CC BY
35
СТРАТЕГИЯ РАЗБИТИЯ РЕГИОНА
УДК 332.87
разработка механизма модернизации и развития региональной коммунальной
инфраструктуры
В. Г. Смирнов, доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и управления инвестициями и инновациями E-mail: svgvgy@mail. ru Владимирский государственный университет
в. а. телегин,
главный управляющий директор E-mail: vks@vladcomsys. ru оао «Владимирские коммунальные системы», г. Владимир
В статье отмечается, что в связи с кризисом, в котором находится сфера ЖКХ, и необходимостью развития опережающими темпами коммунальной инфраструктуры данной отрасли проблема создания эффективного механизма модернизации и развития региональной коммунальной инфраструктуры приобретает особую актуальность. Раскрывается процесс разработки нового механизма модернизации региональной коммунальной инфраструктуры Владимирской области, который устраняет раз-балансированность между возможностями инвесторов и существовавшим механизмом возмещения (возврата) инвестиций, а также позволяет ускорить развитие региональной коммунальной инфраструктуры с участием федеральных инвестиций на более высоком уровне.
Ключевые слова: механизм модернизации региональной коммунальной инфраструктуры, привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры, концессионная форма государственно-частного партнерства.
Несмотря на то, что процесс реформирования сферы ЖКХ осуществляется с 1992 г. по настоящее время, состояние данной отрасли продолжает оставаться в кризисе. Одной из причин этого является неспособ-
ность действующего механизма модернизации и развития региональной коммунальной инфраструктуры (РКИ) решать вновь появившиеся задачи:
— осуществление опережающего развития коммунальной инфраструктуры (КИ);
— внедрение современных производственных технологий для повышения качества и стабильности оказания услуг при более активном участии в данном процессе частных компаний.
В результате недофинансирования отрасли физический износ основных фондов достиг 60 %. Потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители, доходят до 40 %, перерасход энергетических ресурсов на 50 % выше, чем в Европе. Требуемый объем инвестиций на поддержание и модернизацию систем ЖКХ составляет по РФ порядка 10 трлн руб. [3]. В связи с этим проблема создания эффективного механизма модернизации и развития региональной коммунальной инфраструктуры приобрела в последнее время особую актуальность.
Однако процесс привлечения частных инвесторов к управлению коммунальными объектами, несмотря на наличие Федерального закона от
21.06.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [4], не действовал в течение 5 лет до внесения в него существенных изменений в июле 2010 г. [5]. Это происходило из-за целой серии причин:
— несовершенство законодательства;
— отсутствие гарантий возврата вложенных инвестиций;
— передача государственным и муниципальным унитарным предприятиям имущества коммунальной инфраструктуры;
— невозможность установления долгосрочных тарифов;
— ограниченность привлечения внешнего финансирования и пр. [3].
Несовершенство законодательства проявлялось в недостаточно защищенных правах концессионера и формализации порядка отбора проектов и выделения средств на реализацию концессионных соглашений из Инвестиционного фонда РФ.
Кредитование ЖКХ было сродни венчурному бизнесу: его риски считались более высокими, чем при кредитовании под залог недвижимости, ценных бумаг и т. д. Кроме того, риски, которые нес концессионер, отягощались еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего, являющегося основной стороной партнерства, законом не была предусмотрена [1].
Абсолютно не решаемой была проблема отведения земли. Ожидания государства, связанные с размером частного финансирования проектов, оказались явно завышенными. При этом мировой опыт показывает, что в дорогих инфраструктурных проектах доля инвестиционного участия государства должна быть не ниже 40—60 %.
Один из основных недостатков механизма связан также с тем, что в международной практике допускаются и чаще всего используются так называемые «прямые соглашения», т. е. в случае невыполнения концессионером обязательств по кредитному соглашению его права сразу переходят к банку. Российское же законодательство не позволяло муниципалитетам заключать такие соглашения и обязывало концедента (государство) проводить конкурс на заключение нового концессионного соглашения с условием погашения новым концессионером ранее принятых обязательств по кредиту. При этом возникали следующие риски:
— затягивания процесса выбора нового концессионера;
— недостаточной ликвидности обеспечения (в исключительных случаях новый концессионер может просто не появиться);
— несоблюдения условий кредитного договора новым концессионером.
В результате ни одного концессионного соглашения в коммунальном секторе за пять лет не было заключено. Компании отрасли практически не могли самостоятельно предоставлять обеспечение по привлекаемым кредитам. Обеспечением, как правило, выступали гарантии муниципалитетов и субъектов Федерации, поручительства третьих лиц и т. д.
Признавая концессию более прогрессивным механизмом государственно-частного партнерства, ни государство, ни бизнес не могли на практике применить нормы закона в коммунальной отрасли. Вся коммунальная практика базировалась в основном на арендных отношениях [2].
