Раздел 2. Денежно-кредитная и бюджетная сферы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Раздел 2. Денежно-кредитная и бюджетная сферы

2.1. Денежно-кредитная политика

Основные события в денежно-кредитной сфере в 2011 г. можно условно разделить на два этапа: с января по август и с августа до конца года. В 1-м полугодии в основном наблюдалось продолжение тенденций, характерных для 2010 г.: плавное восстановление финансовой сферы экономики при одновременном увеличении денежного предложения, международных резервов ЦБ РФ и умеренной инфляции. В этот период Банк России продолжал сворачивать антикризисную поддержку финансовой системы. В августе начался второй период, формально очень напоминающий начало кризиса 20082009 гг.: вследствие оттока частного капитала и закрытия внешних рынков для российских заемщиков банковский сектор вновь начал испытывать трудности с привлечением ликвидных ресурсов, стали расти процентные ставки, сократились международные резервы. При этом увеличение оттока капитала происходило при сохранении высоких мировых цен на ключевые товары российского экспорта. Основными причинами ускорившегося оттока стали негативные тенденции в мировой экономике (долговые проблемы в ЕС и США при медленном экономическом росте в этих странах).

По всей видимости, мировая экономика будет развиваться нестабильно в течение еще достаточно длительного периода времени, поэтому отмеченные выше колебания на российском финансовом рынке, скорее всего, сохранятся на протяжении следующих лет. В таких условиях ЦБ РФ постепенно отказывается от значительного вмешательства в функционирование валютного рынка путем проведения валютных интервенций, а сосредоточивается на задаче снижения инфляции в России, пытаясь использовать процентные ставки как основной инструмент денежно-кредитной политики.

2.1.1. Денежный рынок

С начала года и вплоть до августа 2011 г., как и в 2010 г., наблюдался рост международных резервных активов ЦБ РФ (см. рис. 1). Основной причиной увеличения резервов стала дорожающая нефть, цены на которую во II квартале 2011 г. достигали трехлетних максимумов. Кроме того, вследствие нестабильности на мировых финансовых рынках в первой половине 2011 г. резко выросло в цене золото, которое также входит в состав международных резервов ЦБ РФ. В результате в августе международные резервы достигли величины 544 млрд долл., увеличившись с начала года на 13,2%. Это стало максимальным значением с осени 2008 г.

Усиление оттока капитала в сентябре было связано с усугублением мирового финансового кризиса: с понижением международным рейтинговым агентством 81апёагё&Роог8 кредитного рейтинга США с ААА до АА+ и последовавшим за этим падением мировых фондовых рынков и цен на нефть. Инвесторы начали выводить средства из рискованных активов по всему миру, в том числе из РФ. Однако резкое сокращение резервов в первую очередь было связано с падением курса евро по отношению к доллару США, так как снижение курса европейской валюты к доллару вызвало уменьшение долларовой стоимости части резервов, номинированных в евро. Интервенции ЦБ РФ на валютном рынке были невелики: за август - сентябрь было продано лишь 7,5 млрд долл. и 0,6 млрд евро (см. рис. 2).

п Денежная база в узком определении (млрд руб.) Золотовалютные резервы (млрд долларов)

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 1. Динамика денежной базы в узком определении и международных резервных активов ЦБ РФ в 2008-2011 гг.

30000 20000 10000 о

-10000 -20000 -30000 -40000 -50000 -60000

. -пР ■ ■ т ■ 1 -П П 1 ни 1 и П.П - р „ 1 1 и II Г1 Г|1-1 1 1 1 1 ГПГГПГГГ

§ ё 5 :

1 § ; о ч: -е- !

□ Доллары США

1 .3

1 £

I Евро

^н ^н ^н

I I I

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 2. Чистые покупки валюты Банком России в 2008-2011 гг.

После кризиса 2008 г. денежная база в широком определении росла быстрее международных резервов, однако в 2011 г. расширение денежной базы практически остановилось. Быстрое восстановление денежной базы в 2009-2010 гг. было связано прежде всего с использованием средств Резервного фонда для финансирования дефицита бюд-

жета (см. рис. 3). При этом коммерческие банки возвращали ЦБ РФ кредиты, полученные в период кризиса, что вело к сжатию денежного предложения.

В 2011 г. бюджет был исполнен с профицитом, и средства Резервного фонда не расходовались. Более того, профицит бюджета накапливался на счетах правительства в ЦБ РФ, что сдерживало прирост денежной базы. Как отмечалось выше, валютные интервенции Банка России в 2011 г. также оказались невелики.

В течение кризиса 2008-2009 гг. и в посткризисный период значительное влияние на денежное предложение оказывали операции ЦБ РФ по предоставлению средств коммерческим банкам (см. рис. 4). Осенью 2011 г., когда кредитным организациям вновь потребовались ликвидные ресурсы, Банк России снова увеличил объем предоставленных коммерческим банкам средств, что стало основным фактором роста денежной базы. Отметим, что по итогам года денежная база увеличилась лишь на 0,5 трлн руб. (+5,5%), при этом прирост денежной базы за декабрь составил 1,2 трлн руб., за 2010 г. денежная база увеличилась на 1,7 трлн руб. (+26,6%).

Источник: ЦБ РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 3. Основные факторы изменения денежной базы (в широком определении)

в 2008-2011 гг.1

Баланс Банка России в 2010-2011 гг.

Таблица 1

01.01.2010 01.01.2011 01.12.2011

Млрд руб. % активов/ пассивов Млрд руб. % активов/ пассивов Млрд руб. % активов/ пассивов

1 2 3 4 5 6 7

Средства, размещенные у нерезидентов, и ценные бумаги иностранных эмитентов 12383,3 80,3 13272 85,5 14142 76,4

Кредиты и депозиты 1705,8 11,1 514 3,3 1657 8,9

Драгоценные металлы 764,6 5,0 1 201 7,7 1602 8,7

1 Рассмотренный период в 2008 и 2011 гг. определяется доступностью на момент написания обзора данных по валютным интервенциям ЦБ РФ и балансу ЦБ РФ.

Окончание таблицы 1

1 2 3 4 5 6 7

Ценные бумаги 465,9 3,0 441 2,8 421 2,3

Прочие активы 100,3 0,7 99 0,6 697 3,8

Итого по активам 15420 100 15526 100 18519 100

Наличные деньги в обращении 4629,9 30 5792 37,3 6150 33,2

Средства на счетах в Банке России 7979,7 51,7 6431 41,4 8532 46,1

в том числе правительства России 4980,2 32,3 3270 21,1 5263 28,4

кредитных организаций — резидентов 1731,3 11,2 1817 11,7 1328 7,2

Средства в расчетах 8,4 0,1 7 0,0 33 0,2

Выпущенные ценные бумаги 283,1 1,8 589 3,8 0 0,0

Прочие пассивы 168,3 1,1 145 0,9 1397 7,5

Капитал 2099,1 13,6 2359 15,2 2407 13,0

Прибыль отчетного года 251,4 1,6 204 1,3 0 0,0

Итого по пассивам 15420 100 15526 100 18519 100

Источник: Банк России.

3500

3000 - -

2500 - -2000 - -

ю

^ 1500 --

чд

ср

1000 --

500 --

0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 000000000000000000000000 смсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсмсч

ОООООт-ОООООт-ООООт-т-ООООт-т-

0 1 1 1 1 1 2 2 2 2 3 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 2

В] Беззалоговые кредиты □ Прочие кредиты

■ Ломбардные кредиты и кредиты "овернайт" ■ Задолженность по операциям прямого РЕПО

Источник: ЦБ РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 4. Задолженность коммерческих банков перед ЦБ РФ по отдельным инструментам рефинансирования в 2008-2011 гг.

Рассмотрим структуру денежной базы в широком определении более подробно (см. табл. 2). В 2011 г. растущими компонентами денежной базы стали наличные деньги, а также обязательные резервы. Увеличение обязательных резервов было связано с трехкратным повышением ЦБ РФ нормативов обязательного резервирования в 1-м полугодии в рамках возвращения их на докризисный уровень. В то же время отсутствие каналов устойчивого расширения денежной базы, отмеченное выше, а также проблемы в мировой экономике, приведшие к оттоку капитала и трудностям с рефинансированием российских компаний, вызвали сокращение ликвидности в банковском секторе. В результате избыточные резервы банков за год снизились: корреспондентские счета ком-

мерческих банков в ЦБ РФ по итогам года практически не изменились (-1,3%), однако депозиты банков уменьшились на 38,7%, а вложения кредитных организаций в облигации Банка России снизились с почти 600 млрд руб. на начало 2011 г. до нуля.

Денежная масса М2 в национальном определении за 2011 г. увеличилась на 22,6%, составив на 1 января 2012 г. 24,5 трлн руб., или 45,1% ВВП. За 2011 г. монетизация ВВП выросла на 0,8 п.п. В 2011 г. по мере развития финансовой системы страны продолжился рост денежного мультипликатора, который за год вырос на 16% и равнялся 2,8 по состоянию на 1 января 2012 г. по сравнению с 2,4 на 1 января 2011 г.

Таким образом, основными причинами медленного роста денежного предложения в 2011 г. стали незначительные интервенции ЦБ РФ на валютном рынке, ограничению которых способствовало сохранение стабильного общего сальдо платежного баланса, сформировавшегося в результате устойчиво положительного сальдо текущего счета и отрицательного сальдо счета операций с капиталом и финансовыми инструментами. При этом Резервный фонд не расходовался, а пополнялся. В сложившейся ситуации основным источником роста денежного предложения стали операции ЦБ РФ по рефинансированию банковской системы. В настоящий момент можно утверждать, что сложившиеся тенденции, скорее всего, продолжатся в 2012 г., что приведет к медленному расширению денежного предложения в случае отсутствия внешних шоков.

Таблица 2

Динамика денежной базы в широком определении в 2011 г. (млрд руб.)

01.01.2011 01.04.2011 01.07.2011 01.10.2011 01.01.2012

Денежная база (в широком определении) 8 190,3 7 514,2 7 410,3 7 407,9 8644,1

- наличные деньги в обращении с учетом остатков средств в кассах кредитных организаций 5 785,2 5 482,7 5 787,8 6 059,5 6895,8

- корреспондентские счета кредитных организаций в Банке России 994,7 597,2 786,5 781,6 981,6

- обязательные резервы 188,4 244,1 331,3 347 378,4

- депозиты кредитных организаций в Банке России 633,2 786,7 486,4 209,5 388,3

- облигации Банка России у кредитных организаций 588,9 403,4 18,3 10,3 0

Источник: ЦБ РФ.

2.1.2. Инфляционные процессы

По итогам 2011 г. инфляция в России оказалась минимальной за всю новейшую историю РФ. Такой результат стал возможным благодаря удачному сочетанию монетарных и немонетарных факторов. При этом отметим, что по динамике инфляции в январе - мае было трудно предполагать такое замедление темпов роста цен, поскольку рост цен в этот период в целом совпадал с аналогичным периодом 2010 г. Снижение инфляции относительно 2010 г. было достигнуто во 2-м полугодии.

Как видно из рис. 5, темп прироста денежного предложения начал снижаться с осени 2010 г., что не могло не сказаться на инфляционных процессах в 2011 г. Из немонетарных факторов инфляции выделим стабильность обменного курса рубля (см. раздел 2.1.4), медленный экономический рост, а также высокий урожай сельскохозяйственной продукции. Отметим, что, несмотря на некоторое ослабление рубля в конце лета - осенью, в целом по итогам года номинальный эффективный курс рубля изменился незна-

чительно (+2,4%), что при прочих равных условиях означает стабильность рублевых цен на импортируемые в Россию товары.

Рассмотрим динамику инфляционных процессов в 2011 г. более подробно. Как видно из табл. 3, главной причиной замедления инфляции стал значительно более медленный по сравнению с предыдущими годами темп роста цен на продовольственные товары. Основной вклад в рост цен на продукты питания внесло удорожание мяса и птицы (+9,2%), рыбы и морепродуктов (+10,3%), а также хлеба и хлебобулочных изделий (+8,9%).

Продолжился рост цен на жилищно-коммунальные услуги (+11,7%), однако более медленными темпами, чем в 2010 г. Заметно выросли цены на услуги дошкольного воспитания (+11,3%), санаторно-оздоровительные услуги (+9,1%) и услуги организаций культуры (+11,3%).

Источник: Росстат, ЦБ РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 5. Темпы прироста потребительских цен и денежной массы М2 в РФ в 2008-2011 гг. (в годовом выражении)

Непродовольственные товары в 2011 г. дорожали быстрее, чем в 2010 г. Отчасти это могло быть связано с удорожанием бензина на 14,9%, табачных изделий на 21,1%, а также строительных материалов на 7,9%.

Напомним, что в 2012 г. ежегодное повышение регулируемых государством тарифов на платные услуги населению перенесено с 1 января на 1 июля. Следовательно, в 1-м полугодии инфляция в годовом выражении будет, скорее всего, и дальше снижаться. В случае продолжения Банком России политики ограниченного вмешательства в функционирование валютного рынка при отсутствии серьезных внешних шоков и разумной бюджетной политике мы ожидаем, что по итогам 2012 г. также может произойти дальнейшее снижение инфляции в РФ.

Таблица 3

Годовой темп прироста цен на отдельные виды товаров и услуг в 2008-2011 гг. (% к декабрю предыдущего года)

2008 2009 2010 2011 2008-2011

ИПЦ 13,3 8,8 8,8 6,1 42,3

Продовольственные товары 16,5 6,1 12,9 3,9 45,0

Крупа и бобовые 25,8 -2,5 58,8 -8,0 79,2

Масло сливочное 10,5 7,9 23,3 6,6 56,7

Масло подсолнечное 22,1 -19,8 27,6 4,6 30,7

Макаронные изделия 33,8 1,6 4,7 3,4 47,2

Молоко и молочная продукция 12,2 2,3 16,7 6,3 42,4

Хлеб и хлебобулочные изделия 25,9 2,4 7,6 8,9 51,1

Мясо и птица 22,2 5,0 5,3 9,2 47,5

Рыба и морепродукты 15,1 10,6 4,8 10,3 47,2

Непродовольственные товары 8,0 9,7 5,0 6,7 32,7

Строительные материалы 11,3 2,1 4,6 7,9 28,3

Бензин автомобильный 1,2 8,0 6,5 14,9 33,7

Услуги 15,9 11,6 8,1 8,7 52,0

Жилищно-коммунальные услуги 16,4 19,6 13,0 11,7 75,7

Услуги дошкольного воспитания 20,7 16,2 7,7 11,3 68,1

Санаторно-оздоровительные услуги 21,2 9,5 5,4 9,0 52,5

Услуги пассажирского транспорта 22,5 6,5 8,7 9,1 54,7

Услуги организаций культуры 15,5 11,3 8,6 11,3 55,4

Источник: Росстат.

2.1.3. Основные мероприятия в области денежно-кредитной политики

В начале 2011 г. после неоднократных понижений процентных ставок по своим инструментам в период кризиса и после него Банк России вернулся к ужесточению денежно-кредитной политики. В прошедшем году ставка рефинансирования повышалась дважды. Отметим, что оба повышения пришлись на первую половину года (28 февраля и 3 мая): за этот период ставка увеличилась с 7,75 до 8,25%. Одновременно с повышением ставки рефинансирования на сопоставимую величину повышались процентные ставки как по операциям абсорбирования, так и по операциям предоставления ликвидности. В конце мая ставки по депозитным операциям ЦБ РФ были повышены на 0,25 п. п. при сохранении прочих ставок (в том числе ставки рефинансирования) неизменными.

В этот же период ЦБ РФ трижды повышал нормативы обязательного резервирования. Начиная с февраля три месяца подряд Банк России объявлял об ужесточении нормативов резервирования: по обязательствам кредитных организаций перед юридическими лицами - нерезидентами в рублях и в иностранной валюте: с 2,5 до 3,5% с 1 февраля, с 3,5 до 4,5% с 1 марта, с 4,5 до 5,5% с 1 апреля; по обязательствам перед физическими лицами и иным обязательствам кредитных организаций в рублях и в иностранной валюте: с 2,5 до 3% с 1 февраля, с 3 до 3,5% с 1 марта, с 3,5 до 4% с 1 апреля. Отметим, что норматив резервирования по обязательствам перед нерезидентами был повышен более значительно, что отражает намерение Банка России дестимулировать заимствования за рубежом в условиях финансовой нестабильности, чтобы снизить валютные риски. В результате повышения нормативов обязательного резервирования они вернулись на уровень первой половины 2008 г.

Дополнительные меры по ужесточению денежно-кредитной политики и сворачиванию антикризисных мер включали следующее:

• 31 января 2011 г. ЦБ РФ принял решение повысить требования к рейтингам эмитентов, чьи ценные бумаги включены в ломбардный список ЦБ. С 1 апреля 2011 г. минимальный рейтинг был повышен с В-/ВЗ до В/В2, а с 1 июля 2011 г. - с В/В2 до В+/В1 по классификации рейтинговых агентств Standard&Poor's, Fitch Rating и Moody's Investors Service.

• С 10 февраля 2011 г. Банк России приостановил проведение операций по предоставлению кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами, на срок от 91 до 180 дней, а также ломбардных кредитов по фиксированной процентной ставке на срок 30 дней.

• С 1 июля Банк России приостановил заключение сделок прямого РЕПО с кредитными организациями, обеспечением по которым являются акции российских компаний. Главной причиной ужесточения денежно-кредитной политики стало ускорение темпов инфляции в начале года. Кроме того, данное решение имело своей целью стерилизацию накопленной избыточной ликвидности в банковской системе, сформировавшейся в результате большой прибыли банков, полученной из-за сокращения резервов на возможные потери по ссудам, роста стоимости вложений в ценные бумаги вследствие посткризисного восстановления фондовых рынков, а также увеличения процентной маржи. Для привлечения свободных средств банков на депозиты в ЦБ РФ Банк России повышал процентные ставки по ним. При этом необходимо отметить, что ЦБ РФ сужал спред между ставками по предоставлению и абсорбированию ликвидности (см. рис. 6). Такая политика способствовала повышению роли процентных ставок как инструментов ДКП в рамках перехода к режиму таргетирования инфляции. Причем в условиях избыточной ликвидности на рыночные процентные ставки оказывали влияние прежде всего ставки по депозитам ЦБ (например, в 2010 г.), а в периоды недостаточности ликвидности (осень - зима 2011 г.) - ставки по инструментам предоставления ликвидности ЦБ РФ. Таким образом, меняя процентные ставки и устанавливая лимиты на выдачу кредитов коммерческим банкам, ЦБ РФ оказывает существенное воздействие на ситуации на денежном рынке, фактически определяя объем предложения и стоимость денег.

Источник: Росстат, ЦБ РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 6. Ставки ЦБ РФ по основным операциям предоставления и абсорбирования ликвидности, а также ставка на рынке МБК в 2008-2011 гг.

В середине сентября в условиях роста финансовой нестабильности Банк России снизил на 0,25 п.п. минимальные ставки по операциям предоставления ликвидности на открытом рынке (ломбардным аукционам и аукционам прямого РЕПО), а также по большинству операций постоянного действия (ломбардным кредитам, операциям прямого РЕПО, кредитам, обеспеченным золотом, нерыночными активами или поручительствами). Одновременно Банк России увеличил процентные ставки по депозитным операциям постоянного действия на 0,25 п.п. Таким образом, ЦБ РФ еще больше сократил спред между ставками по кредитам и депозитам, что должно способствовать повышению эффективности его процентной политики.

Также по мере ухудшения ситуации с ликвидностью на банковском рынке Банк России принял решение расширить возможности банков по рефинансированию. С 1 ноября ЦБ РФ возобновил выдачу кредитов, обеспеченных нерыночными активами или поручительствами, на срок от 91 до 180 дней по ставке 7,5%. Кроме того, с этого же дня был увеличен срок предоставления кредитов, обеспеченных золотом, до 180 дней. Таким образом, инструменты рефинансирования, которые Банк России использовал для подкрепления ликвидности банков в кризис 2008-2009 гг., вновь стали доступны для использования коммерческими банками.

25 ноября Банк России объявил о том, что с 5 декабря 2011 г. понижаются минимальные рейтинги, которые должны иметь эмитенты ценных бумаг для включения их в ломбардный список ЦБ РФ. Также с 1 декабря перестал применяться дисконт при расчете стоимости обеспечения по операциям прямого РЕПО сроком до 6 календарных дней с облигациями федерального займа и облигациями Банка России. Наконец, с 1 декабря поправочный коэффициент, применяемый для корректировки стоимости облигаций федерального займа, принимаемых в обеспечение по кредитам Банка России, был повышен с 0,98 до 1. Принятые решения были направлены на расширение возможностей коммерческих банков по привлечению рефинансирования со стороны Банка России.

Действия Банка России во второй половине года, направленные на поддержку банковской системы, демонстрируют, что в случае обострения ситуации в мировой экономике ЦБ РФ готов оперативно восполнить дефицит ликвидности.

В целом по итогам 2011 г. Банк России, на наш взгляд, продвинулся по пути перехода к таргетированию инфляции с помощью процентных ставок. Однако нельзя не отметить, что внешние обстоятельства складывались для него благоприятно. В частности, общий профицит платежного баланса был небольшим, хороший урожай способствовал снижению цен на сельскохозяйственную продукцию, экстренных мер по поддержке финансового сектора либо «охлаждению» экономики принимать не требовалось. В то же время успешность дальнейших шагов по внедрению инфляционного таргетирования во многом будет зависеть от ситуации в мировой экономике, которая остается крайне неопределенной. Но мы полагаем, что курс ЦБ РФ на снижение вмешательства в функционирование валютного рынка, а также управление денежным предложением с помощью процентных ставок является верным.

