CC BY
374
Вопросы гражданского права
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ (постановка проблемы)
© Мартынов А. С., 2006
Мартынов А. С. — преподаватель кафедры гражданского права Юридического института ИГУ
Причиной написания статьи является не совсем определенная, на мой взгляд, позиция в законодательстве по поводу права собственности на природные объекты в РФ. Право собственности на природные объекты несколько отличается от права собственности на другое имущество. Если рассматривать это право как правовой институт или как совокупность правомочий, то необходимо отметить, что в теории экологического права оно отграничивается от понятия права собственности на природные ресурсы. Здесь хотелось бы сделать некоторые замечания по поводу такой категории, как природный объект. Прежде всего, законодатель четко различает эти понятия: природный объект и природный ресурс. В основном акте экологического законодательства — законе «Об охране окружающей среды» от
10 января 2002 г.1 (далее — Закон «Об ООС») сделана попытка, раскрыть эти понятия. Под природным объектом понимается естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. В свою очередь природные ресурсы — это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства, предметов потребления и имеют потребительскую ценность2. То есть природный ресурс — это производное от иных составляющих природной среды и, в частности, элемент (часть, свойство или даже характеристика в некоторых отношениях) природного объекта3.
Однако, такое разграничение, в некоторых случаях, представляется нелогичным и непоследовательным. Так, в ст. 9 Конституции РФ закрепляются три формы собственности на природные ресурсы. Определяя предмет ведения, законодатель в п. «в» относит к совместному ведению вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Однако хотелось бы обратить внимание на некоторое противоречие закона «Об ООС» Конституции РФ. Так, в ст. 1 (основные понятия) земли, недра, почвы, поверхностные и подземные водоемы, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство включаются в понятие компоненты природной среды4. Вместе с тем понятие природного объекта включает в себя природный ландшафт и естественную экологическую систему. Если раскрыть эти термины, то природный объект представляет собой интегрированное понятие, которое включает в себя землю, воды, недра, растительность, животный мир, атмосферный воздух5, то есть то, что законодатель объединил в компоненты природной среды. Поэто-
му следует согласиться с выраженной в литературе точкой зрения6, что такие категории, как компоненты природной среды и природные объекты настолько схожи, что различать их нет необходимости, как в теоретических, так и в практических целях. В связи с этим правильнее говорить о природных объектах, как о материальных объектах, созданных природой (не человеческим трудом) и являющихся неотъемлемыми элементами окружающей природной среды. К ним можно отнести все объекты, указанные в ст. 4 Закона «Об ООС», как то: земля, недра, воды, лес, животный мир, атмосферный воздух, генетический фонд, околоземное космическое пространство, озоновый слой атмосферы7. Здесь же хотелось бы сделать некоторые замечания по поводу соотношения понятий природный объект и природный ресурс8. Классическое соотношение этих понятий выглядит следующим образом: недра, как природный объект, а полезные ископаемые являются природными ресурсами; или озера, как природный объект, а вода — природный ресурс9. В целом можно согласиться с таким положением вещей, но все-таки некоторые неточности здесь присутствуют. Так, легальное определение природного ресурса10, прежде всего, содержит указание на то, что ресурс это природный объект, который используется или может быть использован. Здесь, на мой взгляд, есть противоречие, поскольку любой природный объект в силу факта самого его существования обладает потенциальной возможностью быть использованным. Поэтому понятие ресурса в такой редакции сводит на нет самостоятельность понятия природного объекта. Далее в определении упоминается, что это не только часть природного объекта, но и свойство. По всей видимости, свойство как категория характеризует полезность объекта. Например, земля это природный объект. Земля характеризуется тем, что обладает свойством. Характеристикой земли является такое понятие, как плодородие почвы, которое человек использует для производства сельхозпродукции — это свойство. В связи с тем, что законодатель использует категорию формы собственности на природные ресурсы, то здесь мы сталкиваемся с проблемой, поскольку говорить о частной или государственной формах собственности на плодородие почвы, скорее всего, невозможно и нецелесообразно. Несколько похо-
же выглядит ситуация в области лесных отношений. Например, если мы проанализируем такой объект, как лес11 (правильнее — участок лесного фонда), мы придем к следующему выводу: участок лесного фонда — это природный объект (причем понятие это интегрированное, поскольку включает в себя земельный участок и растительность на этом участке), а ресурсом является древесина, живица, второстепенные лесные ресурсы. Хотелось бы сказать и т. д., но здесь мы сталкиваемся с трудностью определения природного ресурса участка лесного фонда. Так, если он предоставлен для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, для научных целей, то природным ресурсом здесь является, по всей видимости, свойство участка лесного фонда, его возможность размещать в своих приделах объекты животного мира, либо возможность использовать для отдыха, или проводить на участках лесного фонда научные исследования. И опять мы приходим к выводу о невозможности в этом случае применять категорию формы права собственности на природные ресурсы. Если присоединиться к мнению, что природный ресурс — это категория, которая призвана опосредовать участие природного объекта в имущественных отношениях, то, анализируя содержания природоресурсных актов, невозможно прийти к однозначному выводу. Так, в ст. 6 Земельного кодекса РФ (далее ЗК
