CC BY
60
Разработка механизма государственно-частного партнерства в сфере санитарной очистки территорий поселений от бытовых отходов.
Development mechanism of public-private partnership in the field of disposal areas settlement
of waste.
Колесников Валентин Александрович,
магистрант 1 курса направления «Государственное и муниципальное управление» СЗИУ
РАНХиГС, г. Санкт-Петербург
Kolesnikov Valentin
1 course magistrate of Management in NWIMRANEPA,
Saint-Petersburg
Аннотация
В работе рассмотрены проблемы обращения с отходами производства и потребления важны для всех субъектов Российской Федерации. Федеральные целевые программы в области обращения с отходами производства и потребления в настоящее время отсутствуют. Рассмотрены примеры различных муниципальных округов по проблеме избавления от мусора, а также предложено внедрение ГЧП в сферу уборки мусора в Республике Саха (Якутия).
Ключевые слова:
ГЧП, уборка мусора, отходы, Республика Саха (Якутия).
Abstract.
In work address, problems with production wastes are considered and consumption are important for all subjects of the Russian Federation. Federal target programs in the field of the address with production wastes and consumption are absent now. Examples of various municipal districts on a problem of disposal of garbage are reviewed, and also introduction of PPP to the sphere of cleaning of garbage in the Republic of Sakha (Yakutia) is offered.
Keywords:
public-private partnership, garbage, waste, the Republic of Sakha (Yakutia).
Принимая во внимание сложившуюся ситуацию в Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления, отсутствие исходных объективных условий для формирования Федеральной целевой программы по обращению с отходами, Президент Российской Федерации своим поручением от 29.03.2011 №Пр-781 возложил на субъекты РФ обеспечение подготовки долгосрочных целевых программ, основанных на комплексном подходе к процессу сбора и утилизации всех видов отходов, с привлечением средств частных инвесторов.
Для достижения целей развития и модернизации экономики и социальной сферы необходимо активное и продуктивное взаимодействие бизнеса и государства. Данное сотрудничество должно быть направлено на концентрацию усилий всех сторон процесса, учет интересов бизнеса, государства и институтов гражданского общества. Под взаимодействием бизнеса и власти подразумевается система партнерства государственных органов, местного самоуправления, профсоюзов, организаций работодателей и бизнес структур в регулировании социально-экономических проблем. В современных условиях динамику взаимодействия бизнеса и государства стала определять концепция государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) - передачи решения части, в первую очередь экономических, задач из сферы государственного регулирования в сферу бизнеса.
В целях реализации Концепции экологической безопасности Республики Саха (Якутия) Законом Республики Саха (Якутия) от 19.12.2006 402-З № 819-Шутверждена государственная целевая программа «Охрана окружающей среды Республики Саха (Якутия) на 2007-2011 годы», где по подпрограмме «Отходы» было предусмотрено 102,136 млн. рублей, в том числе из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) - 62,386 млн рублей и из бюджета муниципальных образований - 39,75 млн рублей. Мероприятия подпрограммы «Отходы» были направлены на обустройство полигонов твердых бытовых отходов населенных
пунктов республики, подготовку проектной документации на строительство и рекультивацию полигонов твердых бытовых отходов г. Якутска.
В 2007-2008 годах из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) были профинансированы мероприятия на сумму около 8 млн рублей, впоследствии подпрограмма «Отходы» не финансировалась.
В течение 2010 года на территории Республики Саха (Якутия) согласно статистическим отчетам предприятий (форма 2-тп «отходы») количество отходов составило 124531,3 тыс. тонн, большую часть которых составляют отходы при добыче полезных ископаемых - 121516,07 тыс. тонн. При этом по классам опасности объем отходов составил: I класса опасности - 11,8 тонн, II класса опасности- 56,3 тонн, III класса - 3,7 тыс. тонн, IV класса - 76,0 тыс. тонн и V класса опасности - 1215157,6 тыс. тонн. Таким образом, на конец 2010 года общий объем накопленных отходов составил 1339699,4 тыс. тонн23.
Инвентаризация объектов размещения отходов на территории поселений Республики Саха (Якутия) показала, что по состоянию на 01 января 2011 г. на территории муниципальных образований располагаются 457 объектов размещения твердых бытовых отходов на общей площади 1,433 тыс. га.