Отметим, что в сфере денежно-кредитной политики основным вызовом является крайне высокая степень зависимости внутреннего спроса от внешних условий. Их влияние распространяется в экономике по многим каналам: напрямую через потребительский спрос, через инвестиционный спрос, через государственный спрос, наконец -через потребительский спрос, стимулируемый расширением бюджетных расходов. Ко-

лебания в уровне цен и доходов от торговли углеводородами приводят к колебаниям в притоке валютных средств в экономику и, соответственно, к колебаниям валютного курса и размеров денежного предложения. Для снижения уровня зависимости экономики от этих колебаний необходимо создать новый «номинальный якорь», альтернативный обменному курсу, и сформировать доверие рыночных агентов к этому якорю.

Для ресурсно-зависимой экономики объективно трудно поддерживать одновременно низкую инфляцию и ограничения на обменный курс. Такая политика возможна только за счет отказа от возможности управлять процентными ставками, т. е., в конечном счете, внутренним спросом. Мы полагаем, что в качестве приоритета денежно-кредитной политики необходимо принять снижение инфляции (т.е. стабильность цен в национальной валюте). Важным аргументом в пользу такого выбора является то, что застраховаться от изменения инфляции экономические агенты практически не могут, тогда как хеджировать валютные риски вполне возможно при условии развития рынков производных финансовых инструментов.

В завершение данного раздела отметим, что в начале ноября Банк России внес на рассмотрение в Государственную Думу проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2012 г. и на период 2013 и 2014 гг. В предстоящий трехлетний период ЦБ РФ планирует завершить переход к таргетирова-нию инфляции. В рамках стратегии последовательного снижения темпов роста цен ставится задача снижения инфляции до 4-5% в год к 2014 г. Основной целью курсовой политики Банк России видит сокращение прямого вмешательства в курсообразование и создание условий для перехода к режиму плавающего валютного курса. По мере снижения вмешательства ЦБ РФ в функционирование валютного рынка политика управления процентными ставками станет ключевой в процессе денежно-кредитного регулирования. Решения об изменении процентных ставок будут приниматься, как правило, ежемесячно, с учетом анализа инфляционных процессов.

В качестве других важных задач на среднесрочную перспективу Банк России ставит:

• поддержание финансовой стабильности (для реализации этой цели Банк России будет уделять особое внимание своевременной идентификации и оценке принятых банками рисков, обеспечению прозрачности деятельности кредитных организаций); мы полагаем, что в рамках достижения данной цели особое внимание должно уделяться вопросам макропруденциального регулирования и контрциклического надзора за коммерческими банками;

• развитие инфраструктуры финансовых рынков и расширение их емкости; на наш взгляд, лучшим вкладом ЦБ РФ в решение данной задачи является обеспечение финансовой стабильности, а также низкой инфляции, повышающей склонность экономических агентов к сбережениям;

• совершенствование российской национальной платежной системы, бесперебойная и эффективная работа которой является необходимым условием повышения действенности мер денежно-кредитного регулирования, а также обеспечения финансовой стабильности;

• повышение информационной открытости Банка России в области денежно-кредитной политики; в последние годы ЦБ РФ достиг большого прогресса в сфере прозрачности своей политики и в настоящее время приближается к лучшим мировым образцам; в то же время у него еще есть ресурсы по повышению качества аналитической работы и анализа макроэкономической ситуации.

2.1.4. Платежный баланс1 и обменный курс рубля

В 2011 г. сохранение мягкой денежно-кредитной политики ведущими мировыми экономиками, а также рост напряженности на Ближнем Востоке и в Северной Африке привели к росту цен на сырьевые товары, вследствие чего экспорт продукции ТЭК из РФ по итогам года увеличился на 34% по сравнению с предыдущим годом. В то же время отток капитала из страны по итогам года оказался намного больше ожидаемого правительством и Банком России, что отражает высокие риски инвестирования в российскую экономику. В результате по итогам года платежный баланс страны выглядит достаточно устойчиво, однако в среднесрочном периоде очевидна его уязвимость к внешнеэкономической конъюнктуре.

Согласно опубликованной Банком России предварительной оценке платежного баланса РФ за 2011 г., положительное сальдо счета текущих операций составило 101,1 млрд долл., т.е. увеличилось на 44% по сравнению с 2010 г. (табл. 4). В том числе положительное сальдо торгового баланса выросло на 31% (со 151,7 млрд до 198,1 млрд долл.), при этом экспорт товаров увеличился на 30% (с 400,4 млрд до 521,4 млрд долл.) при увеличении импорта товаров также на 30% (с 248,7 млрд до 323,3 млрд долл.). Доля экспорта нефти, нефтепродуктов и природного газа составила 65,3% в общей величине экспорта, увеличившись на 1,9 п.п. по сравнению с 2010 г. Отметим, что в 2011 г. объем как экспорта, так и импорта оказался максимальным за всю новейшую историю РФ.

Таблица 4

Основные статьи платежного баланса и динамика внешнего долга в 2009-2011 гг. (млрд долл.)

Показатель 2009 2010 2011

I кв. II кв. III кв. IV кв. Год I кв. II кв. III кв. IV кв. Год I кв. II кв. III кв. IV кв. 2 Год3

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Счет текущих операций 9,7 8,0 15,1 15,9 48,6 33,6 18,5 5,5 12,7 70,3 31,2 21,9 18,4 29,6 101,1

Счет операций с капиталом и финансовыми 4 инструментами -32,4 3,3 -26,7 12,2 -43,5 -11,6 9,2 -6,6 -16,5 -25,5 -15,9 -8,7 -20,2 -30,5 -75,3

Изменение валютных резервов (знак «+» означает снижение, а знак «-» - рост резервов) 30,5 -14,2 9,1 -28,8 5,1 -16,6 -26,1 -2,7 8,6 44,8 -10,1 -12,9 1,8 8,6 -12,6

Чистые ошибки и пропуски -7,8 2,9 2,6 0,6 -1,7 -5,5 -1,6 3,8 -4,8 -8,0 -5,2 -0,3 0,1 -7,7 -13,1

Изменение внешнего долга РФ (знак «+» означает рост, а знак «-» - снижение долга) 19,1 51,5 6,3 -60,3 16,6 -34,2 19,6 7,9 -6,7 -13,3 20,7 29,2 -11,8 11,9 50,0

Анализ платежного баланса выполнен на основе предварительных данных ЦБ РФ. http://cbr.ru/statistics/print.aspx?file=credit_statistics/bal_of_payments_est.htm&pid=svs&sid=opb

2 Предварительная оценка.

3 Предварительная оценка.

4 Без учета валютных резервов.

Окончание таблицы 4

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Изменение внешнего государственного долга РФ 0,2 -1,5 -2,0 -3,7 -7,1 -2,4 4,1 9,4 2,5 13,7 1,3 0,0 -2,7 0,0 -1,3

Изменение внешнего долга частного сектора РФ 19,0 53,0 8,4 -56,6 23,7 -31,8 15,5 -1,5 -9,2 -27,0 19,4 29,2 -9,1 11,8 51,3

Источник: Банк России.

Таким образом, как и в предыдущие годы, основным фактором, определяющим величину сальдо по счету текущих операций, являлся торговый баланс, сальдо которого, в свою очередь, в значительной степени зависит от движения цен на энергоносители и другие важнейшие товары российского экспорта на мировых рынках. Из данных, представленных на рис. 7, видно, что связь между мировыми ценами на нефть и сальдо торгового баланса России, наблюдавшаяся в 2002-2010 гг., проявлялась и в течение 2011 г.

Торговый баланс Индекс цен на нефть (I квартал 1995 г.=100%, на правой оси)

Источник: ЦБ РФ, ICE Stock Exchange, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 7. Торговый баланс РФ и индекс мировых цен на нефть в 2006-2011 гг.

Дефицит баланса услуг достиг 37,1 млрд долл. и вырос (по абсолютной величине) по сравнению с 2010 г. на 27%. Экспорт услуг равнялся 55 млрд долл., увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 9,9 млрд долл. (+2%). Импорт услуг за 2011 г. стал больше на 24% и достиг 92,1 млрд долл.

Баланс оплаты труда в 2011 г. увеличился по абсолютной величине и составил -9,4 млрд долл. (в 2010 г. он равнялся -8,5 млрд долл.). Дефицит баланса инвестиционных доходов в 2011 г. по сравнению с 2010 г. расширился на 18% и достиг 47,3 млрд долл. Инвестиционные доходы к получению выросли с 33,7 млрд до 39,3 млрд долл. Повышение доходов к выплате по нефинансовым предприятиям с 61,7 млрд до 73,1 млрд долл. определило рост общих доходов к выплате с 73,8 млрд до 86,6 млрд долл.

Баланс текущих трансфертов1 в 2011 г. составил -3,2 млрд долл. (в 2010 г.: -3,6 млрд долл.).

Таким образом, в 2011 г. основным фактором сохранения значительного положительного сальдо счета текущих операций платежного баланса России стал рост цен на основные товары российского экспорта. В частности, средняя за год цена на нефть марки Brent увеличилась на 40%. Заметим, что в 2011 г. возобновился рост внешней задолженности российского частного сектора (см. табл. 4). Если за 2010 г. внешний долг банков и нефинансового сектора снизился на 27 млрд долл., то прирост их долга за 2011 г. достиг 51,3 млрд долл. Что касается государственного внешнего долга, то он за год изменился незначительно, снизившись на 1,3 млрд долл. Благоприятная конъюнктура рынка энергоносителей позволила сформировать по итогам года профицитный государственный бюджет и практически не занимать средства на внешнем рынке. В среднесрочной перспективе можно ожидать роста внешнего долга - причем как частного, так и государственного сектора экономики - вследствие недостатка и высокой стоимости финансовых ресурсов внутри страны, а также бюджетного дефицита.

В 2011 г. сальдо счета операций с капиталом и финансовыми инструментами значительно выросло по абсолютной величине, составив -75,3 млрд долл. Баланс капитальных трансфертов в 2011 г. сложился в размере -0,1 млрд долл. Таким образом, в 2011 г. дефицит финансового счета равнялся -75,2 млрд долл.

Прирост обязательств российских экономических агентов перед иностранными экономическими агентами по итогам года составил 65 млрд долл., что в 1,5 раза больше показателя предыдущего года (44,4 млрд долл.).

Внешние обязательства федеральных органов управления выросли за 2011 г. всего на 0,3 млрд долл., по субъектам Российской Федерации сокращение внешних обязательств составило 0,8 млрд долл. Сокращение обязательств органов денежно-кредитного регулирования в 2011 г. не превысило 0,3 млрд долл.

Обязательства нефинансового сектора РФ перед нерезидентами за 2011 г. увеличились на 58,2 млрд долл. по сравнению с +24,9 млрд долл. за 2010 г. Следовательно, иностранные инвесторы считают инвестиции в Россию достаточно привлекательными при существующем уровне доходности. Примечательно, что прямые инвестиции в нефинансовый сектор составили за 2011 г. 48,5 млрд долл. по сравнению с 37,8 млрд долл. в

2010 г., тогда как портфельные инвестиции сократились на 4 млрд долл. (-5,1 млрд долл. годом ранее). Объем задолженности нефинансового сектора по ссудам и займам перед нерезидентами увеличился за 2011 г. на 15 млрд долл.

Отметим, что обязательства банковского сектора перед нерезидентами выросли за

2011 г. на 7,6 млрд долл., тогда как в 2010 г. прирост обязательств банков превышал 17,6 млрд долл. Основным фактором более медленного роста обязательств стало сни-

1 По информации ЦБ РФ, текущие трансферты увеличивают уровень располагаемого дохода и потребления товаров и услуг получателя и уменьшают располагаемый доход и потенциальные возможности потребления донора (например, гуманитарная помощь в форме потребительских товаров и услуг). Текущие трансферты отражаются в счете текущих операций. Трансферты, не являющиеся текущими, по определению являются капитальными. Капитальные трансферты приводят к изменению в объеме активов или обязательств донора и получателя и отражаются в счете операций с капиталом. Если донор и получатель являются резидентами разных стран, капитальный трансферт приводит к изменению в уровне национального богатства экономик, которые они представляют. Примерами капитальных трансфертов могут быть безвозмездная передача прав собственности на основные фонды, прощение долгов.

жение величины привлеченных ссуд с 19,3 млрд долл. в 2010 г. до 11,8 млрд долл. в 2011 г. С учетом высокого спроса российских банков на средства ЦБ РФ и нефинансового сектора РФ такая динамика обязательств может свидетельствовать о трудностях российских банков с привлечением внешнего финансирования, что может объясняться снижением привлекательности инвестирования в финансовый сектор во всем мире.

Иностранные активы резидентов (обязательства иностранных экономических агентов перед российскими) выросли за 2011 г. на 140,2 млрд долл. (в 2010 г. - на 70 млрд долл.). При этом иностранные активы органов денежно-кредитного регулирования практически не изменились, а федеральных органов управления - выросли на 2,6 млрд долл.

Иностранные активы банковского сектора увеличились за 2011 г. на 33,8 млрд долл. При этом 25,5 млрд долл. из указанной суммы пришлось на прирост ссуд и депозитов российских банков, выданных иностранным экономическим агентам. Отметим, что в 2010 г. прирост иностранных активов российских банков составлял всего 1,8 млрд долл.

Вывоз капитала из сектора нефинансовых предприятий и домашних хозяйств по сравнению с 2010 г. вырос на 54% и составил 103,8 млрд долл. Из них на прямые и портфельные инвестиции за рубеж приходилось 70 млрд долл. (на 19 млрд долл. больше, чем в 2010 г.). Население и нефинансовый сектор сокращали свои вложения в наличную иностранную валюту: объем ее вывоза составил 2,7 млрд долл.

Ситуация на валютном рынке РФ в 2011 г. определялась притоком валюты в страну по каналу текущего счета при одновременном оттоке средств по счету операций с капиталом и финансовыми инструментами. Как мы отмечали ранее, ЦБ РФ значительно сократил свое вмешательство в функционирование валютного рынка, позволяя курсу рубля формироваться в основном под влиянием рыночных факторов, осуществляя при этом лишь сглаживание резких колебаний курса. В 1-м полугодии рубль укреплялся как в номинальном, так и в реальном выражении под влиянием значительного положительного сальдо торгового баланса, несмотря на большой отток капитала. Однако в августе - октябре произошло значительное ослабление курса, обусловленное сокращением сальдо текущего счета вследствие падения цен на энергоносители, а также ростом оттока капитала из страны вследствие ухудшения ситуации в мировой экономике.

В результате в целом за январь-декабрь реальный эффективный курс рубля увеличился всего на 4,7% (по итогам 2010 г.: +9,6%) и к концу года оставался на уровне середины 2008 г. (см. рис. 8). Официальный курс доллара к рублю за 2011 г. вырос на 1 руб. 72 коп.: к концу декабря курс доллара составил 32,20 руб. по сравнению с 30,48 руб. на 31 декабря 2010 г. При этом рубль ослаб по отношению к бивалютной корзине1: стоимость бивалютной корзины увеличилась за аналогичный период на 1 руб. 55 коп. - с 34,91 до 36,46 руб. В итоге курс евро к рублю в конце декабря составил 41,67 руб., увеличившись за год на 1 руб. 34 коп.

1 Бивалютная корзина представляет собой операционный ориентир ЦБ РФ при проведении валютной политики. В настоящее время доля евро в корзине составляет 45%, а доллара США - 55%. 42

---Официальный курс USD на конец периода

-Официальный курс EUR на конец периода

-•-Стоимость бнвалютной корзины

Индекс реального аффективного курса рубля (правея шкала)

Источник: ЦБ РФ, расчеты автора.

Рис. 8. Показатели обменного курса рубля в январе 2005 г. - декабре 2011 г.1

Следовательно, в 2011 г. ситуация с платежным балансом складывалась таким образом, что по итогам года курс рубля и в номинальном, и в реальном выражении изменился незначительно практически при отсутствии вмешательства ЦБ РФ в функционирование валютного рынка. Иными словами, обстоятельства складывались для Банка России благоприятно, что позволило ему перейти к режиму инфляционного таргетиро-вания при отсутствии фундаментальных изменений курса рубля. При этом ЦБ РФ допустил ослабление курса рубля в августе - октябре, однако благодаря повышению общего положительного сальдо платежного баланса в конце года курс рубля вновь начал расти.

Одной из определяющих тенденций в динамике показателей платежного баланса в 2011 г. являлась динамика чистого оттока капитала из нефинансового сектора, который достиг по итогам года 85 млрд долл. (в 2010 г. отток составил 34,5 млрд долл.) (см. рис. 9). При этом отток капитала наблюдался на протяжении всего года: минимальный отток был зафиксирован по итогам II квартала (-7,3 млрд долл.), а максимальный - по итогам IV квартала (-37,6 млрд долл.). Причиной оттока капитала, по всей видимости, стало сохранение высоких экономических и политических рисков инвестиций в РФ при сопоставимом с другими развивающимися странами уровне доходности.

Еще одним подтверждением неблагоприятной ситуации с притоком капитала является ускорение в 2011 г. так называемого бегства капитала2. По итогам 2011 г. бегство капитала (рис. 10) составило, по нашим оценкам, 42,6 млрд долл., что на 3,9 млрд долл. больше, чем в 2010 г.

1 За 100 принят уровень января 2002 г.

2 Бегство капитала рассчитывается нами по методологии МВФ и представляет собой сумму «торговых кредитов и авансов», «своевременно не полученной экспортной выручки и не поступивших товаров и услуг в счет переводов денежных средств по импортным контрактам» и «чистых ошибок и пропусков».

3 Чистый отток капитала (млрд. долл.)

-Чистый отток капитала/внешнеторговый оборот {%)

Источник: ЦБ РФ; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 9. Динамика чистого оттока капитала в 2005-2011 гг.

3 Бегство капитала (млрд. долларов) ♦ Бегство кашгтала/вндтнеторговый оборот (%]

Источник: ЦБ РФ; расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 10. Динамика бегства капитала в 2005-2011 гг.

Подводя итог анализу платежного баланса, отметим, что в целом незначительное общее сальдо платежного баланса благоприятно для российской экономики, так как способствует стабильности на валютном рынке и устойчивому развитию финансовой системы. В то же время из-за высокой зависимости текущего счета платежного баланса РФ от экспорта нескольких товаров сложившаяся ситуация с платежным балансом вряд ли является устойчивой в долгосрочной перспективе из-за непредсказуемости динамики цен на энергоносители и, следовательно, состояния российской внешней торговли. Что касается сальдо счета операций с капиталом и финансовыми инструментами, то потоки капитала в Россию и из нее, скорее всего, останутся достаточно волатиль-ными, в том числе из-за неопределенности перспектив развития мировой экономики. 44

Впрочем, при отсутствии усилий со стороны правительства РФ по снижению рисков инвестиций в РФ, при прочих равных условиях (прежде всего в случае стабильности цен на энергоносители), сложно ожидать притока частного капитала в страну по итогам 2012 г.

2.2. Государственный бюджет

В течение 2011 г. основным фактором, обеспечивающим рост бюджетных доходов, по-прежнему являлась благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура: цена на углеводороды на мировом рынке почти на треть превышала прогнозные оценки, заложенные при формировании проекта федерального бюджета на 2011-2013 гг. Позитивное влияние на доходную часть бюджета оказало также повышение деловой активности, выразившееся в заметно превзошедших ожидания темпах роста российской экономики (рост ВВП прогнозировался на 2011 г. на уровне 3,4%, однако, по предварительной оценке Росстата, он составил 4,3%).

Были и другие факторы роста доходов бюджета: снижение по сравнению с предыдущим годом задолженности перед бюджетной системой на 12%, которая достигла своего минимума за последнее 7-8 лет; снижение просроченной задолженности по заработной плате (с 2,4 млрд руб. в 2010 г. до 1,8 млрд руб. в 2011 г.); снижение уровня зарегистрированной безработицы (на 10,9%).

В этих условиях даже предвыборное наращивание расходных обязательств не смогло «перевесить» рост доходной базы бюджета, в результате чего на федеральном уровне удалось свести год с профицитом, а государственный долг не превысил 9,6% ВВП. Однако многие расходные обязательства имеют отложенный характер и в полной мере проявят себя только в 2012 г.

Таким образом, с одной стороны, основные параметры бюджетной системы выглядят на фоне всеобщего дефицита бюджета стран Еврозоны (-6,2% ВВП в целом), США (-9,6% ВВП) и Японии (-10,3% ВВП) и огромного государственного долга (по Еврозо-не - более 80% ВВП, в США - 69% ВВП и Японии - 208% ВВП1) вполне благоприятно, с другой - происходит принятие на себя все новых предвыборных обязательств и расходных обещаний (например, крайне затратным оказалось решение о повышении зарплат военным и сотрудникам правоохранительных органов; на повестке дня - вопросы дальнейшей индексации зарплат сотрудников социальной сферы и бюджетного сектора). Это заставляет переосмыслить возможные риски и последствия данных управленческих решений для устойчивости бюджетной системы страны.

