CC BY
98
ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2014 г. Выпуск 4 (35). С. 29-35
УДК 657.6; 336.02 (571.122); 347.965.9
АНАЛИЗ ДОСУДЕБНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ (НА ПРИМЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ СЛУЖБЫ ПО ХАНТЫ-МАНСИЙСКОМУ АВТОНОМНОМУ ОКРУГУ - ЮГРЕ)
В. В. Коростелева
На современном этапе экономического развития Российской Федерации особо актуальной является проблема своевременного пополнения бюджета, его сбалансированности по доходам и расходам, обеспечение финансирования федеральных, региональных и местных потребностей.
Поскольку деятельность государства связана с изъятием у физических и юридических лиц принадлежащего им на праве собственности имущества, то это неизбежно создает конфликтные ситуации. Разрешению возникающих противоречий между государством и налогоплательщиком до недавнего времени было отдано преимущественно судебным органам государства. Однако загруженность судебных инстанций, а также высокий показатель количества случаев, когда действия налоговых органов признаются неправомерными, выявили необходимость введения дополнительных средств разрешения противоречий, возникающих при применении законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. В числе таких средств может выступать и институт досудебного урегулирования налоговых споров.
Досудебные процедуры - это важнейшее средство утверждения начал законности в деятельности в частности в налоговых органах [5]. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы начинают действовать уже как власть, которая выполняет не только фискальные функции, но и выходит на новый качественный уровень своей правоприменительной деятельности, то есть усиливает свою ответственность за состояние законности в налоговых правоотношениях [6].
Работа по повышению эффективности налогового администрирования призвана создать баланс прав и обязанностей налогоплательщиков и государства в лице налоговых органов. С тем, чтобы, с одной стороны, избавить налогоплательщиков от излишнего административного воздействия, с другой - сохранить за налоговыми органами достаточные полномочия по контролю за соблюдением законодательства.
В целях реализации этого направления в налоговых органах была создана система налогового аудита.
Подразделения налогового аудита должны, прежде всего, обеспечивать надлежащее рассмотрение налоговых споров на двух основных стадиях досудебного урегулирования [1, 7]:
- во-первых, при рассмотрении возражений (разногласий) налогоплательщиков на стадии рассмотрения материалов проверки (от момента вручения акта по результатам проведенных мероприятий налогового контроля до вынесения решения);
- во-вторых, при рассмотрении заявлений и жалоб налогоплательщиков на действия (бездействие) налоговых органов (должностных лиц), а также на ведомственные акты ненормативного характера.
Представляется целесообразным сравнить показатели 2005 года (до создания подразделения налогового аудита) и 2006 года (после создания подразделения налогового аудита), а также 2011 года. Функция по рассмотрению жалоб и возражений налогоплательщиков до 2006 года была закреплена за юридическим отделом [2-4].
29
Экономика и менеджмент
Таблица 1
Данные по жалобам (возражениям) за 2005-2006 гг. Управления Федеральной налоговой службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре
Показатели 2005 г. 2006 г. Темп роста
Абс. число %
Всего поступило жалоб и обращений 357 387 30 108
Рассмотрено 216 318 102 147
Оставлено без рассмотрения 141 69 -72 48,9
Удовлетворено 75 144 69 192
Без удовлетворения 66 174 108 263
Как видно из таблицы 1, темп роста по всем показателям положительный, за исключением количества жалоб, оставленных без рассмотрения, - их количество уменьшилось на 51 %. Количество поступивших жалоб увеличилось на 8 %. Количество рассмотренные жалобы увеличилось в 1,5 раза. Процент удовлетворения за 2005 год составил 35 % а за 2006 - 45 %. Таким образом, процент удовлетворения увеличился на 10 %.
Функция рассмотрения жалоб была одной из многочисленных функций юридического отдела, что непосредственно отразилось на показателях работы по досудебному обжалованию. Отрицательный темп роста жалоб, оставленных без рассмотрения свидетельствует о повышении грамотности налогоплательщика, а положительный рост остальных показателей говорит об эффективности и целесообразности создания отдела налогового аудита.
