Раздел 2. Денежно-кредитная и бюджетная сферы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

органов денежно-кредитного регулирования. Следовательно, в случае сохранения профицита платежного баланса и бюджетного дефицита в 2011 г. можно ожидать значительно более высокий темп роста денежного предложения, что повышает инфляционные риски.

п о СЧ1 СЧ1 ш из 00 00 СП СП п

о о О О о о о о о о о о о о о о о о

и и а н :Я И ч И я а я И и а н ¡Я И

я « И о я о я « И г,

2 о 2 я о « я я 2 о 2 я

Денежная база в широком определении Международные резервные активы (правая шкала)

в о

оар

л л

о

д

д р

л

Источник: Банк России.

Рис. 1. Динамика денежной базы и международных резервов в 2000-2010 гг.

Таблица 1

Баланс Банка России в 2009-2010 гг.

01.01.2009

01.01.2010

01.12.2010

Млрд руб. % активов/ Млрд руб. % активов/ Млрд руб. % активов/

пассивов пассивов пассивов

Средства, размещенные у нерезиден- 12091,1 71,3 12383,3 80,3 13752,2 85,8

тов, и ценные бумаги иностранных

эмитентов

Кредиты и депозиты 3871,3 22,8 1705,8 11,1 551,4 3,4

Драгоценные металлы 450,3 2,7 764,6 5,0 1172,0 7,3

Ценные бумаги 441 2,6 465,9 3,0 446,6 2,8

Прочие активы 110 0,6 100,3 0,7 105,1 0,7

Итого по активам 16963,7 100 15420 100 16027 100

Наличные деньги в обращении 4378,2 25,8 4629,9 30 5153,0 32,2

Средства на счетах в Банке России 10237,6 60,4 7979,7 51,7 6978,7 43,5

В том числе правительства России 7093,9 41,8 4980,2 32,3 4434,2 27,7

кредитных организаций-резидентов 2010,1 11,8 1731,3 11,2 934,2 5,8

Средства в расчетах 16,1 0,1 8,4 0,1 44,8 0,3

Выпущенные ценные бумаги 12,5 0,1 283,1 1,8 870,8 5,4

Прочие пассивы 319,2 1,9 168,3 1,1 818,8 5,1

Капитал 1902,4 11,2 2099,1 13,6 2161,1 13,5

Прибыль отчетного года 97,8 0,6 251,4 1,6 0 0,0

Итого по пассивам 16963,7 100 15420 100 16027,3 100

Источник: Банк России.

3000

2500

2000

ю >

а.

ч: с с

1500

1000

500

-1= оо оо оо гтттутп ОО .... г-. -. оо оо СП СП СП СП СП СП 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

см см см СМ сч сч сч сч сч сч сч сч сч сч сч сч сч сч

со ю со со ю СП со ю СП

о о о О о 1 о о о о о 1 о о о о о 1

СП СП СП СП со СП со СП со СП СП СП СП СП СП СП СП СП

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0

б Беззалоговые кредиты □ Прочие кредиты ■ Ломбардные, внутридневные кредиты и кредиты "овернайт"

Источник: Банк России.

Рис. 2. Задолженность кредитных организаций по кредитам Банка России

в 2008-2010 гг.1

Динамика активов ЦБ РФ обусловила расширение денежной базы в течение 2010 г. За год денежная база (в широком определении2) увеличилась на 1,7 трлн рублей - до 8,2 трлн рублей (+26,6%) (табл. 2). Напомним, что по итогам 2009 г. данный показатель вырос на 15,9%. Наличные деньги в обращении с учетом остатков в кассах кредитных организаций на 1 января 2011 г. составляли 5,8 трлн руб. (+25,1% по сравнению с 1 января 2010 г.), корреспондентские счета кредитных организаций в Банке России -1 трлн руб. (+10,5%), обязательные резервы - 188 млрд руб. (+24,4%), депозиты кредитных организаций в Банке России - 633,2 млрд руб. (+24,4%), стоимость облигаций Банка России у кредитных организаций - 588,9 млрд руб. (выросла за 2010 г. в 2,1 раза).

Денежная масса М2 в национальном определении увеличилась за 2010 г. на 28,5% и составила на 1 января 2011 г. 20173,5 млрд руб., или 45,3% ВВП (на 1 января 2010 г. денежный агрегат М2 равнялся 15697,7 млрд руб. (40,5% ВВП)). Следовательно, в 2010 г. монетизация ВВП РФ росла вследствие быстрого увеличения денежной базы, а также расширения кредитования экономики со стороны коммерческих банков. В усло-

1 В число «прочих» кредитов входят кредиты Банка России под залог векселей, прав требования по кредитным договорам организаций или поручительства кредитных организаций.

2 В соответствии с методологией ЦБ РФ денежная база в широком определении характеризует денежно-кредитные обязательства Банка России в национальной валюте, которые обусловливают рост денежной массы. Денежная база в широком определении включает выпущенные в обращение Банком России наличные деньги (с учетом остатков средств в кассах кредитных организаций), остатки на счетах обязательных резервов, депонируемых кредитными организациями в Банке России, средства на корреспондентских счетах (включая усредненные остатки обязательных резервов) и депозитных счетах кредитных организаций в Банке России, вложения кредитных организаций в облигации Банка России.

виях высокой неопределенности относительно дальнейших перспектив экономического развития РФ прирост денежного предложения в среднесрочной перспективе будет во многом определяться внешнеэкономической конъюнктурой, а также величиной бюджетного дефицита, с одной стороны, и скоростью восстановления экономики и кредитной активности банковского сектора - с другой.

Таблица 2

Динамика денежной базы в широком определении в 2010 г. (млрд руб.)

01.01.2010 01.04.2010 01.07.2010 01.10.2010 01.01.2011

Денежная база (в широком определении) 6467,3 6 363,90 7 195,00 7 126,00 8190,3

В том числе:

наличные деньги в обращении с учетом остатков 4622,9 4 411,20 4 828,10 5 024,50 5785,2

в кассах кредитных организаций

корреспондентские счета кредитных организа- 900,3 579,5 603,6 590 994,7

ций в Банке России

обязательные резервы 151,4 167,7 175,5 182,2 188,4

депозиты кредитных организаций 509 469,6 637 519,4 633,2

в Банке России

облигации Банка России у кредитных 283,7 735,9 950,8 810 588,9

организаций_

Источник: Банк России.

2.1.2. Инфляционные процессы

Одним из важных последствий экономического кризиса 2008-2009 гг. для экономики РФ стало значительное замедление инфляции как вследствие падения совокупного спроса, так и в результате сокращения денежного предложения (за сентябрь 2008 г. -февраль 2009 г. денежный агрегат М2 уменьшился на 17,3%). В первой половине 2010 г. снижение инфляции продолжилось, однако уже в начале года были заложены предпосылки для ускорения инфляции в виде быстрого роста денежного предложения (см. предыдущий раздел) (рис. 3). А засуха, от которой Россия пострадала летом 2010 г., сделала ускорение инфляции осенью практически неизбежным. Рассмотрим инфляционные процессы в 2010 г. более подробно.

За январь - декабрь 2010 г. продовольственные товары подорожали в среднем по стране на 12,9% (6,1% за 2009 г.) (табл. 3). Основной вклад в рост цен на продовольственные товары внесло удорожание крупы и бобовых (+58,8%), плодоовощной продукции (+45,6%), подсолнечного масла (+ 27,6%), сливочного масла (+23,3%) и сахара-песка (+22,5%). Быстрое увеличение цен на продовольствие внесло наиболее значительный вклад в прирост ИПЦ в 2010 г. Услуги подорожали за 2010 г. на 8,1% (11,6% в

2009 г.). За январь - декабрь сильнее всего выросли цены на жилищно-коммунальные услуги (+13%), на услуги пассажирского транспорта (+8,7%), на услуги организаций культуры (+8,6%), на медицинские услуги (+8,4%). Непродовольственные товары за

2010 г. выросли в цене в среднем на 5% (за 2009 г. прирост составил +9,7%). За год больше всего увеличились цены на табачные изделия (+19,5%), на трикотажные изделия (+7,8%), на одежду и белье (+7,1%) и на автомобильный бензин (+6,5%). Темп прироста базового индекса потребительских цен за 2010 г. составил 6,6% (за аналогичный период прошлого года - 8,3%).Таким образом, основными факторами инфляционной динамики в 2010 г. стали эффект низкой базы 2009 г., с одной стороны1, и рост денеж-

1 В начале 2009 г. в РФ было зафиксировано ускорение инфляции. 28

ной массы на фоне медленного восстановления экономической активности и шок совокупного предложения летом - с другой.

3,0% -2,5% -2,0% -1,5% -1,0% -0,5% -0,0% -,

2009 год —«— 2010 год

Источник: Росстат.

Рис. 3. Динамика ИЦП в РФ (ежемесячные значения) в 2009-2010 гг.

Из приведенных в табл. 3 данных видно, что важнейшим компонентом инфляции в 2007-2010 гг. стал рост цен на продовольственные товары, расходы на покупку которых составляют существенную долю расходов домохозяйств. При этом в 2010 г. удорожание продовольственных товаров происходило в два раза быстрее, чем в 2009-м. Основной причиной этого стала летняя засуха. Такой вывод можно сделать, исходя из того что значительное ускорение темпов роста цен на продовольствие началось осенью, при этом быстрее всего дорожали именно продукты, пострадавшие от засухи. В то же время отметим, что стремительное удорожание продовольствия в 2010 г. происходило во всем мире, однако ИПЦ в большинстве развитых стран оставался на низком уровне. Это может говорить как о больших возможностях российских компаний по повышению цен в силу низкой конкуренции, так и о последствиях ускорения темпов роста денежного предложения в конце 2009 г. - начале 2010 г., а также о сформировавшихся высоких инфляционных ожиданиях.

В группе платных услуг населению отметим продолжившийся рост цен на жилищно-коммунальные услуги. В то же время в 2010 г. услуги ЖКХ подорожали намного меньше, чем в 2009-м, тогда как в 2008-2009 гг. темпы удорожания услуг ускорялись. Дальнейшее замедление темпов роста цен на жилищно-коммунальные услуги по мере выравнивания цен на них для населения и промышленных предприятий, а также снижение уровня субсидирования тарифов на ЖКУ со стороны государства вызовет уменьшение вклада повышения цен на услуги ЖКХ в инфляционные процессы.

Непродовольственные товары дорожали в 2010 г. наиболее медленно. При этом быстрое увеличение цен на табачные изделия было вызвано в основном ростом акцизов на них, а цен на трикотажные изделия, одежду и белье - удорожанием хлопка из-за низкого урожая.

Таблица 3

Годовой темп прироста цен на отдельные виды товаров и услуг в 2007-2010 гг., % декабрь к декабрю предыдущего года

2007 2008 2009 2010 2007-2010

ИПЦ 11,9 13,3 8,8 8,8 50,1

Продовольственные товары 15,6 16,5 6,1 12,9 61,3

Крупа и бобовые 24,7 25,8 -2,5 58,8 142,9

Масло сливочное 40,3 10,5 7,9 23,3 106,3

Масло подсолнечное 52,3 22,1 -19,8 27,6 90,3

Макаронные изделия 23,6 33,8 1,6 4,7 75,9

Молоко и молочная продукция 30,4 12,2 2,3 16,7 74,7

Хлеб и хлебобулочные изделия 22,4 25,9 2,4 7,6 69,8

Мясо и птица 8,4 22,2 5,0 5,3 46,5

Рыба и морепродукты 9,0 15,1 10,6 4,8 45,4

Непродовольственные товары 6,5 8,0 9,7 5,0 32,5

Строительные материалы 16,2 11,3 2,1 4,6 38,1

Бензин автомобильный 8,5 1,2 8,0 6,5 26,3

Услуги 13,3 15,9 11,6 8,1 58,4

Жилищно-коммунальные услуги 14,0 16,4 19,6 13,0 79,3

Услуги дошкольного воспитания 11,8 20,7 16,2 7,7 68,9

Санаторно-оздоровительные услуги 15,6 21,2 9,5 5,4 61,7

Услуги пассажирского транспорта 13,6 22,5 6,5 8,7 61,1

Услуги организаций культуры 14,5 15,5 11,3 8,6 59,8

Источник: Росстат.

В завершение данного раздела сравним темпы роста потребительских цен в РФ и в других странах СНГ (табл. 4).

Таблица 4

Индексы потребительских цен в странах СНГ в 2000-2010 гг., % к аналогичному периоду предыдущего года

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*

Азербайджан 2 2 3 2 7 10 8 17 21 1 5,2

Армения -1 3 1 5 7 1 3 4 9 3 7,8

Белоруссия 169 61 43 28 18 10 7 8 15 13 7

Казахстан 13 8 6 6 7 8 9 11 17 7 7

Киргизия 19 7 2 3 4 4 6 10 25 7 4,9

Молдавия 31 10 5 12 12 12 13 12 13 0 7,2

Россия 20 22 16 14 11 13 10 9 14 12 6,4

Таджикистан 24 37 10 17 7 8 12 21 20 6 5,6

Украина 28 12 1 5 9 14 9 13 25 16 9,3

*Данные за январь - сентябрь.

Источник: Межгосударственный статкомитет СНГ (http://www.cisstat.org/).

Инфляционные процессы в странах СНГ в период восстановления после экономического кризиса определялись в основном двумя группами факторов. С одной стороны, во многих странах кризис привел к снижению курсов национальных валют, что в начале 2009 г. способствовало росту цен в результате повышения цен на импортные товары

и увеличению инфляционных ожиданий. В начале 2010 г. действовал эффект низкой базы, обусловивший некоторое замедление инфляции. Кроме того, восстановление экономик большинства стран СНГ все еще остается достаточно медленным, что накладывает ограничения на инфляцию со стороны совокупного спроса.

С другой стороны, в 2009-2010 гг. росло денежное предложение. Кроме того, возобновление повышения потребительского спроса также увеличивает инфляционное давление. В результате сочетание приведенных выше факторов определяло темпы роста цен в странах СНГ.

В российских условиях восстановление цен на основные товары российского экспорта (несмотря на отток частного капитала), негативный шок предложения, а также финансирование бюджетного дефицита за счет средств Резервного фонда вызвали рост инфляции во второй половине года. Благодаря низкой инфляции в первом полугодии в целом по итогам 2010 г. ИПЦ остался на уровне 2009 г. Однако в случае продолжения развития указанных тенденций инфляция по итогам 2011 г. может не продемонстрировать дальнейшего снижения и остаться на уровне 8-9%.

2.1.3. Состояние платежного баланса1 и валютный рынок

Устойчивость платежного баланса РФ в 2010 г. обеспечивались за счет экспорта товаров, прежде всего продукции ТЭК. Восстановление мировой экономики после кризиса, а также сохранение мягкой денежно-кредитной политики в США и ЕС обеспечили рост цен на сырьевые товары, вследствие чего экспорт продукции ТЭК из РФ по итогам года увеличился на 32% по сравнению с предыдущим годом. В то же время отток капитала из страны по итогам года оказался намного больше ожидаемого правительством и Банком России, что отражает высокие риски инвестирования в российскую экономику. В результате сочетания приведенных выше факторов платежный баланс страны выглядит достаточно устойчиво, однако в среднесрочном периоде стабильности платежного баланса может угрожать как опережающий рост импорта в РФ по сравнению с экспортом из нее, так и продолжающийся рост отрицательного сальдо счета операций с капиталом и финансовыми инструментами.

Согласно опубликованной Банком России предварительной оценке платежного баланса РФ за 2010 г., положительное сальдо счета текущих операций составило 72,6 млрд долл., т.е. увеличилось на 47,1% по сравнению с 2009 г. (табл. 5). В том числе положительное сальдо торгового баланса выросло на 33,7% (со 111,6 млрд до 149,2 млрд долл.), при этом экспорт товаров увеличился на 31,2% (с 303,4 млрд до 398 млрд долл.), а импорт товаров вырос на 29,7% (со 191,8 млрд до 248,8 млрд долл.). Доля экспорта нефти, нефтепродуктов и природного газа составила 63,3% в общей величине экспорта, увеличившись на 0,4 п.п. по сравнению с 2009 г. (рис. 4). Таким образом, как и в предыдущие годы, основным фактором, определяющим величину сальдо по счету текущих операций, являлся торговый баланс, сальдо которого, в свою очередь, в значительной степени зависит от движения цен на энергоносители и другие важнейшие товары российского экспорта на мировых рынках. Из данных, представленных на рис. 5, видно, что связь между мировыми ценами на нефть и сальдо торгового баланса России, наблюдавшаяся в 2002-2009 гг., проявлялась и в течение 2010 г.

Анализ платежного баланса выполнен на основе предварительных данных ЦБ РФ. http://cbr.ru/statistics/credit_statistics/print.asp?file=bal_of_payments_est.htm

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 4. Динамика экспорта товаров и доли продукции ТЭК в 1999-2010 гг.

Дефицит баланса услуг достиг 27,3 млрд долл. и вырос (по абсолютной величине) по сравнению с 2009 г. на 37,3%. Экспорт услуг равнялся 44,1 млрд долл., увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 2,6 млрд долл. (+6,1%). Импорт услуг за 2010 г. стал больше на 16,2% и достиг 71,4 млрд долл. Баланс оплаты труда в 2010 г. увеличился по абсолютной величине и составил -9,2 млрд долл. (в 2009 г. он равнялся -8,6 млрд долл.). Дефицит баланса инвестиционных доходов в 2010 г. по сравнению с 2009 г. расширился на 6,9% и достиг 36 млрд долл. Инвестиционные доходы к получению выросли с 30,7 млрд до 32,8 млрд долл., что определялось существенным снижением показателя по нефинансовым предприятиям (с 15,1 млрд до 20 млрд долл.). Увеличение доходов к получению объяснялось восстановлением мировой экономики, а также ростом объема инвестиций за рубеж. Повышение доходов к выплате по нефинансовым предприятиям с 46,6 млрд до 56,4 млрд долл. определило рост общих доходов к выплате с 61,5 млрд до 68,8 млрд долл.

Баланс текущих трансфертов1 в 2010 г. составил -4,1 млрд долл., снизившись на 1,2 млрд долл. по сравнению с 2009 г.

1 По информации ЦБ РФ, текущие трансферты увеличивают уровень располагаемого дохода и потребления товаров и услуг получателя и уменьшают располагаемый доход и потенциальные возможности потребления донора (например гуманитарная помощь в форме потребительских товаров и услуг). Текущие трансферты отражаются в счете текущих операций. Трансферты, не являющиеся текущими, по определению являются капитальными. Капитальные трансферты приводят к изменению в объеме активов или обязательств донора и получателя и отражаются в счете операций с капиталом. Если донор и получатель являются резидентами разных стран, капитальный трансферт приводит к изменению в уровне национального богатства экономик, которые они представляют. Пример капитальных трансфертов представляет безвозмездная передача прав собственности на основные фонды, прощение долгов.

Таблица 5

Основные статьи платежного баланса и динамика внешнего долга

в 2008-2010 гг., млрд долл.

Статьи баланса

2008

2009

2010

I кв. II кв. III кв. IV I

Год I кв. II кв. III кв. IV I

Год I i

II кв. III кв.

IV кв. * Год*

Счет текущих 38,7 26,8 29,6 8,5 103,7 9,7 8,2 15,4 16,1 49,4 33,3 19 6 14,3 72,6

операций

Счет операций с -20,5 35,2 -15,9 -130 -131,3 -32,4 3,1 -27 12,1 -44,3 -11,2 8,1 -6 -21,4 -30,5

капиталом и фи-

нансовыми инст-

1 рументами

Изменение валют- -12,1 -64,9 -8,9 124,8 38,9 30,5 -14,2 9,1 -28,8 -3,4 -16,6 -26,1 -2,7 8,6 -36,8

ных резервов

(знак «+» означает

снижение, а знак

«-» - рост резер-

вов)

Чистые ошибки и -6,1 2,9 -4,7 -3,3 -11,3 -7,8 2,9 2,6 0,6 -1,7 -5,5 -1,1 2,7 -1,5 -5,4

пропуски

Изменение внеш- 19,1 51,5 6,3 -60,3 16,6 -34,2 19,6 7,9 -6,7 -13,3 -3,5 -7,3 19,1 7,4 15,7

него долга РФ

(знак «+» означает

рост, а знак «-» -

снижение долга)

Изменение внеш- 0,2 -1,5 -2,0 -3,7 -7,1 -2,4 4,1 9,4 2,5 13,7 -2,4 3,8 -0,3 -0,2 0,9

него государст-

венного долга РФ

Изменение внеш- 19,0 53,0 8,4 -56,6 23,7 -31,8 15,5 -1,5 -9,2 -27,0 -1,1 -11,1 19,4 7,6 14,9

него долга частно-

го сектора РФ

* Предварительная оценка. Источник: Банк России.

Таким образом, в 2010 г. основным фактором сохранения значительного положительного сальдо счета текущих операций платежного баланса России стало продолжение роста цен на основные товары российского экспорта. Заметим, что с III квартала возобновился рост внешней задолженности российского частного сектора (см. табл. 5). Что касается государственного внешнего долга, то он за год изменился незначительно, увеличившись лишь на 0,9 млрд долл. В среднесрочной перспективе можно ожидать восстановления темпов роста внешнего долга, причем как частного, так и государственного сектора экономики, вследствие недостатка и высокой стоимости финансовых ресурсов внутри страны, а также сохраняющегося бюджетного дефицита.

В 2010 г. сальдо счета операций с капиталом и финансовыми инструментами значительно снизилось по абсолютной величине, составив -30,5 млрд долл. Баланс капитальных трансфертов в 2010 г. сложился в размере 0,2 млрд долл. Таким образом, в 2010 г. дефицит финансового счета равнялся -30,7 млрд долл.

Прирост обязательств российских экономических агентов перед иностранными экономическими агентами по итогам года составил 36,6 млрд долл., что в 5,5 раза больше показателя предыдущего года (6,6 млрд долл.).

Федеральные органы управления в 2010 г. остались, как и в 2009 г., по отношению к нерезидентам нетто-заемщиками. Их внешние обязательства выросли на 3,6 млрд долл., что стало результатом продажи нерезидентам вновь эмитированных долговых ценных бумаг правительства России. По субъектам Российской Федерации сальдо внешних

1 Без учета валютных резервов.

обязательств практически не изменилось. Сокращение обязательств органов денежно-кредитного регулирования в 2010 г. достигло 2,1 млрд долл.

го ц

ц

о

X

60000

50000

40000

30000

20000

10000

] Торговый баланс

Индекс цен на нефть (I квартал 1995 г.=100%, на правой оси)

Än

эо 00 СЭ РО

сц сц сц сц сц сц сц сц сц

го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го

1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1- 1-

ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср ср

го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го го

m m m m m m m m m m ш ш m ш m ш ш ш ш m ш ш m ш

^ ^ ^ ^ ^ ^

— ЕЕ > — ЕЕ > — ЕЕ > — ЕЕ > — ЕЕ > — ЕЕ >

2005 2006 2007 2008 2009 2010

00

850%

750%

650%

550%

450%

350%

250%

150%

50%

-50%

Источник: ЦБ РФ, ICE Stock Exchange, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 5. Торговый баланс РФ и индекс мировых цен на нефть в 2005-2010 гг.

Возобновление роста мировой экономики после финансового кризиса, проявлявшееся в том числе в постепенном восстановлении мировых рынков капитала и росте интереса инвесторов к риску при сохранении низких процентных ставок в развитых странах, привело к тому, что обязательства банковского сектора РФ перед нерезидентами вновь начали расти, увеличившись за год на 18,1 млрд долл. В то же время инвестиции экономических агентов других стран в нефинансовый сектор России составили лишь 16,4 млрд долл. по сравнению с 34,4 млрд долл. в 2009 г. Таким образом, вложения нерезидентов в нефинансовый сектор в 2010 г. сократились по сравнению с 2009 г., несмотря на возобновление экономического роста в РФ. Следовательно, иностранные инвесторы считают инвестиции в Россию достаточно рискованными при существующем уровне доходности. Прямые инвестиции в нефинансовый сектор составили за 2010 г. 28,6 млрд долл. по сравнению с 30,3 млрд долл. в 2009 г., а прирост портфельных инвестиций и вовсе сократился на 1,6 млрд долл. по сравнению с ростом на 2 млрд долл. годом ранее. Объем задолженности нефинансового сектора по ссудам и займам перед нерезидентами снизился за 2010 г. на 10 млрд долл. в результате погашения ранее полученных кредитов.

