CC BY
113
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 332.1
А.Н. Пыткин, Д.А. Баландин
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКИХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ ПЕРМСКОГО КРАЯ
Развитие гражданского общества не может быть полноценным без становления местного самоуправления. Одним из направлений совершенствования общественных отношений в сельских муниципальных образованиях является введение института самообложения населения.
Ключевые слова: местное самоуправление, местные референдумы, самообложение населения, сельские муниципальные образования, социальная политика.
Социальная политика в новых условиях должна основываться на взаимодействии государственных и общественных институтов, формирующем отношения между социальными группами и индивидами по поводу условий создания и распределения общественных благ и позволяющем согласовывать коренные интересы и потребности социальных групп и индивидов с интересами и целями общества. Стратегической целью социальной политики в настоящее время должно стать создание и развитие системы новых общественных отношений, ориентированных на человека, регулирование этих отношений и контроль над ними.
Основные задачи органов местного самоуправления - формирование условий и предоставление возможности для удовлетворения социальных и культурных потребностей жителей муниципального образования, организация содержания и развития муниципальной социальной инфраструктуры, принятие и реализация муниципальных целевых программ и планов развития территории, утверждение местных бюджетов, осуществление контрольных функций.
Ратифицировав в 1998 г. Европейскую хартию местного самоуправления, Российская Федерация взяла на себя обязательства по выполнению ее положений. Основной идеей Хартии является то, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического общества, один из важнейших демократических принципов - право граждан участвовать в управлении государственными делами - непосредственно может быть осуществлен именно на местном уровне.
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.
Вопрос о том, каким образом необходимо избирать глав муниципальных образований: путем прямого всеобщего тайного голосования или назначения из состава депутатов представительных органов местного самоуправления, сформированных на муниципальных выборах, поднимался еще в 2004 г. в Страсбурге на 11-й сессии Конгресса местных и региональных властей Европы. В своей резолюции Конгресс призывал национальные делегации, а также национальные ассоциации местных органов власти государств-членов принимать во внимание выводы Конгресса в отношении системы прямых выборов местной исполнительной власти при выдвижении предложений о реформировании местного самоуправления в своих странах.
В октябре 2010 г. в Страсбурге на 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы был заслушан доклад «Местная и региональная демократия в Российской Федерации». На данной сессии Конгресс рекомендовал Российской Федерации в целях развития местного самоуправления гарантировать более справедливое распределение финансовых средств в сторону сельских поселений, предоставлять возможность свободно осуществлять свои полномочия мэрам, не опасаясь вмешательства или политического давления, расширять участие граждан в местном самоуправлении и т. д.
Современный уровень развития человеческого потенциала в Пермском крае. Главное конкурентное преимущество любого региона связано с уровнем развития человеческого потенциала. Последний во многом зависит от участия населения в модернизационных процессах. В Пермском крае в ходе динамично меняющейся социально-экономической и политической ситуации наблюдается недостаточная готовность граждан, в особенности молодежи, к ответственному участию в жизни региона, более того, заметно нежелание взять на себя ответственность за собственную судьбу. Доста-
точно высоким остается в регионе уровень абсентеизма, особенно на выборах органов власти низового звена. Помимо ситуационных факторов, причиной абсентеизма часто служит непонимание роли выборов в политической жизни современного общества, незнание собственных прав как избирателя, неумение и нежелание обдумывать свое избирательное решение. Избиратели часто руководствуются не представлениями о том, кто из кандидатов в большей степени обладает качествами, необходимыми для работы в органах власти, а соображениями сиюминутной выгоды, поверхностными симпатиями и антипатиями.
Профессионализм, квалификация политических управленцев и экспертов, мотивация их деятельности, этические нормы, которыми они руководствуются, находятся в Пермском крае в настоящее время на уровне развития, недостаточном для обеспечения гарантированной стабильности демократических институтов и устойчивого развития общества. Особенно явственно ощущается в регионе недостаток подготовленных квалифицированных кадров для партийного менеджмента в условиях конкуренции политических партий.
При этом надо отметить, что причиной слабых связей представительных органов Пермского края (депутатский корпус) с общественностью является характерный в целом для всей политической системы страны дисбаланс между представительной и исполнительной властью. Концентрация большинства реальных властных полномочий у исполнительной власти не инициирует развитие диалога общественности с представительной властью в связи с его малой перспективностью.