Наиболее перспективными сферами для реализации проектов с применением ГЧП региональные власти считают ЖКХ, энергосбережение, здравоохранение, образование. При этом на территории области не реализован ни один проект ГЧП в сфере обращения отходов производства и потребления. Основными проблемами в данной сфере являются:
- несовершенство нормативно-правовой базы по обращению с отходами производства и потребления;
- большой объем накопленных отходов производства и потребления;
- отсутствие эффективных технологий переработки многих видов отходов;
- низкий уровень экологической культуры руководителей предприятий и населения;
- необходимость получения крупных инвестиций для развития данного направления;
- отсутствие возможности контроля со стороны исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) за обращением отходов на предприятиях, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору. Именно на них приходится образование и размещение подавляющего большинства промышленных отходов.
Необходимо отметить, что существует и ряд проблем, которые являются препятствием для развития ГЧП на территории Республики Саха (Якутия):
- отсутствие на федеральном уровне единого нормативного документа, регулирующего правоотношения в сфере ГЧП;
- отсутствие процесса информирования органов местного самоуправления и бизнес-структур о возможностях использования механизмов ГЧП. Большинство направлений развития проектов ГЧП входит в компетенцию муниципальных образований и требует в первую очередь проявления инициативы со стороны данных структур;
- противоречивость федерального законодательства24. Многие чиновники считают, что федеральное законодательство о государственных закупках и о защите конкуренции не позволяет достаточно широко привлекать частный капитал в социальные проекты.
- отсутствие прозрачных схем возврата инвестиций частного инвестора и судебной практики, защищающей интересы всех сторон-участников проектов ГЧП25;
- неготовность коммерческих банков к выдаче инвестиционных кредитов. Регионы нуждаются в развитом банковском и страховом сообществе, на данный момент уровень их взаимодействия с региональными властями слабый.
Согласно Стратегии по обращению с отходами производства на территории Республики Саха (Якутия) до 2030 года возможны три сценария развития деятельности хозяйствующих субъектов в рассматриваемой сфере: пессимистический, консервативный и оптимистический.
При развитии пессимистического сценария усилия власти и бизнеса будут недостаточными для изменения ситуации в рассматриваемой сфере, бизнес не будет принимать активного участия в переработке отходов в связи с отсутствием финансового интереса.
При развитии консервативного сценария взаимодействие бизнеса и власти будет налажено, но лишь частично, развитие сферы обращения с отходами будет носить точечный характер.
При оптимистическом сценарии удастся привлечь достаточное количество инвестиций для реализации крупных и мелких проектов по переработке отходов. Этому должно способствовать снижение административных барьеров, развитие законодательства в сфере ГЧП и в сфере обращения с отходами
23 Указ Президента РС(Я) от 12.10.2011 N 970 "О государственной программе Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественными жилищно-коммунальными услугами и развитие электроэнергетики на 2012 - 2016 годы"
24Федеральный закон РФ от 26 июля 2006 г. N 135-Ф3 «О защите конкуренции» (в ред. Федерального закона РФ от 13 июля 2015 г. N 250-ФЗ) URL: http://base.garant.ru/12148517/#ixzz3r42CpHR5
25Федеральный закон РФ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. Федерального закона РФ от 13 июля 2015 г. N 249-ФЗ)
производства и потребления. Качественная переработка отходов и получение из них вторичного сырья станут экономически выгодны и будут способствовать привлечению инвестиций со стороны частного бизнеса. Комплексное развитие сферы обращения с отходами предполагает применение новых технологий, механизмов взаимодействия бизнеса и власти, рост темпов переработки отходов. В результате число и площади полигонов хранения отходов будут сокращаться.
В настоящее время на территории Российской Федерации существует положительный опыт реализации проектов ГЧП в сфере обращения с отходами производства и потребления (Нижегородская область, Санкт-Петербург). Интересен опыт Тверской области, власти которой планируют построить на территории сельских поселений предприятия по переработке твердых бытовых отходов26. В результате местные бюджеты смогут получить 20-30 млн руб. дополнительного дохода. Чтобы заинтересовать муниципалитеты, предлагается внести поправки в федеральный закон «Об отходах производства и потребления», касающиеся введения налоговых стимулов при размещении предприятий по переработке отходов27.
В течение последних двух лет в модернизации системы обращения с отходами в Тверской области принимают участие финские компании. Обсуждается даже возможность строительства совместных предприятий по производству оборудования в области обращения с отходами, что могло бы сократить расходы на производство с сохранением качества процесса28.
Республики Саха (Якутия) так же остро нуждается в модернизации сферы обращения с отходами, повышении эффективности управления данной сферой и внедрении инновационных технологий в процесс переработки отходов. На сегодняшний день отсутствует баланс экономических и экологических интересов и, как правило, проблемы экологической безопасности часто уступают место экономическим интересам.
