Развитие института налогового аудита (досудебного регулирования) в условиях трансформации налоговой системы Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

Новый университет. 2011. № 9.

ISSN 2221-7347

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

УДК 336.02

В. М. Ксенда

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА НАЛОГОВОГО АУДИТА (ДОСУДЕБНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ) В УСЛОВИЯХ ТРАНФОРМАЦИИ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье автор раскрывает сущность и значение налогового аудита, а также обобщает результаты работы территориальных органов ФНС России по досудебному урегулированию налоговых споров.

Ключевые слова: налоговый аудит, досудебное урегулирование налоговых споров, арбитражные суды, налоговый контроль.

Современная система налогообложения Российской Федерации характеризуется низкой правовой дисциплиной, непрекращающимся умножением и усложнением схем сокрытия налогоплательщиками реально проводимых хозяйственных операций, а также другими формами уклонения от уплаты налогов и сборов. Кроме того, проблема, стоящая, с одной стороны, в своевременной уплате налогоплательщиками налогов в полном объеме, а с другой стороны, в добросовестности исполнения налоговыми органами своих обязанностей перед налогоплательщиками, приобрела большую актуальность [1].

Налоговые споры составляют наиболее многочисленную категорию дел, рассматриваемых арбитражными судами (табл. 1). Это затрудняет работу судебных органов, не обеспечивая в полной мере преодоления существующих разногласий, возникающих между налоговым ведомством и налогоплательщиками. Обозначенные проблемы возникли еще в 2001 г., когда кассационная инстанция стала направлять в суд первой инстанции дела на новое рассмотрение с указанием на необходимость приобщения к материалам дела и исследования всех без исключения документов, обосновывающих налоговые вычеты [2].

Анализируя споры с налоговыми органами, можно выделить два основных направления их разрешения:

1) досудебный (административный);

2) судебный.

Судебный порядок предполагает разрешение спора в арбитражном суде в соответствии с порядком, установленным процессуальным законодательством [3]. Досудебное урегулирование налоговых споров - комплекс предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, законодательством Российской Федерации о рассмотрении обращений граждан и внутриведомственными актами мероприятий, осуществляемых должностными лицами налоговых органов в административном порядке, в целях урегулирования налогового спора [4].

© Ксенда В. М., 2011.

14

ISSN 2221-7347

Экономика и право

Таблица 1

Рассмотрение налоговых споров арбитражными судами с участием налоговых органов в 2006-2010 гг.

Период 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Рассмотрено всего дел, из них: - 905 211 970 152 1 409 503 1 197 103

споров, возникающих из административных и иных публичных правонарушений, в том числе: 654 920 444 296 472 359 567 699 341 453

связанных с применением налогового законодательства, из них: 267 195 115 031 99 681 87 872 92 438

об оспаривании правовых актов налоговых органов 56 974 177 115 119 107

о взыскании обязательных платежей и санкций 201 654 45 503 43 565 49 400 58 366

о возврате из бюджета денежных средств, излишне списанных налоговыми органами, либо излишне уплаченных налогоплательщиками 2 321 2 766 4 225 2 326 1 923

о ликвидации организации по искам налоговых органов 1 860 1 041 1 745 2 734 1 896

об оспаривании решений налоговых органов о привлечении к административной ответственности 9 791 12 855 10 551 7 179 3 003

рассмотрено в апелляционной инстанции дел, связанных с применением налогового законодательства 31 431 27 866 19 768 16 875 17 611

отменено, изменено судебных актов 5 584 4 851 3 652 3 060 2 780

рассмотрено в кассационной инстанции дел, связанных с применением налогового законодательства 28 082 22 110 19 838 15 602 12 793

отменено, изменено судебных актов 5 493 3 824 3 183 2 325 1 673

Возможность досудебного урегулирования налоговых споров появилась в связи с принятием в 2006 г. решения о создании в системе налоговых органов Российской Федерации специальных подразделений налогового аудита, в компетенцию которых входит исключительно внутриведомственное досудебное разбирательство и реагирование на допущенные ведомственные нарушения путем внесения предложений по совершенствованию административных процедур по рассмотрению налоговых споров [5]. Из табл. 1 видно, что в связи с введением института налогового аудита количество дел, рассматриваемых арбитражными судами об оспаривании правовых актов налоговых органов значительно сократилось.