По результатам рассмотрения возражений налогоплательщиков за 2013 год, из 2056 возражений доводы налогоплательщиков удовлетворены в 1413 случаях (921 - полностью, 492 -частично) на сумму 749 120 тыс. руб., или 68,7 % в количественном выражении (28,1 % в суммовом выражении) [9], за аналогичный период 2012 года - из 2154 возражений доводы налогоплательщиков удовлетворены в 1561 случаях (989 - полностью, 572 - частично) на сумму 736 597 тыс. руб. [9], или 72,5 % в количественном выражении (22 % в суммовом выражении), следует отметить, что снижение удовлетворенных возражений налогоплательщиков в количественном выражении составило 9,5 %, однако отмечается незначительный прирост 1,7 % удовлетворенных возражений налогоплательщиков в суммовом выражении.
Таблица 2
Анализ результатов урегулирования споров на стадии рассмотрения материалов проверки за 2013 год в разрезе ИФНС России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (тыс. руб.)
№ п/п ИФНС № Кол-во посту- пивших возра- жений (шт.) Оспариваемая сумма по возражениям (тыс. руб.) Кол-во удовлетворенных возражений (шт.) Удовл. сумма по возражениям (тыс. руб.) Процент удовл. возражений в кол-ном выражении (%) Процент удовл. возражений в суммовом выражении (%)
1 2 3 4 полно- стью час- тично итого 8 9 10
5 6 7
1 ИФНС России по г. Белоярскому 18 8 614 7 3 10 703 55.6 8.2
2 Межрайонная ИФНС России № 5 89 59 511 38 24 62 19 499 69.7 32.8
3 ИФНС России по г. Мегиону 44 20 832 20 2 22 11 434 50.0 54.9
4 ИФНС России по г. Радужному 50 33 760 17 8 25 4 905 50.0 14.5
30
В. В. Коростелева. Анализ досудебного урегулирования налоговых споров...
5 Межрайонная ИФНС России № 2 105 66 212 43 24 67 16 928 63.8 25.6
6 ИФНС России по Сургутскому району 95 50 465 54 17 71 19 189 74.7 38.0
7 ИФНС России по Березовскому району 30 161 864 13 9 22 11 139 73.3 6.9
8 Межрайонная ИФНС России по КН 94 553 812 27 28 55 157 762 58.5 28.5
9 ИФНС России по г. Сургуту 281 848 649 109 105 214 319 729 76.2 37.7
10 ИФНС России по г. Когалыму 83 11 945 39 11 50 3 989 60.2 33.4
11 Межрайонная ИФНС России № 6 502 333 716 276 126 402 106 236 80.1 31.8
12 Межрайонная ИФНС России № 7 178 242 766 70 48 118 26 619 66.3 11.0
13 Межрайонная ИФНС России № 3 76 42 237 30 14 44 6 093 57.9 14.4
14 Межрайонная ИФНС России № 4 185 18 652 91 49 140 7 973 75.7 42.7
15 Межрайонная ИФНС России № 1 221 146 230 87 24 111 36 922 50.2 25.2
16 Управление 5 65 688 0 0 0 0 0.0 0.0
Итого по Управлению 2056 2 664 953 921 492 1413 749120 68.7 28.1
Анализ результатов работы по рассмотрению возражений налогоплательщиков налоговыми органами округа свидетельствует о том, что на 3,8 % отмечается снижение количества удовлетворенных возражений налогоплательщиков (с 72,5 % в 2012 году - до 68,7 % в 2013 году). Однако следует отметить, что на 5,9 % наблюдается рост удовлетворенных сумм по возражениям налогоплательщиков. Таким образом, в целом работа по урегулированию налоговых споров на территориальном уровне в рамках рассмотрения материалов налоговых проверок требует принятия мер по повышению ее качественной составляющей, а также повышению качественной составляющей при проведении мероприятий налогового контроля в целом путем соблюдения налогового законодательства Российской Федерации и мониторинга арбитражной практики сложившейся на момент вынесения решений с учетом позиции УФНС России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре.