До сих пор органами местного самоуправления не решены вопросы содержания объектов размещения отходов в соответствии с требования природоохранного, санитарного и ветеринарного законодательства. Остро стоят вопросы проектирования и строительства современных полигонов размещения отходов и соответствующего их содержания.
Более 80% объектов размещения твердых бытовых отходов не соответствуют санитарным правилам и требованиям СП 2.1.7.1038-01«Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов», из них 35% не имеют санитарно-защитных зон.
Более 20 объектов размещения отходов заполнены на 80-100%, из них на95-100% заполнены 10 объектов.
Инвентаризация бесхозных, ранее применявшихся в золотодобывающей отрасли экономики химических веществ (ксантогената калия) позволила оценить их объемы, финансовые затраты на транспортирование и утилизацию.
Одним из актуальных вопросов в области обращения с отходами является утилизация твердых бытовых отходов, в том числе отходов I класса опасности: ртутьсодержащие приборы, люминесцентные, энергосберегающие лампы, которые остаются у пользователей на временном хранении. При этом из-за отсутствия пунктов сбора и утилизации на местах предприятия и физические лица, как правило, вывозят опасные отходы на необорудованные свалки.
Проблема утилизации ртутьсодержащих отходов решается крайне медленно во всех субъектах Российской Федерации. Учитывая сложную транспортную схему в Республике Саха (Якутия), перевозка ртутьсодержащих отходов на утилизацию представляет значительную проблему. До настоящего времени не решены вопросы сбора, временного хранения, транспортировки и возможной утилизации ртуть содержащих отходов на территории муниципальных образований.
Отсутствие разработанного порядка сбора ртутьсодержащих отходов органами местного самоуправления, нерешенные финансовые вопросы их транспортирования и утилизации увеличивают вероятность загрязнения объектов окружающей среды отходами I класса опасности.
В Республике Саха (Якутия) действуют всего два предприятия, специализирующиеся на сборе и утилизации ртутьсодержащих ламп и приборов (г. Якутск, г. Мирный).
Не решены вопросы утилизации медицинских и биологических отходов. В соответствии с ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденными главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации от04.12.1995 и зарегистрированными Министерством юстиции России от05.01.1996 № 1005, к биологическим отходам относятся:
• трупы животных и птиц, в том числе лабораторных;
• абортированные и мертворожденные плоды;
26 Андрей Епишин: Необходимо сформировать правовую базу по утилизации отходов // Тверская неделя (электр. ресурс) - 2015. - 07 сентября. URL:https://tvemeek.com/economic/andrej-epishin-neobhodimo-sformirovat-edinuyu-pravovuyu-bazu-po-utüizatsii-othodov.html
27Федеральный закон РФ от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. Федерального закона РФ от 29 июня 2015 г. N 203-ФЗ) // URL: http://base.garant.ru/12112084/#ixzz3r4175MON
28Есть ли примеры успешных проектов ГЧП в России? // Портал ГЧП в России. URL: http://www.pppinrussia.ru.
• животного происхождения, выявленные после ветеринарно-санитарной экспертизы на убойных пунктах, хладобойнях, в мясоперерабатывающих организациях, рынках, организациях торговли и других объектах;
• другие отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения. Поэтому необходимо разделить понятия медицинских, биологических, ветеринарных и сельскохозяйственных отходов.
Медицинские учреждения не обеспечены инсинуаторами, сжигание биологических отходов (свиней, собак, коров) производится не в специально отведённых и оборудованных площадках, а примитивным способом путем их сжигания с использованием отработанных автомобильных шин. При этом наносится значительных ущерб окружающей среде и создаются условия распространения эпизоотий инфекционных заболеваний животных с вовлечением в эпизоотический процесс и людей.
Всего за 2010 год зарегистрировано био отходов по республике 11679,4тонн, 80% мест для уничтожения био отходов не соответствуют ветеринарно-санитарным правилам сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденным главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации и зарегистрированным Министерством юстиции России от 05.01.1996 № 1005. При этом категорически запрещается сброс биологических отходов в бытовые мусорные контейнеры и вывоз их на свалки и полигоны. Для утилизации биологических отходов необходимы специально отведенные обустроенные места в соответствии ветеринарно-санитарными правилами или наличие утилизированных печей в каждом населённом пункте Республики Саха (Якутия). Падеж сельскохозяйственных животных происходит в основном по причине болезни, и несвоевременная утилизация трупов может привести к возникновению и распространению инфекционных болезней, таких, как сибирская язва, бешенство, африканская чума свиней и т.д. Тем самым наносится огромный ущерб не только сельскому хозяйству, но и здоровью населения.