В условиях отсутствия отработанного механизма привлечения инвестиций (софинансирования) экономические субъекты (частные операторы), испытывающие потребность в привлечении значительных финансовых средств для реализации региональных инвестиционных проектов, в том числе связанных с развитием коммунальной инфраструктуры, вынуждены были самостоятельно заниматься разработкой механизма привлечения инвестиций. Примерами таких проектов, реализованных частными операторами ОАО «Российские коммунальные системы» (РКС), являются:
— строительство и реконструкция водопроводных очистных сооружений г. Петрозаводска (II этап) [6];
— реконструкция системы водоснабжения в г. Перми [7];
— развитие системы теплоснабжения в г. Владимире и Владимирской области, реализуемой при государственной поддержке за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ [8]. Процесс привлечения инвестиций для реализации соответствующих региональных проектов представляет собой один из важных этапов разработанного ОАО «ВКС» нового механизма модернизации и развития РКИ, который представляет собой совокупность этапов (см. рисунок).
На первом этапе выявляются особенности существующего кризиса в РКИ, заключающиеся в разбалансированности существующего хозяйственного механизма функционирования и развития отрасли, не отвечающего взаимным интересам
Этапы, содержание,
Дополнительная информация
1. Выявлены особенности системного кризиса в РКИ, заключающиеся в разбалансированности существующего механизма функционирования и развития отрасли, 2005 г.
Разбалансированность существующего хозяйственного механизма функционирования и развития отрасли— несоответствие взаимных интересов производителей, потребителей и бюджета.
Произошла ввиду наличия комплексной проблемы
2. Установлено, что РКИ в современных условиях представляет собой сложную, открытую территориальную многоотраслевую систему самостоятельно хозяйствующих
субъектов, 2006 г
РКИ как система: — обладает своими специфическими особенностями;
экономическими интересами, ожиданиями; —находится во взаимодействии с другими системами ЖКХ —является подсистемой регионального рынка ЖКУ
3. Обоснован подход к формированию нового механизма модернизации и развития РКИ на основе привлечения крупного бизнеса посредством развития государственно-частного партнерства (ГЧП), 2007 г.
4. Предложен подход к модернизаации РКИ на основе формирования инвестиционного инновационно-воспроизводственного процесса и поэтапного перехода к различным формам ГЧП для достижения многофакторного баланса, 2008 г.
Необходимость формирования нового механизма: — отсутствие субъекта, заинтересованного в переходе к рыночному механизму; — разбалансированность механизма; — несоответствие между возможностями инвесторов и существующего механизма возмещения (возврата) инвестиций
5Е
Необходимость достижения многофакторного баланса между:
— выполнением условий повышения качества коммунальных услуг;
— привлечением с окупаемостью инвестиций на модернизацию и развитие КИ;
—распределением рисков власти и бизнеса на управление и эксплуатацию объектов коммунальных систем;
— оплатой коммунальных услуг;
— собственниками на активы РКИ
5. Разработка механизма привлечения частных и федеральных инвестиций в развитие РКИ, 2010 г.
Механизм отработан в рамках реализации инвестиционного проекта «Развитие системы теплоснабжения г. Владимира и Владимирской области на 2009—2012 годы»
Схема отработки механизма модернизации и развития региональной коммунальной инфраструктуры
производителей, потребителей и бюджета, недостаточном уровне развитости рыночных отношений в сфере ЖКХ и конкурентной среды на рынке ЖКУ ввиду наличия комплексной проблемы, обуславливающей необходимость формирования и развития качественно новых принципов и механизмов функционирования РКИ.
В рамках второго этапа установлено, что РКИ в современных условиях представляет собой сложную, открытую территориальную многоотраслевую систему самостоятельно хозяйствующих субъектов, которая как система обладает своими специфическими особенностями, экономическими интереса-
ми, ожиданиями, находится во взаимодеиствии с другими системами ЖКХ и является подсистемой регионального рынка жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ).
В силу данных обстоятельств на третьем этапе обосновывается подход к формированию нового механизма модернизации и развития РКИ на основе привлечения крупного бизнеса в качестве управляющего, арендатора или концессионера посредством развития государственно-частного партнерства.
Изменение всей системы экономических отношений, условий функционирования, применяемых подходов и механизмов реализации государствен-
ной жилищной политики поставило задачу обеспечения опережающего развития КИ за счет:
— ускорения процессов модернизации основных фондов коммунального сектора;
— внедрения современных производственных технологий;
— замены ветхих и аварийных сетей, оборудования.
Существовавший ранее механизм оказался неспособным решать вновь появившиеся задачи. В результате появилась проблема, связанная с поиском субъекта, заинтересованного в переходе к рыночным отношениям в этой сфере, создании благоприятных условий для реализации интересов этого субъекта при сохранении государственного регулирования сферы ЖКХ, а также отработки механизмов, гарантирующих окупаемость привлеченных частных инвестиций и возможность стабильной работы. Объективно заинтересованным в решении этих проблем и формировании нового механизма модернизации и развития КИ является крупный бизнес, который в качестве управляющего, арендатора или концессионера готов взять на себя роль движущей силы реформ, быстрых темпов преобразования коммунальной инфраструктуры.