2.2.1. Общая характеристика бюджетной системы Российской Федерации

В 2011 г. динамика основных параметров бюджета расширенного правительства продолжила начатые в 2010 г. тенденции - наращивание доходов при сдерживании бюджетных расходов относительно ВВП (см. табл. 5).Объем доходов бюджета расширенного правительства в 2011 г. составил 38,4% ВВП, что на 2,9 п.п. ВВП выше уровня 2010 г. Доходы федерального бюджета достигли 20,9% ВВП, на 2,5 п.п. ВВП выше по сравнению с 2010 г., преимущественно за счет роста поступлений нефтегазовых доходов вследствие благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Мировые цены на

1CIA - Central Intelligence Agency.

нефть марки Urals в 2011 г. стабилизировались на уровне 109 долл. (в 2010 г. -78 долл.) при росте внешнеторгового оборота, рассчитанного по методологии платежного баланса, на 30,3%1. В 2011 г. продолжилось восстановление промышленного производства: индекс промышленного производства составил 104,7%. Доля доходов федерального бюджета в общих поступлениях расширенного правительства несколько выросла - с 51,8% в 2010 г. до 54,5% в 2011 г.

Таблица 5

Доходы и расходы бюджетов в 2008-2011 гг.

2011 г. 2010 г. 2009 г. 2008 г. Отклонение

млрд руб- % ВВП в п.п. ВВП,

млрд руб. % ВВП млрд руб. % ВВП млрд руб. % ВВП 2011 г. от 2010 г.

Федеральный бюджет

Доходы 11 365,9 20,9 8305,4 18,4 7337,7 18,9 9275,9 22,5 +2,5

Расходы 10 935,2 20,1 10 117,5 22,4 9660,90 24,9 7570,8 18,3 -2,3

Дефицит (—) / +430,7 +0,8 -1 812,1 -4,0 -2322,3 -6,0 1705,0 +4,1 +4,8

Профицит (+)

Консолидированные бюджеты субъектов РФ

Доходы 7643,9 14,1 6537,3 14,5 5926,6 15,3 6253,1 15,1 -0,4

вт.ч. меж- 1644,0 3,0 1398,9 3,1 1487,4 3,8 1132,6 2,7 -0,1

бюджетные

трансферты

Расходы 7679,3 14,2 6636,9 14,7 6255,7 16,1 6253,5 15,1 -0,6

Дефицит (-) / -35,4 -0,1 -99,6 -0,2 -329,0 -0,8 -54,4 -0,1 +0,1

Профицит (+)

Бюджет расширенного правительства

Доходы 20 853,6 38,4 16 031, 9 35,5 13 599,7 35,0 16 169,0 39,2 +2,9

Расходы 20 004,8 36,8 17 616, 6 39,0 16 048,3 41,3 14 157,0 34,3 -2,2

Дефицит (-) / +848,8 +1,6 -1584,7 -3,5 -2448,6 -6,3 +2012,0 +4,9 +5,1

Профицит (+)

Справочно: 54 369 45 166 38 809 41 277 -

ВВП, млрд руб.

Прирост +1190,3 +2,2 +921,9 +2,0 +583,1 +1,4 +289,6 +0,7 -

государственного долга РФ

(с учетом выданных

госгарантий) за год

Источник: Росстат, Министерство финансов РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

По итогам 2011 г. в консолидированные бюджеты субъектов РФ поступило доходов 7643,9 млрд руб. (14,1% ВВП), что на 0,4 п.п. ВВП ниже доходов предыдущего года (14,5% ВВП), за счет снижения поступлений по большинству налоговых и неналоговых доходов, а также снижения объема межбюджетных трансфертов (на 0,1 п.п. ВВП). Настораживает тот факт, что в 2011 г. наблюдается самый низкий с 2008 г. уровень поступления налоговых доходов в консолидированный бюджет субъектов РФ. Наибольшее сокращение наблюдается по налогу на прибыль организаций - на 0,3 п. п. ВВП, по НДФЛ - на 0,2 п.п. ВВП, по налогу на имущество - на 0,2 п.п. ВВП. Поступления по транспортному налогу остались на уровне 0,1% ВВП за счет роста поступлений от физических лиц. По транспортному налогу с организаций наблюдается сокращение. В це-

:По итогам 2010 г. Россия пока остается одним из крупнейших экспортеров и находится на 4-м месте после Китая, Германии и Японии в рейтинге суверенности государств, проводимом CIA на основе оценок сальдо счета текущих операций. 46

лом доля налоговых доходов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ сократилась на 1,2% в сравнении с показателем предыдущего года.

По неналоговым доходам можно отметить снижение в 2011 г. поступлений в бюджеты субъектов РФ по доходам от собственности на 0,1 п.п. ВВП по сравнению с поступлениями 2010 г. И здесь налицо нарастание проблем управления собственностью на региональном уровне, объем которой должен прирастать за счет ежегодных инвестиций бюджетов субъектов на создание объектов государственной собственности в размере до 2,0% ВВП. Остальные неналоговые доходы в сравнении с 2010 г. не изменились

Несмотря на двухлетнюю тенденцию роста поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, выйти на докризисный уровень доходов (доходы бюджета расширенного правительства в 2008 г. - 39,2% ВВП) не удалось. Расходы бюджета расширенного правительства последовательно сокращались с 41,3% ВВП в 2009 г. до 36,8% ВВП в 2011 г., что на 2,2 п.п. ВВП ниже расходов в 2010 г., но все еще (на 2,5 п.п. ВВП) выше докризисного уровня 2008 г. При этом сокращение расходов было неравномерным в разрезе уровней бюджетной системы: так, расходы федерального бюджета сократились в 2011 г. на 2,3 п.п. ВВП в сравнении с 2010 г. и составили 10 935,2 млрд руб. (20,1% ВВП). Расходы консолидированного бюджета субъектов РФ по итогам года сократились на 0,6 п.п. ВВП в сравнении с предыдущим годом и составили 7679,3 млрд руб. (14,2% ВВП).

Частично снижение объема расходов бюджетной системы обусловлено низкими темпами расходования в течение года бюджетных средств. Например, по итогам 8 месяцев кассовое исполнение федерального бюджета по расходам составило 58,4%, а консолидированных бюджетов субъектов РФ - 51,7%. В последний месяц года было освоено около 20% всех расходов федерального бюджета (в 2010 г. - 17,7%, в 2009 г. - 15,0%).

По итогам года сложилась следующая ситуация с кассовым исполнением федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ (см. табл.6).

Таблица 6

Кассовое исполнение федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов РФ в 2010-2011 гг.

Федеральный бюджет Консолидированный бюджет субъектов РФ

2011 г. 2010 г. 2011 г. 2010 г.

утверждено, млрд руб. кассовое исполнение, % утверждено, млрд руб. кассовое исполнение, % утверждено, млрд руб. кассовое исполнение, % утверждено, млрд руб. кассовое исполнение, %

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Расходы, всего в том числе 11 126,0 98,3 10 301,5 98,2 8400,7 91,4 7175,1 92,5

Общегосударственные вопросы 815,0 96,6 990,3 89,4 510,8 91,8 523,1 92,0

Национальная оборона 1524,4 99,5 1288,8 99,1 3,6 95,9 3,3 97,0

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1258,1 100,0 1094,6 99,2 291,3 96,8 260,5 97,5

Национальная экономика 1861,7 96,2 1253,3 97,5 1485,5 88,6 1256,7 87,8

Жилищно-коммунальное хозяйство 282,9 98,9 236,9 99,2 1335,8 72,5 974,4 85,8

Охрана окружающей среды 17,8 98,9 13,5 100,0 24,0 90,8 16,5 89,7

Образование 556,0 99,5 444,8 99,5 1791,3 96,5 1497,5 96,9

Окончание таблицы 6

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Культура, кинематография, СМИ 86,9 96,0 126,4 99,2 282,9 95,1 240,1 94,9

Здравоохранение, физическая культура и спорт 513,0 97,3 356,8 97,5 1502,0 89,1 853,5 93,4

Социальная политика и пенсионное обеспечение 3185,9 98,2 346,9 99,4 1273,8 93,6 1237,5 94,3

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

По сравнению с предыдущим годом в 2011 г. ситуация с кассовым исполнением федерального бюджета практически не изменилась, несмотря на ежегодные призывы высшего руководства к улучшению платежной дисциплины, а в случае с консолидированным бюджетом субъектов РФ ситуация даже ухудшилась - бюджет исполнен по расходам только на 91,4% (в 2010 г. - 92,5%). В разрезе функциональных разделов наихудшие показатели в последние годы по исполнению расходов консолидированного бюджета наблюдаются по разделам «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Национальная экономика», «Здравоохранение, физическая культура и спорт». Факторами низкой динамики расходования бюджетных средств являются включение в закон о бюджете расходов на строительство объектов, необеспеченных необходимыми документами и материалами (утвержденной в установленном порядке проектной документации по объектам капитального строительства, решения об осуществлении бюджетных инвестиций в рамках утвержденной федеральной целевой программы и т.п.), а также, по мнению Минфина, внедрение системы открытых аукционов в электронной форме при размещении госзаказов, потребовавшей настройки системы электронного документооборота1.

По итогам 2011 г. бюджет расширенного правительства исполнен с профицитом 1,6% ВВП за счет положительного сальдо по исполнению федерального бюджета (+0,8% ВВП) и бюджетов внебюджетных фондов (+0,8% ВВП), в т.ч. профицита ПФР 0,6% ВВП. Для обеспечения сбалансированности бюджета ПФР из средств федерального бюджета в фонд было перечислено в 2011 г. 924,4 млрд руб. (1,7% ВВП), при этом разница между поступлениями по страховым взносам и выплатами трудовой и накопительной части пенсии, без расходов по другим статьям ПФР, составила 2,7% ВВП2.

Консолидированный бюджет субъектов РФ исполнен с незначительным дефицитом (-0,1% ВВП). По данным на 1 января 2012 г., 57 субъектов Российской Федерации исполнили бюджеты с дефицитом, наибольший дефицит отмечен в Республике Татарстан, Самарской области, Краснодарском крае.

По данным Минфина, объем государственного долга (с учетом выданных государственных гарантий) вырос незначительно - с 9,2% ВВП на конец 2010 г. до 9,6% ВВП по состоянию на 01.01.2012 г., в основном за счет увеличения объема внутреннего долга на 1,2 п.п. ВВП - до 7,7% ВВП; размер внешнего долга сократился на 0,8 п.п. ВВП. Следует пояснить, что наращивание государственного долга при профицитном бюджете (см. табл. 5) объясняется особенностями бюджетного законодательства. Дело в том, что согласно ст. 184.2 БК РФ одновременно с законопроектом о бюджете представляется проект программы государственных заимствований на очередной финансовый год. При этом размещение гособлигаций на бирже, согласно утвержденному в на-

1 http://bujet.ru/article/121904.php

2Подробнее см. раздел 2.3. 48

чале финансового года плану-графику, осуществляется исходя из складывающейся конъюнктуры финансовых рынков - независимо от фактического обеспечения текущих расходов и остатков средств на счетах бюджета. Следовательно, ориентация на текущую сбалансированность бюджета далеко не всегда является оправданной в ситуации сохранения ожиданий дефицита бюджета по итогам года.

В то же время при ожидании получения доходов, сверх запланированных в бюджете, и сведения бюджета с профицитом Минфин России имеет право принимать решения о сокращении объемов заимствований, что может быть реализовано в форме фактического приостановления или сокращения объемов размещения облигаций, а также об осуществлении операции по выкупу ранее размещенных облигационных займов. Минфин воспользовался правом не осуществлять все запланированные эмиссии гособлигаций, в результате чего вместо установленного в законе о бюджете предельного объема долга в 13,7% ВВП на конец 2011 г. фактический объем долга остался в пределах 10% ВВП.

Объем государственного долга субъектов РФ в течение 11 месяцев 2011 г. сократился на 34,1 млрд руб. и составил 1071,9 млрд руб. (2,0% ВВП). Наибольшее сокращение государственного долга наблюдается в Московской области (50 млрд руб.), Москве (36 млрд руб.), при этом рост зафиксирован в 40 субъектах РФ, наибольший - в Республике Татарстан (на 23 млрд руб.).

Таким образом, при отдельных позитивных тенденциях, продолжившихся в бюджетной системе страны в 2011 г. (например, рост доходов при одновременном сокращении расходов, возвращение бюджета расширенного правительства к профицитному сальдо), симптомы усиления рисков устойчивости бюджетной системы страны налицо. Главным из них, на наш взгляд, является сохраняющаяся высокая зависимость доходов бюджета от конъюнктуры мировых рынков энергоносителей. Как результат, профицит бюджета достигается только при экстремально высоких ценах на нефть. По нашим оценкам, структурная составляющая доходов бюджетной системы РФ, имеющая место при средней многолетней цене на нефть (67 долл./барр.), в 2011 г. составила 32,4% ВВП, а значит, с учетом величины расходов бюджета (36,8% ВВП) структурный дефицит в 2011 г. был равен 4,4% ВВП.

Важной проблемой бюджетной системы является широкое использование непрозрачных и неконкурентных инструментов доведения бюджетных ресурсов до исполнителей, что проявляется в высокой доле использования субсидий, в то время как в развитых странах активно применяют более прозрачные закупочные процедуры (в среднем по странам ОЭСР через госзакупки осваивается порядка 18% ВВП, в России только 1011%). Очевидно, что при значительном бюджетном секторе использование субсидий как инструмента финансирования государственного задания для государственных учреждений является оправданным, однако их активное применение для поддержки реального сектора1, на наш взгляд, необоснованно и должно быть ограничено лишь случаями субсидирования процентных ставок по кредитам сельскохозяйственным производителям и в рамках процедур санации или глубокой реструктуризации системообразующих предприятий.

1 В частности, объем расходов федерального бюджета на субсидирование коммерческих организаций по разделу «Национальная экономика» сохраняется на достаточно высоком уровне: в 2011 г. - 166,8 млрд руб. (0,3% ВВП), в 2010 г. - 175,7 млрд руб. (0,4% ВВП).

Другим примером использования непрозрачных бюджетных инструментов являются вложения в уставный капитал юридических лиц (в 2011 г. расходы на увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале только на федеральном уровне составили около 0,8% ВВП, или 3,7% от совокупных расходов федерального бюджета). Вложения в уставный капитал организации не только не гарантируют целевого расходования бюджетных ассигнований на инвестиционные цели, поскольку государство не может напрямую определять направления их использования, но и создают коллизию между обязанностью государства выступать в качестве арбитра в хозяйственных отношениях и его интересами как акционера предприятия. Поскольку основным преимуществом данного инструмента является обретение права участия в управлении хозяйствующим субъектом, практику вложений в уставный капитал (то есть фактически безвозмездной формы финансирования), на наш взгляд, уместно ограничить хозяйственными обществами со 100%-ным государственным участием. Причем при осуществлении вложений в уставный капитал интерес государства должен состоять не в реализации конкретного инвестиционного проекта, а в контроле за долгосрочной стратегией хозяйствующего субъекта.

Еще одной характерной чертой госбюджета последних лет стало осуществление крупных строительных проектов (например, Олимпиада в Сочи-2014, форум АТЭС-2012 г., чемпионат мира по футболу в 2018 г. и др.), становящихся серьезной нагрузкой на федеральный бюджет при неочевидной результативности подобных трат.

Таким образом, резервы для повышения эффективности бюджетных расходов следует искать в изменении всей системы механизмов управления бюджетными расходами и подходов к отбору приоритетов финансирования.

2.2.2. Анализ поступлений основных налогов в бюджетную систему РФ

В 2011 г. налоговая нагрузка выросла на 12%, что стало как результатом благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и, соответственно, роста нефтегазовых доходов, так и следствием улучшения деловой активности и роста потребления в российской экономике, что привело по сравнению с прошлым годом к приросту поступлений по налогу на прибыль, НДС.

Таблица 7

Поступления основных налогов в бюджет расширенного правительства Российской Федерации в 2007-2011 гг., % ВВП

2007 2008 2009 2010 2011 Изменение 2011 г. относительно 2010 г.

в п.п. ВВП в ценах 2011 г., %

Уровень налоговой нагрузки 36,1 35,7 30,8 31,9 35,8 3,9 16,9

Налог на прибыль 6,6 6,1 3,3 3,9 4,2 0,3 10,9

НДФЛ 3,8 4,0 4,3 4,0 3,7 -0,3 -3,4

ЕСН/страховые взносы* 5,1 5,1 5,5 5,0 6,5 1,4 34,2

НДС 6,9 5,1 5,3 5,5 6,0 0,4 12,8

Акцизы 1,0 0,8 0,9 1,0 1,2 0,2 24,8

НДПИ 3,6 4,1 2,7 3,1 3,8 0,7 29,1

Таможенные пошлины и сборы 7,3 8,6 6,8 7,0 8,5 1,5 27,1

* С 2010 г. произошла трансформация ЕСН в страховые взносы, зачисляемые непосредственно во внебюджетные фонды.

Источник: Министерство финансов РФ, Росстат, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Из представленных в табл. 7 данных видно, что уровень совокупной налоговой нагрузки на экономику в России в 2011 г. практически вернулся к докризисному. В то же время в разрезе поступлений отдельных налогов можно видеть, что сборы по налогу на прибыль и по НДС так и остались заметно ниже уровня 2007 г., по НДФЛ и НДПИ ситуация близка к уровню 2007 г., а страховые взносы (ранее ЕСН) в силу увеличения ставок хотя и обеспечили поступления в размере 6,5% ВВП в 2011 г. против 5,1% ВВП в 2007 г., но все же выросли непропорционально меньше по сравнению с повышением ставки. Рассмотрим подробнее ситуацию с поступлениями основных налогов.

Структура налоговых доходов бюджета расширенного правительства представлена на рис. 11. Единственным налогом, по которому в 2011 г. имела место выраженная отрицательная динамика сборов, стал НДФЛ.

80,0

60,0

50,0

30,0

10,0

2007

2008

2009

2010 2011

Акцизы

Источник: ФНС РФ.

Рис. 11. Доля налоговых поступлений в суммарных доходах бюджета расширенного правительства в 2007-2011 гг., %

Данное падение обусловлено снижением его налоговой базы: основной показатель, характеризующий динамику налоговой базы по НДФЛ, - доходы населения за вычетом социальных выплат - упал с 58,4% ВВП в 2010 г. до 53,2% ВВП в 2011 г. (см. рис. 12).

70,0

40,0

20,0

0,0

4.4

4.3

4.2 4,1 4,0 3,9 3,8 3,7 3,6

3.5

3.4

3.3

4,0

2007 2008

■ НДФЛ (левая шкала) _

4,3

63,0

58,4

64,0 62,0 60,0 58,0

ч

3,,

53,2

48,0

2009 2010 2011

денежные доходы населения за вычетом социальных выплат

Источник: ФНС РФ, Росстат.

Рис. 12. Динамика поступлений НДФЛ в бюджетную систему РФ и денежных доходов населения за вычетом социальных выплат в 2007-2011 гг., % ВВП

Основным фактором, приведшим к падению налоговой базы по НДФЛ в 2011 г., стало повышение ставок социальных взносов, в частности базовой ставки с 26% до 34%.

Согласно опросам «ОПОРА России»1, в 2011 г. представители малого и среднего предпринимательства прореагировали на это обстоятельство:

1) использованием различных механизмов в целях уплаты сумм страховых взносов в меньшем размере (выплата части заработной платы в «конвертах» и т.п.) (83% опрошенных);

2) отказом от ранее запланированного повышения оплаты труда или ее снижением (90% опрошенных);

3) отказом от планов по расширению бизнеса (модернизация оборудования, другие инвестиции в развитие) (83% опрошенных).

Как итог, фонд оплаты труда за вычетом социальных взносов, будучи основным компонентом налоговой базы НДФЛ2, упал в 2011 г. на 2,1 п.п. ВВП (см. рис. 13), что, в свою очередь, объясняет снижение поступлений НДФЛ на 0,3 п.п. ВВП в 2011 г. относительно 2010 г. Ситуация с объемом поступлений от страховых взносов выглядит иначе: они выросли на 1,44 п.п. ВВП в силу того, что влияние повышения ставок на собираемость страховых взносов значительно превзошло эффект от уменьшения налоговой базы.

1Шр://орога.ги/^а1/апа1у818/ге8еагсЬ/роШ/#8игуеу/25/

2 Согласно данным Росстата, доля оплаты труда в доходах населения за вычетом социальных выплат в 2008-2011 гг. стабильно удерживалась на уровне 78-83%. 52

Фонд оплаты труда бет содттаттъттътх it ¡носли — FCH/сопдаттьттьге ii:rn:u (ттраиая тгпсатта)

Источник: ФНС РФ, Росстат.

Рис. 13. Сопоставление динамики поступлений ЕСН/социальных взносов с динамикой фонда оплаты труда без социальных взносов 2007-2011 гг., % ВВП

Для закрытого перечня категорий налогоплательщиков были предусмотрены льготные ставки страховых взносов, что снизило эффективную ставку обложения в целом:

1) для индивидуальных предпринимателей, адвокатов и нотариусов - 31,1%;

2) для российских организаций и индивидуальных предпринимателей (работодателей), осуществляющих производство, выпуск в свет, издание средств массовой информации; налогоплательщиков УСН - производителей пищевых продуктов, обуви, резиновых и пластмассовых изделий, мебели, транспортных средств, оборудования и др. -26%;

3) для организаций, деятельность которых связана с информационными технологиями, хозяйственных обществ, созданных бюджетными научными учреждениями и вузами после 13 августа 2009 г.; резидентов технико-внедренческих особых экономических зон, участников проекта «Сколково» - 14%.

По данным Минфина России, общий объем выпадающих доходов по льготам составил порядка 300 млрд руб., что составляет около 9% от общего объема поступлений по страховым взносам в 2011 г.

