CC BY
190
УДК 332.146
РАЗВИТИЕ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
В. Н. ПАПЕЛО,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой региональной экономики E-mail: papelo@yandex. ru В. А. ФИЛАТОВ,
аспирант кафедры региональной экономики
E-mail: v-phil@yandex. ru
Сибирский институт — филиал ФГБОУ ВПО
«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
В статье показано, что создание современной инфраструктуры в сфере жилищного и коммунального хозяйства является важнейшей предпосылкой устойчивого экономического развития регионов России. Для обеспечения устойчивого развития важно задействовать механизмы государственно-частного партнерства. Разделение рисков и ответственности между субъектом РФ, муниципалитетом и предпринимателями — одна из приоритетных задач в создании необходимых условий для инновационного развития.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, жилищно-коммунальный комплекс, жилищно-коммунальное хозяйство.
Введение
Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является основополагающей сферой развития государства, которая оказывает значительное влияние на уровень жизни населения. Создание современной инфраструктуры в сфере жилищного и коммунального хозяйства является важнейшей предпосылкой устойчивого развития регионов России. Существует огромный спрос не только на инвестиции для модернизации, но и на специальные инновации в структурировании проектов. Выходом из сложившейся ситуации может послужить развитие механизма государственно-част-
16 -
ного партнерства на территории субъектов Российской Федерации.
Дефицит бюджетных средств на осуществление ремонта старых и строительство новых объектов жилищно-коммунального хозяйства привел к отсутствию структурных изменений в данной отрасли. На протяжении последних лет местные электрические сети, системы канализации, тепло- и водоснабжения, а также заводы, осуществляющие переработку твердых бытовых отходов, так и не стали объектом новых масштабных проектов реконструкции и модернизации за счет финансирования из частных источников. В большинстве случаев инвестиции на обслуживание инфраструктуры отрасли осуществлялись в ходе целевых программ из бюджетных источников либо организациями коммунального комплекса в рамках инвестиционных программ за счет тарифной выручки. Не последнюю роль в сложившейся ситуации сыграло ожидание федеральных инвестиций региональными и муниципальными властями [5, с. 19].
В настоящее время у муниципальных бюджетов нет достаточного объема финансовых ресурсов для восстановления, реконструкции и модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры, которая находится в их собственности. Бизнес обладает большей
скоростью реакции на рыночную ситуацию, способностью к инновациям, мобильностью и возможностью применения технических и технологических изменений в отрасли. Регион в свою очередь может облегчать реализацию совместных государственно-частных проектов путем проведения ряда институциональных мероприятий, а также за счет финансово-экономических рычагов поддержки своего партнера.
Новизна предлагаемого решения в развитии жилищно-коммунального хозяйства определяется привлечением частного бизнеса к решению вопросов местного значения. Разделение рисков и ответственности между субъектом РФ, муниципалитетом и предпринимателями в достижении наиболее важных задач — необходимое условие для инновационного развития отрасли ЖКХ, благоприятного развития городов и регионов, а также повышения качества жизни населения.
Модели государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве
Государственно-частное партнерство (ГЧП) — форма оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед населением, т. е. бесперебойного предоставления гражданам публичных благ. Применение данного механизма в жилищно-коммунальной сфере направлено на реализацию в более короткие сроки социально значимых проектов, которые являются малопривлекательными для привычных форм инвестирования частного капитала.
Развитие механизмов и форм партнерских отношений не предполагает передачи полного объема прав собственности частным компаниям. Но вместе с тем реализация государством партнерских отношений с бизнесом, которые затрагивают государственную собственность, подразумевает частичную передачу определенных законодательством и договором прав на нее. Содержание отношений партнерства частного бизнеса и государства реализуется в форме концессий, лизинга, совместных предприятий, договорной системы, кооперации, соглашений о разделе продукции.
Для реализации партнерского соглашения производится выбор одной из представленных моделей в зависимости от отрасли. Исходя из анализа мирового опыта реализации ГЧП, следует отметить, что в жилищно-коммунальном хозяйстве наибольшую эффективность показали следующие модели:
1) концессия — данная модель реализуется в отраслях с долгосрочными проектами, где передача прав собственности государством частному парт-
неру исключена по правовым или политическим причинам;
2) модель оператора — подразумевает четкое разделение ответственности между государством и частным партнером, при этом все контролирующие функции сохранены за государством. Широко используется в сфере переработки отходов;
3) модель договора — в первую очередь инвестиции направляются на снижение текущих издержек, в результате чего экономия в большинстве случаев превышает собственно инвестиционные затраты. Получила широкое распространение в энергетике;
4) лизинг — наиболее подходящая модель для строительства жилых зданий. В настоящее время накоплен весьма значительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом [6, с. 13].
