CC BY
109
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1
142 РЕЦЕНЗИИ
РАЗВИТАЯ НЕФОРМАЛьНОСТь в развивающихся странах
БАРСУКОВА С.Ю.
доктор социологических наук., профессор гу-вШэ
Linking the Formal and Informal Economy: Concepts and Policies / edited by B.Guha-Khasnobis, R.Kanbur, E.Ostrom. Oxford university press. 2006. - 294 p.
ISNB 0-19-920476-4
Авторы книги пытаются найти форму наиболее эффективной связи формальной и неформальной экономики для развивающихся стран. Формальное правило - это идея того, как должно жить общество в понимании бюрократии, это идея подчинения писаному правилу. Неформальное право - самостоятельно сформированное и закрепленное в нормах и обычаях представление людей о способах разрешения жизненных коллизий. Вопрос в том, можно ли создать эффективное партнерство самоорганизации и бюрократии.
Книга представляет собой сборник статей, посвященных неформальной экономике развивающихся стран. Это Индия, Лима, Вьетнам, Либерия, Индонезия, Южная Африка, Мозамбик, Боливия. Укрепление формального порядка проходило в одних странах через расширение сферы государственного вмешательства (интервенция вширь), в других - через усиление роли государства в уже регулируемых сферах (интервенция вглубь).
Главный вывод книги состоит в том, что нет достаточного основания считать, что формализация однозначно улучшает или ухудшает социально-экономическое положение страны. То есть государственная интервенция на неформальную экономику может быть оценена в терминах «больше» или «меньше», но это не имеет однозначного соответствия в терминах «лучше» или «хуже».
Книга состоит из двух частей, посвященных теории и эмпирике соответственно. Моя задача - представить читателям основные идеи книги, формулируя их в форме тезисов.
От «неформального сектора» к «неформальной экономике»
Тезис 1: Ранняя концепция «неформального сектора» перешла в расширенный концепт «неформальной экономики», являющейся не периферийным элементом, а базовым компонентом экономики многих стран.
Про это считают своим долгом написать практически все авторы сборника. Кратко эволюция термина и история его возникновения выглядит следующим образом.
Победное шествие понятия «неформальный сектор» и его массированное эмпирическое изучение началось с 1971 г. с доклада К.Харта «Городская безработица в Африке». Основной посыл работы: бедные в Аккре не являются безработными. Это было новостью, поскольку крупные компании предоставляли очень ограниченное число рабочих мест, и соответственно экономисты оценивали безработицу в Африке на уровне 50% и выше. При этом люди, исключенные из участия в пользовании благами, гарантированными государством и корпорациями, создавали собственными способы выживания.
Заметим, что К.Харт был не первым, кто пытался довести до общественности мысль о «дуальности» экономики развивающихся стран. Еще в 1963 г. К.Гиртц, изучавший предпринимательство в Индонезии, ввел понятие «базарной экономики» (bazaar-type) в противовес «фирменной экономике» (firm-type) как экономике круп-
ных западных корпораций, обеспечивающих работников защитой закона. Но аналитическую конструкцию Гиртца экономисты не приняли.
Почему идеи Гиртца проигнорировали, а работу Харта оценили столь высоко, что он стал фактически основателем целого направления исследований? Думается, тому есть несколько причин. Начнем с того, что К.Харт публицистически ярок. Далее, по его собственному мнению, он смог вызвать интерес экономистов, представив этнографию на их языке (р.25). И самое, пожалуй, важное, что К.Харт не просто описал явление, но дал ему принципиальную оценку. Он «оправдал» неформальный сектор. Именно поэтому идеи К.Харта были восприняты как руководство к действию, и дискуссия приняла практический характер, фокусируясь вокруг вариантов помощи неформальному сектору развивающихся стран1.
В 1980-е годы происходит сдвиг в экономической доктрине. Растут сомнения в разумности государственного регулирования (политика Рейгана, Тэтчер). Начинается абсолютизация саморегулятивного потенциала рынка. Тема неформальной экономики получает второе рождение, но уже не как сектора, а как правил игры, пронизывающих все без исключения формы хозяйствования.
В 1990-е годы на авансцену вышла тема взаимоконвертации формальных и неформальных институтов в ходе так называемого транзитного периода. Почти вся экономика некоторых стран становится неформальной.