РФ)12
закрепляются три вида объектов земельных отношений: земля как природный объект и природный ресурс, земельный участок и часть земельного участка. По всей видимости, законодатель расставил акценты следующим образом: земля как природный объект и природный ресурс является объектом отношений по охране (т. е. объектом регулирования охранительных земельных правовых норм). Земельный участок является объектом имущественных отношений, регулируемых земельным и гражданским законодательством (право постоянного бессрочного пользования, безвозмездное срочное пользование, аренда земельного участка, ипотека, наследование земельных участков и др.). Таким образом, законодатель различает понятие земельного участка как объекта имущественных отношений и вместе с тем использует понятие земли как природного ресурса. Представляется, что выделение понятия природного ресурса нецелесообразно, поскольку ис-
пользование понятия природный ресурс не создает какого-либо особого режима для природных объектов и лишь усложняет понимание природной среды. К тому же, во всех актах о природных объектах речь, в большей степени, идет именно о природных объектах, а иногда непоследовательно используется понятие природного ресурса. Так, в законе ст. 2.1 «О недрах» речь идет о стратегических и дефицитных ресурсах недр (нефть, газ, сурьма, германий и другие полезные ископаемые). В том же законе, в ст. 3 речь идет о ресурсах полезных ископаемых. То есть в законодательстве не всегда определенно используется категория природные ресурсы.
Можно сделать некоторые промежуточные выводы. Во-первых, следует остановиться на одном из этих определений, в частности, использовать термин природный объект, и отказаться от категории природный ресурс. Во-вторых, чтобы объяснить участие природной составляющей в имущественных отношениях, достаточно иметь в виду, что законодатель использует вместо природных ресурсов вполне определенные категории, как то: полезные ископаемые, участки недр, древесина, живица, вода, атмосферный воздух и т. д. К тому же в ГК РФ используется категория, которая призвана объединить все эти объекты — имуще-ство13. В-третьих, вместо категории природный ресурс, логичнее было бы говорить о неиспользуемых природных объектах (если речь идет об окружающей нас среде в совокупности ее составляющих: земля, лес, вода, воздух, растительность, животный мир) и используемых природных объектах (природные объекты, которые предоставлены в пользование по основаниям, предусмотренными в актах о природных объектах; полезные ископаемые и т. д.).
Поэтому в дальнейшем речь будет идти о праве собственности на природные объекты.
Если говорить о разграничении государственной собственности на природные объекты, то следует обратить внимание, что основополагающие моменты закреплены в Конституции РФ. Так, в ст. 72 закрепляются вопросы разграничения государственной собственности, где предусмотрено, что отнесение объектов к собственности федеральной или региональной составляет предмет совместного ведения. Можно сделать следующие выводы.
Во-первых, речь идет об объектах природы в том числе, поскольку в статье не указано иное. То есть речь идет о природных объектах, но наряду с этим предметом совместного ведения является разграничение государственной собственности на золотой запас, валютный фонд, имущество Вооруженных сил, различного рода войск, на органы уголовно-исполнительной системы, учебные заведения и т. д.
Во-вторых, такое разграничение может происходить путем принятия либо федеральных конституционных законов, федеральных законов, либо законов субъектов РФ. Установленное правило заключается в том, что региональное законодательство не должно противоречить федеральному. В случае коллизий, применяться, естественно, будет федеральное. Хотелось бы сделать некоторые замечания по поводу соотнесения соотношения федерального — регионального законодательства, а также правила lex specialis, lex generalis14. Однако данный аспект уведет нас скорее всего от предмета исследования. Поэтому ограничимся лишь некоторым отступлением.
Прежде чем перейти к характеристике права собственности на отдельные природные объекты, обратим внимание на то, как законодатель определяет объекты, которые должны быть отнесены к федеральной собственности. Так, в приложении № 1 к постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» к объектам федеральной собственности относятся те, которые соответствуют следующим критериям: объекты, составляющие основу национального богатства страны; объекты необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России и развитие иных отраслей. Обращает на себя внимание то, что законодатель, чтобы снять вопрос об оценочности указанных критериев, раскрывает эти группы. Например, к объектам, составляющим основу национального богатства страны, относятся охраняемые или особым образом используемые
природные объекты (заповедники, национальные парки, курорты, заказники, имеющие общереспубликанское значение).
