404
4 Полевской 18 9 13 0 1 10 151 1,91 289
5 Ревдинский 7 20 15 6 5 13 169 1,90 320
25 Чкаловский район 27 15 20 17 9 20 519 1,34 698
26 Каменск-Уральский 29 14 19 16 17 19 503 1,84 928
27 Нижнетагильский 15 24 31 24 24 17 637 1,65 1 049
28 Первоуральский 14 16 18 3 4 22 336 1,36 457
29 Серовский 17 31 30 17 15 8 424 1,55 659
Общая сумма 17 027
НОЯБРЬ №11 (212) ЗНиСО
23
Таблица 3. Статистические характеристики переменных для оценки влияния результатов деятельности органов Роспотребнадзора на управления риском для здоровья населения муниципальных образований Свердловской области (по результатам 2009 г.)
Показатель Среднее значение Минимальное значение Максимальное значение Стандартное отклонение
по муниципальным образованиям
Затраты на реализацию мер по управлению риском (рублей на 1 жителя) 2 443,77 146,34 13 887,18 2 241,46
Выполнение задач по управлению риском (процент) 44,55 4,44 84,44 18,22
Выполнение приоритетных задач по управлению риском (процент) 55,85 3,70 96,43 22,86
по органам и учреждениям Роспотребнадзора
Интегральный показатель выполнения задач ВЦП (процент) 57,37 38,10 80,60 12,08
Интегральный показатель выполнения функций по ВЦП (процент) 90,13 83,26 96,95 3,96
Количество нарушений на 1 объекте по результатам надзорной деятельности 8,26 5,45 11,76 1,73
вил 58,0 % (в 2008 г. - 48,0 %, в 2007 г. - 40,0 %). В 2009 г. на 20,6 % увеличилось количество выявленных нарушений на 1 объекте и составило 8,2 (2008 г. - 6,8, 2007 г. - 6,0).
Перечень задач и мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и управления риском для здоровья населения для органов местного самоуправления муниципальных образований ежегодно определяется постановлением Правительства Свердловской области [1]. Использованы экономические методы оценки деятельности по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения (анализ «затраты-выгоды» и «затраты-эффективность») и классификация (конечный перечень) мер по управлению риском с установлением приоритетных мер (задач) для конкретных муниципальных образований. Для муниципальных образований рекомендовано решение 45 задач и более 400 мер по управлению риском, сформированных по результатам социально-гигиенического мониторинга. До 30 % этих задач являются приоритетными для конкретных муниципальных образований.
Пример статистических характеристик показателей для оценки корреляционных связей между результатами деятельности территориальных отделов Управления и филиалов Центра и результатами управления рисками для здоровья населения на подведомственных территориях муниципальных образований приведен в табл. 3.
Статистически значимая умеренная (средней силы) корреляционная связь (на уровне значимости а = 0,05) между интегральными показателями выполнения задач и функций органов Роспотребнадзора и процентом выполнения задач по управлению риском для здоровья на-
селения по муниципальным образованиям характеризует эффективность деятельности этих органов. Чем выше интегральные показатели выполнения задач (прежде всего приоритетных) и функций органов Роспотребнадзора, тем выше процент выполнения задач муниципальных образований по управлению риском (табл. 4).
Слабая корреляционная связь определена между интегральными показателями выполнения задач и функций органов Роспотребнадзора и затратами на выполнение задач по управлению риском (рассчитанными на одного жителя муниципальных образований) (p-значение немного превосходит уровень значимости а = 0,05). Крайне низкая корреляционная связь (r = 0,18) установлена с результатами решения задач по информированию населения о рисках.
Была выполнена оценка взаимосвязи деятельности органов Роспотребнадзора в Свердловской области и значениями медико-демографических показателей (общая смертность и смертность населения в трудоспособном возрасте) в муниципальных образованиях. Определена статистически значимая умеренная (средней силы) корреляционная связь (на уровне значимости а = 0,05) между интегральными показателями выполнения задач и функций органов Роспотребнадзора и показателями смертности населения (табл. 5).