Для приведения объектов размещения отходов в соответствие требованиям санитарного и экологического законодательства органами местного самоуправления подготовлены проекты строительства полигонов для твердых бытовых отходов (ТБО) на 26 км Вилюйского тракта в городе Якутске, в городе Ленске и в 5 -ти населенных пунктах мирнинского района, а также один проект рекультивации объекта размещения отходов на 9 км Вилюйского тракта в городе Якутске.
Два из имеющихся проектов по городу Якутску получили положительное заключение государственной экологической экспертизы. Подготовленные проекты строительства полигонов не реализовываются ввиду отсутствия источников финансирования.
Объекты размещения твердых или жидких бытовых отходов расположены на территории поселений органов местного самоуправления и их строительство должно осуществляться на условиях со финансирования государственных и частных инвестиций в рамках соглашений государственно -частного партнерства. Подготовка технико-экономических обоснований и проектно-сметной документации должна проводиться Заказчиком проекта.
С целью исследования проблематики современного состояния в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Республики Саха (Якутия) выполнен SWOT анализ (Таблица 1.)
Таблица 1.
SWOT анализ состояния обращения с отходами29
Преимущества (сильные стороны) Недостатки (слабые стороны)
Устойчивое функционирование систем коммунальной инфраструктуры. Привлечение инвестиций в форме кредитов, лизинга и на основе концессионных соглашений. Потенциальная экономическая эффективность проектов переработки отходов для получения вторичной продукции и био топлива. Высокий процент объектов размещения отходов, не соответствующих требованиям санитарных и экологических норм и правил. Недостаточность средств на восстановление и развитие основных объектов размещения отходов. Отсутствие мусороперерабатывающих производств. Низкий уровень культуры производителей отходов. Недостаток опыта раздельного сбора отходов. Низкий уровень подготовки кадров.
Возможности Угрозы
29По данным муниципалитета Республики Саха (Якутия)
Привлечение инвестиций на основе создания государственно-частных партнерств. Развитие инструмента концессий для повышения эффективности эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры. Внедрение энерго-эффективных технологий на основе рефинансирования за счет экономического эффекта. Наступление локальных и глобальных экологических катастроф. Возникновение инфекционных заболеваний от источников ненормативного размещения отходов. Отравление и заражение населения от источников отходов высокого класса опасности при их ненормативном хранении. Дальнейшее снижение культуры обращения с отходами.
Основными проблемами в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Республики Саха (Якутия) являются:
1. Наличие большого числа неорганизованного, экологически опасного размещения отходов.
2. Нарушение почвенно-биологических условий в местах несанкционированного хранения отходов.
3. Отсутствие современных производств по переработке и утилизации отходов.
4. Крайне недостаточное количество мест размещения отходов, соответствующих нормативным требованиям.
Все эти проблемы взаимосвязаны и имеют схожие причины, такие, как:
• недофинансирование мероприятий по сбору, размещению, переработке и утилизации отходов;
• отсутствие практического опыта обращения с отходами в условиях Крайнего Севера.
• низкая культура населения и промышленных производителей по обращению с отходами;
• низкий уровень приоритетности направления по обращению с отходами при формировании бюджетов различных уровней.
Следствием этих причин является негативное воздействие на окружающую среду и жизнедеятельность человека. Потеря большого объем невостребованных биологических и технических ресурсов отходов, которые можно было бы использовать для вторичного производства товаров (туалетная бумага, упаковочные изделия, топливные брикеты и т.п.). В результате имеется упущенная экономическая выгода.
Для сохранения ландшафтов, присущих Якутии, под влиянием которых сформировалась духовная и материальная культура коренных народов, необходимо решение основных экологических задач, например, приведение в соответствие с законодательством имеющихся объектов размещения отходов, строительство новых полигонов, внедрение технологий переработки вторичного сырья, уменьшения на объектах размещения утилизируемых отходов.
Реализация проблемных вопросов требует последовательного и комплексного подхода, значительных капитальных вложений, что наиболее реализуемо программно-целевым методом.
Внебюджетными источниками являются средства организаций коммунального комплекса, получаемые от потребителей за счет инвестиционной составляющей в составе тарифа, и средства частных инвесторов.
Привлечение частных инвесторов целесообразно для реализации в рамках государственно-частного партнерства возможных проектов, направленных на строительство новых промышленных объектов, специализирующихся на переработке твердых бытовых и промышленных отходов, внедрение новых технологий утилизации, строительство производственных мощностей, специализирующихся на утилизации бытовых отходов и использовании промышленных отходов (например, отходов лесозаготовки и деревообработки) в качестве нетрадиционных и альтернативных видов топлива для производства тепло- и энергоресурсов.