Что касается нефтегазовых доходов бюджета, то они заметно выросли по сравнению с 2010 г. (см. табл. 8). В частности, в 2011 г. имел место рост налоговых поступлений по НДПИ на 0,7 п.п. ВВП, что было вызвано как заметным увеличением ставки налога в отношении природного газа, так и благоприятной конъюнктурой на мировых рынках энергоносителей (средняя цена на нефть марки Urals в 2011 г. составила 109,6 долл./барр. против 78,1 в 2010 г.).

Тем не менее, несмотря на рост натуральных показателей добычи и значительное повышение цен на нефть, уровень изъятий по НДПИ в 2011 г. оказался ниже уровня 2008 г. Связано это с тем, что, во-первых, с 2009 г. был повышен необлагаемый НДПИ минимум с 9 до 15 долл./барр., а во-вторых, введен с 2009 г. понижающий коэффициент к ставке НДПИ на месторождениях с высокой степенью выработанности запасов.

Таблица 8

Объем поступлений нефтегазовых доходов и НДПИ в 2008-2011 гг.

2008 2009 2010 2011

Нефтегазовые доходы, % к ВВП 10,6 7,7 8,6 11,0

НДПИ, в % к ВВП 4,1 2,7 3,1 3,8

Добыча нефти, включая газовый конденсат, млн т 488 494 507,2 509,4

Среднегодовой уровень цен нефти марки Urals, долл./барр. 94,0 60,7 78,1 109,6

Источник: Росстат, ФНС России, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рост цен на энергоносители и увеличение объемов добычи положительно сказались на динамике экспортных пошлин на энергоносители. В 2011 г. суммарные поступления от экспорта энергоносителей практически достигли уровня 2008 г. (см. табл. 9). Доля вывозных пошлин на энергоносители в общей сумме таможенных сборов сохранялась на протяжении 2008-2011 гг. на отметке 76-78%.

Таблица 9

Поступления таможенных пошлин в 2008-2011 гг., % ВВП

2008 2009 2010 2011

Вывозные пошлины на:

- нефть сырую 4,3 3,1 3,7 4,3

- газ природный 1,2 1,1 0,4 0,7

- товары, выработанные из нефти 1,3 1,0 1,3 1,7

Таможенные пошлины и сборы - всего 8,6 6,8 7,0 8,5

Источник: Росстат, данные Федерального казначейства России, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Что касается ненефтегазовых поступлений, то доходы от налога на прибыль росли преимущественно вследствие повышения деловой активности в России. В частности, упал удельный вес убыточных организаций в российской экономике, а чистый сальдированный финансовый результат деятельности предприятий и организаций (без субъектов малого предпринимательства) в долях ВВП вырос по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, свидетельствуя о расширении базы налога на прибыль организаций (см. рис. 14). В результате за 2011 г. поступления от налога на прибыль составили 4,2% ВВП, что на 0,3 п. п. ВВП выше уровня предыдущего года.

Оживление российской экономики также привело к росту объемов конечного потребления, составляющего налоговую базу для косвенного обложения. Так, в 2011 г. налоговая база НДС продолжила восстанавливаться после ее сжатия в период кризиса, что обусловило рост поступлений от этого налога до 6,0% ВВП против 5,5% годом ранее. Еще одним объяснением возросших сборов НДС является улучшившееся качество администрирования налога: в частности, коэффициент собираемости1 НДС в 2011 г. вырос на 6 п.п. по сравнению с 2010 г. и достиг 53%-ного уровня, вплотную приблизившись к докризисным значениям (см. табл. 10).

1 Поступления НДС

Этот показатель, равный-————-—----, говорит о том, какая доля базы (конечного

ставка НДС х (Конечное Потребление)

потребления за вычетом налога) эффективно облагается налогом. Более подробно об экономической трактовке данного показателя качества администрирования НДС изложено в работе: Казакова М., Кно-бель А., Соколов И. Качество администрирования НДС в странах ОЭСР и России. Реформирование российской системы взимания налога / под ред. С.Г. Синельникова-Мурылева. М.: ИЭПП, 2010. 54

2007 2008 2009 2010 2011

Налог на прибыль

^^Сальдированный финансовый результат деятельности организаций* Удельный вес убыточных компаний (правая шкала )*

* Согласно предварительным оценкам Росстата. Источник: ФНС РФ, Росстат.

Рис. 14. Динамика поступлений налога на прибыль организаций в бюджетную систему РФ, сальдированного финансового результата деятельности организаций и удельного веса убыточных предприятий в 2007-2011 гг.

Таблица 10

Динамика конечного потребления, импорта и поступлений НДС в бюджетную

систему РФ в 2005-2011 гг., % ВВП

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Доходы от НДС (без учета поступлений от «ЮКОСа») 6,17 5,62 6,13 5,17 5,28 5,53 5,98

НДС на товары, реализуемые на территории РФ 4,11 3,44 3,51 2,42 3,03 2,94 3,23

НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 2,06 2,18 2,62 2,75 2,25 2,59 2,75

Коэффициент собираемости налога, % 57,0 51,5 56,7 46,6 42,3 47,0 53,0

Импорт* 12,9 13,9 15,3 16,1 13,7 15,4 16,5

* Доля импорта в ВВП определялась как отношение значений импорта по данным таможенной статистики и ВВП, оцененного в долларах, на основании значений среднего номинального курса доллара к рублю за соответствующий год.

Источник: Росстат, Министерство финансов РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

По-прежнему почти половину (46%) в структуре поступлений НДС обеспечивает обложение импортируемых товаров, и эта доля осталась на уровне прошлого года, что свидетельствует о совпадении динамики поступлений НДС на товары, ввозимые на территорию РФ, с динамикой ввоза товаров.

В 2011 г. увеличились поступления в бюджетную систему от акцизов - с 501,5 до 650,5 млрд руб. в текущих ценах, что в относительном выражении обеспечило 0,2 п.п. ВВП прироста. Важно отметить, что, как видно на рис. 15, этот прирост определяется увеличением поступлений по акцизам на нефтепродукты (с 0,37% ВВП в 2010 г. до 0,52% в 2011 г.). Сборы от алкогольной продукции сократились в относительном выражении (с 0,46% ВВП в 2010 г. до 0,37% в 2011 г.), а поступления от обложения реализации двух других подакцизных категорий товаров стабилизировались на уровне 2010 г.: по табачной продукции рост был небольшим (с 0,24% до 0,26% ВВП), то же

55

самое можно сказать и об акцизных доходах от продажи легковых автомобилей и мотоциклов (рост с 0,03% до 0,05% ВВП).

продукцию продукцию нефтепродукты легковые и мотоциклы

U 2007 U 2008 U 2009 U2010 U2011

Источник: ФНС РФ.

Рис. 15. Поступления акцизов за 2007-2011 гг. по группам подакцизных товаров, % ВВП

Рост поступлений от акцизов на нефтепродукты был вызван весьма значительным повышением ставок - от 30 до 100% в зависимости от вида нефтепродуктов к уровню 2010 г. Налоговая база изменилась незначительно относительно уровня 2010 г., увеличилась отгрузка нефтеперерабатывающими заводами бензина на 1,7%, топлива дизельного - на 0,9%, мазута - на 4,9%.

Величина индексации ставок на табачную продукцию в среднем составила от 17 до 43%, на алкогольную продукцию - от 12 до 23%. В 2011 г. потребление всех видов алкогольной продукции изменилось незначительно, в то время как потребление табачной продукции сократилось (см. табл. 11). Рост ставок акцизов на табачную продукцию компенсировал снижение объема потребления, тогда как ухудшение администрирования акцизов на алкогольную продукцию даже при индексации ставок выше уровня инфляции и сохранении объема потребления на уровне 2010 г. привело к отставанию динамики сборов от ВВП.

Таблица 11

Объем потребления алкогольной и табачной продукции в РФ в 2005-2011 гг.

Вид продукции 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Алкогольная продукция, млн дкл

водка и ликероводочные изделия 203,5 197,2 184,6 177,2 166,1 157,8 159,0

виноградные и плодовые вина 84,9 81,1 94,9 102,9 102,5 103,4 103,0

коньяки 6,8 7,6 8,9 10,8 10,6 11,1 12,0

шампанские и игристые вина 19,4 20,6 24,1 26,0 25,5 27,3 29,8

пиво 892,1 1002,8 1155,3 1138,2 1024,7 1004,0 1077,5

Папиросы и сигареты, млрд шт. 395,8 424,1 398,2 393,6 394,3 370,6 366,1

Источник: Росстат.

2.2.3. Расходы бюджетной системы

В 2011 г. произошло сокращение расходов на 1,7 п.п. ВВП по разделу «Социальная политика» и на 0,1-0,2 п.п. ВВП по каждому из разделов «Общегосударственные вопросы», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Образование» и «Культура, кинематография и средства массовой информации» в сравнении с предыдущим годом (см. табл. 12).

Таблица 12

Расходы бюджета расширенного правительства в 2008-2011 гг., % ВВП

Отклонение

2011 2010 2009 2008 2011 г. от 2010 г., п.п. ВВП

РАСХОДЫ 36,8 39,0 41,3 34,3 -2,2

Общегосударственные вопросы* 2,5 2,6 2,8 2,7 -0,1

Национальная оборона 2,8 2,8 3,0 2,5 0,0

Национальная безопасность и правоохра- 2,8 3,0 3,2 2,6 -0,2

нительная деятельность

Национальная экономика 5,1 5,1 7,1 5,5 0,0

Жилищно-коммунальное хозяйство 2,2 2,4 2,6 2,8 -0,2

Охрана окружающей среды 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0

Образование 4,1 4,2 4,6 4,0 -0,1

Культура, кинематография и средства массовой информации 0,7 0,8 0,8 0,7 -0,1

Здравоохранение, физическая культура и 3,9 3,8 4,3 3,7 +0,1

спорт

Социальная политика 12,0 13,7 12,1 9,1 -1,7

Обслуживание государственного долга 0,6 0,6 0,6 0,5 0,0

* За исключением расходов на обслуживание государственного долга. Источник: Министерство финансов РФ, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Объем расходов по разделам «Обслуживание государственного долга», «Национальная оборона» и «Национальная экономика» в долях ВВП не изменился в 2011 г. В течение последних двух лет произошло уменьшение объемов финансирования по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» на 0,2 п.п. ВВП ежегодно. Несмотря на это, по уровню расходов на обеспечение внутренней безопасности и правоохранительной деятельности, так же как и по численности сотрудников правоохранительных органов (для сравнения: в России последний показатель равен 9,8 чел. на 1000 чел. населения, в то время как у идущей на втором месте Турции - менее 5 чел. на 1000 чел. населения), Россия по-прежнему опережает все страны ОЭСР. Таким образом, потенциал для дальнейшего сокращения расходов по данной статье имеется.

По разделу «Национальная оборона» объем расходов расширенного правительства в 2011 г. относительно ВВП сохранился на уровне предыдущего года - 2,8% ВВП. При этом расходы на оборону в России одни из самых высоких в мире: мы уступаем только двум странам - США и Израилю1. Высокий уровень расходов на национальную оборо-

1В 2010 г. расходы Израиля на национальную оборону составили 6,7% ВВП. Но, в отличие от бюджета РФ, сюда входят не только расходы непосредственно на оборону, но и расходы на пенсионное обеспечение и социальные программы для реабилитации военнослужащих и членов их семей, расходы на приграничную инфраструктуру, а также расходы на закупку вооружения в США за счет средств американской военной помощи. Таким образом, возможно, что в действительности расходы бюджета Израиля на национальную оборону не превышают расходы России. Источник: http://www.inss.org.il.

ну в США имеет устойчивую тенденцию к сокращению в последние пятьдесят лет, за исключением периодов участия США в военных операциях1.

По разделу «Здравоохранение, физическая культура и спорт» произошел незначительный рост на 0,1 п.п. ВВП в 2011 г. в сравнении с 2010 г., связанный с увеличением объемов финансирования объектов для проведения Универсиады-2013 и Олимпиады в Сочи в 2014 г. По оценкам Счетной палаты России2, первоначальный бюджет Олимпиады превосходил почти в 4 раза бюджет Олимпиады в Ванкувере в 2010 г. и в Турине в 2006 г., а затраты сверх сметы превысили все разумные пределы, т.к. возросли в 3 раза и достигли 29,8 млрд долл. (окончательный бюджет Ванкувера и Турина 6 и 3,6 млрд долл. соответственно). При этом есть основания предполагать, что и в 20122013 гг. сметы, а вместе с ними и объемы бюджетных ассигнований на реализацию проекта «Сочи-2014» могут быть пересмотрены в сторону увеличения еще неоднократно.

Объем расходов непосредственно на здравоохранение в 2011 г. сохранился на уровне прошлого года, а в сравнении с 2008 г. расходы выросли, в том числе за счет расходов на финансирование программ модернизации здравоохранения. Расходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2011 г. по данному разделу увеличились в сравнении с предыдущим годом на 0,7 п.п. ВВП за счет роста расходов на физическую культуру и спорт на 0,3 п.п. ВВП, скорую медицинскую помощь на 0,1 п.п. ВВП и на 0,3 п.п. ВВП по всем остальным видам медицинской помощи. В структуре расходов расширенного правительства доля расходов по этому разделу выросла до 10,6% от всех расходов расширенного правительства против 9,7% годом ранее.

По разделу «Национальная экономика» расходы бюджета расширенного правительства в 2011 г. сохранились на уровне предыдущего года - 5,1% ВВП, а относительно 2009 г. расходы сократились значительно - на 2,0 п.п. ВВП, что связано с сокращением объемов антикризисной поддержки российской экономики. В разрезе статей по данному разделу отмечается рост расходов по следующим секторам: топливно-энергетический комплекс - на 0,2 п.п. ВВП, сельское хозяйство и рыболовство - на 0,3 п.п. ВВП, лесное хозяйство - на 0,1 п.п. ВВП, дорожное хозяйство - на 0,1 п.п. ВВП, и подразделам «Общеэкономические вопросы» и «Другие вопросы в области национальной экономики» - на 0,2 п.п. ВВП. Объем бюджетных ассигнований в 2011 г. на прикладные научные исследования сохранился на уровне предыдущего года - 0,3% ВВП. По остальным подразделам, в том числе «Исследование и использование космического пространства», «Воспроизводство минерально-сырьевой базы», расходы бюджета расширенного правительства в 2011 г. в долях ВВП сократились в сравнении с предыдущим годом.

1 Расходы бюджета США на национальную оборону стали сокращаться еще во времена «холодной войны» с 14,2% ВВП в 1953 г. до 9,2% ВВП в 1962 г., 6,7% ВВП в 1972 г., 5,7% ВВП в 1982 г. Со времен распада СССР расходы сократились значительно: с 5,2% ВВП в 1990 г. до 3,0% ВВП в 2001 г. (за исключением 1992 г. - 4,8% ВВП в связи с войной в Персидском заливе). С 2002 г. наблюдается рост расходов с 3,3% ВВП до 4,0% ВВП в 2005 г., 4,7% ВВП в 2009 г. и 5,1% ВВП в 2011 г., связанный с финансированием военных операций в Ираке и Афганистане. После 2011 г. планируется постепенное сокращение до 3,4% ВВП к 2016 г. Источник: www.whitehouse.gov

2 На основании данных, представленных в заключениях СП России на проекты ФЗ о федеральном бюджете.

С 2009 г. снижаются расходы по разделу «Образование»: в 2010 г. на 0,4 п.п. ВВП и в 2011 г. на 0,1 п. п. ВВП в сравнении с предыдущими годами. В общем объеме расходов расширенного правительства доля расходов на образование составляет 11,1%, что на 0,3 п.п. выше уровня 2010 г.

Объем финансирования по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» начиная с 2008 г. сокращался на 0,2 п.п. ВВП ежегодно. В 2011 г. расходы бюджета расширенного правительства сократились практически по всем статьям, кроме расходов на благоустройство (рост на 0,1 п.п. ВВП за счет увеличения расходов региональных бюджетов), относительно ВВП в сравнении с предыдущим годом. Снижение расходов связано с постепенным завершением таких мероприятий, как предоставление жилья участникам войны и отдельным категориям граждан. Между тем резерв дальнейшего сокращения расходов на ЖКХ вряд ли существенен, несмотря на то что в России расходы по финансирование ЖКХ в среднем в два раза выше, чем в странах ОЭСР. В частности, в целом по России по итогам 2010 г. к ветхому и аварийному жилью относилось 99,4 млн м2 (рост за 10 лет более чем в 1,5 раза). Поскольку в поддержке ЖКХ, как правило, нуждаются регионы не с самыми высокими показателями социально-экономического развития или относящиеся к «северным» субъектам Федерации, где климатические условия предопределяют высокий износ жилого фонда, сокращение государственного финансирования нецелесообразно, т. к. обеспеченность пригодным для проживания жильем граждан является одной из важнейших составляющих качества жизни. В то же время с учетом остроты проблемы, возможно, оправданной является разработка на федеральном уровне новых подходов к оценке нуждаемости и предоставления социального жилья1.

В 2011 г. сократились расходы по разделу «Культура, кинематография и средства массовой информации» на 0,1 п.п. ВВП в сравнении с 2010 г., но в общем объеме расходов бюджета расширенного правительства доля расходов на культуру сохранилась на уровне 2,0%.

По разделу «Охрана окружающей среды» с 2009 г. расходы относительно ВВП остаются неизменными - 0,06-0,07% ВВП. В абсолютном выражении расходы на экологию в 2011 г. (38 млрд руб., что на 10,3 млрд руб. выше, чем в 2010 г.) сопоставимы с доходами расширенного правительства по платежам за негативное воздействие на окружающую среду (в 2011 г. - 22,1 млрд руб.). Следует отметить, что объем выделяемых средств на финансирование природоохранных мероприятий с 2000 г. по 2011 г. в номинальном выражении вырос в 3,5 раза, однако в долях ВВП сократился более чем вдвое (с 0,16% ВВП в 2000 г. до 0,07% ВВП в 2011 г.). Отдельные шаги в сфере природоохраны (например, реализация программы энергосбережения в стране в рамках энергетической стратегии) хотя и обеспечивают некоторое положительные эффекты, переломить сложившиеся деструктивные тенденции в экологической сфере по-прежнему не способны.

Значительные объемы финансирования были выделены в 2011 г. по разделу «Социальная политика» - 12,0% ВВП (6512,3 млрд руб.), в том числе на пенсионное обеспечение - 8,0% ВВП (4379,6 млрд руб.), что на 1,3 п.п. ВВП ниже показателя 2010 г. Также сократилась доля данной статьи расходов в общем объеме расходов расширенного

1 Расходы осуществляются из средств как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов РФ, но порядок предоставления социального жилья определяется на уровне субъектов РФ. За счет средств ФБ

осуществляются не предоставление жилья, а социальные выплаты, например, для молодых ученых в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050.

правительства на 2,5 п. п. в сравнении с предыдущим годом. В консолидированном бюджете субъектов РФ расходы на социальную политику сократились в 2011 г. в абсолютном выражении на 28,5% (1,5 п.п. ВВП) относительно 2010 г. за счет снижения расходов на социальное обеспечение населения на 0,4 п. п. ВВП.

В течение последних трех лет расходы бюджета расширенного правительства на обслуживание государственного долга сохраняются на уровне 0,6% ВВП; расходы консолидированного бюджета субъектов РФ по данному разделу снизились на 0,1 п. п. ВВП в 2011 г. в сравнении с предыдущим годом.

Анализ изменения структуры бюджетных расходов расширенного правительства последних лет позволяет выделить две негативные тенденции.

1. Наращивание расходов на финансирование общественных благ (расходов на социальную политику, оборону и правопорядок) при снижении расходов на обеспечение экономического роста. Таким образом, несмотря на заявления руководства страны о модернизационном характере бюджета, расходы стимулируют общественное и индивидуальное потребление, а не экономическое развитие. В этом вопросе следует сделать упор на государственную поддержку объектов инфраструктуры стратегического национального значения (речь идет об инвестиционных проектах и программах в области инновационного развития (образование, наука, технопарки, бизнес-инкубаторы, особые экономические зоны, центры трансфера технологий) и совершенствования производственной инфраструктуры (транспорт, связь, инфраструктура ТЭК)), что способствовало бы экономической стабильности, инновациям, прорывам в технологической сфере и экологической безопасности. При этом государство должно минимизировать свое участие в инвестициях коммерческого и полукоммерческого характера.

2. Заметный рост численности государственных и муниципальных служащих1, а также работников бюджетной сферы, что, во-первых, является доказательством избыточности государственного присутствия в экономике и социальной сфере. Объем и количество государственных функций и услуг при устаревших процедурах их оказания демонстрируют существующую ущербность в их организации, а значит, консервируют проблему высоких госрасходов в этих сферах. Во-вторых, следует признать, что финансирование институциональных преобразований, стимулирующих предпринимательскую активность и привлечение капитала в экономику, структурную диверсификацию экономики на основе инновационного технологического развития2, позволяют достигнуть долгосрочного эффекта в отличие от временного результата от наращивания финансирования отдельных направлений, лишь снимающих остроту существующих проблем. В-третьих, высокая численность занятых в госсекторе свидетельствует о том, что государство выполняет функцию «социального спонсорства», когда нанимает для выполнения своих функций недостаточно квалифицированные трудовые кадры. В результате за счет бюджета осуществляется неявное «субсидирование» населения (государство платит зарплату за неэффективное выполнение функций).