В отчетном периоде зафиксировано 15 обращений налогоплательщиков в вышестоящий налоговый орган после отрицательного рассмотрения жалоб (возражений) Управлением. По 7 обращениям вышестоящий налоговый орган поддержал позицию Управления, 3 обращения вышестоящий налоговый орган удовлетворил полностью, 3 удовлетворил частично, 1 обращение оставил без рассмотрения и 1 обращение находится в стадии рассмотрения. За аналогичный период 2012 года зафиксировано 19 повторных обращений в вышестоящий налоговый орган после отрицательного рассмотрения жалоб Управлением. По всем обращениям вышестоящий налоговый орган поддержал позицию Управления.
31
Экономика и менеджмент
Таблица 3
Анализ жалоб в разрезе ИФНС России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре
за 2013 год, тыс. руб. [9]
№ п/п ИФНС Рассмотрено жалоб (шт.) Удов- летво- рено жалоб (шт.) Процент удовлетворения жалоб (%) Обжалуемая сумма (тыс. руб.) Удовлетворенная сумма (тыс. руб.) Процент удовлетворенной суммы (%)
1 2 3 4 5 6 7 8
1 Межрайонная ИФНС России № 1 92 17 18,5 142 485 61 575 43,2
2 ИФНС России по г. Сургуту 125 55 44,0 1 253 671 24 867 2,0
3 Межрайонная ИФНС России №6 94 33 35,1 543 507 26 490 4,9
4 ИФНС России по г. Мегиону 25 15 60 3 140 503 16,0
5 Межрайонная ИФНС России № 2 15 6 40,0 56 448 71 0,1
6 Межрайонная ИФНС России № 5 24 10 41,7 58 742 19 049 32,4
7 ИФНС России по г. Когалыму 36 13 36,1 59 141 10 329 17,5
8 ИФНС России по г. Радужному 27 10 37,0 38 356 70 0,2
9 Межрайонная ИФНС России № 3 33 14 42,4 46 115 707 1,5
10 ИФНС России по г. Белоярскому 6 0 0,0 7 744 0 0,0
11 ИФНС России по Березовскому району 12 6 50,0 152 637 950 0,6
12 ИФНС России по Сургутскому району 27 12 44,4 347 009 178 165 51,3
13 Межрайонная ИФНС России № 7 79 39 49,4 204 732 12 845 6,3
14 Межрайонная ИФНС России № 4 34 18 52,9 7 036 1 802 25,6
15 Межрайонная ИФНС по КН 36 8 22,2 402 366 27 107 6,7
Итого по Управлению 665 256 38,5 3 325 129 364 530 10,9
Из вышеприведенного анализа следует, что основными проблемными направлениями на территории округа, обуславливающими жалобы и обращения налогоплательщиков на действия (бездействие) должностных лиц подведомственных налоговых органов являются:
- обращения налогоплательщиков, в том числе физических лиц, с заявлениями о признании задолженности по уплате налогов, пени и штрафов безнадежной к взысканию;
- действия (бездействие) подведомственных налоговых органов при государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- действия (бездействие) подведомственных налоговых органов связанных с приостановлением операций по счетам налогоплательщиков;
32
В. В. Коростелева. Анализ досудебного урегулирования налоговых споров...
- значительное число обращений физических лиц связано с действиями подведомственных налоговых органов по отказу в предоставлении налогового вычета по налогу на доходы физических лиц.
Следует отметить, что высокий процент удовлетворения жалоб на действия (бездействия) подведомственных налоговых органов обуславливается корректировкой Управлением недочетов произведенных подведомственными налоговыми органами, во избежание последующих повторных обращений в ФНС России или судебные органы.