Иностранные активы резидентов (обязательства иностранных экономических агентов перед российскими) выросли за 2010 г. на 67,2 млрд долл. (в 2009 г. - на 39 млрд долл.).

0

При этом иностранные активы федеральных органов управления и органов денежно-кредитного регулирования практически не изменились, а банков - выросли на 6,7 млрд долл.

Вывоз капитала из сектора нефинансовых предприятий и домашних хозяйств по сравнению с 2009 г. уменьшился на 1,2% и составил 60,3 млрд долл. При этом важно отметить, что значительные изменения произошли в динамике статьи «наличная иностранная валюта», которая свидетельствует о том, что в 2010 г. вывоз наличной иностранной валюты из РФ составил 14,4 млрд долл. по сравнению с 4,1 млрд долл. в 2009 г. Таким образом, вследствие стабильности курса национальной валюты и конвертации в рубли валютных сбережений населения, сделанных во время падения курса рубля зимой 2008/2009 г., население и нефинансовый сектор сокращали свои вложения в наличную иностранную валюту.

Ситуация на валютном рынке РФ в 2010 г. определялась притоком валюты в страну по каналу счета текущих операций, оттоком средств по счету операций с капиталом и финансовыми инструментами и действиями ЦБ РФ. При этом ключевым фактором динамики курса стала динамика импорта в РФ. При незначительных изменениях экспорта практически постоянный рост импорта вызывал сокращение сальдо счета текущих операций платежного баланса, которое при оттоке частного капитала из страны стало единственным каналом притока валюты в РФ. В результате при сравнительно большом сальдо счета текущих операций (см. выше) в январе - апреле наблюдалось укрепление рубля в номинальном выражении (в реальном выражении рубль укреплялся в январе -мае). Далее вплоть до конца года рубль практически непрерывно обесценивался как в номинальном, так и в реальном выражении. Лишь возобновление роста цен на нефть в конце года, которые вплотную приблизились к уровню 100 долл. за баррель, вызвало укрепление рубля как в номинальном, так и в реальном выражении по итогам декабря.

В результате в целом за январь - декабрь реальный эффективный курс рубля вырос на 9,6% и практически достиг предкризисного уровня середины 2008 г. (см. рис. 6)1. Официальный курс доллара к рублю за 2010 г. вырос на 24 коп.: к концу декабря курс доллара составил 30,48 руб. по сравнению с 30,24 руб. на 31 декабря 2009 г. При этом рубль укрепился по отношению к бивалютной корзине2: стоимость бивалютной корзины снизилась за аналогичный период на 1 руб. 25 коп. - с 36,16 руб. до 34,91 руб. В течение года происходило постепенное укрепление доллара США к евро по мере улучшения ситуации в экономике США и обострения долговых проблем в Евросоюзе. В итоге курс евро к рублю в конце декабря составил 40,33 руб.

Таким образом, в 2010 г. вследствие благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры продолжилось укрепление рубля. Напомним, что рост цен на энергоносители в 2000-х гг. до кризиса также привел к быстрому увеличению положительного сальдо счета текущих операций платежного баланса России и воздействовал на рубль в сторону его укрепления. ЦБ РФ для предотвращения номинального укрепления рубля скупал валюту и наращивал денежное предложение. Даже создание в 2004 г. Стабилизационного фонда, за счет которого интервенции ЦБ РФ на валютном рынке частично стерилизовались, не позволило остановить реальное укрепление рубля, наблюдавшееся

1 За 100 принят уровень января 2002 г.

2 Бивалютная корзина представляет собой операционный ориентир ЦБ РФ при проведении валютной политики. В настоящее время доля евро в корзине составляет 45%, а доллара США - 55%.

вплоть до кризиса 2008 г. При этом основной причиной сдерживания укрепления рубля для властей РФ было нежелание допустить снижения конкурентоспособности национальных компаний. Однако при значительной монетизации торгового сальдо и отсутствии больших возможностей по стерилизации инфляция в РФ все равно оставалась высокой, несмотря на рост спроса на деньги. А рост цен, в свою очередь, приводил к реальному укреплению рубля (описание схожей ситуации на валютном рынке Китая см. во врезке).

50

45

40

ос

^ 35

30 25 20

155 145 135 125 115 105 95

ОО 00 00 СП СП СП 000000

к

<D

о

« и

к

<D О

« И

К

<D О

К

<D О

К

<D О

Официальный курс USD на конец периода -Официальный курс EUR на конец периода -Стоимость бивалютной корзины

■Индекс реального эффективного курса рубля (правая шкала)

Источник: ЦБ РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 6. Показатели обменного курса рубля в январе 2005 г. - декабре 2010 г.

Вопрос об эффективности проводимой Банком России курсовой политики до сих пор остается открытым. Не исключено, что при отсутствии вмешательства Банка России в функционирование валютного рынка рубль значительно сильнее укрепился бы в номинальном выражении, но за счет более низкой инфляции динамика реального курса мало бы отличалась от текущей. Сдерживание укрепления рубля, даже несмотря на частичную стерилизацию, вызывало быстрый рост денежного предложения и инфляцию, до сих пор остающуюся на высоком по мировым меркам уровне. Причем важную роль в расширении денежного предложения сыграл приток капитала в 2006-2007 гг., который, в отличие от притока валюты в результате торговых операций, не мог быть стерилизован в Стабилизационном фонде, который формировался за счет налогов. Отметим, что возможность еще большей стерилизации, в том числе за счет эмиссии облигаций ЦБ РФ и накопления еще в большем масштабе средств на счетах правительства в ЦБ РФ (т.е. в Резервном фонде), также вызывает сомнения как по экономическим, так и по политическим причинам.

В настоящее время наблюдается на первый взгляд похожая ситуация. Однако мы считаем, что важное отличие состоит в неустойчивости подъема мировой экономики. В случае возникновения новых проблем либо ужесточения денежно-кредитной политики в США и ЕС (по мере восстановления экономики) цены на энергоносители могут упасть, что неизбежно повлечет за собой отток капитала из РФ и создаст предпосылки для ослабления рубля. На наш взгляд, в условиях высокой неопределенности относительно дальнейшей ситуации в мировой и российской экономиках Банку России не следует активно вмешиваться в ситуацию на внутреннем валютном рынке, а стоит сосредоточиться на снижении инфляции.

Динамика курса национальной валюты Китая

Отметим, что активно обсуждаемая в последнее время проблема обменного курса юаня актуальна и для нашей страны, так как Россия, как и Китай, в значительной степени зависит от экспорта товаров. При этом резкая девальвация рубля после кризиса 1998 г. наряду с ростом цен на энергоносители и восстановительным ростом вызвала процесс импортозамещения, что стало одним из важных факторов быстрого экономического роста в РФ в начале 2000-х гг. Принято считать, что Китай также поддерживает конкурентоспособность своего экспорта с помощью заниженного курса юаня.

Однако, как мы видели выше, на протяжении 2000-х гг. вплоть до кризиса рубль укреплялся в реальном выражении, тогда как из рис. 7 и 8 видно, что реальный эффективный курс юаня за последние 10лет практически не изменился. При контроле над номинальным курсом со стороны Народного банка Китая стабильный реальный эффективный курс означает схожий уровень инфляции в США (основной торговый партнер Китая) и в Китае.

см ю о со оо со О) см см ю о со оо со О) см см ю

Ш о ш см см ш со со ш ю ш со со г^ г^ Ш оо оо О) О) ш о

О) о о о о о о см о о о о о ю о о о о о о о о О) т—

О) о о о о о о о о о о о о о о о о о о о о о о о о о

О) см о см см см см о см см см см о см о см см см см о см см см см о см

см см см см см см -ИПЦ —В— М1 —^М2

Рис. 7. Темпы прироста денежных агрегатов и ИПЦ в Китае в 1999-2010 гг. (% к АППГ1)

1 Аналогичный период предыдущего года.

140 120 100 80 60 40 20 0

15 13 11 9 7 5 3 1 -1 -3

2 6 2 6 2 6 2 6 2 6 2 6 2 6 2 6 2 6 2 6 2 со

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

0 01 2 3 4 5 6 7 8 9 о

9 0 0 1 0 2 0 3 0 4 0 5 0 6 0 7 0 8 0 9 1

9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 о

9 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 <м

1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

• Реальный эффективный курс юаня (левая шкала)

ИПЦ в Китае (% к АППГ)

ИПЦ в США (% к АППГ)

Рис. 8. Реальный эффективный курс юаня (01.1999=100) и ИПЦ в Китае и США в 1999-2010 гг.

Достижение умеренного уровня инфляции в Китае стало возможным благодаря значительной стерилизации покупаемых центральным банком резервов не только на счетах правительства в Народном банке Китая, но и (в гораздо большем размере) за счет продажи облигаций центрального банка кредитным организациям (см. рис. 9 и 10). В совокупности с быстрым экономическим ростом, а также с ограничениями на приток капитала, ограничивающими дополнительный приток валюты в Китай, такая политика позволила властям Китая сдержать рост денежного предложения и инфляции.

О Прочее

□ Требования к нефинансовому сектору

□ Требования к финансовому сектору е Требования к правительству

□ Иностранные активы

Рис. 9. Динамика активов Народного банка Китая в 2002-2010 гг.

□ Прочее

□ Капитал

□ Депозиты правительства

□ Иностранные обязательства § Облигации ЦБ

□ Резервные деньги

Рис. 10. Динамика обязательств Народного банка Китая в 2002-2010 гг.

Одной из определяющих тенденций в динамике показателей платежного баланса в 2010 г. являлась динамика чистого оттока капитала из нефинансового сектора, который достиг по итогам года 37,9 млрд долл. (в 2009 г. вследствие кризиса отток составил 58,7 млрд долл.) (см. рис. 11). После оттока капитала в I квартале в размере 13,8 млрд долл. во II квартале был зафиксирован приток (2,6 млрд долл.). Однако во втором полугодии отток капитала ускорился (3,8 млрд и 22,8 млрд долл., в III и IV кварталах соответственно). На первый взгляд может показаться, что отток капитала постепенно сокращается по мере выхода российской экономики из кризиса. Но сравнительный анализ говорит о том, что при притоке частного капитала во многие развивающиеся страны с растущей экономикой после повышения склонности инвесторов к риску и сохранения низких процентных ставок в большинстве развитых стран частный капитал все же продолжил утекать из России. Причинами данной ситуации, по всей видимости, является сохранение высоких экономических и политических рисков инвестиций в РФ при сопоставимом с другими развивающимися странами уровне доходности.

Еще одним подтверждением неблагоприятной ситуации с притоком капитала является ускорение в 2010 г. так называемого бегства капитала1. По итогам 2010 г. бегство капитала (рис. 12) составило, по нашим оценкам, 35,8 млрд долл., что на 11,6 млрд долл. больше, чем в 2009 г. Соответственно в 2010 г. был зафиксирован рост доли бегства капитала во внешнеторговом обороте с 4,9% в 2009 г. до 5,5%.

1 Бегство капитала рассчитывается нами по методологии МВФ и представляет собой сумму «торговых кредитов и авансов», «своевременно не полученной экспортной выручки и не поступивших товаров и услуг в счет переводов денежных средств по импортным контрактам» и «чистых ошибок и пропусков».

100

50

г*

Он

-50

-100

-150

53.6

.3 11.8 13.2 .6.6

га я

Я

ей ей ей ей со со оэ со ЬЙ ЬЙ Ьй

2004

га га от го

Ё. 6. 6. Ё.

ей га га га

со оа со со

Ьй ЬЙ ЪЙ «

2005

Ё. Ё. Ё. Ё.

га га ей га

2006

Чистый отток капитала (млрд долл.) -♦— Чистый опок капитала/внешнеторговый оборот (%)

га 5 3 я

га ей ей ей

оз со оэ со

ЬЙ ЪЙ Ьй Й

2007

Й Я та Я

га га ей ей

оэ оэ со ш

ЬЙ ЬЙ ЬЙ «

Источник: ЦБ РФ; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 11. Динамика чистого оттока капитала в 2004-2010 гг.

5

§ § § § § § § § § § § § § § § д § д 5 д ¡3 § § § § § §

н н н н н н н н н н н н н н н Н н Н Н Н н н н н н н н

Л Л Л & Л Л Л & Л Л Л & Л Л Л & Л Л Л & Л Л Л & Л Л Л

ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей

И И И И И И И И И И И И И И И И И И И И И И И И И И И

и И И « И И И « И И И « И И И « И И И « И И И « И И И

1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 1—1 |—1 1—1 1—1 1—1 1—1

|-н |-н |-н |-н |-н |-н |-н

4%

2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% -12% -14% -16%

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

1 Бегство капитала (млрд долларов)

-Бегство капитала/внешнеторговый оборот (%)

Источник: ЦБ РФ; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 12. Динамика бегства капитала в 2004-2010 гг.

Подводя итоги анализа платежного баланса, отметим, что снижение цен на энергоносители во время кризиса продемонстрировало уязвимость платежного баланса страны. Восстановление цен на нефть в 2009-2010 гг. позволило стабилизировать платежный баланс. Однако по мере улучшения ситуации в российской экономике начал восстанавливаться и импорт. При этом, если в течение III квартала 2009 г. - II квартала 2010 г. восстановление импорта товаров происходило медленнее, чем экспорта, то во втором полугодии 2010 г. темп прироста импорта практически в два раза превзошел темп прироста экспорта. В результате, даже несмотря на дальнейший рост цен на нефть в конце года при ускорении оттока капитала, для стабилизации платежного баланса потребовалось сокращение международных резервов РФ на сумму 8,6 млрд долл. В случае сохранения данной тенденции снижение положительного сальдо текущего счета продолжится, что создаст понижательное давление на курс рубля.

Что касается сальдо счета операций с капиталом и финансовыми инструментами, то потоки капитала, скорее всего, останутся достаточно волатильными. Впрочем, при прочих равных условиях (прежде всего в случае стабильности цен на энергоносители) при отсутствии усилий со стороны правительства РФ по снижению рисков инвестиций в РФ сложно ожидать притока частного капитала в страну по итогам 2011 г.

2.1.4. Основные мероприятия в области денежно-кредитной политики

Меры, принятые Банком России в целях обеспечения стабильности финансовой системы, можно условно разделить на две группы: процентная политика и прочие меры.

Если говорить о процентной политике ЦБ РФ в 2010 г., то в первой половине года Банк России продолжил политику 2009 г. по смягчению денежно-кредитной политики. В частности, в январе - мае ЦБ РФ четыре раза снижал процентные ставки. За этот период ставка рефинансирования (одновременно со ставками по операциям Банка России) была уменьшена с 8,75 до 7,75% годовых. Причиной таких действий ЦБ РФ стало то, что кредитование реального сектора экономики стало резко замедляться при одновременном снижении инфляции. Замедление инфляции позволило Банку России снизить стоимость ресурсов, предоставляемых коммерческим банкам, не сильно меняя при этом величину ставок в реальном выражении, так как номинальные ставки поддерживались примерно на уровне инфляции. Причины для снижения ставок, публикуемые в пресс-релизах ЦБ РФ, были во всех случаях приблизительно одни и те же. В частности, причинами снижения ставок назывались снижение инфляции, а также необходимость стимулирования неустойчивого восстановления экономического роста.

Однако, как мы уже отмечали ранее, летом замедление инфляции прекратилось, а осенью она ускорилась. При этом Банк России уже 30 июня принял решение о прекращении снижения процентных ставок. Мы считаем, что прекращение снижения процентных ставок стало своевременным решением. Более того, в условиях ускорения инфляции в конце 2010 г. целесообразно ставить вопрос об ужесточении денежно-кредитной политики, так как текущий низкий уровень процентных ставок при избытке ликвидности в банковской системе поощряет кредитные организации к принятию дополнительных рисков, несмотря на то что экономическая ситуация в РФ еще далека от благоприятной. Кроме того, мягкая денежно-кредитная политика не способствует замедлению инфляции, ускорение которой обусловлено как немонетарными, так и монетарными факторами. Мы считаем, что именно низкая инфляция на уровне не более

4-5% в год должна стать важным фактором роста сбережений и инвестиций в российской экономике.

Отметим также, что в течение кризиса процентные ставки ЦБ РФ впервые стали работающим инструментом денежно-кредитной политики. Это оказалось результатом увеличения доли кредитов Банка России в пассивах коммерческих организаций, для которых в условиях кризиса ресурсы, предоставляемые им ЦБ РФ, были практически единственным источником сравнительно недорогих финансовых средств. Однако к середине 2010 г. коммерческие банки вернули Банку России практически все взятые у него в долг средства. Таким образом, возможность ЦБ РФ влиять на ситуацию на денежном рынке с помощью процентной политики вновь снизилась. В данной ситуации для снижения инфляции Банку России необходимо сокращать свое вмешательство в ситуацию на валютном рынке, сглаживая лишь волатильность обменного курса, но не наращивать (либо сокращать) объем международных резервов, влияя тем самым на денежное предложение. Заметим также, что при стерилизации интервенций ЦБ на валютном рынке также возникают проблемы (см. врезку), подробное обсуждение которых лежит за рамками данного обзора.

Проблема эффективности стерилизованных интервенций Центрального банка

Базовые макроэкономические модели говорят о неэффективности стерилизованных интервенций Центрального банка1 (т.е. таких интервенций, при которых операции ЦБ на валютном рынке не ведут к изменению денежной базы) для управления обменным курсом, так как при подобных интервенциях внутренние процентные ставки не меняются, и в соответствии с классическими моделями формирования обменного курса на валютном рынке курс также остается неизменным. Однако существуют и целые классы моделей2, которые показали, что стерилизованные интервенции могут оказывать влияние на валютный рынок. При этом выделяются два основных канала влияния - канал портфельного баланса и канал ожиданий (или сигнальный канал).

Канал портфельного баланса обычно рассматривается в рамках модели определения обменного курса на рынке на базе сравнения экономическими агентами доходности вложений в национальные и зарубежные финансовые активы (с учетом ожидаемого изменения обменного курса). Дифференциал доходностей вызывает приток капитала в страну с более привлекательными с точки зрения доходности активами, что приводит к укреплению валюты данной страны. Однако в отличие от классических моделей, в которых активы различных стран являются совершенными субститутами, при рассмотрении канала портфельного баланса предполагается, что экономические агенты обращают внимание и на другие характеристики активов помимо доходностей. Например, стерилизованные интервенции ЦБ развивающихся стран, направленные на недопущение укрепления национальной валюты и заключающиеся в покупке валюты на рынке, могут оказаться эффективными вследствие того, что инвесторы рассматривают активы развивающихся стран как более рискованные по сравнению с активами развитых стран.

Канал ожиданий (или информационный канал, канал сигнализирования) заключается в том, что стерилизованные интервенции, не вызывая изменений денежного предложения, все-таки способны оказывать существенное влияние на ожидания экономических агентов, так как проведение интервенций дает участникам рынка информацию о текущем (и перспективном) поведении Центрального банка. Иными словами, так как действия игроков на валютном рынке во многом определяются их ожиданиями относительно дальнейшей динамики обменных курсов, изменение ожиданий может значительно скорректировать поведение инвесторов. В частности, если ЦБ страны проводит стерилизованные интервенции для поддержания курса национальной валюты и рыночные игроки верят в его способность

1 См., например: Krugman P., Obstfeld M. International Economics: Theory and Policy. 8th ed. 2009.

2 См.: Sarno L., Taylor M.P. Official Intervention in the Foreign Exchange Market: Is It Effective and, If So, How Does It Work? // Journal of Economic Literature Vol. XXXIX. September 2001.

удержать курс, то его действия могут оказаться успешными, даже несмотря на то что его интервенции не оказывают влияния на денежное предложение.

Прочие меры денежно-кредитной политики, реализованные Банком России в 2010 г., включают следующие основные шаги.

1. 19 марта Банк России сообщил о том, что с 1 мая будут снижены лимиты по кредитному риску, устанавливаемые для кредитных организаций в целях предоставления кредитов без обеспечения. Иными словами, Банк России уменьшил максимальный размер таких кредитов, предоставляемых кредитным организациям. Данный шаг был направлен на постепенное сворачивание антикризисных мер поддержки банковского сектора.

Отметим, что по мере стабилизации экономической ситуации в стране задолженность кредитных организаций по кредитам без обеспечения и так снизилась. Большинство кредитных организаций постарались вернуть полученные кредиты без обеспечения в силу их высокой стоимости и возможности привлечь рыночное финансирование на лучших условиях. Таким образом, можно предположить, что большая часть оставшейся задолженности приходится на те банки, которые все еще находятся в сложной ситуации. С учетом курса ЦБ РФ на консолидацию в российском банковском секторе принятые меры будут способствовать вытеснению с рынка неэффективных банков.

2. 3 июня Банк России сообщил об утверждении Указания Банка России от 03.06.2010 г. № 2459-У «Об особенностях оценки кредитного риска по отдельным выданным ссудам, ссудной и приравненной к ней задолженности». В соответствии с данным Указанием Банк России постепенно возвращается к докризисным требованиям в оценке кредитного риска. Смягченные нормативы резервирования по выданным кредитам, введенные во время кризиса, были направлены на поддержку российских банков и позволяли им формировать меньший объем резервов в кризисных условиях. В настоящее время состояние банковского сектора улучшилось, и это позволяет регулятору ужесточать требования к оценке кредитного риска, приводя его в соответствие с общепринятыми нормами.

3. 7 июня Банк России заявил о совершенствовании своей информационной политики: с этой даты ЦБ РФ стал раскрывать данные не только о совокупном объеме интервенций на валютном рынке, но и об объеме так называемых целевых интервенций1. Напомним, что объемы целевых интервенций не учитываются Банком России при корректировке границ плавающего валютного коридора и определяются с учетом конъюнктуры на мировых рынках основных товаров российского экспорта. Фактически при сохранении цен на нефть на нынешнем стабильном уровне или при его превышении целевые интервенции являются основным каналом формирования денежного предложения в РФ (как это было до кризиса).

1 Объемы целевых (плановых) интервенций определяются с учетом оценки внешнеторгового баланса страны и динамики цен на энергоносители на мировых рынках. Проведение целевых интервенций направлено главным образом на нейтрализацию устойчивых ожиданий участников внутреннего валютного рынка относительно изменения обменного курса рубля, формирующихся под влиянием сложившейся внешнеэкономической конъюнктуры. Валютные интервенции, совершаемые Банком России сверх установленного целевого объема, осуществляются в целях сглаживания колебаний обменного курса рубля, не обусловленных действием фундаментальных экономических факторов.

Вычитая из совокупного объема интервенций объем целевых интервенций, можно получить значение интервенций, совершаемых сверх установленного объема. При этом Банк России в своем заявлении официально сообщил о правиле проведения таких интервенций: при превышении объемом внеплановых интервенций величины в 700 млн долл. производится корректировка границ допустимых колебаний значений бивалют-ной корзины на 5 копеек.

Мы считаем, что повышение информационной открытости и прозрачности политики Банка России можно приветствовать. Подобные меры повышают доверие экономических агентов к денежно-кредитной политике Банка России и способствуют увеличению ее эффективности. Однако установление четкого правила курсовой политики Банка России является не совсем оправданным в условиях высокой зависимости российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры, так как предсказуемость действий Банка России на валютном рынке может создавать предпосылки для повышения вола-тильности курса. Например, при увеличении притока валюты в РФ игроки на валютном рынке будут знать, что Банк России купит определенный объем валюты, а затем повысит курс рубля. При этом возможности заработать на укреплении рубля повысятся по сравнению с ситуацией, при которой действия Банка России менее предсказуемы. Целесообразным представляется переход к свободному плаванию рубля со сглаживанием лишь резких колебаний курса.

4. С 13 октября Банк России симметрично расширил операционный интервал допустимых значений рублевой стоимости бивалютной корзины с 3 до 4 руб. и снизил величину накопленных интервенций, приводящих к сдвигу границ операционного интервала на 5 копеек, с 700 млн до 650 млн долл. Кроме того, ЦБ РФ отменил фиксированные границы коридора, определяющего допустимые колебания рублевой стоимости бива-лютной корзины (26 и 41 руб.), которые были установлены 23 января 2009 г.