1 По данным 2010 г., численность занятых в госсекторе на душу населения в России (108 чел. на 1000 чел. населения) больше, чем в странах ОЭСР и в странах с формирующейся экономикой (например, в среднем по 22 странам ОЭСР - 75, Бразилии - 45, Южной Кореи - 29 чел. на 1000 чел. населения).

2 Согласно приоритетам развития, определенным в КДР-2020, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

2.2.4. Анализ основных параметров федерального бюджета РФ в 2011 г. и на период 2012-2014 гг.

В законе о бюджете на ближайшие три года не предполагается сохранение достигнутых в 2011 г. темпов роста доходов федерального бюджета (см. табл. 13): доходы федерального бюджета должны сократиться в 2012 г. на 0,8 п.п. ВВП, в 2013 г. - на 1,3 п.п. ВВП и в 2014 г. - на 1,5 п.п. ВВП в сравнении с уровнем в 2011 г., причем прогнозируется еще большее снижение нефтегазовых поступлений - с 10,2% ВВП в 2011 г. до 7,2% ВВП в 2014 г.

Таблица 13

Основные характеристики федерального бюджета в 2008-2014 гг., % ВВП

Факт Закон о бюджете

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Доходы 22,5 18,9 18,4 20,9 20,1 19,6 19,4

в том числе нефтегазовые 10,6 7,7 8,5 10,2 7,7 7,1 7,2

Расходы 18,3 24,9 22,4 20,1 21,6 21,2 20,1

в том числе условно утвержденные - - - - - 0,5 1,2

Дефицит (-) /Профицит (+) +4,1 -6,0 -4,0 +0,8 -1,5 -1,6 -0,7

Ненефтегазовый дефицит -6,4 -13,7 -12,5 -9,4 -9,2 -8,7 -7,9

Справочно: ВВП, млрд руб. 41277 38809 45166 54369 58683 64803 72493

Источник: Министерство финансов РФ.

В 2012 г. расходы федерального бюджета должны вырасти относительно 2011 г. на 1,5 п.п. ВВП с последующим снижением до уровня 2011 г. Таким образом, на ближайшие три года в законе о федеральном бюджете заложен дефицит в пределах 0,7-1,5% ВВП. Причем повышено значение базовой цены на нефть, обеспечивающей сбалансированность федерального бюджета в среднесрочном периоде: если в 2011 г. Значением, соответствующим сбалансированному бюджету, была цена на нефть 115 долл./барр.1, то уже в 2012-2013 гг., по оценкам Минфина, сбалансированность федерального бюджета может быть обеспечена при цене не менее 120-125 долл./барр. Таким образом, в ближайшие три года уязвимость бюджета при колебаниях мировых цен на углеводороды увеличивается.

Следует отметить, что при формировании основных параметров федерального бюджета на 2012-2014 гг. были использованы оптимистичные прогнозы макроэкономических показателей: так, более чем на 5 млрд руб. был повышен прогноз по объему ВВП на 2012 г. относительно значения, принятого при формировании ФБ 2011-2013 гг.

При этом прогноз величины нефтегазовых доходов в федеральном бюджете 20122014 гг. основывался на более консервативном сценарии развития. С одной стороны, ориентация на консервативный сценарий по нефтегазовым доходам позволяет отказаться от необходимости секвестирования расходов в течение бюджетного года при сокращении поступлений в доходную часть бюджета. С другой - наличие дополнительных доходов, в том числе вследствие проявления осторожности при их планировании, позволяет пересмотреть расходную часть в сторону увеличения отдельных статей, что не добавляет точности среднесрочному бюджетному планированию.

В случае если нефтегазовые доходы в 2012 г. будут выше запланированных, в законе

0 федеральном бюджете 2012-2014 гг. введено положение о направлении дополнитель-

1 В 2005-2007 гг. профицит федерального бюджета обеспечивался при среднегодовых номинальных ценах на нефть: в 2005 г. - 50 долл./барр. (профицит 7,4% ВВП), в 2006 г. - 61 долл./барр. (профицит 7,4% ВВП), в 2007 г. - 69 долл./барр. (профицит 5,5% ВВП).

ных доходов на замещение государственных заимствований и/или поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации.

Основными источниками доходов федерального бюджета в среднесрочной перспективе остаются поступления косвенных налогов, НДПИ и таможенных пошлин (см. табл. 14).

Таблица 14

Фактические и ожидаемые поступления основных налогов в федеральный бюджет Российской Федерации в 2008-2014 гг. (% ВВП)

Факт Закон о бюджете

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Налог на прибыль 1,8 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6

НДС - всего: 5,2 5,3 5,5 6,0 6,3 6,4 6,5

по внутреннему производству 2,4 3,0 2,9 3,2 3,2 3,2 3,2

по импорту 2,7 2,3 2,6 2,8 3,1 3,2 3,3

Акцизы - всего: 0,4 0,3 0,6 0,5 0,7 0,9 1,0

по внутреннему производству 0,3 0,2 0,5 0,4 0,6 0,8 0,9

по импорту 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

НДПИ 3,9 2,5 3,0 3,8 3,6 3,4 3,3

Таможенные пошлины - всего: 8,4 6,5 6,8 8,2 7,4 6,8 6,7

Ввозные 1,5 1,2 1,2 1,4 1,4 1,4 1,4

Вывозные 6,9 5,3 5,6 6,8 6,0 5,4 5,3

Доля вышеперечисленных налогов и пошлин в доходах федерального бюджета, % 93,3 86,5 89,6 91,4 89,4 92,3 93,3

Источник: Министерство финансов РФ.

Из представленных в табл. 14 данных видно, что доля поступлений по основным налогам и пошлинам в общем объеме доходов федерального бюджета в долях ВВП ежегодно снижается в период 2012-2014 гг. за счет сокращения поступлений по НДПИ и вывозным таможенным пошлинам, связанного со снижением цен на нефть на мировом рынке и замедлением темпов роста налогооблагаемых объемов нефти и нефтепродуктов.

Снизить зависимость бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры возможно за счет стабилизации темпов роста ненефтяных доходов. Для этого необходимо прежде всего поддержание экономического роста, в том числе за счет перераспределения расходов федерального бюджета с обороны и внутренней безопасности на программы структурной перестройки экономики при условии повышения эффективности их реализации.

Модернизация и структурная перестройка российской экономики в средне- и долгосрочном периоде тесно связаны с отменой экспортных пошлин, наличие которых означает субсидирование отечественных потребителей сырья и энергоносителей за счет ренты от использования природных ресурсов, принадлежащих государству. Консервация заниженных внутренних цен на углеводороды и более низких ставок экспортных пошлин на нефтепродукты по сравнению со ставкой экспортной пошлины на сырую нефть за новейшую историю России не привела к качественной модернизации и повышению конкурентоспособности отечественной экономики.

Принимаемые в последние годы в России меры по стимулированию роста объемов переработки нефти внутри страны и увеличения экспорта продуктов переработки за счет установления более низких ставок экспортных пошлин на нефтепродукты по сравнению со ставкой экспортной пошлины на сырую нефть не стимулировали увеличение

глубины переработки нефти, которая в 2010 г. составила лишь 71,2%, что соответствует уровню 2000 г., т.е. за последние 10 лет фактически не увеличилась. (Для сравнения: в развитых странах глубина переработки нефти достигает 90-95%).

Со снижением доходов от НДПИ и таможенных пошлин на энергоносители и стабилизацией объемов поступлений в федеральный бюджет налога на прибыль (доходы федерального бюджета в 2012-2014 гг. по налогу на прибыль остаются на уровне 2011 г. -0,6% ВВП) резерв роста налоговых доходов следует искать в обложении потребления. Прогнозируется повышение поступления НДС от обложения импорта в 2012 г. на 0,3 п. п. ВВП по сравнению с предыдущим годом и на 0,1 п. п. ВВП ежегодно в 20132014 гг. В то же время объем поступлений по внутреннему НДС будет увеличиваться лишь темпами роста ВВП.

В 2012-2014 гг. в федеральный бюджет запланирован ежегодный прирост сборов акцизов на 0,2 п.п. ВВП за счет индексации ставок и перераспределения доходов от акцизов между федеральным и региональным бюджетами1. Поступления в федеральный бюджет от уплаты акцизов по импортным товарам в 2012-2014 гг. сохранятся на уровне предыдущих лет (0,1% ВВП).

Динамика расходов федерального бюджета в 2010-2014 гг. в разрезе функциональной классификации представлена в табл. 15.

Таблица 15

Расходные обязательства федерального бюджета в 2010-2014 гг., % ВВП

Наименование Факт Закон о бюджете

2010 2011 2012 2013 2014

ВСЕГО 22,4 20,1 21,6 21,2 20,1

Общегосударственные вопросы* 1,5 1,4 1,4 1,3 1,1

Национальная оборона 2,8 2,8 3,2 3,6 3,8

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 2,4 2,3 3,1 3,1 2,9

Национальная экономика 2,7 3,3 3,1 2,7 2,3

Жилищно-коммунальное хозяйство 0,5 0,5 0,2 0,2 0,1

Охрана окружающей среды 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Образование 1,0 1,0 1,0 0,9 0,7

Культура, кинематография** 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1

Здравоохранение*** 0,8 0,9 0,9 0,8 0,6

Социальная политика* * * * 0,8 5,8 6,6 6,4 5,7

Физическая культура и спорт 0,1 0,1 0,1 0,0

Средства массовой информации 0,1 0,1 0,1 0,1

Обслуживание государственного и муниципального долга 0,4 0,5 0,7 0,7 0,8

Межбюджетные трансферты общего характера 9,2 1,2 0,9 0,8 0,7

Условно утвержденные - - 0,5 1,1

* В 2010 г. без учета расходов на обслуживание государственного долга. ** В 2010 г. с учетом расходов на СМИ.

*** В 2010 г. с учетом расходов на физическую культуру и спорт.

****В 2011 г. и далее данная статья включает профильные межбюджетные трансферты, в том числе по внебюджетным фондам.

Источник: пояснительная записка о ФБ 2012-2014 гг.

Наибольший рост расходов федерального бюджета в 2011 г. наблюдался по разделу «Национальная экономика» - на 0,6 п. п. ВВП по сравнению с предыдущим годом. Одной из причин увеличения бюджетных ассигнований является финансирование проектов, одобренных Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и

1Подробнее см. раздел 2.3.

технологическому развитию экономики России, по пяти приоритетным направлениям: «Энергоэффективность», «Ядерные технологии», «Стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение», «Космос и телекоммуникации», «Медицинская техника и фармацевтика». Рост расходов связан и с реализацией в 2011 г. новых подпрограмм, направленных на развитие отечественного производства, таких как «Развитие отечественного станкостроения и инструментальной промышленности на 20112016 гг.», «Создание и организация производства в Российской Федерации в 20112016 гг. промышленных дизельных двигателей и их компонентов нового поколения».

В то же время, на наш взгляд, расходы бюджета на национальную экономику должны в первую очередь обеспечивать необходимые институциональные и инфраструктурные условия для структурной перестройки реального сектора, а не замещать частное финансирование бизнеса. При оказании прямой бюджетной поддержки системообразующим и стратегически важным предприятиям возникают риски консервации технологической отсталости производства и низкого качества менеджмента.

С 2012 г. расходы на национальную экономику снижаются на 0,2 п.п. ВВП, на 0,4 п.п. ВВП в 2013 г. и на 0,4 п.п. ВВП в 2014 г. в сравнении с предыдущим годом, что обусловлено сокращением отдельных направлений субсидирования экономики, завершением ряда федеральных целевых программ и сдачей в эксплуатацию объектов капитального строительства.

С 2012 г. увеличиваются расходы по разделу «Национальная оборона» на 0,4 п.п. ВВП по сравнению с 2011 г., на 0,4 п.п. ВВП в 2013 г. и на 0,2 п.п. ВВП в 2014 г. относительно предыдущего года. Частично рост расходов связан с реформой денежного довольствия военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации, в результате которой будет более чем в два раза повышен уровень материальной обеспеченности военных, что также отразится на уровне пенсионного обеспечения военных пенсионеров и приравненных к ним лиц, пенсии которых в среднем вырастут в 1,6 раза.

Рост расходов по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» связан с индексацией с 2012 г. фондов оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания (заработной платы) судей и прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц (за исключением сотрудников Минобороны России и МВД России, где в 2012 г. будет осуществляться реформирование денежного довольствия) и выплат, зависящих от размера денежного довольствия. В период с 2012 по 2014 г. будет проведена оптимизация численности сотрудников правоохранительных органов с направлением высвобождающихся средств на проведение реформы денежного довольствия.

Так, объем бюджетных ассигнований на реформирование денежного довольствия, включая выплаты, зависящие от окладов денежного содержания, и с учетом сокращения численности военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов на 15% до 1 января 2014 г. (за исключением Минобороны России и МВД России) в 2012 г. составит 389,3 млрд руб., в 2013 г. - 610,7 млрд руб., в 2014 г. - 679,2 млрд руб.

На 0,1 п.п. ВВП выросли в 2011 г. расходы на обслуживание государственного долга в сравнении с предыдущим годом. Частично эти расходы (195,0 и 262,7 млрд руб. в 2010 и 2011 гг. соответственно) были покрыты процентными доходами федерального бюджета от размещения средств, находящихся в остатках на едином счете федерального бюджета сверх сумм, направляемых на обеспечение текущей сбалансированности

бюджета в соответствии с кассовым планом (130,0 и 129,0 млрд руб. в 2010 и 2011 гг. соответственно).

Сокращение расходов по статье «Здравоохранение» в 2013-2014 гг. связано с перераспределением бюджетных средств на реализацию проекта модернизации отрасли из бюджета Минздравсоцразвития в бюджет Фонда обязательного медицинского страхования.

По разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» предусмотрено снижение бюджетных ассигнований в 2012-2013 гг. на реализацию ФЦП и непрограммной части ФАИП, в том числе на обеспечение военнослужащих служебным и постоянным жильем.

По другим функциональным направлениям расходов федерального бюджета основным фактором, влияющим на изменение объема, являются бюджетные ассигнования, предусматриваемые на реализацию ФЦП и непрограммной части ФАИП.

Динамика расходов и доходов федерального бюджета в постоянных ценах 2008 г. (см. рис. 16) соответствует тенденциям по изменению доходов и расходов в текущих ценах в 2008-2014 гг.: значительное сокращение доходов в 2009-2010 гг. и ежегодный прирост после 2012 г.; существенный рост расходов в 2009 г., 2012-2014 гг. с небольшим снижением в 2010-2011 гг.

Рис. 16. Динамика доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, млрд руб. в постоянных ценах 2008 г.

Динамика основных параметров федерального бюджета в 2008-2014 гг. дает основания утверждать, что задача сбалансированности федерального бюджета отходит на второй план, при этом приоритет отдается финансовому обеспечению ранее принятых и новых расходных обязательств. Однако бессистемное наращивание обязательств в одной области приводит к дисбалансу развития других сфер социально-экономического развития, для точечного урегулирования которых потребуются впоследствии дополнительные расходы бюджетных средств. Например, в конце 2011 - начале 2012 г. за увеличением денежного довольствия военнослужащих и прокуроров последовало обсуждение вопроса о необходимости увеличения заработной платы преподавателям вузов. В ближайшее время на повестку дня не может не встать вопрос о повышении оплаты труда такой низкооплачиваемой категории бюджетников, как

библиотекари, музейные служащие, социальные работники и т. д. Очевидно, что бюджет 2012-2014 гг. продолжает тенденцию последних лет, становясь все более ориентированным на обеспечение государственного (расходы на оборону, правопорядок) и индивидуального (расходы на образование, здравоохранение, социальную поддержку) потребления, нежели на стимулирование экономических преобразований.

Происходит наращивание доли закрытых статей бюджета. Если в 2006-2011 гг. уровень закрытых расходов поддерживался на отметке 12% от общих расходов бюджета (Россия заметно отстает по индексу открытости бюджета1), то к 2014 г. в закрытой части бюджета будет сосредоточено до 22% всех расходов федерального бюджета.

В 2011 г. произошел незначительный рост объемов Резервного фонда (на 36,3 млрд руб.) и Фонда национального благосостояния (на 98,9 млрд руб.). По состоянию на 01.01.2012 г. остатки Резервного фонда составили 811,5 млрд руб., или 1,5% ВВП, а Фонда национального благосостояния - 2794,4 млрд руб., или 5,1% ВВП. В 20122014 гг. предполагается постепенный рост объема Резервного фонда за счет нефтегазовых доходов - до 3,8% ВВП в 2012 г., 4,3% ВВП и 5,4% ВВП в 2013-2014 гг. соответственно. Увеличится в 2012-2014 гг. и объем поступлений ФНБ от курсовой разницы и софинансирования пенсионных накоплений, но и объемы использования средств будут выше, тем самым объем ФНБ снизится до 3,9% ВВП в 2014 г.

Дефицит федерального бюджета будет покрываться за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности2. Можно надеяться, что у России, имеющей «хорошую кредитную историю» и не снижающиеся с 2010 г. кредитные рейтинги БББ и Ваа1 (стабильный или положитель-ный4), в ближайшие годы не возникнет реальных проблем с размещением долговых инструментов. Также следует принимать во внимание возможность получения дополнительных поступлений от приватизации («Роснефть», «Газпром», «РЖД» и т.д.).

2.2.5. Перспективы бюджетно-налоговой политики государства

В последние годы в бюджетной политике РФ проявлялись тенденции, свидетельствующие об отказе от следования правилам, характерным для стран с ресурсной экономикой. Между тем фактор ресурсной зависимости накладывает жесткие ограничения на бюджетную политику: значительная доля доходов, формирующихся в нефтегазовом секторе, приводит к тому, что поступления в бюджет оказываются подвержены непредсказуемым колебаниям.

1 В январе 2012 г. Международным партнерством по бюджету (IBP) были опубликованы результаты обзора о степени открытости бюджета в различных странах за 2010 г. По результатам обзора индекс открытости бюджета в России составил 60 баллов из 100 (в США - 82 балла, в Германии - 68, в Италии -58, в Бразилии - 71, в Китае - 13 баллов).

2 По данным Росимущества на 01.01.2012 г., в государственном управлении находится 2822 акционерных общества с государственным участием.

3 С 2005 г. суверенный инвестиционный рейтинг России повышался при стабильном прогнозе. Близкие к России значения рейтинга имели Бахрейн, Бразилия, Венгрия, Казахстан, Китай, Латвия, Мексика, Таиланд, ЮАР. Несмотря на то что в декабре 2008 г. и феврале 2009 г. два агентства в связи со значительным сокращением международных резервов и притока иностранных инвестиций снизили рейтинг на одну ступень (до ВВВ) при негативном прогнозе (в декабре 2009 г. одно из них изменило прогноз на стабильный), рейтинг остается на уровне, гораздо выше многих европейских стран с развитой экономикой.

4 Standarts&Poor's, Fitch и Moody's. 66

Усилия властей по смягчению последствий кризиса привели к еще большей разба-лансированности бюджетной политики. Во время кризиса 2008-2009 гг. фактически произошел отход от бюджетных правил, принятых в 2002-2004 гг.: бюджетные доходы, получаемые за счет высоких текущих цен на нефть, стали направляться не в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а на финансирование текущих расходов федерального бюджета.

В структуре расходов расширенного правительства отмечается наращивание текущих затрат на финансирование пенсионной системы, а также расходов на национальную оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. Были приняты политические решения о финансировании масштабных инфраструктурных проектов в рамках подготовки к зимним Олимпийским играм 2014 г. в г. Сочи, проведению саммита АТЭС во Владивостоке в сентябре 2012 г., чемпионата мира по футболу в 2018 г. Значительные ресурсы выделяются в виде субсидий и взносов в уставные капиталы государственных корпораций и компаний с государственным участием.

Все эти обстоятельства заметно усиливают существующие риски неустойчивости бюджетной системы:

- вероятность сохранения дефицита федерального бюджета даже при высоких текущих ценах на нефть;

- невозможность существенного сокращения имеющихся социальных обязательств, а также перспектива роста расходов в связи с неблагоприятным демографическим трендом в условиях несбалансированности Пенсионного фонда;

- нежелательность повышения налоговой нагрузки на экономику, вероятное сокращение доходов бюджета в среднесрочной перспективе;

- ограниченные возможности для структурного маневра в целях модернизации экономики.

В контексте этих вызовов ключевые задачи в области бюджетно-налоговой политики состоят в обеспечении макроэкономической стабильности, ответственном исполнении принятых обязательств наиболее эффективным способом и стимулировании устойчивого экономического роста посредством налогового и бюджетного механизмов.

В качестве первоочередной задачи в целях поддержания макроэкономической стабильности, с нашей точки зрения, является возврат к «бюджетному правилу», регулирующему порядок использования бюджетных доходов, связанных с колебаниями цен на энергоресурсы, и ограничивающему рост расходов и государственного долга.

Непредсказуемость нефтегазовых доходов бюджета требует консервативного подхода при определении приемлемого уровня их расходования в целях обеспечения устойчивости бюджета. С нашей точки зрения, адекватная оценка «гарантированного» уровня бюджетных доходов может быть получена на основе расчета доходов при «базовой» цене на нефть. Соответственно, федеральный бюджет должен быть сбалансирован при «базовой» цене на нефть.