В 2010 г. был принят Закон Пермского края от 10.02.2010 № 577-ПК «О полномочиях органов государственной власти Пермского края по взаимодействию с Советом муниципальных образований Пермского края», позволивший вывести на новый уровень систему взаимодействия муниципальных образований с региональными органами власти. Активизировались межмуниципальные контакты, продолжилась оптимизация управленческих структур на местном уровне, значительно повысились возможности по обучению муниципальных служащих, более активно стали использоваться механизмы федеральных и региональных проектов для решения вопросов местного значения.
Наряду с этим, полномочия поселений (самого близкого к населению уровня местной власти) реально не обеспечены финансированием, что не позволяет решать такие застарелые проблемы населения, как жилищные, медицинские и др. В целом ряде районов и городов отношения между двумя уровнями местных властей, а также между исполнительной и представительной властью конфликтные и даже тупиковые, что порой требует внешнего вмешательства. Однако легитимных посреднических процедур в решении этих проблем пока не создано. Лишь отдельные муниципалитеты и поселения ведут последовательную работу по развитию общественного самоуправления для реального включения населения в управление на местном уровне.
Самообложение как инструмент социального капитала в сельских муниципальных образованиях. В 2011 г. на территории Пермского края появилась практика реализации норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части самообложения граждан». В ст. 2 названного Закона определено: «Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Средства самообложения граждан относятся к собственным доходам местных бюджетов».
Импульсом к внедрению самообложения граждан послужило принятие Правительством Пермского края постановления от 13.04.2011 № 188-п «Об утверждении порядка предоставления из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан, и методики распределения из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан». Названным документом были утверждены порядок и методика предоставления и распределения из бюджета Пермского края межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан. Трансферты должны предоставляться в целях:
- стимулирования органов местного самоуправления к применению самообложения граждан, способствующего развитию гражданского общества;
- социально-экономического развития муниципальных образований в рамках решения органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края вопросов местного значения.
Трансферты предоставляются из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных образований на основании принятого на местном референдуме решения о введении самообложения граждан.
В 2011 г. практика самообложения граждан получила применение в Соликамском, Кочевском и Кудымкарском муниципальных районах Пермского края.
Начиная с 2012 г. выделение трансфертов из краевого бюджета происходит в трехкратном размере к собранным населением средствам.
В 148 сельских поселениях Пермского края 4 марта 2012 г. были проведены референдумы о введении самообложения. Анализ итогов референдумов показал возрастание роли органов местного и общественного самоуправления в управлении устойчивым развитием сельских территорий при усилении инвестиционных аспектов регионального управления (см. рис.).
Рис. Итоги референдумов о введении самообложения в сельских муниципальных образованиях
Пермского края
В качестве примера того, какие вопросы выносились на голосование 4 марта 2012 г., могут послужить итоги местного референдума по вопросу введения самообложения граждан в муниципальном образовании Бершетское сельское поселение Пермского края. В референдуме принял участие 1571 житель поселения (53,4% населения).
По вопросу: «Согласны ли Вы ввести на территории муниципального образования в 2012 году разовые платежи на решение вопросов местного значения в размере 200 рублей на каждого совершеннолетнего жителя, постоянно проживающего на территории?» - проголосовали «За» 60,7%.
По вопросу: «Согласны ли Вы уменьшить разовый платеж для участников и инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов первой и второй групп, родителей многодетных семей и установить его в размере 100 рублей для данных категорий граждан?» - проголосовали «За» 64,5% жителей.
На каждый собранный жителями поселения рубль региональный бюджет добавит три рубля.