Таким образом, концепция «неформальной экономики / сектора», зародившись в дискуссии 1970-х годов о городской бедности стран Третьего мира, перешла в статус универсальной темы. Стало ясно, что формальные правила с необходимостью абстрактны, и жизнь выходит за их рамки. Этот выход возможет как в форме существования «неформальной зоны» (неформального сектора), так и в форме неформальных практик внутри формальной сферы. Практики кажутся неформальными, поскольку со стороны не видны их регулятивные основы.
Приведу сравнение старого и нового взгляда на неформальную экономику (в своей редакции):
Старый взгляд на НЭ Новый взгляд на НЭ
Отомрет по мере индустриализации Расширяется по мере экономического роста
Маргинальное пространство Основное место поиска работы, а также производства товаров и услуг для низкодоходных групп. Значительная доля в ВВП
Существует отдельно от формальной экономики Связана с формальной экономикой, в т.ч. через субконтракты
Резервация для избыточного труда Неформальная занятость растет не от избытка рабочей силы, а в результате сокращения формального найма через разнообразные способы его деформализации
Охватывает уличных торговцев и мельчайших производителей Широкий спектр: от временных работников в агробизнесе до надомников, привлекаемых крупными фирмами
Неформальные предприниматели не регистрируют бизнес, чтобы избежать контроль и налогообложение Неформальные предприниматели заинтересованы в легализации при условии снижения барьеров входа в легальное пространство и роста выгод от регистрации. Большинство наемных неформальных работников стремится к легализации ради роста стабильности и гарантированности трудовых прав
Арена выживания бедных Включает широкий спектр предприятий, в т.ч.стабильных и быстро растущих.
1 Более подробно историю термина «неформальный сектор» и «неформальная экономика» см.: Барсукова С.Ю. Неформальная экономика: экономико-социологический анализ. - М.: Изд.дом ГУ-ВШЭ, 2004. Гл.1 (с. 13-39).
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1
Две исследовательские перспективы: секторальная и институциональная
Тезис 2: Существуют конкурирующие исследовательские перспективы изучения формального и неформального порядка: секторальная и институциональная.
Формальное и неформальное зачастую используется как метафора. Однако разнообразие трактовок неформальности сводится к двум принципиально различным подходам.
1) Неформальное - это то, что находится вне государственного контроля, учета и налогообложения, т.е. это нерегулируемая властью деятельность. В этой традиции неформальность является ответом на давление аппарата административного и фискального принуждения со стороны государства. Отсюда вытекает дискуссия об уровне допустимого регулирования. Главный проверочный тест - правильно ли осуществлена формализация - это то, приходят ли люди в «зону», регулируемую государством, или бегут из нее. То есть хотят оказаться «внутри» или «вне» регулируемой государством системы.
2) Неформальное - это характеристика правил игры, которым подчиняется организация при отсутствии прописанной (формализованной) системы правил. Отсюда частое отождествление неформального с неструктурированным, внутренне нерегулируемым, неустойчивым, что в политическом смысле оправдывает интервенцию на неформальное. Отождествление неформального с хаотичным оправдывает решимость государства нести «порядок» туда, где его, дескать, нет.
Исследований неформальной экономики множество, но все они тяготеют к одному из этих базовых суждений. Соответственно экономическую активность можно охарактеризовать по двум направлениям:
- степень взаимодействия с государственными органами на национальном и местном уровнях, то есть насколько формализованы отношения с властью (например, зарегистрирована ли предпринимательская деятельность),
- степень структурированности действий в соответствии с предписанными требованиями, то есть насколько формализованы отношения внутри организации и с партнерами (например, оформлены ли контрактные обязательства, подчиняется ли разделение труда должностным инструкциям). При этом неформальное регулирование может порождать жестко структурированное взаимодействие. Так, Гамбетта отмечал крайнюю упорядоченность (т.е. структурированность) отношений внутри криминальных групп, что было ответом на риски нелегальной деятельности.
Жесткого взаимного соответствия этих характеристик нет. Уклоняющийся от налогов предприниматель может быть крайне педантичен в заключении договоров с партнерами. И наоборот. Другими словами, неверно думать, что неформальность в одном измерении порождает неформальность в другом.
Авторы книги явно делают акцент на изучении степени подчинения государству, степени контроля «извне», отодвигая на второй план вопрос о природе и качестве неформального регулирования «внутри» как регулятивной основы не прописанных ролей и структурных позиций. Нужно сказать, что большая часть авторов не рефлексирует различие исследовательских перспектив, воспринимая секторальный вариант как единственно возможный. Пожалуй, только одна глава выдержана в явно институциональном духе (гл. 4).