Теперь непосредственно рассмотрим вопрос разграничения государственной собственности на отдельные природные объекты.
■ Земля. Основным актом в области земельных отношений является, принятый в 2001 г. ЗК РФ. Актом, который непосредственно регулировал отношения по разграничению государственной собственности на землю, являлся закон «О разграничении государственной собственности на землю» 2001 г.15. Однако в 2006 г. был принят за-кон16, которым был отменен обозначенный выше акт и, на сегодняшний день, порядок разграничения государственной собственности на землю урегулирован ЗК РФ и федеральными. Таким законом является ФЗ от 25 октября 2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»17.
Хотелось бы, используя сравнительный метод, рассмотреть проблему разграничения государственной собственности. В настоящий момент при отнесении земель к тому или иному виду государственной собственности, учитываются два критерия: это объект, который находится на земельном участке, и субъект, которому предоставлен земельный участок. Так, в первом случае, при отнесении земельного участка к федеральной собственности или собственности субъекта РФ18, имеет значение то, в чьей собственности находится объект недвижимости (здание, строение, сооружение), расположенный на земельном участке. Можно отметить, что в полной мере и последовательно реализован один из принципов земельного права: принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Однако, по моему мнению, в ст. 1 ЗК РФ данный принцип раскрывается достаточно узко: все прочно связанные с землей объекты следуют судьбе земельного участка. В процессе разграничения государственной собственности на землю также может быть учтен принцип единства судьбы земельного участка и недвижимости, находящейся на нем. В данном случае земельный участок переходит в ту собственность, в чьей находится недвижимость на земельном участке. Во-вторых, при отнесении земельного участка к собственности РФ или субъектов РФ учитывается субъект, которому земельный участок предоставлен. По
этому критерию к федеральной собственности будут отнесены земли, которые предоставлены органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти. Будет иметь значение субъект, которому предоставлен земельный участок. Однако, на мой взгляд, существует проблема применения данной нормы. Думаю, что речь идет об отнесении к федеральной собственности тех земель, право собственности на которые уже существует (как это не парадоксально)19. Однако и на момент действия закона «О разграничении государственной собственности на землю», и на сегодняшний день20 существуют земли, в отношении которых процесс разграничения права собственности не завершен. Может возникнуть ситуация, когда процесс разграничения государственной собственности еще не завершен и невозможно будет определить субъекта, который будет предоставлять земельные участки органам государственной власти РФ, их территориальным органам, казенным предприятиям, государственным унитарным или некоммерческим унитарным предприятиям. В законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской федерации» в п. 10 ст. 3 внесены изменения, которые устанавливают, что с 1 июня 2006 г. распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. В ст. 2 закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» закреплено, что имущество (читай недвижимость - земельный участок) может принадлежать предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, и передать это имущество может только собственник. На практике это приводит к ситуации, из которой нет выхода. Если земельный участок предоставлен на каком-либо ограниченном вещном праве унитарному предприятию (созданному РФ), то право собственности на земельный участок признается за РФ, но в законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» прямо сказано, что только собственник может предоставить имущество предприятию. Логичнее было
бы, наоборот, говорить, что земли из государственной (федеральной) собственности могут быть предоставлены предприятиям, созданными органами государственной власти РФ.
Выходом, на мой взгляд, является уточнение п. 1 ст. 16 ЗК РФ. В частности, следует закрепить презумпцию федеральной собственности на землю. В таком случае, разграничение государственной собственности на землю может происходить путем заключения нормативных договоров между РФ и субъектами РФ об отнесении земельных участков к той или иной формам собственности. Такая форма взаимодействия предусмотрена в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.21, в частности, в п. 5 ст. 1 закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Вместе с тем хотелось бы отметить и некоторые новеллы в законодательстве о порядке разграничения государственной собственности на землю, которые произошли в связи с внесением изменений в ЗК РФ законом от 17 апреля 2006 г. Так, существенно изменился подход к отнесению земель к федеральной собственности или собственности субъекта РФ. Не останавливаясь подробно, отмечу те особенности, которые ранее необходимо было учитывать при отнесении земельного участка к той или иной форме собственности. Так, к федеральной собственности могли быть отнесены следующие земельные участки.
Во-первых, включенные в лесной фонд, которые входят в состав особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ); в пределах которых расположены водные объекты федерального значения. Во-вторых, любые земли22, на которых находится недвижимое имущество РФ, если они предоставлены органам государственной власти, предприятиям, учреждениям, некоммерческим организациям, которые созданы органом государственной власти РФ; под
которыми находятся недра федерального значения. В-третьих, земли с недвижимым имуществом, которое принадлежит на праве собственности РФ. В настоящий момент, с учетом произошедших изменений будут учитываться лишь два критерия: субъект, которому предоставлен земельный участок и объект, который находится на земельном участке. То есть в действующем законодательстве порядок несколько упрощен.