Мы выделяем следующие основные особенности развития системы местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях региона в конкурентной среде:
- наличие природно-климатических условий в Пермском крае, позволяющих эффективно развивать животноводство, кормопроизводство и картофелеводство;
- наблюдается сокращение посевных площадей и снижение объема продукции отрасли растениеводства в натуральных показателях;
- мясо-молочное животноводство остается основной отраслью сельского хозяйства региона и характеризуется высоким уровнем концентрации производства и значительными объемами инвестиций;
- более 90 % сельского населения региона имеют в качестве основного дохода средства, вырученные от реализации продукции личных подсобных хозяйств, при этом потребительская кооперация в Пермском крае практически не функционирует;
- в Пермском крае сохраняются тенденции ликвидации сельскохозяйственных предприятий, сокращения численности работников АПК и сельского населения;
- снижение качества и дефицит высококвалифицированных руководителей и специалистов в сферах управления, сельского хозяйства, здравоохранения и культуры, при наличии не трудоустроенных по специальности выпускников вузов, технических и среднеспециальных учебных заведений;
- уровень социального развития сельских территорий ниже среднего уровня по Российской Федерации и дифференцирован по муниципальным образованиям;
- региональное субсидирование культурных объектов по принципу кратности к соответствующим средствам муниципалитетов, подушевое финансирование общеобразовательных и дошкольных учреждений, а также ликвидация ФАПов, клубов, библиотек в «неперспективных» населенных пунктах обусловливают явление социального неравенства населения сельских территорий;
- наличие депрессивных территорий, особенно в северных районах региона.
В качестве ключевой особенности развития местного самоуправления сельских муниципальных образований региона мы отмечаем существующую децентрализацию и необходимость межотраслевой интеграции региональных органов управления с местным и общественным самоуправлением.
По нашему мнению, при существующей системе управления сельскими территориями будут прослеживаться встречные тенденции:
- снижение объемов традиционного сельскохозяйственного производства и развитие пригородного сельского хозяйства и перерабатывающих предприятий;
- миграция аборигенного сельского населения в поселения с более развитой социальноэкономической инфраструктурой и рост численности постоянного сельского населения в районах, примыкающих к городским поселениям, за счет увеличения объемов индивидуально-жилищного строительства;
- самовосстановление природного ландшафта на территории «вымерших» населенных пунктов и возрастание антропогенной нагрузки на экобиосферу в районах городских агломераций.
В качестве предпосылок совершенствования местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях мы выделяем социально-экономические, политические и организационные (табл).
Организационно-экономические предпосылки совершенствования местного самоуправления
в сельских муниципальных образованиях
Социально-экономические предпосылки Политические предпосылки Организационные предпосылки
Экономическая и финансовая самостоятельность муниципальных образований; субсидирование территорий; совершенствование социальной сферы и инженерной инфраструктуры Реформа местного самоуправления; формирование социального капитала; нормативно-правовая регламентация; разграничение полномочий и зон ответственностей органов управления Организационное отделение муниципального управления и местного самоуправления от государственного управления; формирование механизма взаимодействия власти и населения
Выделенные предпосылки характеризуют, в системном аспекте, приоритетные направления совершенствования местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях и обусловливают необходимость соответствующих преобразований.
Для обеспечения эффективного местного самоуправления в сельских муниципальных образованиях необходимо сформировать методологическую базу, отвечающую следующим требованиям:
- результаты комплексного социально-экономического анализа и стратегическое видение развития сельских территорий должны ложиться в основу при осуществлении проектной и программной деятельности устойчивого развития;
- внедрение программно-целевого подхода на всех уровнях разработки и реализации программ устойчивого развития сельских территорий;
- организация контроля и разработка единых критериев оценки эффективности реализации направлений устойчивого развития территорий сельских муниципальных образований.
Поступила в редакцию 12.10.12
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
A.N. Pytkin, D.A. Balandin
The development of local government in rural municipalities
Development of civil society cannot be complete without the formation of local government. One of the ways to improve social relations in rural municipalities is the introduction of the institution of self-taxation of population.
Keywords: local government, local referendums, self-taxation of population, rural municipalities, social policy.
Пыткин Александр Николаевич, доктор экономических наук, профессор Баландин Дмитрий Аркадьевич
Пермский филиал Института экономики Уральского отделения РАН 614990, Россия, г. Пермь, ул. Ленина, 13А E-mail: [email protected]
Pytkin A.N., doctor of economics, professor Balandin D.A.
Perm Branch of Institute of Economics Ural Division of Russian Academy of Sciences 614990, Russia, Perm, Lenina st., 13A E-mail: [email protected]