Таким образом, данным шагом ЦБ РФ продемонстрировал свою готовность к постепенному отказу от вмешательства в ситуацию на валютном рынке и к переходу к режиму свободного плавания рубля. В то же время Банк России намерен продолжать сглаживать значительные колебания курса. Отметим, что данный шаг можно в целом приветствовать, так как поддержание курса рубля при одновременном переходе к инфляционному таргетированию (см. врезку), а также в условиях свободного движения капитала является трудновыполнимой задачей. Мы полагаем, что в дальнейшем Банку России стоит еще больше снизить масштабы своих операций на валютном рынке. При этом ЦБ РФ в условиях изменчивых цен на экспортные товары все же неизбежно будет присутствовать на валютном рынке, сглаживая колебания курса. В то же время необходимо помнить о том, что ЦБ РФ снижает вмешательство на валютном рынке в условиях стабильной ситуации на нем. Существуют опасения, что при возникновении устойчивой тенденции к укреплению либо ослаблению национальной валюты Банк России может вновь вернуться к таргетированию обменного курса, что сведет на нет его действия по переходу к таргетированию инфляции с помощью процентных ставок.

Инфляционное таргетирование

Таргетирование инфляции (inflation targeting) является достаточно новым режимом денежно-кредитной политики, который тем не менее в настоящее время широко распространен в мире. Впервые о переходе к прямому таргетированию уровня инфляции заявила Новая Зеландия в 1990 г. Впоследствии данный режим был принят денежными властями Канады, Великобритании, Швеции, Финляндии, Австралии, Испании, Израиля, Чехии и Чили. В России отдельные элементы таргети-рования инфляции провозглашались ЦБ РФ с 1996 г.

В большинстве случаев переход к таргетированию инфляции стал ответом на те трудности, с которыми страны столкнулись при проведении денежно-кредитной политики с применением тар-гетирования обменного курса либо денежных агрегатов. На протяжении нескольких лет таргети-рование инфляции использовалось исключительно в развитых странах, однако уже в конце 1990-х гг. его начали использовать развивающиеся страны, а также страны с переходной экономикой.

Таргетирование инфляции включает несколько элементов. К ним относятся:

публичное объявление среднесрочных численных значений целевого уровня инфляции; институциональный выбор стабильности цен как основной долгосрочной цели денежно -кредитной политики;

информационная стратегия, уделяющая меньшее внимание промежуточным целям; более высокая прозрачность исполнения денежно-кредитной политики и планов денежных властей;

повышение ответственности центрального банка за достижение целевых значений инфляции.

Таргетирование инфляции имеет ряд важных преимуществ. Во-первых, как и таргетирование денежных агрегатов, оно дает возможность денежным властям сосредоточиться на внутренних проблемах экономики. Поскольку органы денежно-кредитного регулирования в данном случае не устанавливают для себя жестких соотношений между динамикой денежных агрегатов и темпом роста цен, таргетирование инфляции позволяет более гибко реагировать на изменение макроэкономической ситуации. Во-вторых, таргетирование инфляции более очевидно и понятно для общественности, чем таргетирование обменного курса. Установление конкретных цифровых ориентиров темпов инфляции повышает ответственность центрального банка за свои действия и помогает решить проблему непоследовательности в денежно-кредитной политике.

Однако необходимо также отметить, что режим таргетирования инфляции зачастую подвергается критике. Во-первых, инфляционные процессы контролируются органами денежно-кредитного регулирования далеко не полностью. В периоды экономических потрясений (финансовый кризис, внешние ценовые шоки) немонетарные факторы приобретают большую роль в динамике инфляции, и инструментов, доступных органам денежно-кредитного регулирования, в этих условиях может оказаться недостаточно для достижения целевых значений инфляции. Данный недостаток особенно важно учитывать для развивающихся стран и переходных экономик, где после достижения средних и низких темпов инфляции резко возрастает влияние на цены обменного курса, структурных изменений в экономике и в ценах, внешних шоков и т.д.

Во-вторых, таргетирование инфляции неявно предполагает, что органы денежно-кредитного регулирования сосредоточиваются на одной из макроэкономических целей (на инфляции), не уделяя большого внимания динамике других целевых переменных (в первую очередь занятости и темпам роста выпуска).

В-третьих, существует достаточно продолжительный лаг между действиями денежных властей и изменением темпов роста цен. Если в периоды стабильного развития экономики это не имеет значения, то в условиях экономических потрясений (когда действия государства наиболее важны) таргетирование инфляции приводит к необходимости решения денежными властями задачи межпериодной оптимизации с жестко заданными краевыми условиями, причем им приходиться бороться в том числе с последствиями своих предыдущих решений._

5. 18 октября ЦБ РФ сообщил о восстановлении с 1 января 2011 г. подходов к формированию Перечня Банка России, действовавших до февраля 2009 г. Напомним, что под залог долговых обязательств компаний, входящих в данный Перечень, предоставляется большая часть кредитов ЦБ РФ коммерческим банкам.

Как и до кризиса, в Перечень Банка России будут включаться организации, имеющие рейтинг долгосрочной кредитоспособности по обязательствам в иностранной валюте как минимум одного из иностранных рейтинговых агентств на уровне не ниже «В-» по классификации рейтинговых агентств Standard&Poor's или Fitch Ratings либо «ВЗ» по классификации рейтингового агентства Moody's Investors Service. Кроме того, из Перечня Банка России будут исключены организации, включенные в Перечень системообразующих организаций, утвержденный Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики. В то же время обязательства системообразующих организаций, которые будут являться обеспечением кредитов Банка России по состоянию на 1 января 2011 г., останутся в залоге до их погашения.

Таким образом, Банк России сделал еще один шаг по «выходу» из антикризисных мер поддержки банковской системы, повысив требования к качеству обеспечения по выдаваемым им кредитам, что можно признать правильной и своевременной мерой. В то же время в силу небольшого числа системообразующих организаций, входящих в Перечень и одновременно имеющих в обращении значительный объем долговых обязательств, серьезное влияние данный шаг на экономику РФ вряд ли окажет.

6. В начале ноября ЦБ РФ внес на рассмотрение ГД РФ «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2011 год и период 2012 и 2013 годов». В документе Банк России явно обозначил свою главную задачу на 2011 — 2013 гг., которой должно стать удержание инфляции в границах 5-7% в год. При этом ЦБ РФ не устанавливает количественных ориентиров по динамике курса рубля и заявляет о продолжении движения в сторону свободного курсообразования при одновременном сглаживании волатильности курса. На наш взгляд, такая формулировка целей Банка России позволяет ему более эффективно проводить денежно-кредитную политику, не пытаясь одновременно достичь двух во многом противоречащих друг другу целей: снижения инфляции и поддержания курса рубля. В то же время очевидно, что в среднесрочном периоде Банк России не сможет полностью отказаться от вмешательства в процесс курсообразования (помимо сглаживания волатильности) в силу высокой зависимости экономики РФ от внешнеэкономической конъюнктуры. Причем вмешательство ЦБ РФ, по всей видимости, будет увеличиваться в периоды резких изменений спроса и предложения на валютном рынке. Мы считаем, что именно в такие периоды готовность Банка России к режиму свободного курсообразования будет проверена на практике.

Среди других ориентиров ДКП в среднесрочном периоде можно выделить следующие:

• повышение роли процентной политики ЦБ РФ в снижении инфляции и инфляционных ожиданий (сужение коридора процентных ставок); в рамках данной цели Банк России постепенно планирует уменьшать разницу в процентных ставках по предоставляемым банкам ресурсам и по привлекаемым от них; в случае существенных объемов операций между ЦБ РФ и банками сужение коридора позволит точнее влиять на рыночные процентные ставки в РФ;

• сворачивание антикризисных мер;

• консолидация и капитализация в банковском секторе;

• учет ситуации на финансовых рынках при проведении ДКП; речь идет, в частности, о принятии решения по изменению денежно-кредитной политики с учетом динамики не только инфляции, но и цен на финансовых рынках;

• повышение прозрачности ДКП и совершенствование аналитической работы.

Что касается прогнозов макроэкономических показателей, содержащихся в «Основных направлениях», то прирост денежной базы в узком определении в 2011 г. в соответствии с прогнозом ЦБ РФ составит 7,7-19,4%. Международные резервы на конец 2011 г. могут составить от 478 до 576 млрд долл. Прогноз строится в трех вариантах, при этом промежуточный вариант, основанный на цене нефти в 2011 г. на уровне 75 долл. за баррель, соответствует макроэкономическому прогнозу правительства РФ. В целом прогноз Банка России, по нашему мнению, является достаточно реалистичным и примерно совпадает с прогнозом ИЭП им. Е.Т. Гайдара. Выполнение прогноза ЦБ РФ по росту денежных агрегатов во многом будет зависеть от динамики потоков капитала. Во внесенном в ГД РФ варианте «Основных направлений» показатель оттока частного капитала из РФ за 2010 г. уже был увеличен с 9 до 22 млрд долл., что еще раз свидетельствует о волатильности и плохой прогнозируемости данного показателя, так как его прогноз неоднократно менялся в течение года, и фактический результат за год в несколько раз отличался от прогноза Банка России, данного в начале года.

2.2. Государственный бюджет

2.2.1. Предпосылки бюджетной политики 2010 г.

Мировой кризис 2008-2009 гг., обострение долговых проблем в Греции, Испании, Ирландии и Португалии в 2010 г. заставили Правительство Российской Федерации по-новому взглянуть на политику безответственного наращивания государственных расходов и обязательств. Тенденция к сдерживанию бюджетных расходов проявилась еще при корректировке бюджета 2010 г. и продолжилась при формировании бюджета на ближайшую трехлетку.

Однако приходится признать, что бюджетная система страны по-прежнему остается в крайне неустойчивом состоянии, сильно зависящем от конъюнктуры мировых цен на энергоносители. При этом, даже несмотря на запланированное в предстоящие три года сокращение расходов в долях ВВП, их объемы остаются на высоком уровне, заметно превышающем уровень 2008 г. В подобных обстоятельствах следует заранее учитывать объективную угрозу бюджетного кризиса, для предотвращения которого обеспечение сбалансированности финансовой системы страны в долгосрочной перспективе должно стать неотъемлемым условием формирования современной бюджетной политики. В противном случае будущая Россия при неожиданном изменении внешних экономических условий вполне может повторить свой же опыт 1998 г.

Основной причиной, обусловившей произошедший в 1998 г. финансовый кризис, была неспособность ни одного правительства России на протяжении всех лет после распада СССР обеспечить принятие и, главное, исполнение реалистичного бюджета: превышение расходов государства над доходами было устойчивым и воспроизводилось из года в год. Невозможность покрытия расходов за счет налоговых поступлений делала необходимым эмиссионное финансирование дефицита (до 1995 г.) и наращивание заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках, что создало уязвимость национальной экономики по отношению к внутренним и внешним шокам.

Ключевым условием балансирования бюджета должна была стать реструктуризация расходов, включая их серьезное сокращение. Осознавая все политические и социальные последствия подобного решения, правительство предпринимало точечные попытки наведения порядка в расходовании средств федеральных и местных бюджетов, а кабинетом С. Кириенко в июне-июле 1998 г. была даже разработана и одобрена специальная программа в этой области1. Однако по существу предпринимавшиеся в этом направлении меры носили характер упорядочивания отдельных расходов и представляли собой попытки выявления и ликвидации нерациональных расходов, тогда как проблема была гораздо более сложной: государство должно было отказаться от значительной части своих обязательств, выполнение которых было невозможно без опасного наращивания государственного долга, а также провести серьезные реформы системы финансирования расходов бюджета. Этого сделано не было, и как результат нерешительности правительства в вопросе сокращения расходных обязательств произошел финансовый кризис и фактический коллапс бюджетной системы страны.

Последующие годы, вплоть до 2008 г., прошли при благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре, что позволило заметно улучшить ситуацию с доходами в бюджетной сфере и сводить бюджеты с существенным профицитом (см. табл. 6).

Таблица 6

Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти в 1999-2009 гг. (% ВВП)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Федеральный бюджет

Доходы 12,7 15,5 17,8 20,3 19,5 20,1 23,7 23,3 23,4 22,5 18,9

Расходы 14,0 14,2 14,8 18,9 17,8 15,8 16,3 15,9 18,0 18,3 24,9

Дефицит (-) /Профицит (+) -1,3 1,4 3,0 1,4 1,7 4,3 7,4 7,4 5,4 4,2 -6,0

Консолидированные бюджеты субъектов РФ

Доходы 13,4 14,1 14,5 15,1 14,6 14,1 13,9 14,1 14,6 15,0 15,3

Расходы 13,3 13,4 14,5 15,5 14,9 13,9 13,6 13,6 14,4 15,1 16,1

Дефицит (-) /Профицит (+) 0,1 0,7 0,0 -0,4 -0,3 0,2 0,3 0,5 0,2 -0,1 -0,8

Бюджет расширенного правительства

Доходы 33,8 38,3 38,4 37,8 37,1 37,5 39,7 39,6 39,8 38,6 35,1

Расходы 35,3 34,3 35,2 36,3 36,0 32,9 31,6 31,2 33,8 33,8 41,4

Дефицит (-) /Профицит (+) -1,5 4,0 3,2 1,5 1,1 4,6 8,1 8,4 6,0 4,8 -6,3

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

1 Постановление правительства № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов», принятое 17 июня 1998 г. во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 26 мая 1998 г. № 597 «О мерах по обеспечению экономии государственных расходов», было нацелено на сокращение неэффективных социальных льгот, государственных инвестиций, дотаций в отдельные отрасли. По расчетам разработчиков соответствующей программы, ее осуществление должно было привести к снижению расходов бюджета на 41,9 млрд руб. (1,6% ВВП). На решение той же задачи были направлены Постановление правительства от 12 мая 1998 г. № 438 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины», Указ Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации», Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 970-р и др.

На фоне устойчивого роста доходной части бюджета расширенного правительства совокупные расходы продолжали увеличиваться до 2003 г. включительно, после чего последовало их сокращение на 4-5 п.п. ВВП. Такая коррекция курса проводимой бюджетной политики была вызвана двумя причинами.

Во-первых, дальнейшее наращивание бюджетных расходов шло вразрез с задачей обеспечения финансовой стабильности в стране посредством сдерживания инфляционных процессов. Задачи поддержания макроэкономической стабильности и дальнейшего дерегулирования экономических отношений в рамках административной реформы не могли быть реализованы в условиях проводимой ранее бюджетной политики. Для снижения инфляции до 4-5,5% в год при сохранении стабильности и предсказуемости курса рубля необходимо было в среднесрочной перспективе проводить взвешенную бюджетную политику, обеспечивая сдерживание роста расходов федерального бюджета (не превышая уровень 16,5-17% ВВП) и сочетая ее с ограничением темпов роста контролируемых государством тарифов на газ, электроэнергию, железнодорожные перевозки, жилищно-коммунальные услуги (в пределах 5-8% в год).

Во-вторых, накопленный за предыдущие годы огромный груз социальных обязательств, часто заведомо невыполнимых или неадекватно отражавших существующие социально-экономические и демографические реалии, также нуждался в инвентаризации и сокращении, что и проявилось в ужесточении требований к выделению бюджетных средств, внедрении бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и в попытке оптимизации сети бюджетных учреждений.

Основное снижение расходов произошло в 2004 г. - доля расходов федерального бюджета в процентах ВВП по отношению к 2003 г. уменьшилась на 2 п.п. Данное снижение было связано с тем, что решения о проведении консервативной бюджетной политики (в том числе создание в 2004 г. Стабилизационного фонда) совпали по времени с резким и во многом неожиданным улучшением внешнеэкономической конъюнктуры.

Таблица 7

Фактические и прогнозные значения, характеризующие федеральный

бюджет в 1998-2009 гг.

ВВП в текущих ценах, млрд руб.

Расходы федерального бюджета, млрд руб.

Доля расходов федерального бюджета в % ВВП

Инфляция, %

Цена за баррель нефти марки Urals, долл.

прогноз факт прогноз факт прогноз факт прогноз факт прогноз Факт

1998 2 840 2 629,6 499,9 379,4 17,6 14,4 5,7 84,4 16,0 17,0

1999 4 000 4 823,2 575,0 677,2 14,4 14,0 30 36,5 12,0 20,0

2000 5 350 7 305,6 855,0 1 034,9 16,0 14,2 18 20,2 16,4 27,5

2001 7 750 8 943,6 1 193,4 1 324,1 15,4 14,8 12 18,6 21,2 24,0

2002 10 950 10 830,5 1 947,3 2 046,0 17,8 18,9 12 15,1 23,5 23,7

2003 13 050 13 243,2 2 345,6 2 354,9 18,0 17,8 10-12 12 21,5 27,0

2004 15 300 17 048,1 2 659,4 2 695,6 17,4 15,8 10 11,7 22,0 34,5

2005 18 720 21 625,4 3 047,9 3 514,3 16,3 16,3 7,5-8,5 10,9 28,0 50,8

2006 24 380 26 903,5 4 270,1 4 281,3 17,5 15,9 7-8,5 9 40,0 61,2

2007 31 220 33 258,1 5 463,4 5 983,0 17,5 18,0 6,5-8,0 11,9 61,0 68,4

2008 35 000 41 444,7 6 570,2 7 566,6 18,8 18,3 7 13,3 53,0 89,0

2009 51 475 39 063,6 9 024,6 9 636,8 17,5 24,7 8,5 8,8 95,0 59,4

Источник: Министерство финансов РФ, Федеральная служба государственной статистики.

Из представленных в табл. 7 данных видно, что доходы федерального бюджета в 2004 г. были рассчитаны исходя из показателей макроэкономического прогноза, базирующихся на среднегодовой цене на нефть марки Urals за последние 10 лет (19942004 гг.) - 22 долл./барр. А расходы федерального бюджета были определены исходя из цены на нефть в 20 долларов за баррель. В действительности цена на нефть в 2004 г. достигла своего максимума за предшествующие 30 лет и составила в среднем за год 34,5 долл./барр. В результате произошло значительное пополнение функционирующего с 1 января 2004 г. Стабилизационного фонда. По итогам 2004 г. объем фонда составил 522,3 млрд руб. (или 3,1% ВВП).

Другим важным фактором, обусловившим снижение расходов в процентах к ВВП, стал заниженный прогноз инфляции, которая первоначально планировалась на уровне в 10%. Однако фактически ее уровень составил 11,7%. В результате расходы сократились и в реальном выражении, и в долях ВВП.

Занижение прогноза цены на нефть и инфляции помогало сдерживать рост бюджетных расходов в процентах ВВП практически в течение всего периода 2000-х гг. Однако начиная с 2007 г. из-за аномально высоких цен на нефть и смягчения бюджетной политики сдерживающий эффект от применения консервативных макроэкономических прогнозов не смог предотвратить рост расходов федерального бюджета в процентах ВВП.

Ослабление бюджетной политики началось с 2007 г., что было связано с принятием дополнительных социальных обязательств государства перед населением, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов, а также с утверждением новых инвестиционных программ в связи с проведением президентских выборов. Фактически 2007 г. стал началом очередного этапа мягкой бюджетной политики в стране, когда рост расходов на всех уровнях бюджетной системы РФ опережал динамику увеличения доходной базы, в результате чего впервые за пять последних лет произошло сокращение размера профицита бюджета расширенного правительства, несмотря на благоприятную внутреннюю и внешнюю конъюнктуру.

В 2008 г. динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации существенно отличалась от преобладающих тенденций предыдущего года. Если по итогам 2007 г. доходы и расходы бюджетов всех уровней выросли по сравнению с аналогичными показателями 2006 г., то в 2008 г. изменения носили разнонаправленный характер: в условиях экономического кризиса и падения цен на энергоносители было отмечено довольно существенное сокращение доходов федерального бюджета - на 0,9 п.п. ВВП, в то же время доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, напротив, увеличились на 0,4 п.п. ВВП. Это обстоятельство в очередной раз свидетельствует о том, что кризисные явления в наибольшей степени сказываются на финансовой устойчивости федерального бюджета, приводя к сокращению нефтегазовых доходов и косвенных налогов.

Из-за финансового кризиса, охватившего экономики многих стран, во второй половине 2008 г. режим функционирования российской экономики принципиально изменился. Ключевые характеристики этого периода связаны с относительно низкими ценами и спросом на товары российского экспорта, резким падением выпуска и ростом безработицы. К началу 2009 г. российская экономика вступила в рецессию, сопровождающуюся обесценением рубля и сворачиванием инвестиционных программ. Ухудшение ситуации в экономике отразилось на состоянии бюджетной системы страны: при значительном сокращении поступлений в бюджеты всех уровней и росте расходных

обязательств бюджет расширенного правительства в 2009 г. впервые за последнее десятилетие стал дефицитным (см. табл 6). Несбалансированность бюджетной системы и затяжной характер мирового кризиса создавали риски увеличения масштаба долговых заимствований в ближайшей перспективе.

Основное падение доходов и рост расходов наблюдались на федеральном уровне, который в большей степени зависит от конъюнктурных доходов. Доходы федерального бюджета сократились на 23% в реальном выражении, расходы, напротив, увеличились почти на 25%, профицит бюджета в 2008 г. в размере 4,2% ВВП сменился в 2009 г. дефицитом, равным 6,0% ВВП.

В весьма сжатые сроки (с ноября 2008 г.) правительство РФ приняло широкий набор антикризисных мер, беспрецедентный как по количеству форм и направлений воздействия государства на экономику, так и по объемам используемых ресурсов. Если осенью 2008 г. меры «точечного реагирования» реализовывали в условиях жестких временных ограничений и с использованием преимущественно механизмов «ручного управления», то к марту 2009 г. удалось разработать комплексную Программу антикризисных мер правительства РФ на 2009 г.

Для финансирования приоритетных направлений антикризисной программы потребовалось внести поправки в Закон о федеральном бюджете. В результате бюджет приобрел явно выраженный антикризисный характер: были сокращены ранее утвержденные бюджетные ассигнования на 2,4% ВВП, при этом 4,1% ВВП, включая высвобожденные средства, было направлено преимущественно на мероприятия по поддержке финансовой стабильности и сохранению стратегических отраслей и предприятий, в меньшей степени непосредственно на поддержку социально уязвимых групп населения. Финансирование антикризисных мер осуществлялось за счет как федерального бюджета, так и внебюджетных источников, на долю которых приходится более 2/3 соответствующих расходов.

В целом антикризисный пакет мер 2008 г., по нашим оценкам, в стоимостном выражении составил 1,1 трлн руб. (2,7% ВВП) и включал преимущественно расходы на поддержку финансовой системы. В 2009 г. на антикризисные меры было направлено 2,4 трлн руб. (6,2% ВВП) бюджетных и квазибюджетных средств.

В России макроэкономические риски антикризисной программы удалось частично снизить благодаря средствам Резервного фонда, из которого на сбалансированность федерального бюджета было выделено около 3 трлн руб. (7,7% ВВП). Особо остановимся на трех моментах, связанных с пониманием «резервного» характера этих средств.

Во-первых, использование средств Резервного фонда на погашение дефицита бюджета - это обыкновенная эмиссия денег Центральным банком РФ, поскольку на практике такая операция означает перемещение средств в пассиве ЦБ со специального счета правительства РФ в состав денежной базы (через текущий счет правительства). Данная операция могла быть неэмиссионной, если бы Банк России одновременно продавал валюту, которая поступала в период накопления Резервного фонда, однако после снижения до минимального уровня в январе 2009 г. международные резервы Банка России устойчиво росли. Если бы формирование Резервного фонда не сопровождалось уменьшением денежной базы (его средства накапливались бы не на счетах правительства в ЦБ, а на счетах в коммерческих банках), то его накопление и расходование не было бы

связано с эмиссией. Таким образом, с точки зрения монетарной политики фонд - не некий резерв, а отдельный канал поступления денег в экономику.

Во-вторых, описанный эффект эмиссии при использовании средств с бюджетного счета наблюдается каждый раз, когда правительство расходует деньги в рамках существующей в РФ системы Казначейства, имеющего бюджетные счета в Банке России. При такой системе средства, поступающие на бюджетный счет, выводятся за рамки денежной массы. Соответствующие колебания денежной массы постоянно наблюдаются внутри года. Отметим, например, резкий рост денежных агрегатов в декабре, когда бюджет интенсивно исполняет расходные статьи, либо сокращение денежной базы в последние дни месяца, когда налоги перечисляют в бюджет.

Однако в силу принятого бюджетного периода - бюджетного года, как правило, с точки зрения бюджетной политики рассматривается только итоговое влияние операций бюджета на денежную массу. Если же расширить период бюджетного планирования до, например, пяти лет, то использование средств Резервного фонда перестает быть чистой эмиссией, поскольку накопленные в нем деньги в рамках такого периода можно рассматривать как временно изъятые (аналогично колебаниям денежной базы, вызываемым несинхронностью исполнения доходных и расходных статей бюджета) и возвращенные в экономику.