■ Воды23. Основным актом, регламентирующим право собственности на водные объекты24, является Водный кодекс РФ (далее — ВК РФ)25. До недавнего времени26 собственности субъектов РФ на водные объекты не существовало. С 1 января 2006 г. ст. 39 ВК РФ вступила в действие в новой редакции. В данной статье вновь в качестве субъектов водных отношений упоминаются субъекты РФ. Однако эти нормы нисколько не изменили существующее положение в вопросе разграничения государственной собственности, о чем мы скажем ниже.
Все водные объекты, разделенные на виды по физико-географическим, гидрорежимным и другим признакам, объединяются в водный фонд. Обособленный водный объект или замкнутый водоем понимается как небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Если проанализировать категории, на которые подразделяется водный фонд, то обнаруживаем, что в нем не нашлось «места» обособленным водным объектам27. Считаю, что замкнутые водоемы не являются природными объектами по следующим соображениям. Замкнутый водоем не обладает таким признаком, как естественное происхождение, и это прямо указано в определении (см. ст. 1 ВК РФ)28. Могу предположить, что признак экологической взаимосвязи отсутствует также, потому что это водоем непроточный и не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Ст.
11 ВК РФ относит обособленные водные объекты к недвижимому имуществу, и отношения по их использованию регулируются, прежде всего, гражданским законодательством.
Резюмируя изложенное, следует сказать, что проблемы разграничения государственной собственности на водные объекты не существует, так как на водные объекты (по-
верхностные, подземные, внутренние морские воды и территориальное море) установлена федеральная собственность. Проблема, по всей видимости, заключается в отсутствии согласованности норм ВК РФ с нормами других актов о природных объектах (прежде всего, земельным законодательством и законодательством о недрах). Водный объект — это сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющие границы, объем и черты водного режима. Поэтому невозможно рассматривать водный объект безотносительно земельного участка29. В связи с этим напомню, что земельное законодательство, не указывая категорию земель, относит к собственности субъектов РФ земли, занятые объектами, принадлежащими на праве собственности субъекту РФ. К собственности субъектов РФ отнесены земельные участки, которые предоставлены некоторым юридическим лицам, и созданы органами государственной власти субъекта РФ. Напрашивается вывод, что этими землями могут быть и земли водного фонда. В связи с этим требуется уточнение либо положений ЗК РФ, либо ВК РФ.
Анализируя законодательство о недрах, также прихожу к выводу о некотором противоречии, а скорее несогласованности норм. Укажу здесь лишь некоторые нормы закона «О недрах» от 21 февраля 1992 г.30, которые вызывают ряд вопросов. Во-первых, в ст. 1.2 (собственности на недра) закрепляется, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. В ст. 2 устанавливается, что владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр осуществляется совместно РФ и субъектами РФ. Соответственно, если в ст. 2.1 указаны участки недр федерального значения, то можно говорить о недрах регионального значения, то есть, отнесенных к собственности субъектов РФ. В ст. 10 установлен срок пользования недрами для добычи подземных вод. Все сказанное приводит к выводу, что воды в пределах недр, которые находятся в собственности субъектов РФ, составляют их собственность. Нельзя не отметить, что нормы водного законодательства не согласуются с нормами иных отраслевых актов и требуют в этой части уточнения.
В рамках вопроса о разграничении государственной собственности на водные объекты, хотелось бы затронуть порядок разграничения собственности, предусмотренный в новом ВК РФ (далее — новый ВК РФ) от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ31. Отмечу, что отличия есть. Новый ВК РФ последовательно устанавливает, что основным объектом отношений по использованию и охране является водный объект32. В главе 2 содержатся нормы, посвященные праву собственности на водные объекты. Устанавливается презумпция федеральной собственности на водные объекты. Вместе с тем, право собственности субъектов РФ также допускается, но только на пруд и обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ. Причем в ст. 1 нового ВК РФ (основные понятия) не нашлось места этим терминам. Предположу, что речь идет о водных объектах, поскольку определение водного объекта претерпело существенное изменение и в настоящий момент искусственные водные объекты входят в понятие водного объекта.