С 1 января 2009 года в соответствии с п. 5 ст. 101.2 Налогового кодекса РФ (НК РФ) стало обязательным обжалование решений налоговых органов, принятых по результатам налоговых проверок, в вышестоящий налоговый орган в том случае, если налоговый орган вынес в адрес налогоплательщика одно из двух видов решений:

- решение о привлечении к налоговой ответственности;

- решение об отказе в привлечении к налоговой ответственности, -

которые выносятся по результатам проведения выездных и камеральных налоговых проверок.

Следовательно, иные акты (например, решение об отказе в зачете или возврате налога; требование об уплате налога, пеней, штрафа), а также действия или бездействие налоговых органов могут быть обжалованы в суде без предварительного рассмотрения в вышестоящем органе.

Нарушение налогоплательщиком обязательного досудебного порядка в соответствии со ст. 148 Арбитражно-процессуального Кодекса Российской Федерации будет являться основанием для оставления заявления арбитражным судом без рассмотрения.

Рассмотрение возражений налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов) по актам осуществленных мероприятий налогового контроля также относится к процедуре досудебного урегулирования споров на уровне территориальных налоговых органов, а также

Составлено автором на основании данных Высшего арбитражного суда Российской Федерации.

15

Новый университет. 2011. № 9.

ISSN 2221-7347

субъектов РФ (в случае проведения повторной выездной налоговой проверки) и способствует соблюдению и защите прав и интересов юридических и физических лиц ещё до принятия окончательных решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения (ст. 101 НК РФ), либо о привлечении (об отказе в привлечении) лица к ответственности за налоговое правонарушение (ст. 101.4 НК РФ).

В частности, Управлением Федеральной налоговой службы по Волгоградской области (УФНС России по Волгоградской области) уделяется большое внимание работе по досудебному урегулированию налоговых споров, проводимой на уровне территориальных налоговых органов Волгоградской области, за которой осуществляется постоянный контроль.

В рамках досудебного урегулирования споров на стадии рассмотрения материалов налоговых проверок за 2010 год в налоговые органы Волгоградской области с возражениями обратилось всего 2 114 налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов), из которых 1 248 - юридические лица, 604 - индивидуальные предприниматели, 262 - физические лица. В 2009 году поступило 2 254 возражения (1 480 - от юридических лиц, 499 - от индивидуальных предпринимателей, 275 - от физических лиц). Приведенные данные свидетельствуют о том, что введение досудебного порядка урегулирования налоговых споров позволило снизить количество жалоб более чем на 15% [6].

В 1 полугодии 2011 года УФНС России по Волгоградской области рассмотрено 446 из 547 поступивших жалоб налогоплательщиков на действия (бездействие) должностных лиц и ненормативные акты налоговых органов. При этом, удовлетворена всего 171 жалоба, что составило 38,3% от общего количества рассмотренных жалоб и 275 жалоб или 61,7% от рассмотренных оставлены без удовлетворения [7].

Общая сумма оспариваемых требований по жалобам составила 1 090 617 тыс. руб., в том

числе:

- по жалобам юридических лиц - 993 623 тыс. руб.;

- по жалобам индивидуальных предпринимателей - 60 063 тыс. руб.;

- по жалобам физических лиц - 36 063 тыс. руб.

По результатам рассмотрения жалоб общая сумма удовлетворенных требований налогоплательщиков составила 153 939 тыс. руб. или 14,2% от оспариваемой суммы.

Основными причинами возникновения споров с налогоплательщиками в отчетном периоде, являлись:

- несоблюдение должностными лицами налоговых органов процессуальных требований ст. 101, 101.4 НК РФ при оформлении и рассмотрении материалов проверки;

- привлечение к ответственности при отсутствии состава налогового правонарушения;

- привлечение к налоговой ответственности за неуплату (неполную уплату) налога без учета состояния лицевого счета;

- направление требований о представлении документов, необходимых для проведения камеральных проверок, в перечень которых включены документы, не предусмотренные положениями ст. 88 НК РФ;

- доначисление налога на имущество физических лиц без учета того факта, что физическое лицо является индивидуальным предпринимателем и использует недвижимое имущество в целях извлечения дохода от предпринимательской деятельности;

- проведение мероприятий налогового контроля не в полном объеме, в связи с чем, доказательная база является недостаточной для подтверждения фактов совершения налогоплательщиками налоговых правонарушений.