В-третьих, с точки зрения бюджетной и долговой политики средства Резервного фонда, безусловно, можно рассматривать как резерв правительства РФ, поскольку его наличие позволяет финансировать дефицит бюджета, не прибегая к заимствованиям на рынке и не увеличивая государственный долг. Это можно осуществить путем эмиссии при одновременной стерилизации денежной массы за счет валютных интервенций с использованием внешних резервов, накопленных как противочасть Резервного фонда. В то же время, как показывает опыт стран ЕС, США, Японии, Великобритании и др., именно рост государственного долга для финансирования антикризисных пакетов мер становится одной из ключевых проблем на стадии выхода из кризиса. С учетом этого Резервный фонд в России выступает фактором, позволяющим избежать наращивания долговой нагрузки и переноса груза текущих расходов бюджета на будущие поколения.

Одновременно с ростом расходов были реализованы налоговые послабления, носящие антикризисный характер: снижена ставка налога на прибыль, введен новый порядок нелинейной амортизации, увеличена амортизационная премия, повышен необлагаемый ценовой минимум по НДПИ и др. Общая стоимость «налогового пакета» для бюджетной системы составила в 2009 г. примерно 1,5% ВВП.

Принятые в России в 2008-2009 гг. бюджетные меры антикризисного характера по перечню используемых инструментов схожи с аналогичными зарубежными программами: пособия безработным; поддержка пенсионеров; помощь стратегическим предприятиям различных секторов экономики; финансовое оздоровление банков; поддержка малых и средних предприятий. Различия касались преимущественно объемов финансирования, что было обусловлено разной остротой стоящих перед властями проблем и их масштабами.

В целом антикризисная политики в России была успешной, хотя у нее были и недостатки:

- запаздывающий характер принятия решений при реализации мероприятий антикризисной программы;

- низкая прозрачность мер государственной поддержки, в частности отсутствие правил распределения помощи предприятиям;

- недостаточное внимание к поддержке населения на начальном этапе кризиса, что снизило эффективность государственных мер;

- неритмичность кассового исполнения расходных обязательств, затрудняющая эффективное и своевременное освоение бюджетных ассигнований.

Основные события в сфере бюджетной политики в 2000-х гг.

В 2000-х гг. в России предпринимались неоднократные попытки повысить как устойчивость бюджетной системы, так и эффективность распределения и использования государственных средств. Основными событиями в сфере бюджетной политики в эти годы стали следующие:

1. Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса, вступившего в силу с 1 января 2000 г., явилось существенным продвижением в области бюджетной реформы. Новый закон установил правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, положения субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

2. Создание в 2004 г. Стабилизационного фонда Российской Федерации как инструмента аккумулирования части доходов от вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефть) при цене на нефть сорта Urals, превышающей базовую цену1. Фонд был призван обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также должен был способствовать связыванию излишней ликвидности, стерилизуя интервенции Центрального банка, вызываемые наращиванием внешних резервов. Таким образом, объем расходных обязательств удерживался на прогнозируемом и стабильном уровне, не зависящем от неконтролируемых внешних условий. Постоянно растущие цены на нефть на протяжении 2004-2007 гг. позволили направить в Стабилизационный фонд достаточно средств не только для того, что выполнять первостепенную задачу по обеспечению стабильности и устойчивости российских государственных финансов, но и для досрочного погашения части внешнего долга страны. Более того, применение механизма Стабилизационного фонда придавало бюджетной политике 2004-2007 гг. контрциклический характер. С февраля 2008 г. Стабилизационный фонд был разделен на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В 2009-2010 гг. основным источником финансирования дефицита федерального бюджета являлся Резервный фонд.

3. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), как механизма повышения качества управления бюджетными средствами, позволяющего обеспечивать распределение бюджетных средств не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим задачам, предусматривающим достижение определенных конеч-

1 С 01.01.2004 г. базовая цена была установлена на уровне 20 долларов за баррель сорта Urals (Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 184-ФЗ), а с 1 января 2006 г. эта пороговая цена была поднята до 27 долларов (Федеральный закон от 12.10.200 г. № 127-ФЗ). Несмотря на продолжившийся рост цен на нефть, дальнейшее повышение «цены отсечения», как и использование средств Стабилизационного фонда внутри страны, не осуществлялось из-за риска повышения инфляции и усиления зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

ных результатов, активно началось в 2003-2004 гг.. В связи с тем, что внедрение в бюджетное планирование сложных управленческих процедур и процессов, в том числе целевого программирования и БОРа, происходило в ситуации, когда оставались нерешенными такие фундаментальные вопросы бюджетной сферы, как реформирование бюджетной сети, усиление стимулов на низовом уровне к более эффективному использованию бюджетных средств, ожидать прорыва в эффективности управления государственными средствами не приходилось. Низкое качество институциональной среды в значительной степени дискредитировало саму идею БОРа в России, несмотря на ее значительный потенциал. В результате сфера применения программно-целевого планирования фактически ограничена планово-аналитической и мониторинговой функциями в рамках оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств, в то время как эти механизмы должны быть неотъемлемыми элементами бюджетного процесса, обосновывающими заявленные в законе о бюджете потребности министерств и ведомств.

4. Совершенствование законодательных основ осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд связано с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и ряда поправок к нему. Преимуществами новой закупочной системы по сравнению с существовавшей ранее являются: распространение прямого законодательного регулирования процедур размещения заказов на все уровни бюджетной системы, ограничение рисков коррупции за счет сужения сферы применения неконкурентных процедур (закрытые конкурсы, размещение заказа у единственного поставщика), внедрение более прозрачных способов размещения заказа (аукцион, закупка на товарных биржах) и др. В то же время данные новшества, не обеспечив значительного снижения уровня коррупции, создали определенные проблемы для «добросовестных» закупщиков.

Анализ международного опыта показывает, что потребности государства в товарах, работах и услугах удовлетворяются более адекватно и эффективно в том случае, если все процедуры технологического цикла государственного заказа (планирование, формирование и размещение) встроены в единую институциональную среду, урегулированы исходя из общих для всех процедур ориентиров, упорядочены по структуре и составу элементов. Однако в настоящее время российское законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения государственного заказа. Так, на стадии планирования государственного заказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования средств бюджета. Регулирование стадии исполнения государственных контрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства, специфические механизмы регулирования практически не применяются. В результате, хотя стадия размещения государственного заказа по праву является наиболее эффективно урегулированной благодаря постоянной доработке Федерального закона № 94-ФЗ, по-прежнему нерешенными являются вопросы о возможности переноса заказчиком бюджетных средств, направленных на оплату госконтрактов, из текущего финансового периода в следующий, о повышении самостоятельности в расходовании экономии бюджетных средств, полученной по итогам закупок, о применении данных мониторинга цен для обоснования стартовой цены закупок, о перспективах централизации госзакупок, о совершенствовании порядка установления расценок в строительстве, о возмож-

ности привлечения специализированных компаний к контролю за исполнением контракта с точки зрения целевого использования средств, эффективности организации работ, соблюдения технологий (банки и инжиниринговые компании), о механизмах закупок высокоспециализированных услуг (НИР и ОКР) и др.

5. Реализация приоритетных национальных проектов (ПНП) как альтернативной формы программного управления бюджетными расходами. Новый подход к задаче повышения качества жизни граждан России выразился в разработке четырех приоритетных национальных проектов в области образования, здравоохранения, жилья и АПК. В рамках каждого проекта были сформулированы проблемы, цели и мероприятия их достижения. При этом повышенное внимание среди четырех проектов было уделено направлениям развития образования и здравоохранения, что объясняется как традиционно высоким уровнем доступности услуг этих сфер для граждан, так и их значимостью как вложений в человеческий капитал.

Анализ итогов реализации ПНП показывает, что плановые показатели преимущественно выполнены или даже перевыполнены. Однако, будучи не подкрепленными институциональными реформами, они были сведены к выделению дополнительных бюджетных средств в целях ослабления остроты проблем в ключевых отраслях социальной сферы.

Отсутствие системного подхода к формированию содержания проектов приводило к ежегодному расширению перечня направлений и мероприятий государственной поддержки, что порождало дополнительные бюджетные расходы (на финансирование новых «узких мест» - например, сначала подсоединение школ к Интернету, затем оплата трафика, так как в муниципальных бюджетах на это не было предусмотрено средств). Кроме того, реализация национальных проектов создавала дополнительные расходные обязательства и для региональных властей. Дело в том, что сферы, выбранные в качестве общенациональных приоритетов, в основном закреплены за региональными властями. Вторгаясь в компетенцию региональных властей, национальные проекты создавали для них скрытые нефинансируемые расходные мандаты:

- в рамках проектов «Образование» и «Здоровье» дополнительное поощрение и увеличение зарплаты отдельных категорий работников бюджетных сфер происходили на фоне сохранения планового роста оплаты труда в целом по отраслям образования и здравоохранения. В результате увеличение дифференциации доходов привело к перетоку кадров в более оплачиваемые виды деятельности. Необходимой реакцией со стороны региональных властей явилось вынужденное повышение зарплаты для прочих сотрудников сфер образования и здравоохранения;

- в рамках реализации национальных проектов было не в полной мере предусмотрено финансирование расходов на содержание и эксплуатацию высокотехнологичной медицинской техники, переподготовку специалистов для работы на этом оборудовании и т.п.

6. Процесс формирования институтов развития в целях создания в стране единой инновационной системы развития начался в 2005 г. За несколько лет в стране появилось несколько десятков организаций, призванных обеспечить условия для стимулирования инвестиционной деятельности и перехода на инновационно-производственную модель российской экономики. Были созданы Инвестиционный фонд Российской Федерации, ОАО «Особые экономические зоны», Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), Российская венчурная компания, Российская корпорация нанотехнологий и другие институты развития. Каждый из перечисленных инсти-

тутов получил значительную финансовую поддержку из федерального бюджета. Бюджетные средства передавались организациям, относящимся к числу институтов развития, преимущественно в виде взносов в их уставный капитал. Институты развития используют в своей деятельности такие формы поддержки частного сектора, как предоставление кредитов, страхование экспортных рисков, приобретение ценных бумаг юридических лиц, участие в их капитале, а также участие в реализации концессионных соглашений и прямое субсидирование.

Несмотря на значительную государственную поддержку, институты развития не стали катализаторами инвестиционного роста российской экономики. Отчасти это связано с отсутствием эффективной системы взаимодействия институтов, размытостью компетенций, несогласованностью применяемых инструментов с механизмами бюджетной поддержки, оторванностью от разработки отраслевых стратегических документов и пр.

7. Переход к среднесрочному бюджетному планированию. В 2007 г. федеральный бюджет на 2008-2010 гг. впервые в российской практике бюджетного планирования был составлен на трехлетний период. Данное обстоятельство по своей сути должно было способствовать повышению предсказуемости проводимой правительством РФ среднесрочной бюджетно-налоговой политики и укреплению определенности в финансовом обеспечении принятых расходных обязательств на трехлетнюю перспективу, а также повышению требований к качеству составляемого бюджета и ответственности за допущенные при планировании ошибки. В рамках закона о бюджете бюджетные ассигнования утверждались раздельно на каждый год трехлетнего периода, а главным распорядителям бюджетных средств предоставлялось право перераспределения в ходе исполнения федерального бюджета ассигнований между текущим финансовым годом и последующими годами. Однако в начале 2009 г. из-за существенной неопределенности среднесрочных перспектив вследствие развития кризисных явлений в мировой и российской экономике правительство отказалось от практики составления трехлетнего бюджета на 2010-2012 гг. При оправданности данного решения в сложившихся экономических условиях возврат к однолетнему бюджету рассматривался как временная мера, поэтому с 2010 г. правительство РФ возобновило подготовку трехлетнего федерального бюджета.

Таким образом, анализ важнейших мер по совершенствованию бюджетной политики, проводимых в 2000-х гг., указывает на то, что большая их часть остается нереализованной. БОР не доведен до стадии инструмента управления эффективностью расходования средств, систему институтов развития нельзя однозначно назвать сформированной, реформа бюджетной сети затормозилась и т.п. - значительная часть вопросов по-прежнему остается нерешенной и формирует соответствующую повестку мероприятий, которую необходимо реализовать в ближайшее время.

Можно предположить, что подобные не слишком значительные результаты стали следствием в том числе и допущенных ошибок в выборе приоритетов бюджетной реформы. С начала 2000-х гг. в рамках совершенствования бюджетного процесса стали внедряться сложные управленческие механизмы (БОР, целевое программирование), относительно хорошо зарекомендовавшие себя в таких странах, как Великобритания, США, Новая Зеландия, Австралия, но практически не использующиеся в странах со слабой институциональной средой. В ситуации, когда оставались нерешенными такие фундаментальные вопросы бюджетной сферы, как реструктурирование бюджетной се-

ти, создание на низовом уровне стимулов к более эффективному использованию бюджетных средств, улучшение системы госзаказа, трудно ожидать быстрого прорыва в качестве управления государственными средствами.

2.2.2. Бюджетная политика на этапе выхода из кризиса

В условиях улучшения макроэкономической ситуации и при стабильном росте мировых цен на нефть в 2010 г. общими тенденциями для бюджетов всех уровней стали рост доходов, сокращение расходов по отношению к предыдущему году и как следствие снижение бюджетного дефицита (см. табл. 8). В частности, расходы бюджета расширенного правительства сократились на 2,5 п.п. ВВП, федерального бюджета - на 2,2 п.п. ВВП, консолидированного бюджета субъектов Федерации - на 1,2 п.п. ВВП. В то же время при пересчете в реальные цены масштабы экономии бюджетных средств по сравнению со значениями 2009 г. выглядят куда скромнее, колеблясь в пределах 25%, что не позволяет всерьез говорить о действенности заявленных мер по проведению «ответственной» бюджетной политики.

Объемы поступлений в бюджетную систему страны в 2010 г. изменились не так значительно по отношению к аналогичным характеристикам предыдущего года. Так, доходы бюджета расширенного правительства выросли на 0,3 п.п. ВВП, что в пересчете в реальные цены эквивалентно приросту в 4,8%. В основном вследствие изменения порядка зачисления поступлений от страховых взносов1 доходы федерального бюджета в 2010 г. составили 18,7% ВВП, что на 0,2 п.п. ВВП ниже, чем в 2009 г.

Таблица 8

Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти в 2010 г.

2010 г.

Изменение по отношению к 2009 г.

в млрд в руб. в номинальном выра- в реальном

% ВВП жении выражении п.п. ВВП

млрд руб. % млрд руб. %

Федеральный бюджет

Доходы 8303,8 18,7 966,1 13,2 208,9 2,6 -0,2

в том числе нефтегазовые 3830,7 8,6 846,7 28,4 538,8 16,4 0,9

Расходы 10115,6 22,7 455,6 4,7 -541,2 -5,1 -2,2

Дефицит (-) /Профицит (+) -1811,8 -4,1 510,5 750,1 2,0

Консолидированные бюджеты субъектов РФ

Доходы 6537,0 14,7 610,3 10,3 -1,2 0,0 -0,6

Расходы 6636,9 14,9 381,2 6,1 -264,3 -3,8 -1,2

Дефицит (-) /Профицит (+) -100,0 -0,2 229,1 263,1 0,6

Бюджет расширенного правительства

Доходы 15715,9 35,3 2116,2 15,6 712,9 4,8 0,3

Расходы 17301,0 38,9 1252,7 7,8 -403,3 -2,3 -2,5

Дефицит (-) /Профицит (+) -1585,1 -3,6 863,5 1116,2 2,8

Справочно:

ВВП, млрд руб. 44491,4

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

1 Если еще в 2009 г. поступления ЕСН частично направлялись в доходы федерального бюджета, а затем уже перечислялись в Пенсионный фонд РФ, то с 2010 г. страховые взносы зачисляются напрямую внебюджетным фондам.

В целом можно отметить, что уровень налоговой нагрузки на экономику в 2010 г. превысил значение 2009 г. на 1,6 п.п. ВВП и достиг отметки в 32,4% ВВП. Увеличение данного индикатора было обусловлено в основном положительной динамикой налоговых доходов (см. табл. 9). Так, в 2010 г. определяющее влияние на доходы бюджета расширенного правительства оказали поступления налога на прибыль, НДПИ и косвенных налогов.

Таблица 9

Поступления основных налогов в бюджет расширенного правительства Российской Федерации в 2006-2010 гг. (в % ВВП)

2006 2007 2008 2009 2010 Изменение 2010 г. к 2009 г. в п.п. в ценах ВВП 2010 г., % Эластичность налогов по ВВП в 2010 г., раз

Уровень налоговой 35,9 36,1 35,7 30,8 32,4 1,6 9,3 2,4

нагрузки

Налог на прибыль 6,2 6,6 6,1 3,3 4,0 0,7 27,2 6,9

НДФЛ 3,5 3,8 4,0 4,3 4,0 -0,3 -2,6 -0,6

ЕСН /страховые взносы* 4,8 5,1 5,1 5,5 5,1 -0,3 -2,6 -0,7

НДС 5,6 6,9 5,1 5,3 5,6 0,3 10,5 2,6

Акцизы 1 1 0,8 0,9 1,1 0,2 23,1 5,8

НДПИ 4,1 3,6 4,1 2,7 3,2 0,4 21,0 5,3

Таможенные пошлины и 8,6 7,3 8,6 6,8 7,1 0,3 9,2 2,3

сборы

* С 2010 г. произошла трансформация ЕСН в страховые взносы, зачисляемые непосредственно во внебюджетные фонды.

Источник: Министерство финансов РФ, Росстат, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Динамика поступлений нефтегазовых доходов, которые обеспечивают порядка четверти всех поступлений в бюджетную систему страны, колебалась в зависимости от мировых цен и спроса на товары ТЭКа. Основной причиной роста нефтегазовых доходов явилось повышение мировых цен на нефть относительно аналогичного периода

2009 г. (75,9 долл. против 56,7 долл./барр.), сопровождающееся ежемесячной индексацией экспортных пошлин - с 253,6 долл. за тонну в марте до 303,8 долл. за тонну в декабре. В результате увеличения физических объемов добычи и экспорта углеводородов, а также роста мировых цен на энергоносители прирост поступлений нефтегазовых доходов составил 0,9 п.п. ВВП по сравнению с уровнем 2009 г. Положительное влияние оказало введение с июля 2010 г. ненулевой льготной экспортной пошлины на поставки нефти с месторождений Восточной Сибири1, при этом ставка пошлины пересчиты-вается ежемесячно в зависимости от конъюнктуры цен и спроса на нефть на мировых рынках.

В то же время сдерживающее влияние на динамику нефтегазовых поступлений в

2010 г. оказали следзующие факторы: во-первых, замедление во второй половине 2010 г. темпов роста добычи нефти по сравнению с 2009 г., а во-вторых, укрепление рубля, которое сокращало объем доходов от внешней торговли в рублевом исчислении.

Среди основных ненефтегазовых доходов налог на прибыль и косвенные налоги имели заметно выраженную тенденцию к увеличению поступлений как в процентах

1 Льготная ставка распространялась на 22 месторождения Восточной Сибири.

58

ВВП, так и в реальных ценах; объем сборов НДФЛ и страховых взносов, напротив, сократился на 0,3 п.п. ВВП соответственно.

В частности, по итогам года доходы по налогу на прибыль равнялись 4,0% ВВП, что на 0,7 п.п. выше, чем в 2009 г. В реальных ценах рост составил 27,2%, что является наивысшим значением среди всех рассматриваемых налогов. В большей степени положительная динамика поступлений по налогу на прибыль была обусловлена относительным улучшением финансового состояния предприятий реального сектора. Так, за 11 месяцев 2010 г. суммарный финансовый результат организаций (без субъектов малого предпринимательства, банков, страховых организаций и бюджетных учреждений) в действующих ценах составил 5,54 трлн руб., что на 49,6% превышает значение данного показателя за соответствующий период 2009 г., при этом доля убыточных организаций в общем количестве организаций снизилась до 29,7% против 32,0% в 2009 г.

Объем бюджетных доходов по НДС по итогам 2010 г. вырос на 0,3 п.п. по сравнению с 2009 г. только за счет налога на ввозимые на территорию страны товары. Доходы по НДС по товарам, реализуемым на территории РФ, в реальных ценах выросли всего на 2,4%, в то время как при обложении импорта - на 21,4%. В итоге в структуре поступлений НДС в 2010 г. наблюдается продолжение начавшейся с 2005 г. тенденции к сокращению доли внутреннего НДС в пользу поступлений от НДС на ввозимые товары (если в 2004 г. пропорция между поступлениями от налогообложения внутренней реализации и от обложения импорта равнялась 70:30, то в 2010 г. соотношение составило 53:47 соответственно). Преимущественно это объясняется двумя обстоятельствами: смещением внутреннего спроса в сторону потребления импортных товаров (доля импорта в ВВП увеличилась с 12,8% в 2004 г. до 16,9% в 2010 г.), а также принятыми за последние годы изменениями законодательства в части администрирования внутреннего НДС, что привело, по нашим наиболее консервативным оценкам1, к ежегодному недополучению доходов в бюджет в размере не менее 1,5% ВВП.

В 2010 г. произошел рост поступлений акцизов в бюджет расширенного правительства на 0,2 п.п. ВВП относительно значений 2009 г. Причинами такого роста поступлений стали существенное повышение ставок на алкогольную продукцию, особенно на пиво (в 3 раза), и индексация на уровне темпов инфляции по остальным группам подакцизных товаров. При этом если в 2000-х гг. общей тенденцией являлось отставание темпов роста налоговой базы от динамики реального ВВП по всем подакцизным товарным группам, кроме алкогольной продукции, то с 2010 г. эта тенденция стала характерной и для алкогольной продукции, объем производства которой в натуральном исчислении сократился на 2,9% по сравнению с 2009 г.

Объем поступлений НДФЛ в бюджет расширенного правительства сократился до 4,0% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП ниже значения 2009 г. В абсолютном выражении объем поступлений вырос всего на 7,5% в сравнении с предыдущим годом и составил 1790,5 млрд руб. При этом в реальных ценах поступления по подоходному налогу сократились на 2,6% относительно значений 2009 г. Снижение поступлений НДФЛ происходило вследствие сокращения в долях ВВП налогооблагаемой базы: темпы роста денежных доходов населения за вычетом социальных выплат в 2010 г. заметно уступали темпам восстановления отечественной экономики, в результате чего их доля в

1 Качество администрирования налога на добавленную стоимость в странах ОЭСР и России / Кнобель А., Синельников-Мурылев С., Соколов И. // Прикладная эконометрика. 2010. № 4 (20).

ВВП уменьшилась на 4,5 п.п. ВВП за девять месяцев 2010 г. по отношению к соответствующему периоду 2009 г.

С 2010 г. ЕСН был трансформирован в страховые взносы, которые администрируют-ся государственными внебюджетными фондами1. До 2010 г. существовали страховые взносы на страховую и накопительную части пенсии, которые так же, как и ЕСН, адми-нистрировались ФНС РФ. Данные взносы формально не являлись частью ЕСН, однако обязательства по ЕСН уменьшались на сумму уплаченных страховых взносов (в части ЕСН, подлежащей уплате в федеральный бюджет). В 2010 г. суммарная ставка страховых взносов была сохранена на уровне базовой ставки ЕСН - 26% от фонда оплаты труда, однако изменилась налогооблагаемая база. Так, если до 2010 г. существовала регрессивная шкала ЕСН и базовая ставка применялась к годовой величине зарплаты, не превышающей 280 тыс. руб., то в 2010 г. ставка в 26% применялась до уровня в 415 тыс. руб., а зарплата свыше этого уровня страховыми взносами не облагалась (т.е. фактически осталось только две ставки 26% и 0).

Важно также отметить, что Федеральным законом от 24.07.2009 г. № 212-ФЗ предусмотрена ежегодная индексация предельной величины базы для страховых взносов в соответствии с ростом средней заработной платы в РФ2. Описанные выше изменения необходимо учитывать, сопоставляя динамику ЕСН (включая страховые пенсионные взносы) с объемом поступлений страховых взносов в 2010 г. Как видно из табл. 9, снижение сборов страховых взносов составило порядка 0,3 п.п. ВВП по сравнению с предыдущим годом. Отчасти это связано со снижением фонда оплаты труда в ВВП на 2,5 п.п. ВВП.