■ Леса. В действующем законодательстве вопрос о разграничении права собственности на лесной фонд решен неоднозначно. Основным актом, призванным урегулировать отношения по использованию и охране лесов в РФ является Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. (далее — ЛК РФ)33. Следует отличать понятие лес от объектов лесных отношений, к которым можно отнести лесной фонд, участки лесного фонда, права пользования ими, древесно-кустарниковую растительность. Причем, основным объектом является участок лесного фонда. Позволю предложить свое определение, которое является результатом анализа норм земельного и лесного законодательства. В законодательстве под участками лесного фонда понимается часть поверхности земли, покрытая лесной растительностью или не покрытая ею, но предназначенная для ее восстановления, а также предназначенная для нужд лесного хозяйства, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом34. В разделе 2 ЛК РФ содержатся нормы, регулирующие право собственности на лесной фонд. В ст. 19 установлена презумпция федеральной государственной собственности на лесной фонд. В собственности субъектов РФ не могут на-
ходиться участки лесного фонда. До 1 января 2005 г.35 для субъектов РФ допускалась возможность иметь в собственности участки лесного фонда. На этом можно было остановиться, но тут возникает вопрос о согласованности законодательства об отдельных природных объектах. В частности, в п. 2 ст. 6 федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. (далее — закон «Об ООПТ»)36 закрепляется, что земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории государственных природных заповедников, предоставляются в пользование государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами37. Но не совсем верно будет приводить в качестве примера статью об имуществе заповедников, поскольку заповедники относятся к федеральной собственности. В данном случае мы несколько дистанцируемся от темы исследования. Я же попытаюсь показать, что действующее законодательство допускает право собственности субъектов РФ на участки лесного фонда. По сравнению с особо охраняемыми природными территориями федерального значения применительно к особо охраняемым природным территориям регионального значения положение, которое закрепляло бы принадлежность им природных объектов — отсутствует. Например, в ст. 18 закона «Об ООПТ» закреплено, что территории природных парков (ООПТ регионального значения) располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование и другие природные объекты не упоминаются. Тут хотелось бы привести для примера две нормы того же закона «Об ООПТ». В преамбуле закрепляется понятие ООПТ как участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где расположены природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного пользования и для которых установлен режим особой охраны. Во-вторых, в п. 6 ст. 2 закона «Об ООПТ» закреплено, что особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ. Вывод напрашивается следующий. Если законодатель устанавливает право собствен-
ности субъектов РФ на особо охраняемые территории, то, следовательно38, допускает право собственности на входящие в этот комплекс природные объекты, в том числе на растительность (читай участки лесного фонда).
В связи с этим снова прихожу к выводу, что есть отдельные неточности в актах о природных объектах.
■ Недра. Прежде всего, определимся с терминами. Итак, под недрами в законе «О недрах» от 21 февраля 1992 г. понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин доступных для изучения и освоения. Прежде всего, необходимо отличать такие понятия, как недра и полезные ископаемые недр. В статье речь будет идти о разграничении государственной собственности на недра39. Законодатель закрепляет, что недра, с содержащимися в них полезными ископаемыми, являются государственной собственностью. Хотелось бы обратить внимание на то, что законодатель достаточно часто указывает именно на объекты, которые могут находиться в федеральной собственности. Например, в отношении таких природных объектов, как животный мир, недра. В ст. 2.1. закона «О недрах» сделана попытка отнести некоторые участки недр к федеральной собственности. Таковыми являются недра с залегающими в них стратегическими и дефицитными полезными ископаемыми, наличие которых влияет на национальную безопасность, обеспечивает основы ее суверенитета, а также выполнение обязательств по международным договорам РФ. Отмечу, что во многом критерии носят оценочный характер и в целом их можно было объединить используемой ранее в законодательстве формулировкой «имеющие важное государственной значение», но следует помнить и о том, что наряду с теми целями, которые государство ставит, в статье указано на полезные ископаемые. К ним и обратимся. В развитие положений ст. 2.1 закона распоряжением Правительства РФ от 16 января 1996 г.40 был утвержден перечень основных видов стратегического минерального сы-рья41. Что же касается дефицитных полезных ископаемых, то в законе и в подзаконных актах на этот счет не содержится никаких положений. Можно все-таки предположить, что дефицитные полезные
ископаемые не должны закрепляться в каком-либо акте, как какой-то статичный перечень, а должны основываться на данных, полученных в результате геологического изучения. Напрашивается вывод, что остальные участки недр могут находиться в собственности субъектов РФ. Напомню, что в самом законе о недрах не названы какие-либо участки недр, которые могут принадлежать на праве собственности субъектам РФ, установлено лишь, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Анализируя некоторые положения законодательства, мне бы хотелось показать, какие участки недр могут находиться в собственности субъекта РФ.
Поскольку одни природные объекты находятся во взаимосвязи с другими природными объектами, то в некоторых случаях законодатель связывает право собственности на одни объекты с правом собственности на другие. Если обратиться к другим актам о природных объектах, то можно обнаружить, что в законе «Об ООПТ» выделяется такая их разновидность, как геологические заказники, т. е. особо охраняемые природные территории, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы. Что касается собственности на государственные природные заказники, то они могут иметь федеральное или региональное значение, а, следовательно, могут находиться в собственности РФ или субъектов РФ.