Если «отцом» секторального подхода был К. Харт, то концепция неформальности как институциональной исследовательской перспективы связана с работами Д.Норта. Он определил институты как ограничения, которые структурируют политические, экономические и социальные взаимодействия. Институты делятся на неформальные, суть которых в самопринуждении (self-enforcing) (например, табу, традиции, коды поведения, конвенции), и формальные, которые создаются и поддерживаются государством (писаные зако-
ны). Роль институтов состоит в снижении неопределенности посредством установления стабильной (и необязательно эффективной) структуры взаимодействия.
Д. Норт отмечал, что индивид совершает выбор между множеством норм различной природы и признает более вескими те нормы, которые соответствуют данной ситуации. Индивид рационален в том смысле, что он минимизирует когнитивные издержки ментального процесса в условиях ограниченной информации. С точки зрения индивида, тот факт, что правила формальны, т.е. исходят от государства, не определяют однозначно доверия к ним в данной конкретной ситуации.
Институциональный подход не предполагает выделение сегментов, но формирует «пронизывающее» исследование экономической реальности на предмет поиска ее формальных и неформальных регуляторов.
Неформальный сектор как статистический артефакт
Тезис 3: Занятость в неформальном секторе не является неформальной занятостью; неформальный сектор в статистической традиции утратил содержательное единство с аналитическим смыслом, изначально присущим концепции неформального сектора.
К.Харт с явным неудовольствием пишет, что экономисты перевели термин «неформальный сектор» в количественные показатели: маломасштабный, низко производительный, низко доходный, слабо механизированный. А это есть характеристики предприятий. В то время как он «подчеркивал природу дохода, наличие или отсутствие бюрократической формы» (р.26), что есть характеристика отдельных рабочих мест.
Сказалась трудность приведения аналитического концепта к статистическому. Окончательно неформальность исчезла в понятии «неформальный сектор», когда его стали определять согласно резолюции 15 международной конференции статистиков труда (1993 г.). Именно тогда закрепилась операционализация неформального сектора, основанная на характеристике предприятий, а не отдельных рабочих мест. Такой «неформальный сектор» в принципе не может улавливать неформальную занятость, так как фирма может быть неоднородной внутри (формальные и неформальные работники), а подсчет ведется на уровне целых предприятий. В результате возник разрыв между неформальным сектором как артефактом национальной статистики, позволяющим проводить межстрановые сравнения, и традицией содержательной (хартовской) трактовки этого термина.
Одна из глав книги особенно детализировано проводит мысль, что неформальная занятость имеет место как внутри, так и вне неформальных предприятий (гл. 5). Это приводит к формуле: неформальная занятость = неформальные предприниматели, преимущественно самозанятые и семейный бизнес + бесконтрактный найм на формальных и неформальных предприятиях. Соотношение этих слагаемых в развивающихся странах: 60% и 40% (р.83).
Новые формы организации бизнеса позволяют формальным фирмам расширять зону неформального найма (р.86):
- в рамках «стоимостных цепей» (субконтрактных отношений) фирма объявляет, что с остальными звеньями цепи у нее лишь коммерческие отношения, и они не лежат в области трудовых отношений этой фирмы;
- отношения найма не безусловны (например, при взятии товара на реализацию);
- найм безусловен, но нет ясности - с кем (например, временный найм через агентство).
- перенос субконтрактных подразделений в Третий мир с устойчивой традицией неформальности.
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1
Таким образом, статистика, фиксирующая занятость в неформальном секторе, ни в коей мере не может служить основой нашего знания о неформальной занятости.
Дихотомия versus континуум
Тезис 4: Континуум формального - неформального более продуктивен как исследовательская модель, чем жесткая дихотомия.
Пожалуй, ни одна мысль не повторяется в книге так часто, как призыв видеть в паре формального и неформального не дихотомию, а полюса континуума.
Обилие эмпирического материала, приведенного в книге в виде национальных кейсов, доказывает, что нет дихотомии формального и неформального сектора, а есть их отраслевые и региональные континуумы и подвижка состояния на них может пойти как на пользу, так и во вред бедным странам.
Важную мысль высказал в этой связи К.Харт: формальное и неформальное существует отдельно, когда мы используем понятие «сектор». Это подразумевает, что они имеют разные локализации. Но как только мы включаемся в дискуссию о бюрократическом и небюрократическом управлении, то выходим на неразрывность формального и неформального порядка (р.22).
В доказательство того, что формальное и неформальное диалектически связаны, К.Харт приводит забавный пример: правящие и деловые элиты идентифицируются с мужским костюмом, но этот стиль был выбран в 1920-е годы как неформальная про-тестная альтернатива смокингу (р.29).