В ходе реализации механизма государственно-частного партнерства основными условиями эффективности являются сохранение за муниципалитетом и государством основных прав собственности и достаточной хозяйственной активности, а также высокая степень вовлеченности предпринимателей в осуществляемый проект. Выполнение данных условий необходимо для исключения полной или частичной приватизации объектов ГЧП частными инвесторами.
Современное состояние жилищно-коммунального хозяйства
В определенной степени типичным для регионов России является состояние ЖКХ Новосибирской области. Общая площадь многоквартирных домов на территории области составляет более 36 766,0 тыс. м2. Основная доля жилищного фонда (48 %) относится к периоду застройки 1971—1995 гг., около 36 % составляет площадь квартир, построенных в 1946—1970 гг. Более 40 % всего жилищного фонда имеет износ 30 %. Аварийный жилищный фонд, признанный таковым и подлежащим сносу, по состоянию на 01.01.2011 составил 173 876 м2.
Высокий уровень инвестиционных и операционных рисков обусловлен существенным износом инженерной инфраструктуры, что делает непривлекательным рынок предоставления коммунальных услуг для частных инвестиций и является основным барьером в привлечении новых предпринимателей. В Новосибирской области износ инженерных сетей составляет: теплосетей—40 %, котельных — 63 %, водопровода — 38 % и канализации—27 %. В результате этого износа потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители, по воде составляют 20 %, по
электроэнергии — 15 %, по теплу — до 40 % [3].
Подавляющая часть граждан, проживающих в аварийных и ветхих домах, не в состоянии самостоятельно получить на условиях найма или приобрести жилье удовлетворительного качества. Проживание в ветхом жилищном фонде непосредственно связано с риском возникновения чрезвычайных ситуаций. Кроме того, ветхие здания препятствуют развитию социальной и инженерной инфраструктуры, проведению комплексного благоустройства, а также ухудшают внешний облик городов, что в итоге оказывает отрицательное влияние на инвестиционную привлекательность региона.
Техническое состояние объектов коммунальной инфраструктуры в районах аварийных и ветхих жилых домов в регионе характеризуется низким коэффициентом полезного действия, высокой аварийностью и общими потерями энергоносителей. Серьезное снижение надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения является основным признаком кризисного состояния жилищно-коммунального комплекса. Основная масса происшествий и потерь ресурсов на тепловых и водопроводных сетях случается по причине ветхости коммунальной инфраструктуры. Ущерб от коммунальных катастроф значительно превышает расходы на предотвращение аварий и плановую замену основных фондов. При этом основным негативным фактором является проведение аварийно-восстановительных работ вместо планово-предупредительного ремонта [4].
Анализ основной массы инвестиционных проектов развития жилищно-коммунального комплекса показал, что они в большинстве случаев направлены на наращивание мощностей и в меньшей степени на замену изношенных фондов. В связи с низким уровнем внешних и внутренних инвестиций не обеспечивается своевременное проведение капитального ремонта основных фондов организаций ЖКХ, что приводит к дальнейшему снижению надежности работы коммунальных систем.
Перспективы реализации государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве региона
Реализация проектов государственно-частного партнерства является сложной задачей, для эффективной реализации которой необходимо наличие нормативно-правовой базы, а также грамотная оценка экономической обоснованности проектов, их правильное структурирование и четкая координация работы всех участников.
Государственно-частное партнерство может стать полноценной заменой приватизационных программ, позволяющей сохранить за государством контрольные функции в социально значимой сфере экономики и реализовать потенциал финансовой инициативы предпринимателей. При этом муниципалитеты, привлекая ресурсы бизнеса к решению основных проблем ЖКХ, не лишаются прав собственника. Участие частных инвесторов в реализации проектов требует законодательного закрепления ГЧП как особого вида взаимодействия муниципалитета и частного бизнеса, что ведет к значительным институциональным изменениям внутри системы правоотношений «власть — бизнес», которая позволяет расширить участие предпринимателей в выполнении части организационных, управленческих, экономических и иных функций [2, с. 59].