Важно подчеркнуть, что более важные изменения, касающиеся страховых взносов, вступили в силу с 1 января 2011 г. Речь идет о повышении суммарной ставки с 26 до 34%. По нашим оценкам, данная мера не обеспечивает сбалансированности пенсионной системы России в долгосрочном периоде, при этом оказывает существенное негативное влияние на темпы экономического роста и приведет к росту масштабов ухода от налогообложения со стороны предприятий (увеличению доли «теневой зарплаты»).

При незначительном росте поступлений доходов в бюджет расширенного правительства в долях ВВП расходы этого бюджета в 2010 г. снизились относительно ВВП (на 2,5 п.п. ВВП) и практически не изменились в реальном исчислении, что вполне укладывается в принятую ранее концепцию сдерживания их роста (табл. 10).

В наибольшей степени сокращение государственных расходов связано со статьями «Национальная экономика» - на 1,9 п.п. ВВП, «Здравоохранение и спорт» и «Образование» - на 0,4 и 0,3 п.п. ВВП соответственно.

Единственной статьей расходов бюджета расширенного правительства, по которой отмечено наращивание финансирования в 2010 г., стала «Социальная политика», что во многом связано с индексацией пенсий, которая за рассматриваемый год проводилась трижды. Так, с 1 января 2010 г. были установлены социальные доплаты к пенсии в целях доведения уровня выплат пенсионерам до величины прожиточного минимума. В результате в 66 субъектах РФ были проведены выплаты в виде федеральной социаль-

1 Федеральный закон от 24.07.2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования».

2 Постановлением правительства РФ от 27.11.2010 г. № 933 указанный предельный размер налогооблагаемой базы установлен в 463 тыс. руб. на 2011 г.

ной доплаты к пенсии (2403,7 тыс. человек), а в 17 - в виде региональной социальной доплаты (2441,1 тыс. человек). С 1 апреля 2010 г. дополнительно проиндексированы трудовые пенсии на 6,3% и социальные пенсии на 8,8%. С 1 июля 2010 г. социальные пенсии были дополнительно увеличены на 3,41%. С учетом всех проведенных в 2010 г. мероприятий (валоризации, индексаций) размер трудовой пенсии по старости вырос на 23% и составил 8177 руб.

Таблица 10

Исполнение расходных обязательств бюджета расширенного правительства в 2009-2010 гг. (в % ВВП)

2010 г. 2009 г. Изменение

млрд руб. в % ВВП млрд руб. в % ВВП в 11.11. ВВП % в реальном исчислении

Расходы - всего 17301,0 38,9 16048,3 41,4 -2,5 -2,3

В том числе

Общегосударственные вопросы 1438,9 3,2 1313,8 3,4 -0,2 -0,7

В том числе на обслуживание государст- 261,0 0,6 236,3 0,6 0,0 0,1

венного и муниципального долга

Национальная оборона 1279,7 2,9 1191,2 3,1 -0,2 -2,6

Национальная безопасность и правоохрани- 1339,4 3,0 1245,9 3,2 -0,2 -2,5

тельная деятельность

Национальная экономика 2323,9 5,2 2782,1 7,2 -1,9 -24,3

Жилищно-коммунальное хозяйство 1071,5 2,4 1006,1 2,6 -0,2 -3,5

Охрана окружающей среды 28,3 0,1 29,6 0,1 0,0 -13,2

Образование 1893,9 4,3 1783,5 4,6 -0,3 -3,7

Культура, кинематография, СМИ 353,4 0,8 324,4 0,8 0,0 -1,2

Здравоохранение и спорт 1708,7 3,8 1653,0 4,3 -0,4 -6,3

Социальная политика 5863,2 13,2 4718,8 12,2 1,0 12,6

Источник: Казначейство РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

В то же время следует учитывать, что подобное наращивание социальных обязательств требует крайне взвешенного подхода, поскольку в условиях устойчивого дефицита Пенсионного фонда РФ фактически становится дополнительной нагрузкой на государственный бюджет. Так, расходы на увеличение размера пенсий в январе 2010 г. оцениваются в 502 млрд руб. (около 1,2% ВВП), а для проведения апрельской индексации правительству пришлось дополнительно изыскать еще около 150 млрд рублей. Суммарные расходы на пенсионное обеспечение по сравнению с 2009 г. выросли на 1,3 трлн руб., или на 2,4 п.п. ВВП, что привело к увеличению дефицита пенсионной системы до 5,2% ВВП в 2010 г.

В подобной ситуации совершенно очевидна необходимость пересмотра проводимой политики пенсионного обеспечения граждан России. В противном случае для удержания коэффициента замещения на текущем уровне (36%) потребуется сделать выбор между необходимостью:

• либо постоянно наращивать объем дополнительного бюджетного финансирования (0,5% ВВП на 2011 г., 1% ВВП - в 2016 г., 2% ВВП - в 2022 г. и т.п.) в целях компенсации дефицита пенсионной системы;

• либо ежегодно увеличивать тарифы страховых взносов в среднем на 0,5 п.п.

В связи с этим представляется целесообразным вернуться к существовавшей до 2010 г. шкале социального налога, ограничиться ее умеренной индексацией, не увеличивающей налоговую нагрузку на рынок труда в 2011-2012 гг. В среднесрочном периоде потребуется привлечение дополнительных финансовых ресурсов в пенсионную систему помимо страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Наряду со средствами резервных фондов речь может идти о приватизации государственного имущества, в том числе путем передачи его в Пенсионный фонд РФ и негосударственные пенсионные фонды в счет текущих взносов по накопительному элементу пенсионного обеспечения.

2.2.3. Основные события в сфере бюджетной политики в 2010 г.

В прошедшем году, несмотря на кризис и необходимость сокращения бюджетных расходов, правительство РФ продолжило начатые во второй половине 2000-х гг. преобразования в целях повышения качества управления государственными финансами и выполнения ранее взятых социальных обязательств. К значимым событиям в сфере бюджетной политики в 2010 г. можно отнести следующие:

1. Разработка и утверждение Программы правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов1. В качестве основополагающего условия успешности реализации программы выделяется необходимость обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, что следует признать абсолютно справедливым ограничением тенденций «безответственного» ежегодного наращивания бюджетных расходов.

Одной из новаций программы является введение в оборот еще одного программно-целевого инструмента - «государственных программ», которые призваны определить цели, задачи и инструменты государственной политики, направленные на реализацию приоритетов Концепции долгосрочного социально-экономического развития или крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения. В августе прошлого года правительство РФ утвердило порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ2, а в ноябре распоряжением правительства РФ был утвержден перечень государственных программ3. Все программы структурированы по следующим направлениям:

- новое качество жизни (13 программ);

- инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ);

- обеспечение национальной безопасности (2 программы);

- сбалансированное региональное развитие (4 программы);

- эффективное государство (5 программ).

Объемы финансирования программ будут определены при формировании проекта федерального бюджета на 2012-2014 гг.

Другими значимыми направлениями улучшения качества управления бюджетными средствами в программе признаны:

1 Распоряжение правительства РФ от 30.06.2010 г. № 1101-р

2 Постановление правительства РФ от 02.08.2010 г. № 588

3 Распоряжение правительства РФ от 11.11.2010 г. № 1950-р. 62

• существенное повышение доли целевых программ (в настоящий момент расходы бюджета по программно-целевому методу охвачены примерно на 15%) в составе бюджета;

• реформирование механизмов реализации государственного заказа;

• совершенствование бюджетной сети;

• реформирование институтов государственного (муниципального) финансового контроля;

• разграничение полномочий между уровнями власти и пр.

Несмотря на то что программа ориентирована исключительно на совершенствование бюджетного процесса на федеральном уровне, успешность ее реализации зависит от согласованности и эффективности действий на всех уровнях. Поэтому правительством РФ было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям Федеральной программы. Также было принято решение о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию региональных программ1.

2. В 2010 г. были приняты поправки2 в Бюджетный кодекс РФ, которые вступают в силу с 2011 г. Прежде всего они касаются изменения структуры функциональной классификации расходов бюджета и увеличения количества статей - с 11 до 14. Были выделены отдельной статьей следующие расходы:

- обслуживание государственного и муниципального долга. Ранее данная статья расходов была включена в раздел «Общегосударственные вопросы». Данная новация призвана сделать более эффективным контроль за объемами государственного долга, особенно в силу его предстоящего увеличения в среднесрочной перспективе;

- расходы на физическую культуру и спорт. Ранее данная статья была объединена в едином разделе со здравоохранением;

- расходы на средства массовой информации, в том числе на телевидение и радиовещание, периодическую печать и издательства, прикладные научные исследования в области средств массовой информации, другие вопросы в области средств массовой информации. Ранее расходы на СМИ учитывались в разделе «Культура и кинематография».

Трансформация коснулась и раздела «Межбюджетные трансферты», который теперь именуется как «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В разделе «Трансферты целевого характера», такие, как субвенции и субсидии, объединены в статью «дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Все остальные трансферты проводятся по двум другим статьям - «иные дотации» и «прочие межбюджетные трансферты общего характера». Трансферты внебюджетным фондам стали отражаться в других разделах. Например, трансферты ПФР с 2011 г. включены в раздел «Социальная политика», в результате чего объемы расходов по разделу «Межбюджетные трансферты» существенно сократи-

1 Постановление правительства РФ от 31.12.2010 г. № 1203.

2 Федеральный закон от 30.09.2010 г. № 245-ФЗ.

лись в 2011-2013 гг., а расходы по разделу «Социальная политика» заметно выросли (см. табл. 13).

В раздел «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» была добавлена статья «модернизация внутренних войск, спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов». Стремление к локализации в структуре представления расходов связано с предстоящим с 2012 г. переходом на программный бюджет, когда каждое направление расходов будет представлено в виде государственных программ.

В июле 2010 г. согласно изменениям1 в БК сроки внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу были передвинуты с 26 августа на 1 октября. Основанием для принятия данного решения может служить повышение степени точности основных прогнозных параметров федерального бюджета при его более позднем формировании, поскольку к 1 октября доступны уточненные макропараметры, утверждены основные направления налоговой политики, а также должны быть скорректированы объемы ФЦП.

3. Формирование правовой основы деятельности дорожных фондов. В декабре 2010 г. Государственной Думой был рассмотрен в первом чтении законопроект, направленный на формирование правовой основы создания с 1 января 2011 г. дорожных фондов как на федеральном, так и на региональном уровне2.

Правительство РФ выступило с инициативой создания целевого бюджетного фонда по строительству и ремонту дорог еще в мае 2010 г. В частности, предлагается закрепить понятие дорожного фонда как части средств бюджета, подлежащей использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности3, и сформировать в составе федерального бюджета Федеральный дорожный фонд.

Для формирования данного фонда планируется аккумулировать в нем средства от:

- сбора акцизов на бензин, дизельное топливо, моторные масла;

- использования имущества, входящего в состав автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

- сборов за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам на территории РФ;

- поступлений в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

- безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц на финансовое обеспечение дорожной деятельности;

- и других поступлений от штрафов и платы за возмещение вреда.

1 ФЗ от 27.07.2010 г. № 216-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения сроков составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и отчетов об их исполнении».

2 Ряд субъектов РФ, например Татарстан, Липецкая и Самарская области, объявили о намерении создать региональный дорожный фонд уже в 2011 г.

3 Дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (в соответствии с ФЗ от 8.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

С учетом повышения ставок на указанные подакцизные товары с 2011 г., по оценкам Минфина, данный механизм позволит накапливать в фонде порядка 500 млрд руб. ежегодно.

На наш взгляд, рациональность идеи формирования и функционирования дорожных фондов вызывает серьезные сомнения по ряду обстоятельств. Во-первых, речь идет о том, что Счетная палата России неоднократно обращала внимание на неэффективное использование бюджетных средств ранее существовавших на региональном и федеральном уровне дорожных фондов. Во-вторых, закрепление собственных источников доходов за фондом не согласуется с принципом общего совокупного покрытия расходов бюджетов, изложенного в ст. 35 БК. В-третьих, с формированием фонда не решен вопрос создания одноканальной модели финансирования потребностей отрасли: по-прежнему сохраняется несколько одновременно существующих каналов доведения бюджетных средств до организаций дорожного хозяйства. В частности, продолжает реализоваться соответствующая подпрограмма в рамках ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)», а также осуществляется софинансирование автоконцессии из средств Инвестиционного фонда.

2.2.4. Анализ основных параметров федерального бюджета РФ в 201 1-2013 гг.

Мировой экономический кризис внес существенные изменения в условия формирования государственного бюджета РФ. Во-первых, произошло резкое снижение бюджетных доходов - с 22,5% ВВП в 2008 г. до 18,7% ВВП в 2010 г. (см. табл. 11). Более того, в долгосрочной перспективе ожидается дальнейшее сокращение доли нефтегазовых доходов в бюджете, некомпенсируемое высокими ценами на нефть. Объяснений данной тенденции несколько: это и опережающий рост несырьевых отраслей, и укрепление рубля, и рост числа новых месторождений, подпадающих под режим налоговых каникул, а также «выработанных месторождений», для которых введен льготный режим. Как итог вполне вероятен сценарий развития, при котором в условиях роста ВВП доходы бюджета будут сокращаться. В частности, по нашим оценкам, уже в ближайшее десятилетие нефтегазовые доходы могут сократиться на 2% ВВП за счет указанных выше причин.

Во-вторых, в период кризиса государство взяло на себе много дополнительных расходных обязательств, что привело к росту расходов с 18,3% в 2008 г. до 22,7% в 2010 г. И хотя реализация антикризисной программы в целом себя оправдала, в настоящее время приоритетным с точки зрения сбалансированности бюджета является оптимизация структуры государственных расходов, сокращение избыточных и неэффективных направлений бюджетного финансирования.

Таким образом, закон о федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период до 2013 г. разрабатывался уже в изменившихся условиях функционирования бюджетной системы, что предопределило стоящие перед ним задачи - обеспечить финансовую стабильность бюджетной системы, сократить дефицит федерального бюджета, повысить эффективность расходов. Основные параметры рассматриваемого закона приведены в табл. 11.

Таблица 11

Основные характеристики федерального бюджета в 2008-2013 гг. (% ВВП)

Факт Закон о бюджете

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Доходы 22,5 18,9 18,7 17,6 17,0 16,8

в том числе нефтегазовые 10,6 7,7 8,6 8,1 7,9 7,5

Расходы 18,3 24,9 22,7 21,2 20,1 19,7

в том числе условно утвержденные - - - - 0,8 1,3

Дефицит (-) /Профицит (+) 4,2 -6,0 -4,1 -3,6 -3,1 -2,9

Ненефтегазовый дефицит -6,4 -13,7 -12,6 -11,7 -10,9 -10,4

Источник: Минфин России, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Как видно из таблицы, дефицит федерального бюджета сокращается до 2,9% ВВП в 2013 г., однако может быть и заметно меньше, для чего есть несколько предпосылок. Прежде всего это связано с более оптимистическими оценками роста цен на нефть в среднесрочном периоде (при формировании проекта бюджета использовался консервативный вариант прогноза, при котором цены заложены на уровне 75-78 долл./барр.). При этом по-прежнему сохраняется высокая зависимость доходов бюджета от нефтегазовых поступлений. Кроме того, возможен рост доходов бюджета за счет дальнейшего улучшения макроэкономической ситуации и предпринимательской активности в среднесрочном периоде в результате преодоления мировой экономикой кризисных явлений, увеличения спроса на товары на отечественном и зарубежных рынках, роста иностранных инвестиций. И, наконец, можно ожидать позитивную динамику сокращения бюджетных расходов вследствие проведенных реформ в 2009-2010 гг.

Также очевидно, что при менее благоприятном развитии событий в экономике, при изменении соотношения между базовыми параметрами социально-экономического развития (цена на нефть, объем ВВП, инфляция, курс рубля) дефицит бюджета может достичь величин, создающих проблемы для роста экономики и устойчивости бюджетной системы в целом.

Основными источниками доходов федерального бюджета на ближайшие три года, по-прежнему, остаются поступления косвенных налогов, НДПИ и таможенных пошлин (см. табл. 12). Заметим, что, согласно прогнозу Минфина России, в 2013 г. при сопоставимом объеме реального ВВП доходы федерального бюджета будут на 5,7 п.п. ВВП ниже, чем в 2008 г. По нашим расчетам, примерно 2,5 п.п. приходится на изменения налогового законодательства (замена ЕСН страховыми взносами и снижение налога на прибыль), 1,0 п.п. - снижение поступлений от нефтедобывающего сектора (льготы по НДПИ и экспортным пошлинам), а 2,1 п.п. - снижение поступлений по налогам, связанное с более низким в 2013 г. по сравнению с 2007 г. уровнем рентабельности и изменением структуры экономической активности.

В течение 2012-2013 гг. будет проводиться политика «точечных мер» повышения фискальной нагрузки на отдельные отрасли экономики, особенно в отношении нефтегазового сектора. Предполагается увеличение ставки НДПИ на газ с 2011 г. на 61% -со 147 до 237 руб. за 1 тыс. куб. м, в 2012 г. ставка будет проиндексирована на величину ожидаемого роста цен (5,9%) до 251 руб., а в 2013-м - на 5,5%, до 265 руб. за 1 тыс. куб. м. В результате увеличения фискальной нагрузки на добывающую отрасль в бюджетную систему страны должно дополнительно поступать 50-70 млрд руб. ежегодно в

2011-2013 гг. (см. табл. 12). В отношении НДПИ на нефть в 2011 г. ставка налога не изменится, ее увеличение с 419 до 446 руб. за 1 т предполагается в 2012 г., а в 2013 г. до 470 руб. Данная мера пополнит бюджет примерно на 75 и 150 млрд руб. в год соответственно. Вместе с тем реализация указанных мер может негативно отразиться на рентабельности отрасли.

Отмена пониженной ставки вывозной таможенной пошлины на нефть, добываемой на конкретных месторождениях Восточной Сибири, обеспечит дополнительный доход федерального бюджета в размере 97 млрд руб. в 2011 г. и порядка 30 млрд руб. в последующие два года.

Кроме того, в декабре прошедшего года продолжилось обсуждение возможности повышения экспортной пошлины на нефтепродукты. Данное право Россия - участница Таможенного союза - оставила за собой и может прибегнуть к нему уже в среднесрочном периоде. Рассматриваются два варианта повышения пошлины:

• постепенное выравнивание пошлин на светлые и темные нефтепродукты с доведением их уровня до 60% от пошлин на сырую нефть к 2013 г.;

• повышение средневзвешенной ставки пошлин на нефтепродукты до уровня 85-90% от пошлин на сырую нефть на внешней границе Таможенного союза.

В случае повышения экспортных пошлин правительство планирует искать иные возможности поддержки отечественной нефтепереработки, причем речь идет о глубокой, а не о первичной переработке сырья.

Несмотря на общее увеличение налоговой нагрузки на добывающие предприятия, ожидается постепенное снижение нефтегазовых доходов в долях ВВП, обусловленное как объективными причинами (более низкими темпами роста цен на нефть марки Urals и налогооблагаемых объемов экспорта в сравнении с динамикой ВВП и укрепления рубля), так и проблемами отрасли в целом (сокращением объемов добычи, снижением рентабельности).

По ненефтегазовым доходам предполагается незначительный рост поступлений по НДС в связи с ростом объемов продаж на внутреннем рынке и поступлений по акцизам, обусловленных ежегодным увеличением ставок на подакцизные товары (преимущественно на табачную и алкогольную продукцию) в ближайшие три года (см. табл. 12).

Таблица 12

Фактические и ожидаемые поступления основных налогов в федеральный бюджет Российской Федерации в 2008-2013 гг. (% ВВП)

Факт Закон о бюджете

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Налог на прибыль 1,8 0,5 0,6 0,5 0,5 0,5

ЕСН/Страховые взносы 1,2 1,3 0,0 0,0 0,0 0,0

НДС - всего: 5,2 5,3 5,6 5,6 5,6 5,7

по внутреннему производству 2,4 3,0 3,0 3,0 3,1 3,1

по импорту 2,7 2,3 2,6 2,6 2,5 2,6

Акцизы - всего: 0,4 0,3 0,3 0,5 0,6 0,7

по внутреннему производству 0,3 0,2 0,3 0,5 0,5 0,6

по импорту 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

НДПИ 3,9 2,5 3,1 2,8 2,7 2,6

Таможенные пошлины - всего: 8,4 6,5 6,4 6,7 6,5 6,3

ввозные 1,5 1,2 0,8 1,2 1,2 1,2

вывозные 6,9 5,3 5,6 5,5 5,3 5,0

Доля вышеперечисленных налогов и по- „ ....... ......1. ....... ......... ...... О/ 93,3 86,5 85,6 92,0 93,4 93,7

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

По неналоговым доходам прогнозируется рост поступлений за счет установления задания по дивидендам на акции акционерных обществ, находящиеся в федеральной собственности, и части прибыли ФГУПов.

Несмотря на то, что расходы федерального бюджета имеют тенденцию к сокращению в долях ВВП, их объемы в постоянных ценах 1998 г. и в % к ВВП остаются по-прежнему на достаточно высоком уровне, заметно превышающем уровень в целом благополучного 2008 г. (см. рис. 13). Более того, в реальном выражении тенденция их сокращения сменится на обратную уже в 2013 г.

Рис. 13. Динамика доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, млрд руб. в постоянных ценах 1998 г.

Увеличение расходов в долях ВВП планируется по разделам «Национальная оборона» и «Обслуживание государственного долга»1 (см. табл. 13), по остальным видам деятельности расходы относительно ВВП будут снижаться, что можно объяснить более высокими темпами роста ВВП по отношению к темпу роста расходов в абсолютном выражении, принимаемыми мерами по оптимизации сети бюджетных учреждений, сокращением числа реализуемых федеральных целевых программ (с 43 в 2011 г. до 37 в

2012 г.) и их объемов финансирования (с 1364,8 млрд руб. в 2011 г. до 1080,6 - в

2013 г.). Анализ структуры расходов по открытым ФЦП показывает, что при общем снижении объемов финансирования наблюдается увеличение расходов в 2010-2013 гг. только по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики» (с 436,5 млрд руб. в 2010 г. до 579,3 - в 2013 г.), что соответствует положениям Бюджетного послания.

1 Причины столь значительного роста расходов по статье «Социальная политика» см. выше. 68

Таблица 13

Динамика расходных обязательств федерального бюджета в 2010-2013 гг. (% ВВП)

2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. Отклонение 2013 к 2010,в п.п. ВВП

Расходы (без учета условно ут- 18,3 24,9 22,7 21,2 20,1 19,7 -3,1

вержденных) - всего

В том числе

Общегосударственные вопросы 1,7 1,7 1,6 1,7 1,4 1,2 -0,3

Обслуживание государственно- 0,4 0,5 0,4 0,8 0,9 1,0 0,5

го и муниципального долга

Национальная оборона 2,5 3,1 2,9 3,0 3,0 3,4 0,5

Национальная безопасность и 2,0 2,6 2,4 2,4 2,1 1,9 -0,5

правоохранительная деятель-

ность

Национальная экономика 2,5 4,3 2,7 3,4 3,0 2,5 -0,2

Жилищно-коммунальное 0,3 0,4 0,5 0,4 0,2 0,1 -0,4

хозяйство

Охрана окружающей среды 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Образование 0,9 1,1 1,0 1,0 0,9 0,8 -0,2

Культура, кинематография, 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 -0,1

СМИ

Здравоохранение и спорт 0,7 0,9 0,8 1,0 0,9 0,7 0,0

Социальная политика* 0,7 0,8 0,8 6,0 5,8 5,6 4,9

Межбюджетные трансферты 6,5 9,3 9,3 1,1 0,8 0,7 -8,6

общего характера*

Условно утвержденные - - - - 0,7 1,3 -

* Особенности перераспределения объемов финансирования между этими двумя статьями связаны с изменениями структуры функциональной классификации расходов бюджета, вступившими в силу с 2011 г. (см. выше).

Источник: Казначейство РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рост расходов связан и с некоторыми управленческими решениями, целесообразность которых можно поставить под сомнение с точки зрения расставленных приоритетов бюджетной политики. Например, с 2011 г. будет финансироваться 5 новых ФЦП и 3 государственные программы, при этом часть их них не числится в приоритетах бюджетной политики, определенных президентом России. Например, ФЦП «Чистая вода», разработанная, по мнению многих экспертов, под воздействием парламентского лобби, а также «Развитие внутреннего и выездного туризма» вряд ли можно отнести к приоритетам, требующим дополнительного финансового обеспечения в условиях дефицита бюджета, тем более что доля расходов на новые ФЦП составляет почти 20% от общих расходов на ФЦП в 2011-2013 гг.