Неразрывность тандема формального и неформального следует хотя бы из того, что сама «неформальная экономика» порождена институциональными усилиями организовать общество по формальным схемам. Формальные институты гарантируются законом, а неформальные поддерживаются «приватно», через личные взаимодействия и механизм репутации. Однако очевидно, что в развитых странах доверие к фирме, ее репутация защищают ее интересы не менее, чем закон. А положение человека в неформальной сети существенно зависит от формальных признаков его материальной и интеллектуальной состоятельности. Следовательно, неформальное не может быть сведено к доверию, а формальное не может сводиться к писаному и гарантированному государством. Скорее, имеет место континуум действий, опирающихся на разные механизмы поддержки доверия и модели принуждения к исполнению.
Влияние качества институтов на результат регулирования
Тезис 5: Рост государственного регулирования ведет к замедлению экономического роста и расширению неформальности. Однако при высоком «качестве власти» этой связи может не быть.
Этот тезис доказывается на данных кросс-культурного сравнения (гл. 7). Выборка - 75 стран, в т.ч. 22 развитые и 53 развивающиеся.
Авторы строят индексы регулирования бизнеса для стран, вошедших в выборку. Эти индексы отражают степень регулирования государством таких аспектов бизнеса, как: вход на рынок, торговые барьеры, финансовый рынок, контрактное право, банкротство, рынок труда, фискальное регулирование. Далее по трем показателям (уровень политической коррупции, законности и демократии) строится индекс «качества власти» (“governance index") (данные берутся из International Country Risk Guide).
Строятся две регрессии: отдельно для ежегодного роста GDP и размера неформальной экономики. Речь идет о скрываемой неформальной экономике, данные о которой берутся из межстранового сравнительного исследования, проведенного под руководством Ф.Шнайдера.
Расчеты показывают, что все виды регулирования, кроме фискального, негативно влияют на экономический рост. Но если «качество власти» высокое, то негативного
воздействия регулирования на экономический рост практически не наблюдается.
Регулирование ведет также к расширению скрываемой неформальной экономики. При этом по мере «ухудшения власти» влияние фискального регулирования на неформальную экономику ослабевает. Так, при очень низком уровне этого индекса (например, в Колумбии и Пакистане) фискальное регулирование практически не влияет на неформальную экономику. То есть хоть поднимай налоги, хоть опускай, граница теневой экономики не сдвинется.
Таким образом, рост регулирования вызывает замедление экономического роста и расширение неформальной экономики. Однако качество регулирования, понимаемое как институциональная рамка, имеет значение. В тех странах, где по оценке Мирового банка институты характеризуются как более «правильные», регулирование может быть довольно эффективно. В других странах те же регулирующие меры ведут к развалу экономики: замедлению экономического роста и теневизации экономики2.
Ситуационная привлекательность формальных правил
Тезис 6: Государственные правила (формальные институты) могут вызывать меньшее доверие в некоторых развивающихся странах (читай - при слабом государстве), чем неформальные институты. Предпочтительность формальных правил - результат сложной констелляции экономических, политических, культурных и идеологических факторов.
Авторы не жалеют сил, пытаясь на многочисленных примерах показать, что при определенных условиях вполне рациональный субъект может предпочесть неформальный контракт формальному. И что неформальный контракт может быть более эффективным: например, неформальный кредитор получает долги быстрее, чем формальный через суд. И что формальные нормы могут «разъедаться» неформальными или быть «захваченными» ими. Для российских исследователей это едва ли новый ход.
Общее правило двуедино: не спешите заменять неформальные правила формальными, а найдите в неформальном сильные стороны и их укрепляйте. А если формальные нормы не работают, не спешите их менять, создайте дискуссию с теми, кто от них уклоняется.
Это все правильно, но про это написано уже так много, что текст может казаться новаторским только для тех, кто абсолютно «не в теме». Но это на уровне теории. Эмпирика же вполне достойна внимания, поскольку наше знание «неформального» зарубежья, как правило, ограничивается бестселлером Э. де Сото о ситуации в Лиме.
На примере Вьетнама рассматривается влияние финансовой либерализации на положение формальных и неформальных кредиторов (гл.8). Традиционно Вьетнам имеет обширный неформальный финансовый сектор, который удовлетворяет кредитные потребности значительной части населения. Неформальное кредитование включает в себя займы у друзей и родственников, кредитование через кредитные ассоциации, продажу товаров владельцами магазинов в долг под будущий урожай. На эти формы неформального кредитования в начале 1990-х приходилось примерно 60-70% всего рынка кредитов.