Прежде всего государственно-частное партнерство может стать реальной и эффективной заменой методов бюджетного финансирования. Хозяйственное взаимодействие власти и предпринимателей позволяет привлечь в государственный сектор экономики необходимые ресурсы. В рамках данного вида отношений объединяются потенциалы и ресурсы двух хозяйствующих субъектов: с одной стороны — региона — в форме его собственности, а с другой — бизнеса — в виде применения современных, предпринимательских методов хозяйствования, менеджмента, а также привлечения инвестиций и внедрения инноваций. В результате появляется реальная возможность повысить эффективность использования государственной и муниципальной собственности.
Механизм государственно-частного партнерства позволяет преодолеть ограниченные возможности государственных и муниципальных органов по финансированию проектов развития жилищно-коммунального комплекса, перенести часть рисков на частный сектор, что достигается посредством использования разнообразных публичных прерогатив в виде инструментов бюджета, публичной собственности, законодательных установлений. Также появляется возможность применения управленческих навыков и опыта предпринимательского сектора для повышения качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг населению и увеличения эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры [2, с. 60].
Кроме того, проекты государственно-частного партнерства рассматриваются частным бизнесом как одно из направлений долгосрочного инвестирования с приемлемым уровнем доходности и риска. Причины
отсутствия желания у частного бизнеса вкладывать средства в жилищно-коммунальную сферу, а также ее низкая инвестиционная привлекательность лежат не в правовой и даже не в экономической плоскости. Зачастую предприниматели не видят ни определенных государством стратегических инвестиционных целей, ни самой готовности со стороны властей образовать с бизнесом равноправный союз, основанный на принципах партнерства [1, с. 16].
Важным шагом в решении данной дилеммы должно стать объявление принципа государственно-частного партнерства на региональном уровне. Это имеет не только важнейшее политическое, экономическое, но и психологическое значение для предпринимателей. Для развития механизма ГЧП региональной власти следует:
• показать свою готовность к продуктивному сотрудничеству с бизнесом в форме партнерства;
• признать партнерство эффективной экономической формой, снимая тем самым все споры и вопросы, которые возникают относительно форм и методов взаимодействия;
• четко определить сферы ГЧП и цели, которые власть преследует в рамках реализации данных проектов. Данная мера должна получить нормативно-правовое закрепление на программном и, желательно, законодательном уровнях.
Далее следует заложить правовые основы государственно-частного партнерства, особенно важно выделить правовой статус бизнеса в данном тандеме, для этого необходимо создание обширной законодательной базы по данному вопросу.
Одним из необходимых условий реализации механизма ГЧП должно стать соответствующее выстраивание административного аппарата, готового осуществлять государственные и муниципальные цели в партнерских условиях с частным бизнесом.
Договор может стать универсальной формой достижения баланса интересов в рамках конкретного проекта. Различные формы договоров (арендные, концессионные, подрядные и т. п.) должны выстраиваться на основе четко прописанных законодательных положений. Заключение такого вида договора дает предпринимателям законодательно определенный статус, а следовательно, судебную защиту.
В процессе создания институтов государственно-частного партнерства необходимы постоянная коммуникация и взаимодействие между представителями как минимум двух социально-профессиональных групп, которые являются носителями разных корпоратив-
ных культур — государственных (муниципальных) служащих и предпринимателей. Принадлежность к разным корпоративным культурам представителей указанных групп потенциально может привести к различным трудностям: недостаточному взаимодействию и взаимопониманию, сложностям в коммуникации, обострению конфликтных ситуаций, психологической напряженности.
К сожалению, реализовать стратегию по выводу жилищно-коммунального комплекса из кризиса препятствует несовпадение взглядов бизнеса и власти на процесс управления. Исполнительная власть субъекта Федерации ориентирована в основном на обеспечение стабильной жизнедеятельности общества и сохранение экономического потенциала, а интерес предпринимателей заключается в лоббировании поддержки государством своих производств и поиске различного рода преференций. Успешное функционирование и развитие территорий зависит от взаимодействия и баланса сил региональных и муниципальных властей, жителей и корпоративных образований.
Пути развития государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве
Для проработки различных вопросов партнерства и развития предпринимательских инициатив в сфере ЖКХ целесообразно создание консультационных ком -паний, а также контролирующих организаций. Такие обязанности могут быть возложены на министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства субъекта Федерации. Но для конкурентного развития государственно-частного партнерства целесообразно создание профильного отдела в структуре правительства субъекта Федерации, у которого будут основные контрольные функции, а консультационные услуги лучшее и качественное развитие получат в сфере частного предпринимательства.
Для привлечения частного капитала в сферу жилищно-коммунального хозяйства необходимо установление стабильности на данном рынке, которое может быть осуществлено путем установления фиксированных тарифов на услуги. Для привлечения инвестиций в отрасль предпринимателям необходимо понимать способ образования тарифа, его составляющие и элементы, которые могут быть изменены в ходе концессионного соглашения или договора подряда.