Сокращение расходов федерального бюджета в 2011-2013 гг. предусматривается по следующим разделам и направлениям:

- по разделу «Здравоохранение» - с 375,6 млрд руб. в 2011 г. до 356,1 млрд руб. в 2013 г. за счет увеличения объемов финансирования на реализацию проекта модернизации отрасли из бюджета Фонда обязательного медицинского страхования. При этом основная часть средств ФОМСа будет распределяться в виде грантов регионам;

- по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» в 2012 и 2013 гг. предусмотрено снижение бюджетных ассигнований на реализацию ФЦГ1 и непрограммной части ФАИП, в том числе на обеспечение военнослужащих служебным и постоянным жиль-

ем - со 125,9 млрд руб. в 2010 г. до 25,3 млрд руб. в 2013 г. в связи с завершением соответствующих мероприятий. Кроме того, в 2011 г. предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидии государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» в виде имущественного взноса на восстановление имущества указанного фонда, переданного в собственность Российской Федерации в 2009 г., в размере 15,0 млрд руб., которые в 2012 и 2013 гг. не планируются.

Отдельного внимания заслуживает более чем удвоение расходов на обслуживание государственного долга - с 0,4% ВВП в 2010 г. до 1,0% в 2013 г. В целом рост государственного долга (с 8,3% ВВП на 01.01.2010 г до 18,2% ВВП на 01.01.2014 г. - см. табл. 14) способен оказать негативное влияние на стабильность финансово-бюджетной системы. В то же время наращивание государственного долга будет происходить преимущественно за счет увеличения доли внутренних заимствований (в течение 2010-2013 гг. внутренний долг вырастет с 5,4% ВВП до 14,3% ВВП, внешний долг останется в пределах 4% ВВП), что является вполне оправданным с точки зрения национальной безопасности и управляемости долгом государства.

Таблица 14

Объем государственного долга Российской Федерации (в % ВВП)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 Закон о бюджете*

2011 2012 2013

Объем государственного долга РФ (по состоянию на конец года) 14,3 9,1 7,2 6,5 8,3 9,4 13,7 16,1 18,2

В том числе:

внутренний долг 4,1 4,0 3,9 3,6 5,4 6,6 10,2 12,5 14,3

внешний долг 10,2 5,1 3,3 2,9 2,9 2,8 3,5 3,6 3,9

* Указан верхний предел государственного долга

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Время, когда ключевым источником финансирования дефицита федерального бюджета являлся Резервный фонд, закончилось вместе с 2010 г., когда на эту цель были направлены средства фонда в сумме 1119,5 млрд руб. (2,5% ВВП). Вследствие снижения ожидаемой величины дефицита федерального бюджета в 2010 г. не произошло полного использования Резервного фонда, неизрасходованные остатки на 1 января 2011 г. составили 775,2 млрд руб. (табл. 15).

Таблица 15

Динамика формирования и использования нефтегазовых фондов

в 2010 г. (млрд руб.)

Наименование показателя Остатки фондов на конец 2009 г.* Поступило за 2010 г. Использовано за 2010 г. на: Остатки фондов на конец 2010 г.*

нефтегазовые доходы доходы от управления средствами финансирование дефицита федерального бюджета финансирование дефицита бюджета внебюджетных фондов

Резервный фонд 1830,5 - - 1119,5 24,5 775,2

(4,7% ВВП) (1,7% ВВП)

Фонд национального 2769,0 - - - 2,5 2695,5

благосостояния (7,1% ВВП) (6,1% ВВП)

Итого 4599,5 - - 1119,5 27,0 3470,7

(11,8% ВВП) (7,8% ВВП)

* Остатки пересчитаны по курсу на 1 января 2010 и 2011 гг. соответственно. Источник: Федеральное казначейство.

В 2010 г. правительство отказалось от использования средств Фонда национального благосостояния, и в абсолютных величинах остаток средств остался практически на уровне конца 2009 г. Средства Фонда национального благосостояния и в дальнейшем планируется использовать в объеме, равном пенсионным накоплениям граждан, т.е. в пределах 5,0-10,0 млрд руб. ежегодно в 2011-2013 гг., что обеспечит сохранность ранее накопленных средств фонда. Следует обратить внимание, что при существенном сокращении или полном расходовании средств нефтегазовых фондов к 2012 г. финансовая система страны может остаться без финансовой защиты перед внешними шока-ми.

Для покрытия дефицита бюджета планируется активно использовать доходы от приватизации (с 298 млрд руб. в 2011 г. до 309,0 млрд руб. в 2013 г).

2.2.5. Возможные перспективы налогово-бюджетной политики

Существующая структура российской экономики (в отраслях ТЭКа производится до 9% ВВП) и сырьевая ориентированность экспорта (два трети экспорта приходится опять-таки на отрасли ТЭКа) формировали через систему нефтегазовых доходов в 2010 г. порядка 46,5% доходов федерального бюджета и 24,6% доходов бюджета расширенного правительства. В то же время топливо и сырье отличаются большой вола-тильностью цен на мировом рынке. Сформировав в начале 2000-х гг. налоговую систему, в которой ставки НДПИ и экспортные пошлины являются прогрессивными по ценам на нефть, и создав Стабилизационный фонд, частично удалось решить проблему такой зависимости. При падении доходов в реальном выражении федерального бюджета в 2009 г. на 22% удалось увеличить расходы на 25%, и выполнить это оказалось возможным за счет средств, накопленных в Резервном фонде. Тем не менее в зависимости от внешней конъюнктуры, по оценкам ИЭП им. Е.Т. Гайдара, налоговые доходы колеблются в интервале ±3-4%, помимо этого в разных фазах бизнес-цикла колебания поступлений налогов составляют еще ±2-2,5%. Если циклы наложатся друг на друга, колебания налоговых поступлений могут составить ±5-6%. Иными словами, при средних многолетних ценах на нефть 70 долл./барр. в бюджет расширенного правительства поступает порядка 34% ВВП, но эта цифра может колебаться от 28 до 40% ВВП.

Непредсказуемость нефтегазовых доходов бюджета требует консервативного подхода при определении уровня их расходования, обеспечивающего устойчивость бюджета. Применение в настоящее время нефтегазового трансферта, размер которого привязан к ВВП, не ограничивает в должной мере расходы на безопасном с точки зрения бюджетной сбалансированности уровне. Чтобы снизить зависимость доходов бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, необходимо вместо действующей процедуры нефтегазового трансферта вернуться к порядку, действовавшему в 2004-2007 гг. и основанному на цене отсечения, когда отчисления в Резервный фонд от НДПИ и экспортные пошлины прямо пропорциональны превышению фактической ставки налогов над рассчитанной исходя из среднемноголетней цены. Другими словами, размер нефтегазовых доходов, доступных для использования, должен ограничиваться определенным пороговым значением цены на нефть, неизменным на протяжении всего периода бюджетного планирования (т.е. в течение трех лет).

Все нефтяные доходы сверх установленного порогового уровня должны направляться в нефтегазовые фонды. Финансирование бюджетного дефицита за счет средств Резервного фонда следует осуществлять только в случае недополучения бюджетных до-

ходов из-за снижения цены на нефть ниже определенного в макропрогнозе уровня, на основе которого рассчитаны основные параметры федерального бюджета.

Данный подход способен обеспечить устойчивость бюджета, поскольку предельный уровень доступных для расходования бюджетных ассигнований будет зафиксирован еще на стадии бюджетного планирования.

Целесообразно использовать цену отсечения (подобную той, на основе которой формировался Стабилизационный фонд в 2004-2007 гг.) для расчета налоговых поступлений от добычи и экспорта не только нефти, но и газа.

При условии ограничения государственных расходов необходимо повысить отдачу от их использования. Улучшить качество управления бюджетными средствами можно только при комплексном подходе, позволяющем охватить максимально широкий круг используемых регулирующих инструментов и согласовать их применение во времени. В связи с этим в ближайшие годы необходимо сосредоточиться на решении вопросов реструктурирования бюджетной сети, повышения прозрачности системы государственных закупок, оптимизации отдельных бюджетных процедур. По мере формирования в стране соответствующих институциональных условий дальнейшее развитие таких управленческих механизмов, как БОР, программно-целевая деятельность, государственно-частное партнерство, может стать важным фактором рационализации бюджетных расходов и повышения эффективности бюджетного процесса в целом.

2.3. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы

2.3.1. Субнациональные бюджеты в 2010 г.

Основные тенденции в отношениях между различными уровнями власти находят свое отражение в структуре доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. В табл. 16 представлены данные, отражающие долю налоговых доходов и расходов субъектов РФ в соответствующих показателях консолидированного бюджета России.

Таблица 16

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете России в 1992-2010 гг. (%)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Налоговые 44,2 53,1 53,4 47,6 49,5 53,1 56,6 49,2 43,5 37,4 35,1 39,6 36,1 30,9 31,8 33,9 33,2 36,6 37,2

доходы

Налоговые 47,7 61,7 61,4 56,0 55,8 59,5 59,9 53,0 49,0 42,6 40,1 41,9 47,5 49,1 52,0 50,5 53,7 54,8 57,1

доходы без

ресурсных

платежей и

таможенных

пошлин

Расходы 34,0 40,3 37,7 43,4 45,4 48,1 54,1 51,9 54,4 54,2 49,3 50,0 50,8 49,5 43,4 48,3 49,2 43,4 43,2

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Анализируя данные табл. 16, можно отметить следующее. За период 1998-2005 гг. произошло существенное снижение доли налоговых доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете - с 56,6 до 30,9%. Данная тенденция в большей степени обусловливается экономической конъюнктурой (рост цен на энергоносители привел к увеличе-72

нию поступлений таможенных пошлин и ресурсных платежей в федеральный бюджет), нежели перераспределением доходных источников между уровнями бюджетной системы. Доказательством этого является тот факт, что доля субнациональных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета без учета ресурсных платежей и таможенных пошлин за аналогичный период снизилась не столь значительно - с 59,9% в 1998 г. до 49,1% в 2005 г. В 2006-2007 гг. из-за более быстрого роста поступлений по налогам, закрепленным за региональными бюджетами, по сравнению с налоговыми поступлениями федерального бюджета наблюдался рост доли субнациональных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета России. В 2008 г. эта доля несколько снизилась, но все же осталась на уровне, заметно превышающем уровень 2005 г. При этом доля региональных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета без ресурсных платежей и таможенных пошлин в 2008 г. заметно выросла по сравнению с уровнем 2007 г.

В 2009 г. экономический кризис внес определенные коррективы в рассматриваемые соотношения. Существенно выросла - с 33,2 до 36,6% - доля налоговых доходов субъектов РФ в соответствующих доходах консолидированного бюджета России, прежде всего из-за резкого падения доходов федерального бюджета от НДПИ и таможенных пошлин. Доля региональных бюджетов без учета ресурсных платежей и таможенных пошлин также несколько увеличилась: на 1,1 п.п. - с 53,7 до 54,8%. Во многом это обусловлено устойчивостью поступлений от НДФЛ в региональные бюджеты во время кризиса (1666,2 млрд в 2008 г. и 1665,8 млрд руб. в 2009 г.). В 2010 г. наблюдалось некоторое оживление экономической активности в отраслях российской экономики, по данным Росстата, ВВП России вырос в реальном выражении на 4%. В результате более быстрого роста объема налогов, зачисляемых в субнациональные бюджеты, произошло увеличение доли налоговых доходов регионов в консолидированном бюджете России с 36,6 до 37,2%. При этом доля налоговых доходов без ресурсных платежей и таможенных пошлин увеличилась более существенно - на 2,3 п.п.: с 54,8 до 57,1%. В то же время доля расходов субнациональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета РФ в 2009 г. существенно снизилась - с 49,2% в 2008 г. до 43,4%, а в 2010 г. этот показатель практически не изменился и составил 43,2%. Вышеописанные тенденции свидетельствуют о заметном сокращении вертикального разрыва в российской бюджетной системе за счет сближения долей налоговых доходов и расходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете России. Следует иметь в виду, что данная тенденция наблюдалась в силу резкого сокращения в 2009 г. доходов федерального бюджета и одновременно существенного роста расходов центрального правительства (на 27,4% в номинальном выражении к уровню 2008 г.), которые финансировались в том числе за счет накопленных финансовых резервов.

В свете последних тенденций, скорее всего, должна быть подвергнута переосмыслению традиционная для российского экспертного сообщества точка зрения о вертикальной несбалансированности бюджетной системы, состоящая в чрезмерном сосредоточении налоговых доходов в федеральном бюджете. Можно привести следующие аргументы, ставящие под сомнение эту точку зрения:

- в доходах федерального бюджета значительную долю составляет «природная рента», которая крайне нестабильна и в будущем, скорее всего, будет сокращаться в процентах ВВП;

- за федеральным бюджетом закреплено крупнейшее расходное обязательство - финансирование дефицита пенсионной системы; старение населения обусловит увеличение расходов на пенсионное обеспечение и увеличит потребность в их дотировании из федерального бюджета;

- за региональными и местными бюджетами закреплены практически все налоги, кроме «природной ренты»: налог на доходы физических лиц, львиная доля налога на прибыль (18% из 20%), налог на имущество организаций. В случае развития страны по постиндустриальному (несырьевому) сценарию доля этих налогов в общем объеме поступлений в консолидированный бюджет РФ будет увеличиваться. В то же время за федеральным бюджетом закреплен лишь один крупный налоговый источник, который сохранит свое значение и в несырьевой модели развития, - НДС.

В этой связи возможности по передаче на субнациональный уровень каких-либо значительных налоговых источников, скорее всего, отсутствуют.

Рассмотрим ситуацию с доходной частью субнациональных бюджетов подробнее. На рис. 14 представлена динамика основных компонентов доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008-2010 гг.

7000 6000 5000

% 4000 а

3000 2000 1000 0

ЕЭ прочие

безвозмездные перечисления

□ трансферты из федерального бюджета

□ неналоговые доходы

□ налоговые доходы

2008

2009

2010

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 14. Доходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008-2010 гг. по компонентам (в номинальном выражении)

Налоговые доходы консолидированного бюджета субъектов РФ выросли в 2010 г. на 19,2% в номинальном выражении к уровню предыдущего года, их доля в совокупных доходах региональных бюджетов выросла с 64,0 до 69,1%. В реальном выражении объем налоговых доходов вырос на 9,5% к уровню 2009 г., однако к уровню 2008 г. по-прежнему наблюдалось снижение на 12,9%. Таким образом, можно говорить о том, что в целом налоговые доходы региональных бюджетов не достигли докризисных значений с точки зрения как объема их поступлений, так и их доли в совокупных доходах консо-

лидированного бюджета субъектов РФ (в 2008 г. эта доля составила 70,7%). Неналоговые доходы продолжили тенденцию к падению, их объем сократился на 1,8% в номинальном выражении. В результате если в 2008 г. их доля в совокупных доходах бюджетов субъектов составляла 9,8%, то в 2009 г. снизилась до 8,7%, а в 2010 г. - уже до 7,7%. Объем трансфертов из федерального бюджета также уменьшился, сократившись в номинальном выражении на 6,0% к уровню 2009 г. Однако, несмотря на некоторое сокращение, объем трансфертов по-прежнему превышает уровень 2008 г. в сопоставимых ценах (рост в реальном выражении на 4,3%). Аналогичная ситуация сложилась и с прочими безвозмездными перечислениями в консолидированный бюджет субъектов РФ - снижение в номинальном выражении на 14,1% к уровню 2009 г., однако рост в реальном выражении на 32,3% к уровню 2008 г. Необходимо отметить, что значительную часть прочих безвозмездных перечислений составляют поступления от Фонда содействия реформе ЖКХ. В результате доля безвозмездных перечислений из федерального центра в доходной части субнациональных бюджетов хотя и снизилась с 27,0% в

2009 г. до 22,8% в 2010 г., но по-прежнему заметно превышает соответствующий показатель 2008 г. (19,1%). В целом доходы консолидированного бюджета субъектов РФ в

2010 г. в реальном выражении выросли на 1,4% к уровню 2009 г., однако к уровню 2008 г. падение составляет 10,9%.

Динамика поступлений основных налогов, зачисляемых в субнациональные бюджеты, в 2007-2010 гг. представлена в табл. 17.

Таблица 17

Поступления налогов в консолидированный бюджет субъектов РФ в 2007-2010 гг. (% ВВП)

2007 2008 2009 2010

Налоговые доходы, всего 10,88 10,63 9,78 10,16

В том числе:

Налог на прибыль организаций 4,60 4,25 2,76 3,42

Налог на доходы физических лиц 3,81 4,04 4,29 4,02

Акцизы на товары, реализуемые на территории РФ 0,54 0,46 0,63 0,74

Налоги на совокупный доход 0,37 0,39 0,39 0,40

Налоги на имущество 1,24 1,20 1,47 1,41

Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными 0,23 0,25 0,19 0,07

ресурсами

Справочно: ВВП, трлн руб. 33,25 41,26 38,80 44,49

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

В целом налоговые доходы консолидированных бюджетов в долях ВВП выросли с 9,78% ВВП в 2009 г. до 10,16% ВВП в 2010 г., однако не достигли уровня 2008 г. (10,63% ВВП). Динамика отдельных налогов была разнонаправленной. Традиционно основные налоговые поступления в консолидированные региональные бюджеты обеспечивают два налога: налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Их доля в 2010 г. составила около 73% всего объема налоговых доходов, что несколько выше соответствующего показателя 2009 г. (72%), однако заметно уступает уровню 2008 г. (78%). Главным образом это объясняется тем, что, хотя поступления налога на прибыль и увеличились на 0,66 п.п. ВВП, достигнув 3,42% ВВП, это заметно меньше поступлений 2008 г. (4,25% ВВП). При этом следует учитывать, что регио-

нальная ставка данного налога была увеличена с 19,5 до 20% с 1 января 2009 г. Таким образом, хотя некоторое оживление российской экономики в 2010 г. и привело к увеличению поступлений налога на прибыль, его доля в ВВП пока далека от докризисных значений. Динамика другого ключевого налога - НДФЛ - была иной. Как уже отмечалось в прошлогоднем обзоре1, НДФЛ оказался в условиях кризиса одним из самых устойчивых видов налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов. В 2010 г. поступления данного налога в долях ВВП практически достигли уровня 2008 г. (4,02 и 4,04% ВВП соответственно). Снижение данного показателя к уровню 2009 г. объясняется во многом резким падением ВВП в 2009 г. в условиях экономического кризиса и его ростом в период оживления российской экономики в 2010 г. Рассматривая динамику других налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, можно отметить следующее. Поступления акцизов в долях ВВП устойчиво повышались в 2009-2010 гг., что связано прежде всего с передачей в 2009 г. части поступлений от акцизов от федерального бюджета региональным и с увеличением ставок акцизов в 2010 г. Доля налогов на малый бизнес (на совокупный доход) практически не менялась за рассматриваемый период, составив в 2010 г. 0,4% ВВП. Поступления налогов на имущество, заметно увеличившиеся в 2009 г. - с 1,20 до 1,47% ВВП, несколько снизились до 1,41% ВВП в 2010 г. Однако это по-прежнему заметно больше показателя

2008 г. Роль НДПИ и других платежей за пользование природными ресурсами в доходной части региональных бюджетов устойчиво снижалась в 2009-2010 гг. Значительное снижение поступлений НДПИ в 2010 г. связано прежде всего с централизацией поступлений налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в федеральном бюджете2.

Выше была рассмотрена динамика налоговых доходов в целом по консолидированному бюджету субъектов РФ. Однако представляет интерес и анализ в региональном разрезе, так как и глубина кризиса, и степень восстановления экономики различались по субъектам РФ. Необходимо отметить, что дифференциация налоговых поступлений региональных бюджетов снизилась в 2009 г., однако затем снова увеличилась в 2010 г. Соответствующий коэффициент вариации подушевых налоговых доходов с учетом индекса бюджетных расходов в 2008 г. составил 87,2%, в 2009 г. - 75,0%, однако в 2010 г. увеличился до 91,3%, превысив уровень 2008 г. Подобная динамика связана во многом со следующим. Как уже отмечалось в предыдущем обзоре, в наибольшей степени от кризиса пострадали экономически развитые регионы (глубина спада там была выше), что привело к некоторому снижению межрегиональной дифференциации. С конца

2009 г. экономика России начала восстанавливаться, однако степень восстановления и соответственно темпы роста налоговых поступлений существенно различались по субъектам РФ, что привело к увеличению дифференциации подушевых налоговых доходов. Для того чтобы лучше понять ситуацию с поступлениями налогов в разрезе субъектов, рассмотрим группировку российских регионов в зависимости от изменения налоговых доходов в 2009-2010 гг. (см. табл. 18).

1 Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2010.

2 Норматив зачисления в федеральный бюджет налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) с 1 января 2010 г. увеличен с 95 до 100% (Федеральный закон от 22.09.2009 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»).

Таблица 18

Группировка регионов России в зависимости от изменения налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта

Число регионов, в кото- В номинальном выражении В реальном выражении

вых доходов составило в 2009 г. к уровню 2008 г. в 2010 г. к уровню 2009 г. в 2010 г. к уровню 2008 г. в 2010 г. к уровню 2008 г.

Рост свыше 25% 3 23 25 3

Рост от 10 до 25% 9 52 30 13

Рост менее 10% 18 4 13 29

Падение менее 10% 28 1 10 14

Падение от 10 до 25% 18 2 3 21

Падение свыше 25% 6 0 1 2

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Как видно из представленных данных, в 52 из 821 субъектов Российской Федерации в 2009 г. в условиях экономического кризиса было зафиксировано падение налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов в номинальном выражении. В 2010 г. с началом оживления российской экономики сложилась диаметрально противоположная ситуация: в 79 регионах поступления налогов выросли в номинальном выражении к уровню 2009 г. Однако, поскольку в 2009 г. в более чем половине субъектов налоговые доходы сокращались, на показатели роста в 2010 г. существенно влияет эффект базы. В результате для оценки масштабов улучшения ситуации с доходной частью региональных бюджетов в 2010 г. особый интерес представляет сравнение объемов поступлений налогов с уровнем 2008 г., причем не только в номинальном, но и в реальном выражении. В номинальном выражении рост налоговых доходов к уровню 2008 г. был зафиксирован в 68 регионах, при этом в 55 субъектах РФ рост составил более 10%. Однако если учитывать инфляцию за 2009-2010 гг., то картина существенно меняется. В реальном выражении поступления налогов выросли в 2010 г. к уровню 2008 г. в 45 регионах, что составляет чуть более половины от их общего числа. Таким образом, почти половина субъектов РФ испытывает определенные трудности с обеспечением доходной части бюджета налогами, при этом в 16 субъектах объемы налоговых доходов в ценах 2008 г. более чем на 10% меньше соответствующих поступлений 2008 г. Наибольшее реальное падение в 2010 г. к уровню 2008 г. зафиксировано в следующих субъектах РФ: Тюменская область (-42,7%), Вологодская область (-33,3%), г. Москва (-24,8%), Пермский край (-24,3%), Кемеровская область (-23,3%), Липецкая область (-22,5%) и Ханты-Мансийский АО (-18,9%). Таким образом, падение налоговых доходов в реальном выражении к уровню 2008 г. наблюдалось в 2010 г. прежде всего в экономически развитых субъектах с достаточно высокой бюджетной обеспеченностью, что подтверждает выдвинутый выше тезис о том, что эти регионы в большей степени пострадали от экономического кризиса.

Рассмотрим теперь изменения, которые произошли в расходной части консолидированных бюджетов субъектов РФ. Совокупные расходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г. остались практически на уровне 2008 г. (6256,3 и 6253,5 млрд руб. соответственно). В 2010 г. в номинальном выражении региональные расходы выросли

1 Архангельская область и Ненецкий АО рассматриваются как один субъект РФ.

на 6,1% к уровню 2008-2009 гг. Однако в реальном выражении они снизились на 2,5% к уровню 2009 г. и на 10,3% к уровню 2008 г. Определенные изменения претерпела и структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ (см. табл. 19).