В 1995 г. во Вьетнаме прошла реформа, направленная на дерегулирование финансовой системы. Ее суть: облегчение входа на рынок для новых игроков, стимулирование прихода иностранных банков, либерализация процентной ставки. Что изменилось с точки зрения соотношения формального и неформального кредитования домохозяйств?
2 Очень похожие выводы о важности качества институтов делают российские ученые применительно к «ресурсному проклятию». Используя схожую идею кросс-национального исследования и технику регрессионного анализа, показывают, что «ресурсное проклятие» работает только при низком качестве институтов [Полтерович В., Попов В., Тонис А. Экономическая политика, качество институтов и механизмы «ресурсного проклятия» - М.: Изд.дом ГУ ВШЭ, 2007. ].
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1
Статистика свидетельствует об успешности процесса формализации финансовой сферы: доля формального кредитования заметно увеличилась, хотя в абсолютном выражении неформальный сектор кредитования остается лидирующим. Однако эконометрический анализ показывает, что «чистым» результатом дерегулирования финансового рынка стало снижение относительной роли формального финансового сектора. Интегральный же его рост связан с совершенно иными факторами.
Поучителен опыт Боливии в формализации прав собственности на леса (гл.11). В 1996 г. в Боливии было децентрализовано управление лесами, и экономические агенты (в т.ч. фермеры) получили возможность оформить формальные права собственности на лесные ресурсы. Все либерально мыслящие аналитики оценили этот шаг как исключительно положительный. Но практика показала его неоднозначность.
В условиях экономической и политической нестабильности получившие право собственности крестьяне стремились побыстрее получить прибыль от этой собственности, а не выстроить долговременную стратегию использования леса. Де факто произошло снижение стимулов к инвестированию в лесное хозяйство. То есть установление формальных прав собственности на лес оказалось недостаточным для превращения лесоводства в успешную коммерческую отрасль.
Подведем итоги
Книга в очередной раз показала, что в современной науке дискуссии, посвященные неформальной экономике, кристаллизуются вокруг трех традиций (р.84):
- дуализм: неформальная активность имеет слабую связь с формальной экономикой, представляя собой отдельный сектор. В этой традиции ведутся ожесточенные споры по измерению неформального сектора, раздаются призывы помогать неформальному сектору в форме кредитов, обучающих программ и пр. Связь с государственным регулированием в целом не рассматривается.
- структурализм: формальная и неформальная экономика неразрывно связаны, конкуренция вынуждает фирмы формального сектора уменьшать издержки за счет привлечения неформальных работников и включать неформальные фирмы в стоимостные цепи (вертикаль создания продукта) через систему субконтрак-тных отношений. В этой традиции звучит призыв к государству регулировать «неравные» коммерческие отношения между крупными фирмами и мелкими субподрядчиками, а также трудовые отношения.
- легализм: акцент на связи неформальных предприятий с формальной регулятивной средой, а не с формальными фирмами. Утверждается, что государственное дерегулирование ведет к росту предпринимательской свободы.
Данная книга - это панорама летописей неформальности беднейших стран мира, выполненных в разных традициях - от дуализма до легализма. Более широкого сборника исследований (как в географическом, так и в методологическом смысле) трудно найти.
Сборник преимущественно эмпирический. Для кого-то - к сожалению. Для кого-то - к счастью. Но думаю, что любители эмпирики разделят мои разочарования по поводу некоторых глав, которым присуща описательность и назидательность.
Описательность плоха тем, что из нее нет выхода на обобщающие суждения. При всем моем уважении к индийским неформальным работникам читать бесконечные статистические сводки, разбитые на виды деятельности, которым трудно найти аналог в России, довольно грустно (гл.6). Ничего не доказывается и не опровергается, а просто приводится как зарисовка.
Порой назидательность заменяет доказательность. Необходимость дать «зеленый свет» неформальному сектору развивающихся стран иногда кажется авторам самоочевидной и единственной задачей развития (гл.9). Странно, что власть не прислушивается к таким советам. Видно, такой уровень аргументации и в Африке не кажется достаточным.
В целом, книга отражает состояние исследований неформальности в развивающихся странах со всеми «плюсами» и «минусами». Часть выводов актуальна и вне Третьего мира, что я попыталась показать. Очень хотелось бы надеяться на ответный ход развитых стран, включая Россию. Нам есть что сказать про неформальность. По крайней мере, данная книга не оставила впечатления, что в этой теме непочатый край для самообразования.
TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1