■ Животные. Основным актом, который регулирует отношения по использованию и охране объектов животного мира является закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. (далее — закон о животных)42. Объектом, в отношении которого разграничивается право государственной собственности, является животный мир в целом, как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. В виде некоторых тезисов хотелось бы рассмотреть вопрос о разграничении государственной собственности на животный мир. Все объекты животного мира признаются государственной собственностью.
Хотя целью исследования не является исследование возможности существования и применимости категории права собственности в отношении объектов животного мира, тем не менее, мне показалось спорным мнение, что в отношении объектов животного мира невозможно применить категорию права собственности. Подробнее см.: Шорников Д. В. Указ. Соч. С. 178—180. Не сомневаясь в правильности позиции автора монографии, а также мнения известных цивилистов (Д. И. Мейер, Г. Ф. Шершене-вич, В. И. Синайский, Б. Б. Черепахин, Д. М. Генкин), попробую изложить свои размышления на этот счет. Так, автор говорит о том, что в отношении объектов животного мира более чем спорно говорить об осуществлении правомочия владения, аргументируя свою позицию тем, что государство не владеет дикими животными; а ограничение свободы с целью установления владения позволяет говорить, что объект лишается статуса объекта животного мира. Мне показалось, что в качестве контраргумента можно привести положения ст. 26 закона «О животном мире», где закрепляется возможность существования объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания. А также, что в законе «Об ООС» закрепляется понятие природно-антропогенного объекта как природного объекта, измененного в результате хозяйственной деятельности, и объекта, созданного человеком, но обладающего свойствами природного объекта и имеющего рекреационное и защитное значение. Если проанализировать указанные положения, то становится ясным, что объекты животного мира «оторванные» от среды обитания, тем не менее, обладают свойствами природного объекта. В данном случае в отношении них возможно осуществление правомочия владения. К тому же в некоторых случаях в имущественных отношениях не исключаются такие ситуации, когда у лица нет правомочия владения, но право собственности у него не оспаривается. Например, владелец бездокументарной эмиссионной ценной бумаги. Доказательством того, что лицу на праве собственности принадлежат бездокументарные акции, является запись об этом в реестре владельцев ценных бумаг. Далее, приводится довод, что государство само не может реализовывать правомочия пользования. Поскольку подробно не раскрыт этот аргумент, можно предполо-
жить, что государством не могут быть реализованы правомочия владения и пользования. То есть правомочие пользования не может быть реализовано и в отношении других природных объектов, поскольку во все актах о природных объектах говорится о том, что природопользователями являются физические и юридические лица. Но, как мне кажется, здесь все-таки смешивается понятие правомочие собственника собственности — пользование и право пользование, как юридически обусловленной деятельности по извлечению полезных свойств из природных объектов. Анализируя тезис о невозможности осуществления распоряжения объектами животного мира, приводится пример с предоставлением объектов животного мира по лицензии на добычу объектов животного мира, который, по мнению автора, означает фактически предоставление права на возможную оккупацию (по всей видимости, имеется в виду такая цель использования, как охота). Однако, рассматривая в таком ключе правомочие распоряжения, следует помнить о том, что предоставление объектов животного мира в пользование (читай распоряжение объектами животного мира без отчуждения права собственности) возможно для изучения, исследования и иного использования животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных целях. Повторю, что мною не ставилась цель — оспорить позицию автора, мною были изложены лишь общие замечания, а также видение проблем по этому вопросу.
Все-таки, хотелось бы вернуться к теме исследования. Объекты животного мира (дикие животные) не могут находиться в муниципальной собственности и частной собственности. Законодатель последовательно указывает на те объекты, которые могут находиться в федеральной собственности. Не останавливаясь подробно на этой категории объектов, хотелось бы указать те объекты животного мира, которые могут находиться в собственности субъектов РФ. К ним относятся редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красные книги субъектов РФ43, обитающие на особо охраняемых территориях регионального значения организмы животного происхождения44.
■ Атмосферный воздух. В теории распространено мнение, что атмосферный воздух, в силу присущих ему особенностей, не
может быть объектом права собственности. В связи с этим вопрос о разграничении собственности не может быть рассмотрен в рамках статьи.
На этом хотелось бы закончить рассмотрение вопроса о разграничении права государственной собственности на природные объекты. В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Прежде всего, обращает на себя внимание, что в законодательстве содержится большое количество терминов со схожим содержанием. Авторам закона следовало уделить особое внимание терминологическому аппарату экологического права. Используемые понятия не должны дублировать друг друга, должны быть четкими и лаконичными.