Из анализа работы налоговых органов по досудебному урегулированию налоговых споров следует, что темп роста жалоб, независящий от введения процедуры обязательного досудебного урегулирования налоговых споров, рассматриваемых в досудебном порядке, выше темпа роста заявлений, рассматриваемых в судебном порядке. Это указывает на то, что все больше налогоплательщиков отдают предпочтение досудебной процедуре урегулирования налоговых споров, а не обращаются сразу в суд.
Анализ причин удовлетворения возражений налогоплательщиков показал, что при принятии решений по результатам проверки не только учитываются представленные на стадии рассмотрения возражений документы, подтверждающие позицию налогоплательщика, и результаты проведенных дополнительных мероприятий налогового контроля, но и признание фактов отсутствия в оспариваемых актах достаточной доказательственной базы, неполного исследования документов в рамках проверки, несоответствия выводов проверяющих сложившейся судебной практике.
Безусловно, достаточно высокий процент удовлетворения представленных налогоплательщиками возражений по актам налоговых проверок свидетельствует о том, что практически в половине случаев налоговый спор удалось предотвратить на самой начальной стадии.
Основными причинами оставления жалоб без рассмотрения являлись: подача жалобы неуполномоченным лицом, пропуск срока для обжалования в соответствии с требованиями ст. 139 Кодекса, отсутствие предмета и основания для обжалования, наличие судебного акта, отсутствие подписи налогоплательщика или уполномоченного лица. Снижения процента жалоб оставленных без рассмотрения свидетельствует о повышении грамотности налогоплательщика.
Такой рост суммы удовлетворенных жалоб объясняется ростом обращения по поводу возврата сумм на обязательное пенсионное страхование и в связи с получением физическими лицами субсидий.
Таким образом, статистические данные Управления федеральной налоговой службы по ХМАО - Югре показывают, что новации в налоговом законодательстве активно используются налогоплательщиками для защиты своих прав. С момента возникновения данного подразделения количество поступлений в Управление федеральной налоговой службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре увеличилось в два с половиной раза. Что говорит об оправданности создания подразделения налогового аудита. После обжалования в вышестоящем налоговом органе (если налогоплательщик не согласен с мнением налогового органа) он имеет право обжаловать решение в судебном порядке. Анализ таких обращений и результатов их рассмотрения свидетельствует о росте обращений после отрицательного рассмотрения и о росте удовлетворения судом таких обращений. Одной из причин является специфика рассмотрения дел в судебном и досудебном порядке, прежде всего налоговый орган при разрешении конфликтных ситуаций в досудебном порядке руководствуется налоговым кодексом, когда у суда спектр источников гораздо шире, следовательно, у налогоплательщиков возникает больше возможностей аргументировать свои доводы, в связи с чем возрастает вероятность удовлетворения данных обращений.
С 1 января 2009 года досудебное урегулирование налоговых споров стало обязательным для обжалования решений о привлечении к ответственности за совершенное налоговое правонарушение, либо решений об отказе в привлечении к ответственности. Это непосредственно повлияло и на количество обращений. Число обращений увеличилось почти в два раза.
33
Экономика и менеджмент
Это нововведение, прежде всего, позволило снизить нагрузку арбитражных судов, но с другой стороны повлекло за собой ряд нерешенных вопросов применения данной нормы.
Самой острой проблемой является отсутствие четкой регламентации данной процедуры, вследствие чего досудебное урегулирование снижает гарантии для налогоплательщика, у последнего из-за отсутствия ясных представлений о действиях налогового органа в процессе досудебного разбирательства нет возможности выбрать необходимую стратегию поведения в области защиты своих прав. Отсутствует норма, запрещающая налоговому органу исполнять вынесенное решение до истечения срока установленного для обжалования, не урегулирован вопрос о возможности участия налогоплательщика в рассмотрении материалов жалобы, не решен вопрос о доначислении вышестоящей инспекцией налогов и пеней в размере большем, чем в первоначальном решении.