В качестве «базовой» предлагается использовать расчетную цену на нефть марки «Urals», полученную как скользящее среднее цен на нефть за последние 10 лет. Например, в 2012 г. «базовая» цена на нефть составляет примерно 60-65 долл./барр. Очевидно, что добиться сбалансированности федерального бюджета при таком уровне цен на нефть уже в 2012 г. невозможно (по нашим оценкам, федеральный бюджет в 2012 г. окажется бездефицитным при среднегодовых ценах на нефть не ниже 115 долл./барр.). Однако мы считаем возможным введение «бюджетного правила» с 2016 г., когда, при

условии реализации заложенной в прогнозе МЭР динамики цен на нефть, «базовая» цена составит 90-95 долл./ барр., а на переходный период предлагается установить «базовую» цену на нефть для федерального бюджета в 2013 г. в размере 105 долл./барр., в 2014 г. - 100 долл./барр., в 2015 г. - 95 долл./барр.

В этом случае предельный объем расходов должен определяться как сумма расчетных доходов при установленной «базовой» цене на нефть и чистого долгового финансирования на уровне не более 1% ВВП. Таким образом, при совпадении фактической и «базовой» цены на нефть федеральный бюджет может иметь дефицит не более 1% ВВП, что позволяет сохранять объем государственного долга в размере не более 25% ВВП. Такой уровень государственного долга представляется безопасным с точки зрения долговой нагрузки на бюджет и экономику при краткосрочных (до 1-2 года) снижениях цен на нефть и уровня странового риска России. Для минимизации валютных рисков предпочтительным представляется выпуск долговых обязательств исключительно в российской национальной валюте, хотя форма выпуска может быть различной - внутренние облигации федерального займа или рублевые евробонды.

В случае повышения фактической цены на нефть и, соответственно, уровня доходов, в первую очередь предлагается направлять средства на пополнение Резервного фонда до достижения нормативной величины (8-10% ВВП, что позволит в течение трех лет обеспечить плавный переход к более низкому уровню расходов бюджета при снижении цен на нефть на 20%), а затем - на снижение чистых заимствований (по усмотрению правительства) и пополнение ФНБ.

При относительно низкой цене на нефть объем недополученных доходов компенсируется из Резервного фонда, при этом объем средств, привлеченных из Резервного фонда в течение одного года, должен определяться с учетом общего объема Резервного фонда и риска недополучения доходов в последующие годы.

В качестве альтернативных «бюджетных правил» могут рассматриваться либо концепция нефтегазового трансферта (действовавшая в РФ до кризиса 2008 г.), или правило с корректировкой «базовой» цены на нефть при снижении фактических цен ниже прогнозных.

Вместе с тем, на наш взгляд, возврат к концепции нефтегазового трансферта в текущих условиях, с учетом возможных больших колебаний цен на нефть, не является оптимальным - нефтегазовый трансферт эквивалентен «базовой» (постоянно повышающейся с учетом снижения доли нефтегазового сектора в ВВП) цене на нефть, однако не адаптируется к изменениям текущих цен.

В то же время корректировка уровня «базовой» цены при снижении цен на нефть -например, принятие в качестве «базовой» на очередной бюджетный год значения цены предыдущего года, если она ниже прогнозной - увеличивает волатильность бюджетных расходов.

В целях финансирования модернизации российской экономики и повышения уровня инвестиций в человеческий капитал необходимо изменение не только структуры государственных расходов, но и в первую очередь подходов к предоставлению бюджетных средств.

Дело в том, что большинство публичных секторов, финансируемых сегодня из бюджета, используют финансовые ресурсы с невысокой эффективностью, а, значит, выделение бюджетных средств этим секторам должно осуществляться на условиях проведения ими необходимых преобразований. Другими словами, речь идет об отказе от

наращивания финансирования по статьям расходов, чувствительным к качеству институтов их принимающих.

Помимо этого необходимо добиться постепенного снижения роли федерального бюджета как основного источника финансирования дефицита Пенсионного фонда, провести программу дальнейшего сокращения числа занятых в бюджетном секторе, осуществить оптимизацию расходов на оборону и безопасность с жесткой увязкой внешнеполитической стратегии с ресурсами страны по ее реализации, отказаться от широкого вовлечения бюджетных средств в «имиджевые» строительные проекты, ограничить использование субсидий исключительно потребностями санации или реструктуризации стратегических предприятий реального сектора и т.п.

По нашим оценкам, изменение структуры финансирования в сторону приоритетного решения проблем развития инфраструктуры и человеческого капитала при одновременном повышении эффективности использования бюджетных ресурсов предполагает увеличение финансирования по этим направлениям на 4% ВВП в период до 2020 г. В то же время уже к 2014 г. эффект от сокращения неэффективных и избыточных расходов бюджетной системы позволит высвободить порядка 2% ВВП, складывающихся из снижения расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность на 0,9% ВВП, национальную экономику и ЖКХ - на 0,8% ВВП, по общегосударственным статьям - на 0,3% ВВП.

В целях усиления стимулирующей функции налогов и повышения надежности финансирования государственных обязательств целесообразно по возможности не увеличивать уровень налоговой нагрузки на экономику, осуществив расширение структурной составляющей налоговой системы. Как показывает мировой опыт, повышение налогов на потребление при одновременном снижении налоговой нагрузки на труд и капитал позволяет повысить конкурентоспособность экономики. Среди налогов на потребление целесообразно индексировать опережающими темпами ставки акцизов на алкогольную и табачную продукцию.

В случае складывающегося устойчивого профицита бюджета расширенного правительства наиболее оправданным для балансирования бюджета является снижение тарифов страховых взносов, например, до 26% при одновременном повышении порогового значения дохода, выше которого взимается ставка 5% .

Повышение справедливости и эффективности налогообложения в России также предусматривает необходимость поэтапной отмены экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты с компенсацией выпадающих доходов путем увеличения НДПИ, введения налога на дополнительный доход в нефтедобыче, обеспечения прогрессивности налогообложения в металлургии, производстве минеральных удобрений, угля и др.

Следует усилить прогрессивность налогообложения доходов и имущества, повысить экологизацию системы налогообложения (за счет увеличения роли платы за выбросы загрязнений и введения налога на углерод).

Отдельного внимания заслуживают вопросы повышения качества таможенно-налогового администрирования. В частности, необходимо реформирование таможенного администрирования на основе перехода к выборочному контролю по результатам анализа рисков, завершение этого процесса в налоговом администрировании; содействие дальнейшей информатизации процессов администрирования и развитию бесконтактных методов работы с налогоплательщиками.

В таблицах 16 и 17 приведен прогноз общего баланса бюджета расширенного правительства и федерального бюджета на 2012-2020 гг. при принятии новых бюджетных правил и реализации описанных выше мер бюджетной и налоговой политики.

Максимум структурного дефицита (разница между расходами и расчетным объемом доходов при «базовой» цене) достигается в 2016 г. (1,9% ВВП), а к 2020 г. снижается до 0,8% ВВП. Данный дефицит финансируется за счет чистых заимствований федерального бюджета. К 2020 г. объем государственного долга практически достигает предельной величины в 25% ВВП (22,6% ВВП), что означает необходимость балансировки федерального бюджета с 2021 г. на уровне структурных доходов.

Общий дефицит федерального бюджета достигает максимума (1,7% ВВП) в 2013 г. и сокращается к 2020 г. до 0,4% ВВП, при этом от трети до половины данного дефицита покрывается за счет доходов от приватизации государственного имущества. Поскольку прогнозные цены на нефть выше «базовых», и фактический дефицит меньше структурного, часть доходов федерального бюджета направляется в Резервный фонд, который, тем не менее, не достигает в 2020 г. нормативной величины в 6% ВВП (5,6% ВВП). Соответственно, возможность направить часть дополнительных доходов в Фонд национального благосостояния появляется уже после 2020 года.

Бюджет расширенного правительства на протяжении большей части рассматриваемого периода является сбалансированным с учетом оценки поступлений от приватизации.

Таблица 16

Параметры бюджета расширенного правительства, % ВВП

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Доходы, в том числе: 38,1 37,7 37,2 37,0 37,0 36,8 36,6 36,4 36,5

НДС 5,7 5,7 5,5 5,4 5,4 5,4 5,4 5,5 5,5

Налог на прибыль 6,3 6,5 6,3 6,3 6,1 6,2 6,3 6,1 6

НДФЛ 4,0 3,8 3,8 3,8 3,9 3,9 4 3,9 4,0

страховые взносы 5,7 5,8 5,9 5,9 6 6 6,1 6,1 6,2

НДПИ/НДД 3,3 3 2,9 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 2,6

акцизы 1,4 1,5 1,6 1,8 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9

налоги на имущество 1 1,1 1,2 1,2 1,3 1,3 1,3 1,4 1,4

таможенные пошлины 7,7 7,3 7,0 6,7 6,5 6,3 5,9 5,9 5,9

прочие доходы 3,0 3,0 3,0 3,1 3,1 3,1 3,0 3,0 3,0

Расходы, в том числе: 38,0 38,1 37,9 37,6 37,3 37,2 37,1 36,5 35,9

общегосударственные вопросы 2,65 2,5 2,5 2,2 2 1,8 1,7 1,6 1,5

национальная оборона 2,8 2,6 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4

национальная безопасность 2,6 2,5 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3

национальная экономика, в. т.ч. 5,8 5,9 6,0 5,9 5,7 5,6 5,2 4,9 4,6

дорожное хозяйство 1,5 1,8 2,1 2,3 2,5 2,7 2,9 2,9 2,9

сельское хозяйство и рыболовство 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4

связь и информатика 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

национальная экономика кроме до- 3,6 3,4 3,2 2,9 2,5 2,2 1,6 1,3 1,0

рожного хозяйства.сельского хозяйства,

связи и информатики

жилищно-коммунальное хозяйство 2,2 2,1 2,1 1,9 1,7 1,5 1,3 1,1 0,9

охрана окружающей среды 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

образование 4,1 4,1 4,2 4,3 4,5 4,8 5,3 5,3 5,3

культура, кинематография 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6

СМИ 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

здравоохранение 3,7 4,0 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2

физкультура и спорт 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

социальная политика, в т.ч. 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0

Окончание таблицы 16

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

суммарные расходы на трудовые пенсии (без социальных пенсий и компенсаций из бюджета) 7,9 7,6 7,6 7,7 7,7 7,7 7,6 7,5 7,5

социальная политика кроме расходов на трудовые пенсии 4,1 4,4 4,5 4,3 4,3 4,3 4,4 4,5 4,5

обслуживание госдолга 1 1,2 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,5 1,4

Дефицит/профицит 0,1 -0,4 -0,7 -0,6 -0,3 -0,4 -0,5 -0,1 0,6

Поступления от приватизации 0,3 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара и НИУ ВШЭ.

Таблица 17

Параметры федерального бюджета, % ВВП

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Доходы, в том числе: 20,1 19,5 18,9 18,4 18,2 17,9 17,4 17,4 17,4

НДС 5,7 5,7 5,5 5,4 5,4 5,4 5,4 5,5 5,5

внутренний 3,0 3,0 2,9 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8

на импорт 2,7 2,7 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,7 2,7

налог на прибыль 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6

НДПИ/НДД 3,3 3,0 2,9 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 2,6

на нефть 3,1 2,8 2,6 2,5 2,4 2,3 2,3 2,1 2,1

на газ 0,2 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5

акцизы 0,8 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9

вывозные пошлины 6,3 5,9 5,6 5,2 5,0 4,8 4,4 4,4 4,4

нефть 3,8 3,5 3,3 3,1 3,0 2,8 2,6 2,5 2,4

нефтепродукты 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,2 1,0 1,0 1,0

газ 0,9 0,8 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8 0,9 1,0

ввозные пошлины 1,4 1,4 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5

прочие доходы 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 1,9 1,9 1,9

Расходы 21,5 21,2 20,1 19,7 19,4 19,1 18,7 18,4 17,8

Дефицит/профицит -1,4 -1,7 -1,2 -1,3 -1,2 -1,2 -1,3 -1,0 -0,4

Поступления от приватизации 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2

Государственный долг РФ 12,4 13,8 14,7 15,8 17,6 19,1 20,5 21,9 22,6

Доходы при «базовой» цене (оценка) 21,8 21,5 20,6 19,4 17,5 17,5 17,1 16,9 17,0

Структурный дефицит 0,0 0,0 0,0 0,3 1,9 1,6 1,6 1,5 0,8

Резервный фонд 2,7 2,6 2,5 2,4 3,3 4,0 4,5 5,1 5,6

Фонд национального благосостояния 4,8 4,4 4,0 3,0 2,8 2,7 2,9 2,8 2,7

Источник: расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара и НИУ-ВШЭ.

2.3. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы

2.3.1. Субнациональные бюджеты в 2011 г.

Основные тенденции в отношениях между различными уровнями власти находят свое отражение в структуре доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. В табл. 18 представлены данные, отражающие долю налоговых доходов и расходов субъектов РФ в соответствующих показателях консолидированного бюджета России.

Из данных табл. 18 видно, что начиная с 2001 г. доля налоговых доходов субъектов РФ в налоговых доходах консолидированного бюджета России опустилась ниже уровня в 40% и на протяжении всех последующих 10 лет находилась в указанном пределе (минимальное значение было в 2005 г. - 30,9%). Данное распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы за последнее десятилетие во многом объясняется

более высокими темпами роста нефтегазовых доходов1, зачисляемых в федеральный бюджет, по сравнению с темпом роста налоговых доходов, зачисляемых в субнациональные бюджеты. При этом в результате экономического кризиса, пик которого пришелся на 2009 г., произошло увеличение доли налоговых доходов субъектов РФ в соответствующих доходах консолидированного бюджета России с 33,2% в 2008 г. до 36,6% в 2009 г. Основная причина - резкое падение доходов федерального бюджета от НДПИ и таможенных пошлин. При этом доля региональных бюджетов без учета ресурсных платежей и таможенных пошлин также несколько увеличилась в 2009 г.: на 1,1 п. п. - с 53,7 до 54,8%. Во многом это было обусловлено устойчивостью поступлений от НДФЛ во время кризиса (1666,2 млрд в 2008 г. и 1665,8 млрд руб. в 2009 г.).

Таблица 18

Доля некоторых показателей субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете России в 1996-2011 гг., %

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Налоговые доходы 49,5 53,1 56,6 49,2 43,5 37,4 35,1 39,6 36,1 30,9 31,8 33,9 33,2 36,6 37,2 33,1

Налоговые доходы без ресурсных платежей и таможенных пошлин 55,8 59,5 59,9 55,0 49,0 42,6 40,1 41,9 47,5 49,1 52,0 50,5 53,7 54,8 57,1 56,0

Расходы 45,4 48,1 54,1 51,9 54,4 51,2 49,3 50 50,8 49,5 43,4 48,3 49,2 43,4 43,2 46,5

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Однако в 2011 г. по мере увеличения цен на экспортируемые энергоресурсы вновь произошло снижение доли налоговых доходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете России по сравнению с уровнем 2010 г. на 4,1 п.п. - до 33,1% (значение, близкое к докризисному значению 2008 г., - 33,2%). При этом в 2011 г. поступления от НДПИ в номинальном выражении увеличились на 44,7%, а доходы от таможенных пошлин, включая доходы, полученные в рамках соглашений Таможенного союза, на 57,5% по сравнению с 2010 г. В результате в целом налоговые доходы федерального бюджета увеличились в номинальном выражении почти на 40%. В то же время налоговые доходы консолидированных региональных бюджетов увеличились в 2011 г. лишь на 16,7% к уровню 2010 г. Таким образом, снижение доли налоговых доходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете России в 2011 г. было прежде всего обусловлено тем, что рост доходов от налогов, зачисляемых в федеральный бюджет, происходил более высокими темпами по сравнению с ростом объема налогов, зачисляемых в субнациональные бюджеты. Менее существенно снизилась доля налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов без учета ресурсных платежей и таможенных пошлин: на 1,1 п.п. с 57,1 - до 56,0%.

1 В соответствии с п. 2 ст. 96.6 БК РФ к нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся: налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья); вывозные таможенные пошлины на нефть сырую; вывозные таможенные пошлины на газ природный; вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти. 72

В то же время доля расходов субнациональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета РФ в 2011 г. существенно выросла - с 43,2% в 2010 г. до 46,5%, что оказалось, однако, ниже докризисного значения (2008 г.) соответствующего показателя на 2,7 п.п. Аналогично расходы бюджетов субъектов РФ в 2008 г. составляли 15,05% ВВП, а в 2011 г. на 0,93 п.п. меньше - 14,12%. Начиная с 2009 г. (максимальное значение - 16,13% ВВП) происходило постепенное уменьшение доли региональных расходов в долях ВВП. Однако важно иметь в виду, что в 2011 г. расходы субнациональных бюджетов в реальном выражении увеличились на 9,0% к уровню 2010 г., а федерального бюджета - на 1,9%. При этом расходы федерального бюджета, как и консолидированного бюджета субъектов РФ, начиная с 2010 г. снижались в долях ВВП (с 24,85% в 2009 г. до 20,1% в 2011 г.). Таким образом, сокращение объема расходов в долях ВВП в посткризисный период отчасти обусловлено ростом самого ВВП.

Рассмотрим подробнее ситуацию с доходной частью субнациональных бюджетов. На рис. 17 представлена динамика основных компонентов доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2007-2011 гг. в млрд руб., а в табл. 19 в % ВВП.

6 000 -

^000 -

4 000 -

>.

чЗООО -

I

2 000 -1 000 -О -

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 17. Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2007-2011 гг. по компонентам (в ценах 2007 г.)

Таблица 19

Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2007-2011 гг. по компонентам, % ВВП

2007 2008 2009 2010 2011

Доходы, всего в т.ч.: 14,23 14,82 15,11 14,37 13,97

Налоговые доходы 10,88 10,62 9,77 10,01 9,70

Неналоговые доходы 1,74 1,48 1,33 1,12 1,11

Трансферты из федерального бюджета 1,88 2,74 3,83 3,10 3,02

Прочие безвозмездные перечисления 0,05 0,17 0,34 0,25 0,23

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

В 2010-2011 гг. наблюдалось устойчивое снижение в долях ВВП общего объема доходов к уровню 2009 г. (15,1% ВВП, что выше уровня 2008 г. - 14,8% ВВП), что обусловлено во многом динамикой самого ВВП в кризис и посткризисный период. Налого-

рочиеоезвозмездные перечисления

□ Трансферты т федерального бюджета

■ Ненало говые доходы

■ Налоговые доходы

200"

:оо8

2009

2010

2011

вые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ выросли в 2011 г. на 9,9% в реальном выражении к уровню предыдущего года, но снизились на 0,31% ВВП. При этом их доля в совокупных доходах региональных бюджетов немного снизилась - с 69,6 до 69,4%. Несмотря на рост налоговых доходов в 2010-2011 гг., выйти на докризисный уровень 2008 г. не удалось. Снижение налоговых доходов в 2011 г. к уровню

2008 г. в реальном выражении составило 4,3% (или 0,92% ВВП). Таким образом, можно говорить о том, что в целом налоговые доходы региональных бюджетов не достигли докризисных значений с точки зрения как объема их поступлений, так и соответствующей доли в совокупных доходах (в 2008 г. этот показатель составил 70,7%). Неналоговые доходы, несмотря на рост в реальном выражении на 13,5% в 2011 г. по отношению к 2010 г., также не достигли докризисного уровня (снижение на 16,5% по сравнению с 2008 г.). При этом в долях ВВП объем неналоговых доходов в 2011 г. остался практически на уровне предыдущего года (снижение лишь на 0,1 п.п. до 1,11% ВВП), что однако существенно ниже уровня 2008 г. (1,48% ВВП). Высокий уровень неналоговых доходов в 2007-2008 гг. был обеспечен прежде всего более значительными поступлениями от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, по сравнению с 2009-2010 гг. В 2011 г. данные доходы увеличились в реальном выражении на 17,9% по сравнению с 2010 г., но не достигли уровня 2008 г. (снижение на 17,0%). Всего на данный вид доходов в 2007-2011 г. в структуре неналоговых доходов приходилось около 43%. В результате если в 2008 г. доля неналоговых доходов в совокупных доходах бюджетов субъектов РФ составляла 9,8%, то в 2009 г. снизилась до 8,7%, а в 2010 г. - уже до 7,7%, однако в 2011 г. немного выросла до 7,9%. Объем трансфертов из федерального бюджета также увеличился в 2011 г., в реальном выражении рост составил 10,5% к уровню 2010 г. (в котором, напротив, после кризисного периода наблюдалось снижение трансфертов по сравнению с

2009 г. на 13,5%). В результате объем трансфертов в 2011 г. превысил уровень 2008 г. на 15,6% в сопоставимых ценах, что при этом оказалось ниже уровня 2009 г. на 4,3%. Однако в долях ВВП после существенного роста объемов федеральной финансовой помощи субнациональным бюджетам в 2009 г. до 3,8% ВВП (в 2008 г. - 2,7% ВВП) в последующие два года наблюдалось устойчивое снижение до 3,1% ВВП в 2010 г. и 3,0% ВВП в 2011 г. Прочие безвозмездные перечисления в 2011 г. показали рост в реальном выражении на 3,9% по отношению к уровню 2010 г. Следует отметить, что, несмотря на рост данного вида доходов, их удельный вес в совокупных доходах за последние 2 года не превысил уровень в 1,7%. Как и годом ранее, значительную часть прочих безвозмездных перечислений составили поступления от Фонда содействия реформированию ЖКХ. В целом доходы субнациональных бюджетов в 2011 г. в реальном выражении выросли на 10,3% к уровню 2010 г., однако к уровню 2008 г. падение составило 1,2%.

Динамика поступлений основных налогов, зачисляемых в консолидированный бюджет субъектов РФ, в 2007-2011 гг. (в долях ВВП) представлена в табл. 20.