Во-вторых, проблема разграничения государственной собственности на природные объекты стоит достаточно остро перед органами исполнительной власти субъектов РФ. Причины здесь кроются в том, что во многих актах о природных объектах закрепляется презумпция федеральной собственности. На мой взгляд, следует либо дополнять соответствующими нормами акты о природных объектах, либо принимать специальные законы, которые развивали бы нормы этих актов о праве собственности на природные объекты. Такой пример есть в земельном законодательстве. Положения о праве государственной собственности на природные объекты, закрепленные в ЗК РФ, развиваются специальным законом — «О введении в действие Земельного кодекса РФ». В таких актах следует указать на те природные объекты, которые могут находиться в собственности РФ и субъектов РФ. Необходимо установить порядок отнесения этих объектов к той или иной форме собственности. Необходимость принятия законов, где бы четко были определены объекты, находящиеся в той или иной форме собственности, вызвана тем, что все природные объекты между собой связаны, поэтому в некоторых случаях, право собственности на один природный объект влечет возникновение права собственности на другие. Все эти мероприятия в целом должны устранить проблемы применения норм о разграничении права собственности на природные объекты. В
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Собр. законодательства. 2002. № 2. Ст. 133.
2 Несколько отличные «внешнее», но в общем сходные по содержанию определения того и другого предложены в доктринальных источниках. Подробнее см.: Бринчук М. М. Экологическое право : учебник. М., 2004. 670 с.; Петров В. В. Экологическое право России: учебник. М., 1997. 558 с.
3 Выбранная тема, позволяет сузить предмет рассмотрения. В связи с чем, нет необходимости раскрывать соотношение природного ресурса, компонентов природной среды и природно-антропогенных объектов.
4 Здесь не буду останавливаться подробно на таких недостатках определения, как лаконичность и исключение из понятия территориального моря и внутренних морских вод, генетического фонда животного и растительного мира.
5 Отмечу, что в доктрине природный объект по сей день так и понимается, несмотря на принятый закон.
6 Подробнее см.: Шорников Д. В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав. Иркутск. 2005. С. 81.
7 Указанные в ст. 4 закона такие объекты, как естественные экосистемы, ландшафты, особоохраняемые объекты, представляют собой совокупность природных объектов, которые находятся между собой в определенной взаимосвязи.
8 Некоторые рассуждения подробнее см.: Мартынов А. С. Проблемы формирования терминологического аппарата экологического права // Евразийское пространство: опыт создания экологического законодательства : сб. науч. тр. / Мат-лы междунар. науч.-практ. конф. 7—8 окт. 2004 г., Иркутск. 2004. 216 с.
9 Что собственно подтверждает закон. В Водном кодексе РФ под водными ресурсами понимаются запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в водных объектах, которые используются или могут быть использованы.
10 Природные ресурсы — компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В рамках темы я сужаю определение, ограничиваясь только указанием на природный объект.
11 Хотя в Лесном кодексе РФ в качестве объекта выделяются несколько объектов — лесной фонд, участки лесного фонда, права на участки лесного фонда и древесно-кустарниковая растительность, тем не менее, основным объектом являются участки лесного фонда.
12 Собр. законодательства.2001. № 44. Ст. 4147.
13 Причем речь идет о природных объектах, которые являются имуществом. То есть только в отношении природных объектов, которые могут быть объектами сделок, но не теряют в связи с этим признак экологической взаимосвязи. Например, участок лесного фонда, переданный в аренду, будет таковым. Вместе с тем, если объекты животного мира добыты по лицензии, то они уже не являются природными объектами
14 Представляет интерес для исследования такая ситуация, когда закон субъекта РФ противоречит федеральному закону (оба приняты по предмету совместного ведения), но региональный закон является актом специального действия (абстрактный пример, закон Иркутской области «Об обороте земель фонда перераспределения земель» и Земельный кодекс РФ).
15 Собр. законодательства.2001. № 30. Ст. 3060.
16 Федеральный закон РФ от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ними» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», который вступает в силу с 1 июля 2006 г.
17 Собр. законодательства.2001. № 44. Ст.4148.
18 В данной статье не ставилась цель исследовать отнесение земель к собственности муниципальных образований.
19 Необходимо учитывать, что право собственности разграничивалось уже в законе «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г., поэтому речь идет о тех землях, на которые было установлено право собственности и в настоящий момент в связи с изменением порядка разграничения государственной собственности на землю необходимо было разрешить эту проблему.
20 Когда отменен закон «О разграничении государственной собственности на землю» и с 1 июля 2006 г. вступает в силу ст. 3.1 закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской федерации».
21 Собр. законодательства. 1999. № 42. Ст. 5005.
22 Имеются в виду земельные участки из состава любой из 7 категорий земель.