Одним из основных факторов риска для предпринимателей является отсутствие прозрачности инвестиционных и финансовых потоков в данной сфере. Этот момент должен получить разрешение в
первую очередь для возможности разработки бизнес-планов и программ развития государственно-частного партнерства.
Сохраняется высокий уровень инвестиционных и операционных рисков в отрасли, обусловленный значительным износом инженерной инфраструктуры — в данном случае регион должен предоставить инвестору не только гарантии, но и необходимую поддержку как в экономическом, так и в правовом плане.
Регион должен полностью обеспечивать гарантиями и поддержкой развитие жилищно-коммунального хозяйства бизнесом, который в свою очередь будет приносить в такие проекты не менее 50 % инвестиций. Например, на начальном этапе развития государственно-частного партнерства на территории Новосибирской области финансирование из бюджета должно составлять как минимум 40—50 %, для того чтобы показать заинтересованность субъекта в данных проектах.
Впоследствии доля финансовых средств бюджета в проектах государственно-частного партнерства будет снижаться за счет привлечения инвесторов. В итоге у региона появится возможность экономить до 10—15 % бюджетных средств ежегодно и направлять их на развитие не менее важных направлений.
В итоге для эффективной реализации моделей ГЧП в жилищно-коммунальной отрасли изначально необходима заинтересованность органов исполнительной власти регионального (муниципального) уровня и их готовность быть инициатором действий по созданию нормативно-правовой базы, инвестиционной схемы и привлечению потенциальных инвесторов. Вся ответственность за проведение предварительных работ по принятию правовых актов и разработку конкурсной документации полностью лежит на стороне публичных органов, хотя в некоторых случаях применяются механизмы распределения соответствующих рисков между властными структурами и частными партнерами.
Риски, связанные с реализацией представленных моделей государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальной сфере, значительно меньше рисков отсутствия инвестиций в отрасль в ближайшие годы. Кризисная ситуация, сложившаяся в экономике страны, не снимает с региональной и местной властей ответственности за надежное функционирование систем жизнеобеспечения.
Заключение
При осуществлении взаимовыгодного сотрудничества органов власти и частных инвесторов-операторов, а также при применении положительного
опыта реализации соответствующих проектов с обязательным привлечением квалифицированных консультантов инструментарий государственно-частного партнерства будет способствовать наращиванию темпов санации, реконструкции и модернизации систем жилищно-коммунального комплекса.
В настоящее время государственно-частное партнерство выделено как одно из стратегических направлений развития региональной экономики. Развитие данного механизма взаимодействия государства и бизнеса в жилищно-коммунальном хозяйстве наиболее востребовано рынком в связи с кризисным состоянием этой сферы экономики и недостатком бюджетных ассигнований для улучшения ситуации. Рынок жилищно-коммунального хозяйства остро нуждается в притоке молодых компетентных специалистов, внедрении современных технологий обслуживания населения и развитии конкурентных отношений.
В результате использования инструментов государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальное хозяйство будут привлечены необходимые инвестиции для санирования и модернизации. Развитие отрасли привлечет молодых и высококвалифицированных специалистов, а также создаст условия для конкурентной среды не только в жилищной, но и в коммунальной сфере. Стабильное функционирование отрасли повлечет снижение аварийности инженерных сетей. Следствием конкуренции и ответственности бизнеса перед регионом и жителями станет повышение качества жилищно-коммунальных услуг и повысится качество жизни населения.
Список литературы
1. Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7. С. 14—19.
2. Мочальников В. Развитие государственно-частного предпринимательства и малого бизнеса // Вестник института экономика РАН. 2010. № 1. С. 55—77.
3. Об утверждении ведомственной целевой программы города Новосибирска «О реконструкции и модернизации жилищного фонда города Новосибирска» на 2010—2012 годы»: постановление мэрии г. Новосибирска от 31.12.2009 № 584. Новосибирск, 2011. URL: http://www. consultant. ru.
4. О программе мер по развитию конкуренции в Новосибирской области на 2010—2012 годы: постановление Правительства Новосибирской области от 06.10.2010 № 163-п. Новосибирск, 2011. URL: http://www. consultant. ru.
5. СучковаВ. Государственно-частное партнерство в коммунальной сфере в условиях кризиса // Корпоративный юрист. 2009. № 5. С. 19-28.
6. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. № 2. С. 13.