В целом налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в долях ВВП снизились с 10,01% ВВП в 2010 г. до 9,70% ВВП в 2011 г., что оказалось даже ниже уровня 2009 г. на 0,07 п.п. ВВП. Основную часть налоговых поступлений субнациональных бюджетов обеспечивают два налога: налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Их доля в 2011 г. составила около 74,4% всего объема налоговых доходов, что несколько выше соответствующего показателя 2010 г.

(73,2%), однако заметно уступает уровню 2008 г. (78%). Главным образом это объясняется тем, что хотя поступления налога на прибыль и увеличились на 0,19 п.п. ВВП, достигнув 3,55% ВВП, но это оказалось заметно меньше поступлений 2008 г. (4,24% ВВП). При этом следует учитывать, что максимальная региональная ставка данного налога была увеличена с 17,5 до 18% с 1 января 2009 г. (при снижении федеральной составляющей с 4,5 до 2%)1. Таким образом, хотя тенденция к восстановлению экономики в 2011 г. продолжилась, что привело к увеличению поступлений налога на прибыль, его доля в ВВП пока далека от докризисных значений. Динамика другого ключевого налога - НДФЛ - была иной. В период кризиса поступления от НДФЛ оказались одними из самых устойчивых среди других видов налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов. В 2011 г. поступления данного налога в долях ВВП уменьшились по отношению к уровню 2010 г. на 0,29 п.п. - до 3,67%. Снижение поступлений от НДФЛ в долях ВВП начиная с 2009 г. (когда наблюдался максимум - 4,29% ВВП) объясняется прежде всего опережающими темпами роста ВВП в посткризисный период по сравнению с ростом номинальной средней начисленной заработной платы по экономике (которая, по предварительным данным Росстата, увеличилась в 2011 г. по сравнению с 2010 г. на 12,2%). При этом номинальный ВВП в 2011 г. вырос на 17,8% к уровню прошлого года. За аналогичный период НДФЛ увеличился в номинальном выражении лишь на 11,4%.

Таблица 20

Поступления налогов в консолидированный бюджет субъектов РФ в 2007-2011 гг., % ВВП

2007 2008 2009 2010 2011

Налоговые доходы, всего 10,88 10,62 9,77 10,01 9,66

В том числе:

налог на прибыль организаций 4,60 4,24 2,76 3,36 3,53

налог на доходы физических лиц 3,81 4,04 4,29 3,96 3,66

акцизы на товары, реализуемые на территории РФ 0,54 0,46 0,63 0,73 0,68

налоги на совокупный доход 0,37 0,39 0,39 0,40 0,39

налоги на имущество 1,24 1,20 1,47 1,39 1,24

налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами 0,23 0,25 0,19 0,07 0,07

Справочно: ВВП, трлн руб. 33,24 41,27 38,80 45,16 54,58

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рассматривая динамику других видов налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, можно отметить следующее. Поступления акцизов в долях ВВП несколько снизились в 2011 г. - на 0,05 п.п. по сравнению с 2010 г. При этом в соответствии с принятыми поправками в Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) в последующие годы будет происходить рост ставок на акцизы2, что, возможно, изменит наметившуюся тенденцию к снижению их поступлений. Доля налогов на малый бизнес (на совокупный доход) практически не менялась за рассматриваемый период, составив, как и годом ранее, 0,4% ВВП. Поступления налогов на имущество также продолжили тенденцию к снижению - с 1,47% в 2009 г. до 1,25% ВВП в 2011 г. (что, однако, выше уровня 2008 г. на 0,05 п.п.). Доля НДПИ и других платежей за пользование природны-

1 Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в статью 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».

2 См. п. 1 ст. 193 НК РФ.

ми ресурсами в доходной части региональных бюджетов после устойчивой тенденции к снижению в 2009-2010 гг. стабилизировалась на уровне в 0,07% в 2010-2011 гг. Столь низкое значение поступлений от данного доходного источника объясняется централизацией с 2010 г. поступлений от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в федеральном бюджете1.

Выше была рассмотрена динамика налоговых доходов в целом по консолидированному бюджету субъектов РФ. Однако представляет интерес и анализ в региональном разрезе, так как и глубина кризиса, и степень восстановления экономики различались по субъектам РФ. Необходимо отметить, что дифференциация налоговых поступлений региональных бюджетов значительно сократилась с наступлением финансово-экономического кризиса. Соответствующий коэффициент вариации подушевых налоговых доходов (с учетом индекса бюджетных расходов - ИБР) снизился с 90,6% в 2008 г. до 78,0% в 2009 г., и далее до 74,2% в 2010 г. Подобная динамика связана во многом с тем, что в наибольшей степени от кризиса пострадали экономически развитые регионы (глубина спада там была выше), что и привело к некоторому снижению межрегиональной дифференциации. В 2011 г. в связи с увеличением темпов восстановления экономики в наиболее «богатых» субъектах РФ (в т.ч. за счет роста мировых цен на энергоресурсы) и соответственно нарастанию различий в темпах роста налоговых баз между субъектами межрегиональная дифференциация снова начала увеличиваться. Коэффициент вариации налоговых доходов субнациональных бюджетов (с учетом ИБР) увеличился в 2011 г. до 77,8%.

С 2012 г. с целью снижения уровня дифференциации налоговых поступлений между регионами начинают работать инструменты, позволяющие более равномерно распределять поступления от налога на прибыль между субъектами РФ. Речь идет о поправках в НК РФ, касающихся вопросов контроля за трансфертным ценообразованием и введения понятия консолидированной группы налогоплательщиков2. Внесенные поправки подразумевают ужесточение контроля за ценообразованием между взаимозависимыми компаниями, что должно создать дополнительные препятствия для использования трансфертного ценообразования в целях перемещения прибыли между регионами. В то же время внесенные поправки предоставляют налогоплательщику возможность создать консолидированную группу, что, в свою очередь, позволит ему вести специальную консолидированную отчетность. Преимущества такого подхода заключаются в том, что уплата налога на прибыль организаций в данном случае осуществляется исходя из финансового результата в целом по консолидированной группе налогоплательщиков. При этом начисление налога на прибыль и распределение налоговых поступлений между регионами, в которых находятся компании, входящие в консолидированную группу,

1 Норматив зачисления в федеральный бюджет налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) с 1 января 2010 г. увеличен с 95 до 100% (Федеральный закон от 22 сентября 2009 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»).

2 Федеральный закон от 16 ноября 2011 г. № Э21-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков»; Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения».

осуществляются в соответствии с нормами п. 6 ст. 288 НК РФ. Доля прибыли, приходящаяся на конкретную компанию, определяется как среднее арифметическое доли среднесписочной численности работников (расходов на оплату труда) данной компании и доли остаточной стоимости амортизируемого имущества в соответствующих показателях по всей консолидированной группе в целом. Далее непосредственно сама сумма налога на прибыль определяется исходя из ставки, действующей в том субъекте РФ, где расположен соответствующий участник консолидированной группы (и/или его обособленное подразделение). Таким образом, применение вышеописанных норм позволяет более равномерно распределить налоговую базу по налогу на прибыль между российскими регионами.

Однако во вступивших в силу с 2012 г. законодательных нормах в части трансфертного ценообразования и консолидированной группы налогоплательщиков установлены достаточно высокие требования к подобной группе. Поэтому в настоящее время число компаний - потенциальных участников консолидированных групп налогоплательщиков будет невелико - до 40-50 компаний. Важно отметить, что регионом, который понесет наибольшие потери от применения новых норм, является г. Москва, в нем сосредоточены главные офисы многих крупных российских компаний. Однако учитывая высокую бюджетную обеспеченность данного региона (в 2011 г. - 3,2321), трудно говорить о существенном снижении его доходного потенциала, что, в свою очередь, говорит об отсутствии необходимости масштабных компенсационных механизмов. Важно понимать: чем масштабнее и продолжительнее будут подобные компенсации, тем меньше будет «выравнивающий эффект» от принятых мер в ближайшие годы.

Рассмотрим подробнее ситуацию с поступлениями налогов в разрезе субъектов Российской Федерации. В табл. 21 представлена группировка российских регионов в зависимости от изменения налоговых доходов в 2008-2011 гг.

Таблица 21

Группировка регионов России в зависимости от изменения налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта

Число регионов, в которых изменение налоговых доходов в 2011 г. составило В номинальном выражении В реальном выражении

в 2011 г. к уровню 2010 г. в 2011 г. к уровню 2008 г. в 2011 г. к уровню 2010 г. в 2011 г. к уровню 2008 г.

Рост свыше 25% 8 55 4 6

Рост от 10 до 25% 61 20 20 21

Рост менее 10% 12 5 53 27

Падение менее 10% 1 1 4 20

Падение от 10 до 25% 0 1 1 7

Падение свыше 25% 0 0 0 1

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Как видно из представленных данных, в 54 из 822 субъектов Российской Федерации в 2011 г. (второй год восстановления экономики) было зафиксировано превышение налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов в реальном выражении над уровнем 2008 г. Лидерами по темпам роста оказались следующие регионы: Рес-

1 В соответствии с Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2011 г.

2 Архангельская область и Ненецкий АО рассматриваются как один субъект РФ.

3 Необходимо отметить, что анализ в долях ВРП невозможен, т.к. к моменту написания данного раздела Росстат еще не опубликовал данные по ВРП российских регионов за 2011 г.

публика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Магаданская область, Чукотский АО, Республика Адыгея. Одновременно с этим в Вологодской области было зафиксировано снижение налоговых доходов на 30,41%. При сравнении 2011 и 2010 гг. можно отметить увеличение налоговых доходов в реальном выражении в 77 регионах. При этом в Республике Алтай наблюдалось, напротив, сокращение даже в номинальном выражении. По отношению к уровню 2008 г. в 2011 г. было зафиксировано снижение налоговых доходов в номинальном выражении в Тюменской и Вологодской областях.

Рассмотрим теперь изменения, которые произошли в расходной части консолидированных бюджетов субъектов РФ. Совокупные расходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2011 г. увеличились в номинальном выражении на 15,6% по сравнению с 2010 г. Однако в реальном выражении рост составил только 9,0%, а в долях ВВП снижение составило 0,57 п.п. Определенные изменения претерпела и структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ (см. табл. 22).

Таблица 22

Расходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008-2011 гг.

% к итогу % ВВП

2008 2009 2010 2011* 2008 2009 2010 2011*

Общегосударственные вопросы 7,1 7,3 7,3 7,1 1,07 1,17 1,07 1,00

В том числе обслуживание государственного и муниципального долга 0,6 1,0 1,1 1,0 0,09 0,16 0,16 0,14

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 4,1 3,9 3,8 3,7 0,62 0,62 0,56 0,52

Национальная экономика 19,6 18,1 16,6 17,1 2,96 2,92 2,44 2,41

Жилищно-коммунальное хозяйство 16,3 13,7 12,6 12,6 2,45 2,20 1,85 1,77

Охрана окружающей среды 0,3 0,3 0,2 0,3 0,05 0,04 0,03 0,04

Образование 20,8 21,5 21,9 22,5 3,13 3,47 3,21 3,17

Культура, кинематография и средства массовой информации 3,5 3,4 3,4 3,5 0,53 0,55 0,50 0,49

Здравоохранение и спорт 12,7 12,1 12,0 12,8 1,91 1,96 1,76 1,80

Социальная политика 12,2 15,3 17,6 15,5 1,84 2,47 2,58 2,18

Межбюджетные трансферты 3,3 4,4 4,5 4,7 0,49 0,72 0,66 0,65

* Расходы 2011 г. приведены в сопоставимой классификации, действовавшей до 2011 г.

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Анализируя изменения расходов региональных бюджетов по отдельным направлениям, можно отметить следующее. Доли расходов по разделам «Национальная экономика» и «Образование» несколько увеличились, соответственно составив 17,1 и 22,5% в 2011 г. против 16,6 и 21,9% в 2010 г. В долях ВВП, напротив, можно было наблюдать некоторое снижение по данным направлениям: по разделу «Национальная экономика» с 2,44 до 2,41% ВВП, а «Образование» с 3,21 до 3,18% ВВП. За этот же период доля расходов на социальную политику сократилась до 15,5% совокупных расходов (в 2010 г. - 17,6%). В долях ВВП социальные расходы показали аналогичную динамику, снизившись с 2,58 до 2,18% ВВП. Доли расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, охрану окружающей среды и культуру, кинематографию и средства массовой информации практически не изменились по сравнению с аналогичными показателями 2010 г. При этом в долях ВВП расходы на ЖКХ продолжили снижение с 1,85% ВВП в 2010 г. до 1,77%

ВВП в 2011 г. Расходы по разделам «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» и «Культура, кинематография и средства массовой информации» также немного сократились до 0,52% и 0,49% ВВП соответственно (в 2010 г. - 0,56% и 0,50% ВВП).

Более существенно в 2011 г. изменилась доля расходов по разделу «Здравоохранение и спорт», увеличившись впервые за три последних года с 12,0 до 12,8% от совокупных расходов субнациональных бюджетов (даже немного превысив уровень 2008 г. -12,7%). В долях ВВП также наблюдался рост с 1,76 до 1,80% ВВП. При этом доля трансфертов, перечисляемых из региональных бюджетов территориальным фондам ОМС также незначительно увеличилась с 4,5 до 4,7% (в долях ВВП было зафиксировано небольшое снижение с 0,67 до 0,65% ВВП). В результате суммарная доля двух разделов - «Здравоохранение и спорт» и «Межбюджетные трансферты» - в 2011 г. увеличилась - с 16,5% в 2010 г. до 17,4% (или с 2,42 до 2,45% ВВП). Доля раздела «Общегосударственные вопросы» снизилась за последний год на 0,2 п.п. - до 7,1%, аналогично незначительно снизилась и доля расходов на обслуживание государственного и муниципального долга - с 1,1 до 1,0% общей суммы региональных расходов. При этом в долях ВВП можно увидеть постепенное снижение расходов на общегосударственные вопросы (включая расходы на обслуживание государственного и муниципального долга) за последние три года с 1,18% ВВП в 2009 г. до 1,0 % ВВП в 2011 г. (в докризисном 2008 г. - 1,08% ВВП)

Особое внимание следует уделить разделу «Национальная экономика». Важно рассмотреть динамику не только в целом по всему разделу, но и по отдельным подразделам, так как данное направление расходов достаточно разнородно в отличие от большинства других направлений. Доля расходов на поддержку сельского хозяйства впервые за несколько лет после устойчивой тенденции к росту снизилась до 3,0% совокупных расходов или 0,43% ВВП (максимум был в 2010 г. - 3,4% или 0,5% ВВП). В целом уменьшение доли расходов по сравнению с 2010 г. коснулось таких разделов, как «Общеэкономические вопросы», «Топливно-энергетический комплекс», «Прикладные научные исследования в области национальной экономики». Лидерами по темпам роста оказались подразделы «Водное хозяйство» (83,4%) и «Лесное хозяйство» (69,4%). Однако доля данных расходов по-прежнему является незначительной. В 2011 г. на данные расходы приходилось только 0,09% ВВП, что является максимальным значением за последние четыре года. Особо следует выделить такие подразделы, как «Транспорт» и «Дорожное хозяйство», на которые в 2011 г. пришлось в сумме 8,3% совокупных расходов по разделу «Национальная экономика», что выше уровня 2010 г. на 0,4 п. п. Однако в долях ВВП, напротив, наблюдалось некоторое снижение с 0,81% ВВП в 2010 г. до 0,78% ВВП в 2011 г. (подробнее о расходах на дорожное хозяйство см. раздел 2.3.4).

В 2011 г. сохранился совокупный дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ, однако его объем снизился до 0,5% общей суммы расходов, что существенно меньше аналогичного показателя 2009 г. (5,3%) и 2010 г. (1,5%). Динамика дефицита субнациональных бюджетов в долях ВВП была аналогичной: снижение с 0,85% ВВП в 2009 г. до 0,22% ВВП в 2010 г. и дальнейшее сокращение до 0,07% ВВП в 2011 г. Однако лишь 26 регионов из 83 закончили 2011 г. с профицитом консолидированного регионального бюджета. В результате на субнациональном уровне сохранилась необходимость в заимствованиях. Следует отметить, что необходимость в заимствованиях

могла возникнуть в том числе из-за необходимости рефинансирования уже существующего долга.

Данные об объемах государственного долга субъектов РФ в 2007-2011 гг. и муниципального долга в 2010-2011 гг. представлены в табл. 23.

Таблица 23

Объемы государственного долга субъектов РФ в 2007-2011 гг. и муниципального долга в 2010-2011 г., млрд руб.

Объем долга, млрд руб.

на 1 января на 1 января на 1 января на 1 января на 1 января

2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.

Все субъекты РФ 456,9 599,6 889,6 1096,0 1171,8

В том числе:

г. Москва 89,3 121,5 243,1 299,3 234,1

Московская область 92,1 156,1 163,7 146,8 106,1

Субъекты РФ 275,4 322 482,8 649,9 831,6

(без г. Москвы и

Московской области)

Муниципальные н/д н/д 134,9 169,8 215,5

образования

Источник: Минфин России, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Данные об изменении абсолютных объемов государственного долга в целом по субъектам РФ в 2011 г. (рост на 75,8 млрд руб. или на 6,9% в номинальном выражении) говорят о дальнейшем наращивании объемов заимствований со стороны российских регионов (в долях ВВП государственный долг бюджетов субъектов РФ, напротив, несколько снизился за 2011 г. с 2,4 до 2,1% ВВП). Следует отметить, что лишь на два региона - Москву и Московскую область - приходилось более 40% от общей суммы государственного долга на начало 2011 г. Однако, к концу года эта доля снизилась до 29% в результате продолжения снижения долговой нагрузки регионального бюджета в Московской области и начала снижения объемов государственного долга в г. Москве. Таким образом, общую динамику объемов регионального государственного долга определяли другие субъекты РФ. Объем регионального государственного долга (без учета Москвы и Московской области) к 1 января 2012 г. вырос до 831,6 млрд руб., что на 181,7 млрд руб. больше уровня на начало 2011 г. (рост с 1,4 до 1,5% ВВП). Объем муниципального долга за данный период также вырос на 45,7 млрд руб. (при этом доля муниципального долга в ВВП осталась на уровне 0,4%)1.

Подводя итоги второго года восстановления российской экономики, можно отметить, что ситуация с исполнением субнациональных бюджетов в 2011 г. заметно улучшилась. Однако ряд ключевых параметров, характеризующих ситуацию в субнациональных финансах, так и остались хуже докризисных значений. Так, по уровню налоговых доходов в 2011 г. произошло снижение в реальном выражении на 4,3% в сравнении с докризисным 2008 г. Не удалось выйти на докризисное значение по ряду ключевых налогов: по налогу на прибыль (снижение на 12,4%), по НДФЛ (снижение на 4,6%). Уровень расходов также не достиг докризисных значений (сокращение на 2,2%), прежде всего за счет более низкого уровня капитальных расходов, что существенно отличается от динамики расходов федерального бюджета, которые в 2011 г. более чем на 15% превысили уровень 2008 г. (в сопоставимых ценах). В то же время расходы на со-

1 Подробнее о рынке муниципальных и субфедеральных заимствований см. раздел 3.10. 80

циальную политику консолидированных бюджетов субъектов РФ (третий по объему раздел расходов после национальной экономики и образования) выросли в реальном выражении на 24,4% (к уровню 2008 г.). По-прежнему значительная часть регионов исполняет свой бюджет с дефицитом. В результате, несмотря на общее улучшение ситуации в экономике в целом (рост ВВП и промышленного производства), определенная напряженность с исполнением бюджетов отдельных регионов по-прежнему сохраняется.

2.3.2. Финансовая помощь из федерального бюджета

Общий объем финансовых средств, переданных из федерального бюджета в субнациональные бюджеты, в номинальном выражении увеличился на 4,8% в 2011 г., однако в реальном выражении, как и годом ранее, наблюдалось сокращение (в 2011 г. на 1,2% к уровню 2010 г.; в 2010 г. - на 14,4% к уровню 2009 г.). В долях ВВП динамика была аналогичной: после резкого роста в 2009 г. к уровню 2008 г. (с 2,68% до 4,14% ВВП), в последующие два года общий объем финансовых средств, переданных регионам, постепенно снижался до 3,42% в 2010 г. и 2,81% в 2011 г.

Сальдо полученных и погашенных бюджетных кредитов снизилось в 2011 г. на 51,5% - со 164,4 млрд до 79,8 млрд руб. (с 0,36% ВВП до 0,15% ВВП). Следует отметить, что объем выделенных в 2011 г. из федерального бюджета кредитов регионам сократился на 41,7 млрд руб. - до 128,4 млрд руб. или 0,24% ВВП. Заметное снижение сальдо произошло также за счет существенного увеличения объемов погашения бюджетных кредитов со стороны регионов - с 5,4 млрд руб. (0,01% ВВП) в 2010 г. до 48,6 млрд руб. (0,09% ВВП) в 2011 г., что во многом было обусловлено возвратом бюджетных кредитов сроком до 3 лет, выданных в 2009 г.

Рассмотрим более подробно динамику отдельных типов федеральных трансфертов (см. рис. 18).

1 600 -Г-1 400 — 1 200 — . 1 000 —

800 -------

600

400 -------

:оо

I II

□ Иные меж бюджетные трансферты

□ Субвенции

■ Субсидни

' Дотации

2003

2009

2010

2011

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 18. Трансферты регионам из федерального бюджета в 2008-2011 гг. (в ценах 2008 г.)