23 В водном кодексе РФ основным объектом, по поводу которого складываются отношения пользования (долгосрочное водопользование, краткосрочное водопользование, частный сервитут) или охраны, являются водные объекты. Воды понимаются как химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состоянии.
24 Обратим внимание, что раздел 2 ВК РФ называется право собственности и иные права на водные объекты (читай — природный объект). Законодатель не стал использовать понятие водный ресурс, хотя в ст. 1 ВК РФ (основные понятия) такой термин закреплен. Напомню, что исследователи отмечают, что ВК РФ достаточно прогрессивный на период принятия акт, который отличает высокая степень проработанности понятий.
25 Собр. законодательства. 1995. № 47. Ст.4471.
26 В период с 2004 г. (когда законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ были внесены изменения в ВК РФ, который исключил упоминание о субъектах РФ как участниках водных отношений) до 1 января 2006 г. (в связи с принятием закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, который вновь дополнил ВК РФ, к числу участников водных отношений были отнесены субъекты РФ) такой формы собственности на водные объекты, как собственность субъектов РФ не существовало. В связи с этим, хотелось бы обратить внимание на парадоксальную ситуацию, которая, по моему мнению, здесь сложилась. Так, в законе «О разграничении государственной собственности на землю» 2001 г. (с момента принятия закона до 1 июня 2006 г.) существовала норма, которая закрепляла, что к собственности субъектов РФ относятся земельные участки из состава земель водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ. На практике это порождает определенные сложности, поскольку процесс разграничения государственной собственности на землю не является оконченным.
27 Хотя по внешним признакам обособленный водный объект ближе всего находится к поверхностным водным объектам и, в частности, к поверхностным водоемам.
28 Данный признак присущ всем без исключения природным объектам. Однако неправильно считать, что объекты, у которых отсутствует один из общих признаков (естественное происхождение и экологическая взаимосвязь), не являются объектами охраны окружающей среды. В законодательстве закрепляется термин, который в полной мере учитывает в объектах либо отсутствие естественного происхождения, либо отсутствие признака экологической взаимосвязи. Такими являют-
ся природно-антропогенные объекты - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. Природноантропогенный объект является элементом окружающей нас среды, окружающей природной среды, а, следовательно, на него в полной мере распространяется действие закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.
29 Пожалуй, за одним исключением, когда речь идет о подземном водном объекте, который расположен в недрах.
30 Рос. газета. 1992. 5 мая.
31 Отменительно-отлагательный срок содержит федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса РФ»— новый ВК вступит в действие с 1 января 2007 г., соответственно действие ВК РФ 1995 г. с этого момента будет прекращено.
32 Водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Таким образом, отметим революционное решение — отнести к водным объектам искусственные водоемы. В окружающей среде искусственные водоемы являются природно-антропогенными объектами.
33 Собр. законодательства. 1997. № 5. Ст. 610.
34 Были проанализированы ст.1 ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г., ст. 8 ЛК РФ. Учтено подразделение лесного фонда на категории. Отношения по поводу участков лесного фонда регулируются, с одной стороны, нормами земельного законодательства, поскольку они относятся к категории земель лесного фонда; с другой стороны — это самостоятельные объекты, отношения по поводу которых регулируются нормами лесного законодательства. Указание в определении на описание и удостоверение в установленном порядке границ участка говорит о внесении сведений об участках лесного фонда, прежде всего, в лесной кадастр, а также в государственный земельный кадастр
35 В связи с принятием ФЗ от 29 дек. 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» содержание ст. 19 ЛК РФ изменилось. Была исключена из ст. 19 ч. 2, в которой допускалась возможность передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ.
36 Собр. законодательства. 1995. № 12. Ст. 1024.
37 В соответствии со ст. 296 ГК РФ имущество, предоставленное собственником учреждению, закрепляется за ним на праве оперативного управления.
38 Поясню, почему собственно можно сказать «следовательно» в данном случае. Определение природного комплекса, а также закрепление отдельных разновидностей ООПТ (например, биологические заказники) позволяет говорить, что наряду с землей, водными объектами, в ООПТ включается лесная растительность.
39 Во вводных замечаниях к статье я указал, что недра являются природным объектом. К тому же трудностей с определением права собственности на полезные ископаемые не возникает. Подробнее см.: ст. 1.2 закона «О недрах».
40 Собр. законодательства. 1996. № 4. Ст. 390.
41 К ним отнесены, например, нефть, природный газ, уран, вольфрам, сурьма, золото, серебро, алмазы и другие.
42 Собр. законодательства. 1995. № 17. Ст. 1462.
43 Такой вывод следует из анализа ст. 4, 6.1 закона «О животном мире».
44 К особо охраняемым природным территориям регионального значения отнесены государственные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.