Чем выше интегральные показатели выполнения задач и функции учреждений Рос-потребнадзора в соответствии с ведомственными целевыми программами, тем ниже общая смертность населения и смертность населения в трудоспособном возрасте на подведомственных территориях муниципальных образований. При этом по проведенным оценкам было проана-
24
ЗНиСО НОЯБРЬ №11 (212)
Таблица 4. Парные коэффициенты корреляции Спирмена и уровни значимости р между показателями деятельности органов Роспотребнадзора и муниципальных образований
Показатели Затраты на 1 жителя Процент выполнения задач по управлению риском Процент выполнения приоритетных задач по управлению риском
Интегральный показатель выполнения задач органов Роспотребнадзора 0,24 0,33 0,21
Р = 0,06 р = 0,01 р = 0,11
Интегральный показатель выполнения функций органов Роспотребнадзора 0,23 0,28 0,15
р = 0,07 р = 0,03 р = 0,26
Количество нарушений на 1 объекте 0,17 0,21 0,09
р = 0,20 р = 0,10 р = 0,49
лизировано лишь 40 % всех задач и функций, предусмотренных ведомственными целевыми программами.
Выполненный качественный и количественный анализ подтверждает взаимосвязь деятельности территориальных органов Управления Роспотребнадзора по Свердловской области и филиалов ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области» с результатами и эффективностью деятельности муниципальных образований по управлению риском для здоровья населения. В настоящее время продолжается анализ деятельности органов Роспотребнадзора в Свердловской области по управлению риском для здоровья и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в муниципальных образованиях, с использованием предложенных методических подходов. По результатам такого анализа в 2011 г. планируется подготовить пакет нормативно-методических и организационных документов по развитию внедрения методологии бюджетирования, ориентированного на конечный результат, в практическую деятельность по обеспечению санитарно-эпидемиологического
благополучия населения Свердловской области с возможностью их тиражирования в иных субъектах Российской Федерации.
Выводы
Проведенная работа позволяет сделать следующие выводы:
1. Предложены методические подходы к организации, планированию и оценке деятельности территориальных отделов Управления Роспотребнадзора по Свердловской области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области» с учетом деятельности муниципальных образований (поднадзорных территорий) в рамках единой региональной системы управления риском для здоровья населения с использованием данных и результатов социально-гигиенического мониторинга.
2. Реализованы меры по оптимизации структуры территориальных органов Управления Роспотребнадзора по Свердловской области, адекватности планирования их деятельности ключевым проблемам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и управления риском для здоровья населения, оценки эффективности деятельности органов
Таблица 5. Парные коэффициенты корреляции Спирмена (и соответствующие уровни значимости р) между показателями смертности населения и интегральными показателями выполнения задач и функций органов Роспотребнадзора
в Свердловской области
Показатели Общая смертность Смертность трудоспособного населения
Интегральный показатель выполнения задач органов Роспотребнадзора -0,39 -0,33
р = 0,002 р = 0,010
Интегральный показатель выполнения функций органов Роспотребнадзора -0,38 -0,37
р = 0,003 р = 0,004
НОЯБРЬ №11 (212) ЗНиСО
25
Роспотребнадзора с учетом достижения целевых медико-демографических показателей на территориях подведомственных муниципальных образований.
3. Учтены результаты использования экономической оценки (анализ «затраты — выгоды» и «затраты — эффективность») при анализе деятельности органов местного самоуправления и соответственно территориальных органов Управления Роспотребнадзора по Свердловской области по управлению риском для здоровья и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в муниципальных образованиях.
4. Определены направления развития региональной системы управления риском для здоровья населения и усиления роли территориальных органов Роспотребнадзора в Свердловской области в функционировании такой системы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Оценка и управление риском для здоровья населения: Сборник информационно-методических документов /ФГУН «Екатеринбургский медицинский научный центр профилактики и
охраны здоровья рабочих промпредприятий» Роспотребнадзора. Екатеринбург, 2009. 487 с.
2. Кацнельсон Б.А., Привалова Л.И., Кузьмин С.В., Чибураев В.И., Никонов Б.И., Гурвич В.Б. Оценка риска как инструмент социально-гигиенического мониторинга. Екатеринбург, 2001. 244 с.
3. Диконская О.В., Ярушин С.В., Заикина Т.М. Научно-методическое обеспечение и оценка деятельности территориальных органов управления Роспотребнадзора по Свердловской области в системе управления риском для здоровья населения в муниципальных образованиях //Уральский медицинский журнал. 2010. № 2. С. 16—22.
4. Диконская О.В. Методические подходы к проблемно-целевому планированию и оценкедеятель-ности органов и учреждений Роспотребнадзора в Свердловской области //Здоровье населения и среда обитания. 2010. № 1. С. 12—15.
Контактная информация.
Диконская Ольга Викторовна,
тел.:: (349) 373-13-79,
e-mail: [email protected].
Contact information.
Dikonskaya Olga Viktorovna, phone: (349) 373 13 79, e-mail: [email protected].