Представляется целесообразным принятие законопроекта о внесении изменений и дополнений в ч. I НК РФ с целью регламентации процедуры обязательного досудебного обжалования, в котором будут освещены основные проблемы, такие как:
- процессуальное оформление начала (окончания) производства по рассмотрению жалобы;
- процессуальные права и обязанности заявителя в ходе осуществления досудебного производства по рассмотрению жалобы;
- процессуальные права и обязанности налоговых органов (должностных лиц налоговых органов) в ходе подготовки и осуществления досудебного производства по рассмотрению жалобы;
- основания прекращения производства по рассмотрению жалобы при наличии обстоятельств, препятствующих рассмотрению спора по существу;
- основания оставления жалобы без рассмотрения;
- какие требования по форме и содержанию должны предъявляться к жалобам;
- как и чем должны подтверждаться полномочия заявителя и его законного или уполномоченного представителя;
- последствия оставления жалобы без рассмотрения;
- порядок исчисления срока рассмотрения жалобы (приостановления течения срока в связи с запросом информации (сведений) от третьих лиц;
- новое исчисление сроков при представлении заявителем новых документов и доводов);
- компетенция налоговых органов по рассмотрению жалоб;
- пересмотр решений налоговых органов по жалобам в связи с открывшимися новыми обстоятельствами;
- риски при производстве по рассмотрению налоговыми органами споров в досудебном порядке, юридические гарантии минимизации ошибок правоприменения, страхование ответственности.
Механизм досудебного урегулирования налоговых споров полностью себя оправдал за рубежом и не просто экономией времени инспекторов, налогоплательщиков и судей. Мировой опыт показывает, что при эффективном функционировании досудебных процедур до разбирательства дела в суде доходит незначительное количество споров между налоговыми органами и налогоплательщиками. Также внесудебная процедура способствует выстраиванию между сторонами равноправных и честных партнерских отношений и является полезным опытом в работе по совершенствованию налогового администрирования. Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, о том, что развитие процедуры досудебного урегулирования будет только способствовать стремлению нашего Российского общества к цивилизованному. Регламентация данной процедуры внесет ясность и прозрачность такого способа защиты прав налогоплательщика, в свою очередь, это даст дополнительные гарантии для налогоплательщиков. Известно, что успешность страны зависит от способности привлечь в экономику капитал. Для этого необходимо создать понятную и стабильную систему защиты прав субъектов экономики, в том числе и иностранных. Это непосредственно под-
34
В. В. Коростелева. Анализ досудебного урегулирования налоговых споров...
нимет престиж российской налоговой системы в глазах зарубежных государств, что является одной из приоритетных задач нашего государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Положение об отделе налогового аудита.
2. Отчет о результатах рассмотрения налоговых споров за январь - декабрь 2004 г., 2005 г. по форме 6-НСП.
3. Пояснительная записка к отчету по форме 6-НСП за 2004 г., 2005 г.
4. Отчет о результатах рассмотрения обращений и жалоб налогоплательщиков и иных лиц на акты налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц за 2006 г., 2007 г., 2008 г.
5. Бабкин, А. И. Досудебное налоговое урегулирование: опыт и новые возможности [Текст] / А. И. Бабкин // Налоги и налогообложение. - 2012. - № 8. - С. 38-43.
6. Иванова, Э. А. Досудебный порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов налоговых органов [Текст] / Э. А. Иванова // Налоги и налогообложение. -2013. - № 8. - С. 23-27.
7. Лобанов, А. В. Досудебное урегулирование налоговых споров: что нас ждет? [Текст] / А. В. Лобанов // Налоги и налогообложение. - 2012. - № 8. - С. 34-37.
8. Официальный сайт Федеральной налоговой службы Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа : www.nalog.ru
9. Официальный сайт УФНС России по ХМАО - Югре [Электронный ресурс]. - Режим доступа : www.86nalog.ru
35