Исходя из планируемых объемов инвестиций в качестве источников финансирования возможно рассмотрение вариантов использования инструментов долгосрочного кредитования (финансирования), предлагаемых финансовыми институтами. В частности, одним из инструментов реализации в рамках ГЧП и позволяющим решать однотипные проблемы муниципальных образований (к которым, несомненно, относится и проблема утилизации отходов) является Программа комплексного освоения территорий.
Целесообразно рассмотрение такого варианта решения вопросов финансового обеспечения инвестиционных проектов, как включение инвестиционной составляющей в тарифы на переработку (транспортировка, складирование, утилизация) отходов для хозяйствующих субъектов, являющихся поставщиками (источниками) твердых бытовых и промышленных отходов.
Решение перечисленных вопросов позволит:
•привлечь средства институтов развития в виде целевых кредитных ресурсов, направляемых на реализацию социально значимых инвестиционных проектов;
•упростить и обеспечить открытость задачи поиска и привлечения внешних инвесторов для реализации проектов;
•в значительной степени снизить финансовую нагрузку на государственный бюджет Республики Саха (Якутия).
Объемы финансирования мероприятий, реализуемых с участием предприятий различных форм собственности и сфер деятельности, определяются по согласованию с этими организациями. Муниципальные образования Республики Саха (Якутия) определяют объемы финансовых средств, направляемых из местных бюджетов на финансирование мероприятий Подпрограммы, с учетом установленного уровня со финансирования из государственного бюджета Республики Саха (Якутия), потребностей в проведении мероприятий и сроков их выполнения.
Недофинансирование работ, выполняемых за счет средств местных бюджетов и иных источников, не влечет за собой дополнительных расходов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия).
Основываясь на анализе проблеме санитарной очистки территорий, можно предложить следующий механизм по взаимодействию с коммерческими предприятиями: для начала необходимо отдать частным предприятиям возможность перерабатывать и сортировать отходы, при этом, необходим серьезный анализ произведённой продукции с целью закупки государством части товара. Это и будет господдержка производителей.
Экологическая значимость реализации проектов ГЧП в сфере обращения с отходами способствует улучшению санитарного состояния населенных пунктов, увеличению отходов, возвращаемых во вторичное использование, увеличение «срока жизни» объектов размещения отходов за счет использования современных технологий.
Список литературы
1. Федеральный закон РФ от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. Федерального закона РФ от 29 июня 2015 г. N 203-Ф3) // ЭПС «Система ГАРАНТ». URL: http://base.garant.ru/12112084/#ixzz3r4175M0N (дата обращения 10.11.2015)
2. Федеральный закон РФ от 26 июля 2006 г. N 135-Ф3 «О защите конкуренции» (в ред. Федерального закона РФ от 13 июля 2015 г. N 250-ФЗ) // ЭПС «Система ГАРАНТ». URL: http://base.garant.ru/12148517/#ixzz3r42CpHR5 (дата обращения 09.11.2015)
3. Федеральный закон РФ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. Федерального закона РФ от 13 июля 2015 г. N 249-ФЗ) // ЭПС «Система ГАРАНТ». URL:http://base.garant.ru/70353464/#ixzz3r41 QuVo4 (дата обращения 10.11.2015)
4. Андрей Епишин «Необходимо сформировать правовую базу по утилизации отходов» // Тверская неделя (электр. ресурс) - 2015. - 07 сентября. Режим доступа URL:https://tverweek.com/economic/andrei-epishin-neobhodimo-sformirovat-edinuYu-pravovuYu-bazu-po-utilizatsii-othodov.html (дата обращения 08.11.2015)
5. Баулин М.С. Реализация проектов с привлечением механизма государственно-частного партнерства. Теория и практика. 2011. URL:http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/RealizaciYa proektov GCHP.pdf. (дата обращения 08.11.2015)
6. Варнавский В.Г. Экономика, экономическая теория. Партнерство государства и частного сектора: теория и практика. М.: Наука, 2002.
7. Государство и бизнес. Сравнение рынка ГЧП в Европе и России // ИД «Бюджет» - 2011. - № 7. URL: http://bujet.ru/article/142361.php. (дата обращения 10.11.2015)
8. Есть ли примеры успешных проектов ГЧП в России? // Портал ГЧП в России. URL: http://www.pppinrussia.ru. (дата обращения 07.11.2015)
9. Иванов А.Е. Об использовании аукционов в государственных и муниципальных закупках // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. С. 178-188.
10. Холодная Н.Д. Государственно-частное партнерство - новый тип отношений в российской экономике // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2. С. 42-56.