На четвертом этапе предложен подход к модернизации РКИ на основе углубления общественного разделения труда, формирования инновационного инвестиционно-воспроизводственного процесса и поэтапного перехода к различным формам ГЧП. Особенностью является то, что в его рамках реализуется совокупность средств и мер достижения многофакторного баланса между выполнением условий повышения качества коммунальных услуг, привлечением с окупаемостью инвестиций на модернизацию и развитие РКИ, распределением рисков власти и бизнеса по управлению и эксплуатации объектов коммунальных систем, оплатой коммунальных услуг и собственниками недвижимости РКИ.
В условиях заключения договоров аренды муниципального имущества с предприятиями, оказывающими услуги ЖКУ, органы власти освобождаются от забот по управлению процессом производства и предоставления услуг. А в случае концессии — и от забот по инвестированию предприятий, сосредоточившись на регулировании отрасли (в том числе тарифов) и контроле за качеством предоставляемых услуг, так как ГЧП предполагает
ответственность власти за общественные услуги, предоставляемые гражданам.
Проекты модернизации и развития РКИ сопровождаются вовлечением крупных финансовых средств на длительный срок, что связано со значительными рисками. В связи с этим механизмы ГЧП должны основываться на сбалансированном распределении выявленных рисков между муниципальными образованиями и частными операторами. Частным операторам передаются те риски, которые они способны контролировать, а остальные принимают на себя органы власти.
На пятом этапе осуществляется разработка механизма привлечения частных и федеральных инвестиций в развитие КИ, который отработан в рамках реализации инвестиционного проекта «Развитие системы теплоснабжения г. Владимира и Владимирской области на 2009—2012 годы» и представляет собой совокупность шести этапов.
В рамках первого этапа (2004—2005 гг.) происходило создание благоприятных условий, необходимых для привлечения инвестиций в региональную коммунальную инфраструктуру. Для этого была реализована совокупность необходимых мероприятий.
На втором этапе (с 2005 г.) осуществляется реализация инвестиционных программ, связанных с восстановлением и модернизацией электрических сетей Владимирской области и системы теплоснабжения г. Владимира в рамках заключенных соглашений, а также идет работа по выполнению инвестиционных программ в области электро- и теплоснабжения.
На третьем этапе (2008 г.) происходило расчетное обоснование необходимости применения механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) для реализации регионального инвестиционного проекта «Развитие системы теплоснабжения г. Владимира и Владимирской области на 2009—2012 годы».
В рамках четвертого этапа (2009 г.) осуществлялось формирование заявки для реализации регионального инвестиционного проекта. Были выполнены следующие работы:
— подготовлен перечень объектов проекта;
— разработана необходимая для выделения бюджетных средств предварительная документация;
— проводился поиск разработчика заявки и ее разработка.
На пятом этапе (2009 г.) решались вопросы, связанные с прохождением отбора заявки на полу-
чение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ.
Таким образом, отработка данного механизма позволила устранить проблему разбалансирован-ности между возможностями инвесторов и существовавшим механизмом возмещения (возврата) инвестиций. Также она дала возможность осуществлять развитие РКИ на новом более высоком уровне с участием федеральных инвестиций, приближая арендные взаимоотношения к реализации концессионной формы ГЧП, которая имеет серию преимуществ перед ними:
— заинтересованность инвестора в экономии ресурсов (воды, тепла, электроэнергии),
— стремление к снижению потерь, сокращению эксплуатационных затрат и капитальных вложений путем их оптимизации.
Список литературы
1. ДерябинаМ. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8.
2. Наумова Т. Капитальный ремонт // Прямые инвестиции. № 11.
3. Наумова Т. Право на концессию // Прямые инвестиции. 2010. № 11.
4. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.06.2005 № 115-ФЗ.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 02.07.2010 № 152-ФЗ.
6. Паспорт регионального инвестиционного проекта «Строительство и реконструкция водопроводных очистных сооружений г. Петрозаводска (II этап)», реализуемого при государственной поддержке за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ: утвержден распоряжением Правительства РФ от 28.11.2009 № 1794-р.
7. Паспорт регионального инвестиционного проекта «Реконструкция системы водоснабжения в г. Перми», реализуемого при государственной поддержке за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ: утвержден распоряжением Правительства РФ от 28.11.2009 № 1792-р.
8. Паспорт регионального инвестиционного проекта «Развитие системы теплоснабжения в г. Владимир и Владимирской области», реализуемого при государственной поддержке за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ: утвержден распоряжением Правительства РФ от 28.11.2009 № 1791-р.