Кроме того, имеет место представление налогоплательщиками при подаче жалоб документов, подтверждающих правильность определения налоговой базы, которые не были представлены ранее в налоговый орган в ходе проведения проверки.

В 1 полугодии 2011 года 101 жалоба налогоплательщиков была оставлена без рассмотрения.

Основанием для отказа в рассмотрении жалоб налогоплательщиков, послужили следующие причины:

- наличие вступившего в силу решения суда;

- обжалуемое налогоплательщиком решение налогового органа ранее отменено Управлением на основании п. 3 ст. 31 НК РФ;

- отсутствие подписи лица, обратившегося с жалобой;

16

ISSN 2221-7347

Экономика и право

- из текста представленной жалобы невозможно определить, какие именно документы оспариваются (отсутствует копия обжалуемого документа), предмет обжалования, а также налоговый орган, действия которого обжалует заявитель;

- отзыв заявителем жалобы (п. 4 ст. 139 НК РФ);

- пропуск срока подачи жалобы.

Основной задачей досудебного урегулирования споров является улучшение качества работы налоговых органов при осуществлении мероприятий налогового контроля, а также контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Одним из основных направлений деятельности органов ФНС России является дальнейшее повышение качества досудебного урегулирования налоговых споров в целях сокращения числа как жалоб в вышестоящие налоговые органы, так и судебных споров с участием налоговых органов.

Территориальные налоговые органы Волгоградской области в своей деятельности максимально ориентированы на устранение причин, лежащих в основе возникновения налоговых споров, которые выявляются по результатам соответствующей аналитической работы, что, в свою очередь, позволяет урегулировать возникающие споры, минуя УФНС России по Волгоградской области.

Таким образом, обращение налогоплательщиков с жалобами на действия или бездействие должностных лиц налогового органа к вышестоящему должностному лицу того же налогового органа способствует оперативному разрешению возникшего спора и ситуации, при которой возможно будет свести к минимуму все возникающие разногласия. В целях снижения количества таких жалоб проводятся заседания коллегии УФНС России по Волгоградской области, на которых рассматриваются причины возникновения жалоб и вырабатываются мероприятия по их устранению.

Библиографический список

1. Литвинцева, Т. В. Социальное проблемное поле налоговой системы Российской Федерации / Т. В. Литвинцева // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2010. - № 15 (72). - С. 60.

2. Ручкина, Г. Ф. Аудит в системе налоговых органов Российской Федерации / Г. Ф. Ручкина, П. А. Курков // Налоги. - 2009. - № 2.

3. Бацылева, И. Споры с налоговыми органами (от МИФНС до ВАС РФ) / И. Бацылева // Консультант. - 2010. - № 21.

4. Концепция развития налогового аудита в системе налоговых органов Российской Федерации: распоряжение ФНС России от 1 сент. 2006 г. № 130@.

5. Ручкина, Г. Ф. Некоторые правовые проблемы реализации полномочий подразделения налогового аудита / Г. Ф. Ручкина, П. А. Курков // Налоги. - 2009. - № 1.

6. Урегулирование налоговых споров в судебном порядке // Официальный сайт Управления Федеральной налоговой службы по Волгоградской области. URL: http://www.r34.nalog.ru/umns/duns_ 34/3794298/

7. Итоги работы УФНС по рассмотрению жалоб налогоплательщиков за 1 полугодие 2011 года // Официальный сайт Управления Федеральной налоговой службы по Волгоградской области. URL: http://www.r34.nalog.ru/umns/duns_34/3829204/

Статья поступила в редакцию 01.11.2011.

КСЕНДА Виктория Михайловна - кандидат экономических наук, старший преподаватель ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

17