Таблица 19

Структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008-2010 гг. (%)

2008 2009 2010

Общегосударственные вопросы 7,1 7,3 7,3

В том числе обслуживание государственного и муниципаль - 0,6 1,0 1,1

ного долга

Национальная оборона 0,0 0,0 0,0

Национальная безопасность и правоохранительная деятель- 4,1 3,9 3,8

ность

Национальная экономика 19,6 18,1 16,6

Жилищно-коммунальное хозяйство 16,3 13,7 12,6

Охрана окружающей среды 0,3 0,3 0,2

Образование 20,8 21,5 21,9

Культура, кинематография и средства массовой информации 3,5 3,4 3,4

Здравоохранение и спорт 12,7 12,1 12,0

Социальная политика 12,2 15,3 17,6

Межбюджетные трансферты 3,3 4,4 4,5

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Анализируя изменения наиболее крупных подразделов расходов региональных бюджетов, можно отметить следующее. В целом в 2010 г. нашли продолжение тенденции, наметившиеся еще в кризисном 2009 г. Доли расходов по разделам «национальная экономика» и «ЖКХ» продолжили заметно снижаться и составили 16,6 и 12,6% соответственно (в 2009 г. - 18,1 и 13,7%), тогда как доля расходов на социальную политику еще больше выросла в 2010 г. - до 17,6% совокупных расходов (в 2009 г. - 15,3%). Доли расходов на образование, а также на здравоохранение и спорт незначительно изменились в 2010 г.: доля первого подраздела продолжила постепенно повышаться и составила 21,9% в 2010 г., тогда как доля второго - напротив, постепенно снижается до 12,0%. Некоторое снижение доли расходов на здравоохранение связано в том числе с увеличением доли трансфертов из региональных бюджетов территориальным фондам ОМС. В результате суммарная доля двух разделов - «здравоохранение и спорт» и «межбюджетные трансферты» - осталась в 2010 г. практически на уровне 2009 г. (16,5%). Доля расходов по разделу «общегосударственные вопросы» также сохранилась на уровне 2009 г. (7,3%), при этом доля расходов на обслуживание государственного и муниципального долга незначительно выросла - с 1,0 до 1,1% общей суммы региональных расходов.

Говоря о расходах на национальную экономику, важно рассмотреть динамику не только в целом по всему разделу, но и по отдельным подразделам, так как данное направление расходов достаточно разнородно в отличие от большинства других разделов расходов. Анализируя динамику по отдельным наиболее крупным подразделам раздела «национальная экономика», в 2010 г. опять же во многом находим продолжение тенденций, наметившихся в 2009 г. Доля расходов на поддержку сельского хозяйства про-

должила рост до 3,4% совокупных расходов (3,1% в 2009 г.), в то время как доли расходов по подразделам «дорожное хозяйство» и «другие вопросы в области национальной экономики» еще больше снизились - до 5,5 и 2,8% соответственно (6,0 и 3,9% в 2009 г.).

В 2010 г. сохранился совокупный дефицит консолидированного бюджета субъектов РФ, однако его масштабы снизились до 1,5% общей суммы расходов, что существенно меньше аналогичного показателя 2009 г. (5,3%). Анализируя показатель дефицита бюджета по отдельным субъектам, важно отметить, что лишь 20 регионов из 82 закончили 2010 г. с профицитом консолидированного регионального бюджета. В результате на субнациональном уровне сохранилась необходимость в заимствованиях. Следует также отметить, что необходимость в заимствованиях могла возникнуть и из-за рефинансирования уже существующего долга. Данные об объемах государственного долга субъектов РФ в 2007-2010 гг. и муниципального долга в 2010 г. представлены в табл. 20.

Таблица 20

Объемы государственного долга субъектов РФ в 2007-2010 гг. и муниципального долга в 2010 г. (млрд руб.)

Объем долга, млрд руб.

на 1 января 2008 г. на 1 января на 2009 г. 1 января 2010 г. на 1 июля 2010 г. на 1 января 2011 г.

Все субъекты РФ 456,9 599,6 889,6 934,5 1096,0

В том числе:

г. Москва 89,3 121,5 243,1 264 299,3

Московская область 92,1 156,1 163,7 151,2 146,8

Субъекты РФ (без г. Москвы и Московской области) 275,4 322 482,8 519,3 649,9

Муниципальные образования н/д н/д 134,9 143,6 169,8

Источник: Минфин России, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Данные об изменении объемов государственного долга в целом по субъектам РФ в

2009 г. (увеличение на 290,0 млрд руб.) и в 2010 г. (рост на 206,4 млрд руб.) говорят о некотором снижении объемов заимствований в 2010 г. Однако данное сокращение произошло во многом за счет существенного снижения темпов наращивания объемов займов и кредитов в Москве, а также снижения объемов государственного долга в Московской области в 2010 г. При этом на эти два региона приходилось более 45% общей суммы государственного долга субъектов РФ на 1 января 2010 г. Если рассматривать динамику объемов регионального долга без учета Москвы и Московской области, то картина существенно изменится. Объемы государственного долга остальных субъектов РФ к концу 2010 г. выросли на 167,1 млрд руб. по сравнению с уровнем на начало года, в 2009 г. аналогичный показатель был немного меньше - 160,8 млрд руб. При этом более 78% прироста объемов государственного долга пришлось на второе полугодие

2010 г. Важно также подчеркнуть, что сальдо полученных из федерального бюджета и погашенных кредитов для рассматриваемых регионов (без учета Москвы и Московской области) составило 127,2 млрд руб. в 2010 г. Сопоставление этих данных говорит о том, что значительную часть привлеченных заемных средств составили именно федераль-

ные бюджетные кредиты (подробнее о финансовой помощи из федерального центра см. ниже). В 2010 г. наращивание долга осуществлялось не только на региональном, но и на муниципальном уровне. Объем муниципального долга увеличился с 134,9 млрд руб. на 1 января 2010 г. до 169,8 млрд руб. на 1 января 2011 г.

Подводя итоги, можно отметить следующее. Ситуация с исполнением субнациональных бюджетов заметно улучшилась в 2010 г., вырос объем налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов. Однако многие параметры, характеризующие ситуацию в субнациональных финансах, достаточно далеки от докризисных значений. По-прежнему большинство регионов России имеет дефицитный бюджет, что вызывает необходимость в дополнительных заимствованиях. Как и в 2009 г., финансовая помощь из федерального центра, в том числе в форме бюджетных кредитов, играет важную роль в поддержании финансовой стабильности на субнациональном уровне.

2.3.2. Финансовая помощь из федерального бюджета

В целом объем финансовых средств (включая сальдо бюджетных кредитов), переданных из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, сократился в 2010 г. на 4,1% в номинальном выражении. При этом общий объем федеральных трансфертов снизился на 6,9% - с 1480,4 млрд до 1378,3 млрд руб., а сальдо полученных и погашенных бюджетных кредитов, напротив, выросло на 28,9% - с 127,5 млрд до 164,4 млрд руб. Следует отметить, что объем выделенных в 2010 г. из федерального бюджета кредитов регионам остался практически на уровне 2009 г. (169,8 и 170,0 млрд руб. соответственно). Заметный рост сальдо произошел за счет существенного снижения объемов погашения бюджетных кредитов со стороны регионов - с 43,2 млрд руб. в 2009 г. до 5,4 млрд руб. в 2010 г., что может быть связано с тем, что все большие объемы бюджетных кредитов выдаются федеральным центром на срок более одного года.

Рассмотрим более подробно динамику отдельных типов федеральных трансфертов (см. рис. 15).

1600 1400 1200 1000

ю

ч 800

600 400 200 0

0 Иные

межбюджетные трансферты

□ Субвенции

□ Субсидии

I Дотации

2008

2009

2010

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 15. Трансферты регионам из федерального бюджета в 2008-2010 гг. (в ценах 2008 г.)

В номинальном выражении в 2010 г. относительно 2009 г. снизились объемы всех типов трансфертов, за исключением субвенций, объем которых вырос на 33,1%. В наибольшей степени сократились иные межбюджетные трансферты (МБТ) - на 25,2% и субсидии - на 22,4% к уровню 2009 г. Также снизился объем дотаций на 9,6%. Однако если сравнивать суммы трансфертов, переданных на региональный уровень, с объемами 2008 г., то картина несколько изменится. В целом общий объем трансфертов в 2010 г. в ценах 2008 г. на 6,4% больше соответствующей суммы 2008 г. При этом в реальном выражении наблюдается существенное падение иных МБТ - на 51,9% и субсидий - на 20,3% к уровню 2008 г. В то же время объем субвенций в 2010 г. (в ценах 2008 г.) более чем в 2 раза превышает объемы 2008 г. (рост в реальном выражении на 108,8%). Выросли также в 2010 г. дотации - рост в реальном выражении на 13,1% по сравнению с уровнем 2008 г.

Вышеописанная динамика привела к определенным изменениям в структуре трансфертов в 2009-2010 гг. (см. табл. 21).

Таблица 21

Трансферты российским регионам из федерального бюджета в 2008-2010 гг. в номинальном выражении

2008 2009 2010

млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу млн руб. % к итогу

Трансферты регионам, всего 1 094 680 100,0 1 480 385 100,0 1 378 337 100,0

Дотации 390 398 35,7 578 277 39,1 522 685 37,9

В том числе:

дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 328 648 30,0 375 485 25,4 396 996 28,8

дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов 46 035 4,2 191 886 13,0 105 955 7,7

Субсидии 435 867 39,8 530 073 35,8 411 439 29,9

В том числе:

субсидии на дорожное хозяйство 101 799 9,3 104 304 7,0 61 437 4,5

субсидии на сельское хозяйство 73 593 6,7 90 641 6,1 87 930 6,4

Субвенции 153 170 14,0 284 440 19,2 378 650 27,5

В том числе:

субвенции на осуществление полномочий в области содействия занятости населения 37 413 3,4 77 414 5,2 87 090 6,3

субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ 0 0,0 45 825 3,1 116 851 8,5

Иные межбюджетные трансферты 115 245 10,5 87 595 5,9 65 562 4,8

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Как видно из таблицы, объем дотаций снизился в 2010 г. в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2009 г. главным образом за счет снижения суммы дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов со 191,9 млрд до 105,9 млрд руб. В результате доля дотаций на сбалансированность в общей сумме трансфертов уменьшилась с 13,0 до 7,7%. При этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, напротив, выросла с 25,4 до 28,8%. В целом данные изменения следует оценить положительно, так как дотации на выравнивание распределяются по наибо-

лее прозрачной методике на основе объективных факторов. Важно отметить, что снижение объемов дотаций на сбалансированность сопровождалось существенным ростом сальдо бюджетных кредитов. Однако в целом сумма дотаций на сбалансированность и сальдо бюджетных кредитов все же уменьшилась на 15,4% в номинальном выражении - с 319,4 млрд руб. в 2009 г. до 270,3 млрд руб. в 2010 г. Данное сокращение отражает уже отмеченное выше снижение напряженности в субнациональных финансах в 2010 г. по сравнению с ситуацией 2009 г.

Доля субвенций в общей сумме трансфертов значительно выросла за 2009-2010 гг. с 14,0% в 2008 г. до 27,5% в 2010 г. Рост объемов субвенций во многом был обусловлен последовательным увеличением субвенции на осуществление полномочий в области содействия занятости населения из-за роста напряженности на рынке труда и появлением с 2009 г. субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ в связи с празднованием 65-летия Победы в Великой Отечественной войне1. Именно за счет последнего вида субвенций и произошла большая часть прироста объема субвенций в 2010 г.: субвенция на обеспечение жильем ветеранов ВОВ выросла с 45,8 до 116,9 млрд руб., составив более 30% всей суммы субвенций в 2010 г. Также можно отметить увеличение в 2010 г. субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан на 17,8% - с 84,8 до 99,9 млрд руб.

Доля субсидий в общей сумме трансфертов последовательно снижалась в 20092010 гг. - с 39,8% в 2008 г. до 35,8% в 2009 г., а в 2010 г. этот показатель составил лишь 29,9%. Существенное сокращение сумм субсидий в 2010 г. во многом связано с заметным сокращением объемов софинансирования со стороны федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) и бюджетных инвестиций, не включенных в ФЦП. В целом сокращение составило около 35% к уровню 2009 г. В том числе были снижены объемы субсидий, распределяемых Федеральным дорожным агентством, со 104,3 млрд руб. в 2009 г. до 61,4 млрд руб. в 2010 г., в результате чего их доля в общей сумме трансфертов упала с 7,0 до 4,5%. Субсидии на поддержку сельского хозяйства также снизились, однако не столь значительно - на 3% к уровню 2009 г. Однако на фоне более масштабного снижения общей суммы трансфертов доля данных субсидий увеличилась с 6,1 до 6,4%. Также следует отметить, что в 2010 г. из федерального бюджета было прекращено выделение целого ряда субсидий, наиболее крупными из которых были:

1) субсидии гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (11,7 млрд руб. в 2009 г.);

2) субсидии на компенсацию части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (8,2 млрд руб. в 2009 г.);

3) субсидии на государственную поддержку внедрения комплексных мер модернизации образования (5,3 млрд руб. в 2009 г.);

4) субсидии на подготовку рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств, включая приобретение современного учебно-лабораторного и учебно-производственного оборудования (1,9 млрд руб. в 2009 г.).

1 В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.». 82

Также можно отметить снижение субсидии на закупку автотранспортных средств и коммунальной техники почти на 50% - 19,7 млрд руб. в 2009 г. до 9,96 млрд руб. в 2010 г. Однако необходимо подчеркнуть, что одновременно в 2010 г. появилась новая субсидия на приобретение школьных автобусов, производимых на территории Российской Федерации, для общеобразовательных учреждений в объеме 1,02 млрд руб.

Несмотря на снижение общей суммы субсидий в 2010 г., по некоторым направлениям объемы софинансирования были увеличены, в том числе по следующим наиболее крупным субсидиям:

1) субсидии на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (на 2,9 млрд руб., или на 8,2%);

2) субсидия бюджету Краснодарского края на реализацию мероприятий по развитию инфраструктуры г. Сочи (на 9,3 млрд руб., или более чем в 4 раза);

3) субсидии на оздоровление детей (на 2,8 млрд руб., или более чем в 3 раза к уровню 2009 г.).

В целом, говоря об основных параметрах трансфертов из федерального бюджета в 2010 г., можно отметить следующее. В 2010 г. продолжились тенденции, наметившиеся в 2009 г.: увеличение доли субвенций и уменьшение доли субсидий и иных межбюджетных трансфертов в общей сумме трансфертов из федерального бюджета. Суммарный объем дотаций на сбалансированность и бюджетных кредитов, хотя и сократился в

2010 г., все же значительно превысил уровень 2008 г. Во многом это связано с сохранением определенной напряженности с исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ. Положительной тенденцией 2010 г. стало увеличение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общей сумме трансфертов из федерального бюджета.

2.3.3. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.» в части выделения межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы

Общая сумма средств, планируемая к перечислению в региональные и местные бюджеты в 2011 г., составляет около 1252,4 млрд руб. В номинальном выражении это на 9,1% меньше, чем объем средств, выделенный в 2010 г. При этом общие расходы федерального бюджета в номинальном выражении увеличатся на 5,4%. В результате доля межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2010 г. с 13,6 до 11,7%.

Объем дотаций, планируемых к выделению из федерального бюджета, в 2011 г. составит 523,3 млрд. руб., что практически соответствует уровню 2010 г. (522,7 млрд руб.). При этом основной канал финансовой помощи региональным властям - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) - планируется сохранить в 2011 г. на уровне 2010 г. (397 млрд руб.). Необходимо отметить, что в 2011 г. планируется продолжение наметившейся в 2010 г. тенденции к росту доли ФФПР в общей сумме трансфертов из федерального бюджета. Согласно Закону о федеральном бюджете на 2011-2013 гг. доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности должна увеличиться с 28,8% в 2010 г. до 31,7% в

2011 г. Однако следует подчеркнуть, что запланированное увеличение доли ФФПР достигается путем сокращения общей суммы трансфертов, а объем дотаций на выравнива-

ние бюджетной обеспеченности сохраняется на уровне 2010 г. С учетом того что в 1999 г. доля этого фонда в межбюджетных трансфертах составляла 73%, а с 1999 г. неравномерность в бюджетной обеспеченности регионов России значительно увеличилась, планируемое сохранение объемов дотаций из ФФПР в 2011-2013 гг. на уровне 2010 г. (т.е. без какой-либо индексации в течение 3 лет) представляется явно недостаточным.

Начиная с 2005 г. Фонд компенсаций (ФК) объединяет средства на финансирование всех существующих в законодательстве федеральных расходных мандатов, установленных в явном виде, которые финансируются путем предоставления субвенций субнациональным бюджетам. Закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на период до 2013 года» предусматривает существенное снижение объема субвенций с 378,7 млрд руб. в 2010 г. до 246,2 млрд руб. в 2011 г., или на 35% в номинальном выражении. Столь значительное снижение суммы субвенций обусловлено в первую очередь завершением программы по обеспечению жильем ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, на финансирование которой было выделено из федерального бюджета 116,9 млрд руб. субвенций, или около 30% всего объема субвенций в 2010 г.

В части субсидий в Законе о федеральном бюджете запланировано увеличение соответствующих ассигнований в 2011 г. на 24,5 млрд руб. - до 435,9 млрд руб. (на 5,9% в номинальном выражении по сравнению с 2010 г.). В результате доля субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов нижестоящим уровням власти увеличится с 29,9% в 2010 г. до 34,8% в 2011 г. Основными направлениями софинансирования региональных и муниципальных расходов в 2011 г. являются:

- государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. (22,8% общего объема субсидий);

- строительство и модернизация автомобильных дорог (12,8%)1;

- реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (6,4%);

- финансовое обеспечение оказания дополнительной медицинской помощи, оказываемой участковыми врачами-терапевтами и врачами-педиатрами, врачами общей практики (семейными врачами) (5,0%).

Необходимо отметить, что если софинансирование расходов на государственную поддержку сельского хозяйства оставалось одним из главных федеральных приоритетов на протяжении 2009-2010 гг. (в 2008-2009 гг. доля соответствующих ассигнований в общем объеме субсидий составляла около 17%, а в 2010 г. увеличилась до 21%), то субсидии на дорожное хозяйство были существенно сокращены с началом экономического кризиса (соответствующие ассигнования в 2009 г. были уменьшены на 32,6% по сравнению с первой редакцией Закона о федеральном бюджете на 2009 г.). В результате доля субсидий на поддержку дорожного хозяйства в общем объеме субсидий сократилась с 23,4% в 2008 г. до 19,6% в 2009 г. и 14,8% в 2010 г. В 2011 г. планируется дальнейшее сокращение данных субсидий, их доля должна составить 12,8% общего объема субсидий. Следует отметить, что сокращение объема субсидий из федерального бюджета на поддержку дорожного хозяйства происходит вместе с планируемым созда-

1 В сумму данных субсидий включены соответствующие расходы в рамках всех федеральных целевых программ.

нием федерального и региональных дорожных фондов. Однако в настоящее время соответствующие поправки в федеральное законодательство еще не внесены.

Следует также отметить, что вызывает серьезные сомнения эффективность субсидий в рамках государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 гг. Передача на региональный уровень полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства приводит к тому, что наиболее активно эта поддержка осуществляется не в тех регионах, где наиболее благоприятные природно-климатические условия, а в тех, где большие финансовые возможности для осуществления подобной политики. Выделение из федерального бюджета средств на сельскохозяйственное производство на принципах софинансирования может усилить данную тенденцию, в частности, привести к поддержке наиболее финансово сильных регионов в «торговых войнах» за сельскохозяйственные рынки с регионами более финансово слабыми.

Значительные объемы финансирования выделяются в 2011 г. на реализацию мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (27,8 млрд руб.), а также на развитие малого и среднего предпринимательства (16 млрд руб.). Однако надо иметь в виду, что эффективность использования данных средств во многом зависит от работы органов власти субъекта Федерации.

2.4. Возможные сценарии социально-экономического развития Российской Федерации в 2011-2013 гг.

Основные макроэкономические параметры развития российской экономики в 20112013 гг. будут определяться следующими факторами: состоянием мировой экономики, внутренней институциональной средой и бизнес-климатом, бюджетной политикой Правительства РФ и денежно-кредитной политикой Банка России. В данном разделе основное внимание будет уделяться анализу внешних условий развития экономики (ситуация в мировой экономике), а также бюджетной (в плане общих параметров бюджета и государственного долга) и денежно-кредитной политике.

Со стороны мировой экономики основными факторами и источниками экономического роста России являются уровень цен и физический объем спроса на основные товары российского экспорта на мировом рынке (на нефть и другие сырьевые товары), доступность капитала для российских заемщиков на мировом финансовом рынке, темпы роста мировой экономики и спрос на несырьевые товары российского экспорта.

Риски и ограничения экономического роста в России определяются затяжным характером выхода ведущих мировых экономик из кризиса и отсутствием расширения физических объемов спроса как на сырье, так и на несырьевые товары российского экспорта, более быстрым ростом новых перспективных развивающихся рынков и усилением конкуренции между странами БРИКС на мировом рынке капитала, что может привести к меньшей доступности капитала для российских компаний, относительно малым возможностям расширения внутреннего рынка России, что, в свою очередь, делает невозможным развитие без участия в глобальной экономике, с опорой только на внутренний рынок (по примеру Китая или Индии), способствует возникновению нового очага кризисных явлений на развивающихся или развитых рынках.

При благоприятном ходе развития мировой экономики преодоление кризиса 20072009 гг. в экономиках ведущих стран мира полностью завершится к началу 2012 г., и в 2013 г. темпы роста мировой экономики могут достичь 4,0-4,5%.

Основными условиями реализации данного сценария являются:

• решительная и ответственная политика ведущих стран мира по сокращению бюджетного дефицита, проведение скоординированной денежно-кредитной политики. Однако ведущие экономики мира будут выходить из кризиса и развиваться в среднесрочной перспективе в условиях крайне высокой долговой нагрузки на государственные бюджеты, что означает сокращение расходов на социальные программы, поддержание внутреннего спроса и невозможность противостоять новым проблемам в экономике. При этом увеличение долговой нагрузки, как и рост пенсионных расходов, становятся основной долгосрочной проблемой для устойчивого роста ведущих экономик мира;

• достижение соглашений в рамках 08 или С20 о новых требованиях к глобальному финансовому рынку, повышение качества регулирования финансовых институтов, формирование новой системы определения и поддержания курсов основных мировых валют и, вероятно, трансформация самого понятия «резервности» в сторону более гибкого и широкого портфеля валют или других финансовых активов;

• решение проблемы глобальных макроэкономических дисбалансов на основе принципов взаимовыгодности, учета интересов всех сторон и объективных экономических условий и конкурентных преимуществ, снятия нерыночных форм ограничений на перемещение капитала, недискриминационных условий ведения международной торговли.

Мы предполагаем, что в этих условиях цены на нефть на мировом рынке останутся практически неизменными в постоянных ценах, либо будут иметь слабую положительную динамику. События в арабских странах, наблюдаемые в начале 2011 г., будут иметь краткосрочный повышательный эффект, и уже к середине текущего года «арабский фактор» перестанет играть важную роль в формировании цен на нефть на мировом рынке.

Альтернативный сценарий связан с пессимистическим вариантом развития событий в мировой и, соответственно, в российской экономике. Основным предположением, лежащим в основе данного сценария, является реализация описанных выше рисков и возможность нового кризиса в мировой экономике. К числу таких предположений относятся:

1. Ошибки, допущенные экономическими властями развитых стран на этапе выхода из кризиса, отсутствие скоординированных действий, неспособность правительств противостоять дальнейшему наращиванию бюджетного дефицита и т.д.;

2. Снижение эффективности фискальных стимулов в экономике Китая, что при стаг-нирующем внешнем спросе приведет к резкому замедлению развития китайской экономики с возможными негативными социальными и политическими последствиями, а также спад агрегированного спроса на сырьевые товары на мировом рынке;

3. Реализация значимых для мирового финансового мира локальных или региональных кризисов на развивающихся рынках, «традиционные» кризисы (по типу 1990-х гг.) в развивающихся странах.

Независимо от конкретных причин и момента начала нового кризиса реализация данного сценария означает снижение среднегодовых темпов роста мировой экономики в 2011-2013 гг. не выше 3-4% в год.

Для России реализация данного сценария означает высокую волатильность цен на сырьевые товары, сокращение физических объемов экспорта сырья и крайне ограниченный доступ на мировой рынок капитала. Отметим также, что с точки зрения соотношения курсов ведущих мировых валют данный сценарий имеет наибольшую неопределенность, поскольку одним из возможных условий его реализации является кризис в одной из стран-эмитентов действующих в настоящее время резервных валют.

Бюджетная политика Правительства РФ будет оказывать влияние на перспективы экономического роста через следующие каналы:

• формирование ожиданий экономических агентов (степень долгосрочной сбалансированности бюджета при различных уровнях нефтяных цен, размер и способы финансирования дефицита Пенсионного фонда и т.д.);

• формирование макроэкономического фона (влияние на уровень процентной ставки, инфляцию и т.д.);

• выполнение социальных обязательств бюджета;

• реализацию важнейших стратегических инфраструктурных проектов. Рассмотрим три возможных сценария социально-экономического развития Российской Федерации в 2011-2013 гг:.

1. Базовый;

2. Оптимистический;

3. Бюджетной экспансии.

Базовый сценарий по ряду параметров соответствует инновационному сценарию (вариант Inn2) проекта Основных сценарных условий и основных параметров долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанного Минэкономразвития России. В частности, номинальная цена на нефть сорта «Urals» постепенно повышается с 81 долл. барр. в 2011 г. до 84 долл./барр. в 2013 г., обменный курс доллара к евро зафиксирован на уровне 1,3 доллара за евро. Однако, в отличие от Основных сценарных условий ..., мы предполагаем, что приток капитала в страну в этом сценарии не превысит 3% ВВП (что соответствует 45 млрд долл. в 2010 г.), а темпы роста мировой экономики, как было сказано выше, составят до 4,5% в год.

В данном сценарии мы предполагаем, что расходы федерального бюджета в 20112013 гг. не превысят 19-20% ВВП, что соответствует Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».

Дефицит федерального бюджета в рамках данного сценария финансируется за счет государственных рыночных заимствований (средства Резервного фонда РФ будут исчерпаны в 2011 г., а средства Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ) не привлекаются для финансирования дефицита федерального бюджета.) Также в рамках данного сценария мы не рассматриваем вариант финансирования дефицита федерального бюджета за счет приватизации государственного имущества, так как конкретные сроки и возможные объемы доходов от приватизации не могут быть оценены с достаточно обоснованной точностью.

В оптимистическом сценарии цена на нефть «Urals» предполагается на протяжении всего периода на уровне 100 долл./барр. в ценах 2011 г., что соответствует 104 долл./барр. в 2013 г. (обесценение доллара - 2% в год). В рамках данного сценария мы допускаем более высокие темпы роста мировой экономики - до 5% в год, а приток капитала в РФ - до 3,5% ВВП (что соответствует 50 млрд долл. в 2010 г.). Расходы фе-

дерального бюджета в 2011-2013 гг. в номинальном выражении соответствуют базовому сценарию.

Сценарий бюджетной экспансии представляет собой вариант оптимистического сценария, в котором в расходы федерального бюджета заложены дополнительные объемы, связанные с возможным принятием в предвыборный период 2011-2012 гг. новых бюджетных обязательств, началом выполнения в полном объеме заявленной Государственной программы закупки вооружений, повышением денежного довольствия военнослужащих, дополнительными расходами на реформу МВД, увеличением объемов финансирования в рамках действующих федеральных целевых программ и т.д. Согласно нашим оценкам, дополнительный объем расходов может составить 4-5% ВВП, и с учетом увеличения процентных платежей по государственному долгу общий объем расходов федерального бюджета в этом сценарии достигнет 24,5-25% ВВП. Необходимо также отметить, что в данном сценарии мы предполагаем, что Центральный Банк РФ обеспечивает, несмотря на монетизацию дефицита федерального бюджета, постепенное снижение темпов роста денежного предложения за счет повышения ставок по депозитам коммерческих банков в Банке России, ставок по операциям обратного РЕПО, резервных требований и т.д.

Прогноз динамики макроэкономических и финансовых переменных, а также показателей федерального бюджета РФ строится на основе структурной эконометрической модели российской экономики, разработанной в Институте экономической политики имени Е.Т. Гайдара. Данная модель представляет собой систему регрессионных уравнений и тождеств, описывающих динамику основных показателей социально-экономического развития РФ.

Результаты расчетов основных макроэкономических и финансовых показателей для рассматриваемых сценариев приведены в табл. 22-24.

Таблица 22

Базовый сценарий

2010 2011 2012 2013

1 2 3 4 5

Цены на нефть («Urals», долл./барр.) 78,2 81,0 83,0 84,0

Темп прироста реального ВВП, % 4,00 2,80 2,90 2,90

Номинальный ВВП (млрд руб.) 44491 50183 55702 60928

ВВП (млрд долл.) 1465 1707 1934 2101

Прирост инвестиций в основной капитал, % 6,00 3,90 3,50 2,90

Прирост реальных доходов населения, % 4,30 3,00 2,90 2,70

Доходы федерального бюджета (% ВВП) 18,65 18,80 18,70 18,80

Расходы федерального бюджета (% ВВП) 22,67 21,24 20,18 19,98

Профицит / дефицит (-) федерального бюджета (% ВВП) -4,02 -2,44 -1,48 -1,18

Экспорт (млрд долл.) 398,0 411 422 430

Импорт (млрд долл.) 248,8 313 359 388

Торговое сальдо (млрд долл.) 149,2 97 63 42

Сальдо счета текущих операций (млрд долл.) 72,6 42 13 -18

Сальдо счета капитальных операций (млрд долл.) -30,5 0,0 15,0 30,0

Сальдо платежного баланса (млрд долл.) 36,8 37,3 22,6 7,2

Окончание таблицы 22

1 2 3 4 5

Внешний долг частного сектора (млрд долл.) 436,1 440,0 450,0 490,0

Отношение долга к ВВП, % 29,8 25,8 23,3 23,3

Объем международных резервов (млрд долл.) 479,4 522 549 561

Номинальный обменный курс рубля к доллару (руб./долл.) 30,36 29,40 28,8 29

Номинальный обменный курс рубля к евро (руб./евро) 40,27 38,22 37,44 37,70

Индекс реального эффективного курса рубля (июль 1998 = 100) 122,6 134,0 141,8 145,5

Темп прироста ИПЦ, % 8,8 8,1 6,8 6,3

Темп прироста резервных денег, % 26,64 17,33 16,04 14,43

Темп прироста М2, % 28,51 19,09 20,68 18,83

Монетизация (М2/ВВП), % 45,3 47,9 52,0 56,5

Государственный долг (% ВВП) 8,8 11,5 12,8 13,9

Оптимистический сценарий Таблица 23

2010 2011 2012 2013

1 2 3 4 5

Цены на нефть («Urals», долл./барр.) 78,2 100,0 102,0 104,0

Темп прироста реального ВВП, % 4,00 3,20 3,80 4,30

Номинальный ВВП (млрд руб.) 44491 51218 58186 64693

ВВП (млрд долл.) 1465 1742 2020 2270

Прирост инвестиций в основной капитал, % 6,00 4,50 5,00 5,90

Прирост реальных доходов населения, % 4,30 3,50 3,50 4,00

Доходы федерального бюджета (% ВВП) 18,65 19,40 19,60 19,90

Расходы федерального бюджета (% ВВП) 22,67 20,81 19,31 18,82

Профицит / дефицит (-) федерального бюджета (% ВВП) -4,02 -1,41 0,29 1,08

Экспорт (млрд долл.) 398,0 460 473 488

Импорт (млрд долл.) 248,8 316 368 418

Торговое сальдо (млрд долл.) 149,2 144 106 70

Сальдо счета текущих операций (млрд долл.) 72,6 89 56 10

Сальдо счета капитальных операций (млрд долл.) -30,5 0,0 15,0 30,0

Сальдо платежного баланса (млрд долл.) 36,8 84,2 65,5 35,5

Внешний долг частного сектора (млрд долл.) 436,1 440,0 450,0 490,0

Отношение долга к ВВП, % 29,8 25,3 22,3 21,6

Объем международных резервов (млрд долл.) 479,4 569 639 680

Номинальный обменный курс рубля к доллару (руб./долл.) 30,36 29,40 28,8 28,5

Номинальный обменный курс рубля к евро (руб./евро) 40,27 38,22 37,44 37,05

Индекс реального эффективного курса рубля (июль 1998 = 100) 122,6 134,2 142,7 149,3

Темп прироста ИПЦ, % 8,8 8,3 7,3 6,6

Окончание таблицы 23

1 2 3 4 5

Темп прироста резервных денег, % 26,64 22,67 16,71 15,52

Темп прироста М2, % 28,51 24,51 23,71 19,88

Монетизация (М2/ВВП), % 45,3 49,0 53,4 57,6

Государственный долг (% ВВП), % 8,8 9,3 8,5 8,0

Сценарий бюджетной экспансии Таблица 24

2010 2011 2012 2013

Цены на нефть («Urals», долл./барр.) 78,2 100,0 102,0 104,0

Темп прироста реального ВВП, % 4,00 3,10 3,60 4,10

Номинальный ВВП (млрд руб.) 44491 51452 58883 66139

ВВП (млрд долл.) 1465 1750 2045 2281

Прирост инвестиций в основной капитал, % 6,00 4,20 4,50 4,90

Прирост реальных доходов населения, % 4,30 3,90 3,90 4,40

Доходы федерального бюджета (% ВВП) 18,65 19,40 19,40 19,30

Расходы федерального бюджета (% ВВП) 22,67 24,80 23,55 24,65

Профицит / дефицит (-) федерального бюджета (% ВВП) -4,02 -5,40 -4,15 -5,35

Экспорт (млрд долл.) 398,0 460 473 487

Импорт (млрд долл.) 248,8 319 377 425

Торговое сальдо (млрд долл.) 149,2 141 95 62

Сальдо счета текущих операций (млрд долл.) 72,6 86 45 2

Сальдо счета капитальных операций (млрд долл.) -30,5 0,0 0,0 0,0

Сальдо платежного баланса (млрд долл.) 36,8 80,5 40,1 -2,8

Внешний долг частного сектора (млрд долл.) 436,1 440,0 450,0 460,0

Отношение долга к ВВП, % 29,8 25,1 22,0 20,2

Объем международных резервов (млрд долл.) 479,4 565 610 612

Номинальный обменный курс рубля к доллару (руб./долл.) 30,36 29,40 28,8 29

Номинальный обменный курс рубля к евро (руб./евро) 40,27 38,22 37,44 37,70

Индекс реального эффективного курса рубля (июль 1998 = 100) 122,6 134,9 144,8 150,9

Темп прироста ИПЦ, % 8,8 8,9 8,3 7,9

Темп прироста резервных денег, % 26,64 22,05 20,08 20,53

Темп прироста М2, % 28,51 21,40 17,63 18,01

Монетизация (М2/ВВП), % 45,3 47,6 48,9 51,4

Государственный долг (% ВВП) 8,8 13,0 16,9 21,4

Полученные количественные значения динамики основных показателей социально-экономического развития РФ и денежной сферы в случае реализации Базового сценария показывают, что положительные темпы роста реального ВВП до конца 2013 г. не превысят 3,0%. К концу 2013 г. реальный ВВП РФ только на 4,3% превысит уровень 2008 г. Тем не менее ВВП на душу населения России в 2013 г. (по текущему курсу), с

учетом роста реального курса рубля и сокращения численности населения РФ, превысит уровень 2008 г. примерно на 20%.

Восстановление роста экономики обеспечивается как за счет стабильных цен на нефть, находящихся в достаточно комфортном для экономики России диапазоне, так и благодаря возобновлению притока иностранного капитала в страну, что обеспечит финансирование инвестиционных потребностей российских компаний. При этом в части инвестиций в основной капитал кризисные явления к концу 2013 г. полностью преодолены не будут. Уровень инвестиций в основной капитал в 2013 г. составит лишь 98,3% от уровня 2008 г. В то же время реальные располагаемые доходы населения в 2011— 2013 гг. не только не сократятся, но даже увеличатся примерно на 15,9% к докризисному уровню.

Мы предполагаем, что поскольку цены на нефть будут находиться хотя и на достаточно «комфортном» (не провоцирующем валютный или финансовый кризис), но все-таки недостаточно высоком уровне, ситуация в сфере государственных финансов в рамках данного сценария останется напряженной. При принятой предпосылке о сохранении номинальных расходов федерального бюджета в размере, определенном Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», дефицит федерального бюджета сохраняется на всем рассматриваемом периоде. Средства Резервного фонда могут обеспечить финансирование дефицита федерального бюджета только в 2011 г.

Мы не предполагаем использование средств ФНБ для финансирования дефицита бюджета, что позволяет рассчитывать на накопление в нем средств в размере около 5% ВВП.

Одной из важнейших предпосылок восстановления положительных темпов роста реальных инвестиций в основной капитал и реального роста ВВП является возвращение российских компаний и банков на мировой рынок капитала, а также сохранение устойчивого притока прямых иностранных инвестиций в Россию. Согласно полученным расчетам, для обеспечения заданных темпов роста инвестиций устойчивый чистый приток частного иностранного капитала в РФ должен начаться не позднее 2012 г. в размере до 15-30 млрд долл. в год.

Необходимо отметить, что на рассматриваемом периоде мы прогнозируем рост отрицательного сальдо баланса услуг, а также платежей по факторам производства и процентных платежей. Соответственно в 2013 г. мы прогнозируем возникновение отрицательного сальдо счета текущих операций платежного баланса РФ до 15-20 млрд долл.

Поскольку мы предполагаем, что ЦБ РФ, переходя к режиму таргетирования инфляции, сократит свое участие на валютном рынке, международные резервы Банка России будут накапливаться достаточно медленно. К концу 2013 г., по нашим оценкам, их объем достигнет 550-560 млрд долл., что ниже максимальных уровней 2007-2008 гг.

Положительное сальдо платежного баланса до 2013 г. (в 2011-2012 - за счет положительного сальдо счета текущих операций, а в 2013 г. - за счет притока капитала) обеспечит поддержание стабильного курса рубля к корзине валют (предполагаем сохранение пропорции доллара и евро в бивалютной корзине как 0,55:0,45). Изменения курсов доллара и евро к рублю в таком случае определяются преимущественно изменением взаимных котировок резервных валют на мировом рынке. Рост волатильности курса рубля по отношению к доллару и евро вследствие ослабления влияния Банка Рос-

сии на курс не отражается на итоговых годовых значениях курса, так как разнонаправленные колебания гасят друг друга.

В то же время снижение годовых темпов роста ИПЦ до 6,0-6,5% позволит заметно замедлить темпы реального укрепления рубля. В частности, к концу 2013 г. реальный эффективный курс рубля укрепится не более чем на 20% по отношению к середине 2008 г., или на 25% по отношению к концу 2008 г. Соответственно мы предполагаем сохранение положительной динамики объемов российского экспорта на фоне стагнации цен на сырье на мировых рынках. Импорт будет расти более высокими темпами, чем экспорт на протяжении всех рассматриваемых лет, и уже в 2011 г. превысит рекордные значения 2007 г.

Модель предполагает достаточно серьезные изменения в денежно-кредитной сфере российской экономики. Во-первых, как уже было сказано, модель свидетельствует о заметном снижении инфляции.

Во-вторых, изменение режима денежной политики Банка России означает расширение его операций на рынке государственных ценных бумаг (из-за необходимости финансировать дефицит федерального бюджета не только за счет средств Резервного фонда или внешних заимствований), а также активное рефинансирование ЦБ РФ коммерческих банков под покупаемые Центробанком в свой портфель ценные бумаги (например, корпоративных облигаций) и выдачу обеспеченных залогом кредитов коммерческим банкам на длительные сроки (не менее 1 года).

Следствием изменения основных инструментов политики денежных властей должен стать рост реальных процентных ставок в экономике. Так, реальная процентная ставка по кредитам нефинансовому частному сектору на срок до 1 года будет находиться в диапазоне 1,5-2,0% в 2011-2013 гг. При этом мы предполагаем рост до 2,6-2,7 денежного мультипликатора (отношение М2 к резервным деньгам). Иными словами, в рассматриваемый период возобновляется активный рост кредитной экспансии банковского сектора, наблюдавшейся до кризиса 2008 г.

Подводя итог анализу Базового сценария, необходимо отметить его следующие основные характеристики:

1. Восстановление объема реального ВВП на докризисном уровне только к концу 2012 г., объем реальных инвестиций не восстанавливается до значений 2008 г.;

2. Возвращение российских компаний на мировой рынок капитала;

3. Обязательный переход к новым механизмам обеспечения денежного предложения ЦБ РФ и рост реальной стоимости денег в экономике;

4. Сохранение условий для дефицита федерального бюджета, полное использование средств Резервного фонда и крайне медленное накопление Фонда национального благосостояния;

5. Заметное снижение инфляции на фоне укрепления реального эффективного курса рубля и высоких темпов роста денежной массы и монетизации экономики России.

В рамках Оптимистического сценария повышение средних цен на нефть (сорт «Urals») до 100 долл./барр. в 2011 г. и 102-104 долл./барр. - в 2012-2013 гг. позволяет повысить темпы роста российской экономики до 3,5-4,5% в год. Таким образом, к концу 2013 г. реальный ВВП будет примерно на 7% выше, чем в 2008 г. ВВП на душу населения (в долларах по текущему курсу) увеличится в 2012 г. по сравнению с 2007 г. примерно на 40%, до 16-16,5 тыс. долл.

В данном сценарии на рубеже 2012-2013 гг. удается восстановить реальный объем инвестиций в основной капитал на докризисном уровне.

Высокие цены на мировых сырьевых рынках позволяют обеспечить доходы федерального бюджета, достаточными для финансирования расходов федерального бюджета на запланированном уровне. Более того, в 2012-2013 гг. может наблюдаться профицит федерального бюджета (до 1 п.п. ВВП), что позволит возобновить накопление средств в Резервном фонде.

Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура в рамках данного сценария создает условия для поддержания устойчивой ситуации с платежным балансом РФ. На протяжении всего рассматриваемого периода сальдо платежного баланса, а также обеих его составляющих остается положительным. В частности, сальдо платежного баланса находится в диапазоне 35-85 млрд долл. в год, а ежегодный приток частного капитала в страну достигает 30 млрд долл.

При данном сценарии Банк России не может избежать заметного роста международных резервов, возвращаясь к политике сдерживания номинального укрепления рубля. Таким образом, к концу 2013 г. международные резервы ЦБ РФ превышают уровень 2008 г. и вырастают до 670-680 млрд долл.

Номинальный обменный курс рубля к доллару укрепляется в 2011-2013 гг. до 28,028,5 рублей за доллар, или примерно на 10% по отношению к среднегодовому курсу за 2010 г. В то ж время инфляция (по ИПЦ) хотя и продолжает снижаться, остается выше, чем в базовом сценарии - 6,5-7,0%. Результатом этого является устойчивое реальное укрепление рубля, и к концу 2013 г. реальный эффективный курс рубля на 26-27% превысит уровень лета 2008 г.

Так как в данном сценарии мы предполагаем переход ЦБ РФ к режиму таргетирова-ния инфляции и использование процентных ставок в качестве основного рабочего инструмента (хотя и с большим вниманием к валютному рынку), реальная стоимость денег в экономике также возрастает. По нашим оценкам, реальная ставка процента по однолетним кредитам нефинансовому сектору может составлять 1,0-1,5%. Монетизация экономики при этом возрастает, как и в базовом сценарии, примерно до 60% ВВП.

Таким образом, основными отличиями Оптимистического сценария от Базового сценария являются:

1. Более быстрое восстановление реального объема ВВП, превышение докризисного уровня по инвестициям в основной капитал;

2. Благоприятная ситуация с платежным балансом и его составляющими, быстрое накопление международных резервов;

3. Возврат к политике профицита федерального бюджета и накопления средств в Резервном фонде;

4. Медленное снижение инфляции, быстрое реальное и номинальное укрепления курса рубля на фоне высоких темпов роста денежной массы и монетизации экономики России;

5. Ограниченные возможности Банка России по переходу к инфляционному таргети-рованию, необходимость уделять больше внимания ситуации валютном рынке.

В Сценарии бюджетной экспансии, несмотря на благоприятные внешние условия, сохраняется дефицит бюджета на уровне 5-5,5% ВВП, что отрицательно сказывается на темпах экономического роста и реальных инвестициях в экономике. Так, темпы роста

реального ВВП и инвестиций в основной капитал в данном сценарии примерно на 0,51 п.п. ниже, чем в оптимистическом сценарии.

Финансирование дефицита федерального бюджета за счет рыночных заимствований ведет к повышению реальной ставки процента для заемщиков (до 2,5-3 п.п. на внутреннем рынке), более высоким темпам инфляции (за счет конечной монетизации долга денежными властями) и низкой кредитной активности банков. Так, темпы роста ИПЦ в данном сценарии не снижаются ниже 7,9%, и, несмотря на сдерживание ЦБ РФ номинального укрепления рубля, реальный курс российской валюты к концу 2013 г. примерно на 28% выше уровня лета 2008 г. Объем государственного долга РФ в данном сценарии к концу 2013 г. достигает 21-21,5% ВВП, что близко к критическим значениям (с точки зрения оценки способности обслуживать такой долг при изменении рыночной конъюнктуры) для такой страны как Россия, государственные финансы которой и оценка страновых рисков сильно зависят от колебаний цен на нефть.

Укрепление курса рубля также оказывает негативное влияние на платежный баланс РФ. Вследствие быстрого роста импорта баланс счета текущих операций в 2013 г. становится нулевым, что при отсутствии притока капитала в страну (из-за низкой инвестиционной активности внутри страны и усиления рисков, связанных с ростом долга) приводит к отрицательному сальдо платежного баланса в целом и стабилизации объема международных резервов на уровне, близком к докризисному максимуму - 610 млрд долл.

Подводя итог анализу Сценария бюджетной экспансии, необходимо отметить, что данный сценарий фактически предполагает усиление зависимости экономики РФ от цен на нефть и формирование предпосылок для бюджетного кризиса в будущем. Отсутствие сбалансированности бюджетной системы РФ уже в пределах рассматриваемого периода (до 3 лет) является фактором, негативно влияющим на темпы экономического роста, платежный баланс, скорость снижения инфляции и ситуацию в сфере денежного обращения.

Раздел 3. Финансовые рынки и финансовые институты

3.1. 2010 год: восстановление российского финансового рынка

В 2010 г. российский финансовый рынок продолжил восстановление, начавшееся в марте-апреле 2009 г. Между двумя кризисами в новейшей истории России (1997— 1998 гг. и 2008—2009 гг.) имелись существенные различия, главное из которых в том, что кризис 1997—1998 г. был локальным, а более поздний — глобальным. Кризис конца 1990-х был усугублен явными просчетами в экономической политике российских властей. Во второй половине 2000-х гг. прежних ошибок власти удалось избежать, были накоплены финансовые резервы, однако застой в экономической политике привел к высокому уровню зависимости страны от внешнеэкономической конъюнктуры.

Кризис 2008—2009 гг. не превзошел кризис 1997—1998 гг. по глубине падения биржевых индексов (см. табл. 1). Во время первого кризиса индекс РТС упал на 91,3%, индекс ММВБ на 73,0%; глубина падения обоих индексов в 2008—2009 гг. составила соответственно 78,2% и 68,2%. По длительности падения цен акций последний кризис был менее продолжительным, чем его предшественник. В 1997—1998 гг. индекс РТС падал в течение 14 месяцев, ММВБ — 13 месяцев; продолжительность падения данных индексов в 2008—2009 гг. составила соответственно 8 и 7 месяцев. Это в основном связано с тем, что во время текущего кризиса цена нефти снизилась до дна в течение всего 5 месяцев, тогда как при прошлом кризисе снижение цены на нефть продолжалось 24 месяца (см.рис. 6далее по тексту).

Таблица 1

Количественные параметры финансовых кризисов 1997/98 гг. и 2008/09 гг. в России

Кризис 1997/98 гг.

Кризис 2008/09 гг.

1. Падение от пика

1.1. Глубина, % Индекс РТС Индекс ММВБ

1.2. Продолжительность, месяцев Индекс РТС

Индекс ММВБ

2. Восстановление, месяцев Индекс РТС

Индекс ММВБ

—91,3 —73,0

14 13

59 8

—78,2 —68,2

8 7

24

25

Источник: по данным РТС и ММВБ по состоянию на 31.01.2011 г.

Во время двух рассматриваемых кризисов по-разному шло восстановление фондовых индексов ММВБ и РТС. Во время кризиса 1997—1998 гг. из-за 5-кратной девальвации рубля рублевый индекс ММВБ восстановился до пикового предкризисного значения всего за 8 месяцев, а восстановление валютного индекса РТС заняло 59 месяцев. В 2008—2009 гг. рубль был девальвирован примерно на 50%, при этом в ходе последующего укрепления была отыграна примерно половина от его обесценения. По этой при-