В реальном выражении в 2011 г. относительно уровня 2010 г. снизились объемы субвенций и иных межбюджетных трансфертов (иных МБТ). В наибольшей степени сократились субвенции - на 16,0%, иные МБТ - на 8,9%. Однако если сравнивать объ-

емы данных трансфертов в 2011 г. с объемами 2008 г., можно отметить, что субвенции в реальном выражении выросли на 75,4%, а иные МБТ снизились на 56,2%. Субсидии в 2011 г. выросли к уровню 2010 г. на 10,2% (однако достигнутый уровень на 12,1% меньше соответствующего значения 2008 г.). Объем дотаций после существенного роста в 2009 г. за последние два года заметно снизился и стабилизировался в 2011 г. на уровне 563,5 млрд руб. (что лишь немного больше уровня 2010 г. - на 1,6% в реальном выражении).

В долях ВВП динамика основных видов федеральных трансфертов была следующей (см. табл. 24). Общий объем трансфертов регионам в 2011 г. снизился на 0,39 п.п. по сравнению с 2010 г. до 2,66% ВВП (что лишь 0,01 п.п. выше уровня 2008 г.). При этом сокращение объема в долях ВВП в 2011 г. к уровню предыдущего года наблюдалось по всем видам трансфертов. Однако в наибольшей степени снизился объем субвенций с 0,84 до 0,62% ВВП и дотаций на 0,12 п.п. (до 1,04% ВВП). Сумма выделенных субсидий сократилась на 0,02 п.п. (до 0,89% ВВП), а иных межбюджетных трансфертов - на 0,03 п.п (до 0,12% ВВП). Из всех видов межбюджетных трансфертов наибольшее превышение докризисного уровня в долях ВВП наблюдалось по субвенциям (0,62% ВВП в 2011 г. и 0,37% ВВП в 2008 г.). Также объем дотаций в 2011 г. оказался несколько выше докризисного уровня 2008 г. (на 0,09% ВВП), причем именно за счет дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов (0,28% ВВП в 2011 г. и 0,11% ВВП в 2008 г.).

При анализе выделения федеральным бюджетом трансфертов регионам важно рассмотреть, как влияет федеральная помощь на дифференциацию доходов субъектов, т.е. оценить выравнивающие свойства финансовой помощи из федерального бюджета (см. табл. 24).

Таблица 24

Коэффициент вариации доходов консолидированных региональных бюджетов (на душу населения с учетом ИБР) в 2008-2011 гг., %

Год Налоговые доходы Налоговые доходы и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности Налоговые доходы и общая сумма трансфертов из федерального бюджета

2008 90,6 80,4 68,2

2009 78,0 66,5 51,6

2010 74,2 63,9 53,6

2011 77,8 68,4 58,0

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Как видно из данных табл. 24 выделение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности приводило к заметному снижению дифференциации доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за весь рассматриваемый период 2008-2011 гг. Распределение остальной части трансфертов сокращало коэффициент вариации на сопоставимую величину. Однако необходимо отметить следующее. Во-первых, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности составляли лишь 25-30% от общей суммы трансфертов, выделяемых из федерального бюджета. Таким образом, выравнивающие свойства данного типа трансферов значительно выше (в пересчете на 1 руб. трансферта), чем остальных типов финансовой помощи. Во-вторых, нельзя не заметить, что если выделение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не повлияло существенным образом на динамику коэффициента вариации региональных доходов, то остальная часть федеральной помощи привела к увеличению дифференциации доходов

субнациональных бюджетов в 2010 г. по сравнению с уровнем 2009 г. (в то время как дифференциация налоговых доходов и доходов, включающих лишь дотации на выравнивание, снизилась). Данный факт подтверждает тезис о неоднозначности критериев выделения целого ряда межбюджетных трансфертов.

Вышеописанная динамика объемов межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета, привела к определенным изменениям в структуре трансфертов в 2008-2011 гг. (см. табл. 25).

Таблица 25

Трансферты российским регионам из федерального бюджета

в 2008-2011 гг.

% к итогу % ВВП

2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011

Трансферты регионам, всего 100,0 100,0 100,0 100,0 2,65 3,81 3,05 2,66

Дотации 35,7 39,1 37,9 39,0 0,95 1,49 1,16 1,04

В том числе:

дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 30,0 25,4 28,8 27,5 0,80 0,97 0,88 0,73

дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов 4,2 13,0 7,7 10,7 0,11 0,49 0,23 0,28

Субсидии 39,8 35,8 29,9 33,3 1,06 1,37 0,91 0,89

В том числе:

субсидии на дорожное хозяйство 9,3 7,0 4,5 4,0 0,25 0,27 0,14 0,11

субсидии на сельское хозяйство 6,7 6,1 6,4 6,8 0,18 0,23 0,19 0,18

Субвенции 14,0 19,2 27,5 23,3 0,37 0,73 0,84 0,62

В том числе:

субвенции на осуществление полномочий в области содействия занятости населения 3,4 5,2 6,3 5,1 0,09 0,20 0,19 0,14

субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ 0,0 3,1 8,5 3,2 0,00 0,12 0,26 0,08

Иные межбюджетные трансферты 10,5 5,9 4,8 4,4 0,28 0,23 0,15 0,12

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Как видно из табл. 25 объем дотаций увеличился в 2011 г. по сравнению с уровнем 2010 г. главным образом за счет увеличения суммы дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов с 105,9 млрд до 154,3 млрд руб. В результате доля дотаций на сбалансированность в общей сумме трансфертов увеличилась с 7,7 до 10,7%. Однако доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, напротив, снизилась с 28,8 до 27,5%. Всего на дотации в 2011 г. пришлось 39,0% общего объема межбюджетных трансфертов, что выше уровня 2010 г. на 1,1 п.п. В целом данные изменения нельзя оценить однозначно, так как дотации на выравнивание распределяются по наиболее прозрачной методике на основе объективных факторов в отличие от дотаций на сбалансированность. Несмотря на то что определенная часть дотаций на сбалансированность распределяется также на основе общедоступных методик и правил, обоснованность и объективность многих используемых критериев и показателей является менее очевидной, чем в случае распределения дотаций на выравнивание. С 2011 г. появился новый вид финансовой помощи регионам - дотации субъектам РФ, достигшим наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала, которые также предоставляются как дотации по обеспечению сбалансированности бюджетов (подробнее см. раздел 2.3.3).

Доля субвенций в общей сумме трансфертов снизилась с 27,5% в 2010 г. до 23,3% в 2011 г. Сокращение объемов субвенций во многом было обусловлено снижением субвенции на осуществление полномочий в области содействия занятости населения и появившейся с 2009 г. субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ в связи с празднованием 65-летия Победы в Великой Отечественной войне1. Именно за счет последнего вида субвенций и произошло их существенное снижение в 2011 г., доля данной субвенции сократилась более чем в 2 раза - с 8,5 до 3,2% общего объема трансфертов.

Доля субсидий в общей сумме трансфертов последовательно снижалась в 20092010 гг. - с 39,8% в 2008 г. до 35,8% в 2009 г., а в 2010 г. этот показатель составил лишь 29,9%. В 2011 г., напротив, произошло увеличение доли субсидий на 3,4 п.п. - до 33,3%.

В 2011 г. основными направлениями софинансирования расходов субнациональных бюджетов стали:

- государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. (20,5% общего объема субсидий, в 2010 г. - 21,4%);

- строительство и модернизация автомобильных дорог (12,0%, в 2010 г. - 14,9%) ;

- финансовое обеспечение дополнительной медицинской помощи, оказываемой участковыми врачами-терапевтами и врачами-педиатрами, врачами общей практики (семейными врачами) (4,5%, в 2010 г. - 5,1%);

- реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (3,7%, в 2010 г. - 9,4%).

В целом, говоря об основных параметрах трансфертов регионам, выделенных из федерального бюджета в 2011 г., можно отметить следующее. По сравнению с 2010 г. произошло некоторое увеличение доли дотаций и субсидий, а также уменьшение доли иных МБТ и субвенций в общей сумме трансфертов из федерального бюджета. Сравнивая распределение трансфертов 2011 г. с 2008 г. («докризисный» период), следует отметить существенное увеличение доли субвенций и снижение доли иных МБТ в общей сумме предоставленных субнациональным бюджетам трансфертов. В целом усилия федерального центра в области межбюджетных отношений в 2011 г. были направлены на дальнейшее постепенное свертывание основных «антикризисных» каналов помощи субнациональным бюджетам с одновременной попыткой создания дополнительных стимулов для наращивания налоговой базы (речь идет прежде всего о «стимулирующих» дотациях, методика распределения которых подробно проанализирована в следующем разделе).

2.3.3. Стимулирование субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала

В последние годы наметилась тенденция к постепенному расширению практики выделения регионам финансовых средств из федерального бюджета в зависимости от достигнутых ими результатов в сфере экономики и финансов. С 2007 г. Минрегион России

1 В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.».

2 В сумму данных субсидий включены соответствующие расходы в рамках всех федеральных целевых программ.

производит оценку эффективности деятельность органов государственной исполнительной власти субъектов РФ1, и на основе результатов данной оценки наиболее «эффективным» регионам предоставляются гранты. В дополнение к этому в конце 2011 г. федеральными властями было принято решение о создании механизма стимулирования тех субъектов РФ, которым удалось достигнуть наилучших результатов в развитии экономики и привлечении инвестиций. Всего в 2011 г. на эти цели из федерального бюджета было выделено 10 млрд руб. В 2012 г. также планируется предоставить 10 млрд руб., однако в будущем по мере развития данного механизма финансирования предполагается, что сумма может быть увеличена. Однако более широкое применение подобных инструментов межбюджетных отношений несет в себе существенные риски, которые будут подробно рассмотрены ниже.

Принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. № 798 «О распределении в 2011 году дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала» (ред. от 28.11.2011) были закреплены методика расчета результирующих показателей и механизм распределения данных стимулирующих дотаций. Согласно принятому документу для оценки достижений каждого региона ежегодно рассчитывается итоговая комплексная оценка, учитывающая результаты экономической деятельности за последние три года. При этом данная комплексная оценка включает результаты деятельности субъектов РФ по шести экономическим показателям, сгруппированным по трем сферам: инвестиционная деятельность, налогообложение, промышленное производство. По каждой из указанных сфер рассчитываются два экономических показателя таким образом, чтобы оценка по каждой сфере производилась как по динамике, так и по уровню. В результате претендовать на федеральную помощь в равной степени могут как регионы с низким уровнем показателя, но имеющие высокие темпы роста, так и регионы с высоким уровнем, но без ярко выраженной динамики.

Важно отметить, что согласно принятому постановлению все экономические показатели, учитываемые при распределении стимулирующих дотаций, рассчитываются без учета финансовых и экономических результатов регионов в отраслях, связанных с добычей полезных ископаемых. Данное условие было обозначено федеральными властями еще на стадии выдвижения идеи о предоставлении подобных дотаций в феврале 2011 г., однако акцент первоначально все же делался на исключении лишь нефтегазового сектора, а не всей добывающей промышленности2.

Всего за полгода было рассмотрено три проекта постановления правительства, главное отличие которых заключалось в изменении формулировок отдельных экономических показателей, однако сам список показателей практически не менялся. Единственное, что следует отметить, - это инициативу Минэкономразвития России по расширению сфер оценки, в соответствии с которой предлагалось оценивать также сферу инновационного производства (помимо трех указанных выше). В качестве показателей были определены: уровень и темп роста инновационных товаров, работ, услуг

1 Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» (в ред. от 28 апреля 2008 г. № 606).

2 http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?pg4=13&id4=12089 - Высказывания А.Г. Силуанова информационным агентствам на VIII Красноярском экономическом форуме.

по всем видам экономической деятельности. Но данная идея не получила необходимой поддержки. Возможная причина этого заключается в неопределенности самого понятия «Инновационные товары, работы и услуги»1 в федеральном законодательстве, что может приводить к искажению статистики со стороны как самих организаций и предприятий, так и органов власти субъектов РФ.

Всего в 2011 г. рассматриваемые стимулирующие дотации были выделены 20 российским регионам. В зависимости от результатов итоговой комплексной оценки размер финансовой помощи варьировался от 206,8 млн руб. до 2 млрд руб. Лидером оказалась Калужская область, которая смогла претендовать на 20% от всего объема стимулирующих дотаций. Вторым регионом, получившим также значительную часть средств, стала Тюменская область (1,9 млрд руб., или 19,1% всех средств), которая, в отличие от Калужской области, традиционно не является получателем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Так, в 2011 г. бюджетная обеспеченность Тюменской области составила 2,3472, уступив только аналогичным показателям по г. Москве и г. Санкт-Петербургу. По итогам 2011 г. налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета Тюменской области составили 147,9 млрд руб., а совокупные доходы - 184,7 млрд руб. Сопоставление этих цифр с объемом выделенной дотации со всей очевидностью говорит о том, что вряд ли получение подобной суммы может хоть как-то повлиять на целеполагание областных властей. Остальные 18 регионов-победителей получили менее 1 млрд руб. Важно также отметить, что всего субъектов РФ, не получивших дотаций на выравнивание, в 2011 г. было 13, из них 8 стали получателями рассматриваемых стимулирующих дотаций в конце года. Таким образом, подобные дотации вряд ли можно считать серьезным стимулирующим инструментом. Выделение стимулирующих дотаций в рамках действующего механизма, скорее, приводит к распылению части средств федерального бюджета.

Как уже было отмечено выше, подобные стимулирующие инструменты межбюджетных отношений не являются чем-то принципиально новым для российской практики. С 2007 г. Минрегион России производит оценку эффективности органов государственной исполнительной власти субъектов РФ, в рамках которой на основе полученных результатов предоставляются гранты наиболее «эффективным» регионам (в 2011 г. были выделены гранты 10 субъектам РФ по итогам оценки показателей за 2010 г., размер грантов находился в диапазоне от 63 млн до 116 млн руб.). Опыт прошедших лет показал, что оценка эффективности органов государственной власти на основе достигнутых результатов не является простой задачей. В настоящее время мониторинг ведется по 329 показателям с ежегодным изменением методики. Так в 2007-2008 гг. рейтинг регионов формировали по достигнутому уровню эффективности деятельности региональных властей. В результате сформировалась группа, состоящая из 10 регионов, состав которой не менялся в течение двух лет. После этого в 2009 г. было принято решение оценивать эффективность региональных властей уже по динамике показателей. Такой подход также не выдержал критики, и с 2010 г. эффективность стала оцениваться уже комплексно на основе показателей как в динамике, так и по уровню. В настоящее время в качестве приоритетных направлений по совершенствованию методики

1 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/nauka/minnov3.htm - Росстат данное понятие определяет как продукцию, произведенную в отчетном году на основе разного рода технологических инноваций.

2 В соответствии с Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2011 г.

86

Минрегион России выделяет следующие: сокращение числа используемых показателей; совершенствование учета особенностей регионов; более гибкий подход к установлению удельных весов факторов, влияющих на комплексную оценку; совершенствование способов поощрения регионов1.

Разработчики методики оценки регионов, достигших наилучших результатов по увеличению налогового потенциала, отчасти учли недостатки методики оценки Минре-гиона России. Однако при ее использовании федеральные власти могут столкнуться с той же проблемой, а именно с неспособностью учета в рамках отдельной методики всех особенностей предмета оценки (в данном случае - налогового потенциала). В результате стремление произвести наиболее адекватную оценку приведет к увеличению числа показателей в методике, что сделает ее перегруженной, запутанной и непрозрачной.

В методике Минрегина России берется 329 показателей, в методике оценки налогового потенциала - только 6. При этом в обеих методиках в основном используются экономически объективные показатели. Однако независимо от применяемых способов оценки деятельности региональных властей будут получаться ежегодно одни и те же результаты. Сегодня можно выделить около 10 субъектов РФ, которые в конечном итоге будут находиться в группе лидеров независимо от результатов деятельности отдельных губернаторов в сфере региональной экономики. Такие регионы, как г. Москва, г. Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Тюменская область и ряд других субъектов, изначально обладали хорошими стартовыми возможностями для развития, и большей части регионов их не догнать в силу объективных факторов.

В целом оценка эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ, как и оценка регионов, достигших наилучших результатов по увеличению налогового потенциала, обладает рядом принципиальных недостатков. Во-первых, подобные оценки не способны отразить текущее состояние региональной экономической политики, так как либо результаты принятых властями решений, как правило, не могут носить краткосрочный характер (например, результаты текущих крупных инвестиций можно будет увидеть лишь через несколько лет), либо оцениваемые экономические показатели вообще мало зависят от решений, принимаемых государственными органами власти. Во-вторых, стимулирование через механизм выделения дотаций финансово успешным субъектам РФ создает дополнительные риски увеличения дифференциации регионов и нарастания межрегиональных противоречий. Кроме этого, небольшая сумма выделенных средств при сравнительно большом числе субъектов РФ, подлежащих премированию, приводит только к распылению бюджетных средств. Данный механизм не может оказать существенного влияния на формирование приоритетов региональных властей. В-третьих, стремление федеральных властей к совершенствованию отдельной методики будет приводить к постоянным ее изменениям, что не позволит регионам правильно определять свои приоритеты в долгосрочном периоде.

Важно подчеркнуть, что практика выделения финансовой помощи регионам на основе достигнутых ими результатов в сфере экономики и финансов является достаточно спорной. Так, с целью получения более объективных оценок деятельности органов власти будет непременно расширяться система показателей. Увеличение числа показателей приведет к искажению реальной системы целеполагания со стороны органов власти субъектов РФ, что подменит работу на результат работой на показатель. В итоге регио-

1 http://www.minregion.ru/press_office/news/1763.html - Министерство регионального развития РФ.

нальные власти будут стремиться к текущему достижению высоких показателей (выше, чем в предыдущем периоде) без фактической работы над долгосрочными стратегическими планами развития. Важно подчеркнуть, что вышеописанные эффекты аналогичны тем, что возникают в результате попыток внедрения различных систем бюджетирования по результатам в государственном секторе на уровне как правительства в целом, так и отдельных министерств и ведомств1. Для того чтобы снизить вероятность появления вышеописанных проблем, нужно отказаться от финансирования субъектов РФ в зависимости от достигнутых ими результатов, но не отказываться от совершенствования самих систем оценки. Система оценки необходима для формирования информационной базы, позволяющей выявить происходящие в регионах процессы по различным аспектам регионального развития с целью выявления распространения и применения лучшей региональной практики среди остальных субъектов РФ. Также важно отметить, что возрождение института прямых выборов губернаторов и возможность досрочного прекращения их полномочий, может стать лучшим стимулом и лучшей оценкой деятельности региональных властей, в том числе в сфере увеличения налогового потенциала.

2.3.4. О создании дорожных фондов субъектов Российской Федерации в 2012 г.

В соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования было закреплено положение о создании с 2012 г. дорожных фондов на всех уровнях власти2. Для соблюдения требований федерального законодательства каждый регион до 1 января 2012 г. должен был разработать нормативный правовой акт, предусматривающий создание дорожного фонда субъекта РФ3. Помимо этого, региональным властям необходимо было утвердить порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда, а также внести изменения в региональные долгосрочные программы, действующие в области дорожного хозяйства (их параметры должны были быть приведены в соответствие с объемами финансирования из дорожного фонда субъекта РФ). Согласно п. 4 ст. 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) в качестве источников формирования региональных дорожных фондов предусмотрены доходы от уплаты:

- акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ;

- транспортного налога.

1 Подробнее см., например: Де Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе. М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005.

В обязательном порядке законодательством предусмотрено создание Федерального дорожного фонда (в 2011 г. был предусмотрен в Федеральном законе от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЭ «О федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.»), а также с 2012 г. - дорожных фондов субъектов Российской Федерации. Кроме этого, по решению представительного органа муниципального образования могут быть созданы и муниципальные дорожные фонды.

3 Из 83 субъектов РФ 68 приняли отдельные законы о создании региональных дорожных фондов, остальные 15 внесли изменения в существующие нормативные акты о проведении бюджетного процесса. 88

Одна из сложностей в работе над законопроектом в ряде регионов была обусловлена фактом включения транспортного налога в источники формирования дорожного фонда субъекта РФ. При этом данный налог во многих регионах уже на протяжении нескольких лет был передан на местный уровень власти. При анализе ст. 179.4 БК РФ можно сделать вывод о том, что два указанных источника доходов (транспортный налог и акцизы на нефтепродукты) должны быть обязательными источниками формирования дорожных фондов субъектов РФ. Это объясняется тем, что согласно п. 1 ст. 56 БК РФ доходы от транспортного налога зачисляются по нормативу 100% в бюджет субъекта РФ. При этом в ст. 179.4 БК РФ отмечено, что объем регионального дорожного фонда утверждается законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета субъекта РФ. Это приводит к выводу, что в случае передачи единого норматива по транспортному налогу в бюджеты муниципальных образований данный источник уже не является доходом регионального бюджета и поэтому не может быть использован для формирования дорожного фонда субъекта РФ1. К регионам, в которых транспортной налог был передан на муниципальный уровень, относились: Владимирская, Воронежская, Калужская, Липецкая, Вологодская области, Краснодарский край, Оренбургская область, Пермский край, Ханты-Мансийский АО, Республика Тыва, Республика Дагестан, Республика Северная Осетия - Алания, Ставропольский край и Чеченская Республика.

Как правило, решение о передаче транспортного налога (полностью или частично) с регионального на муниципальный уровень власти было связано с поддержанием определенного уровня бюджетной обеспеченности и созданием дополнительных стимулов по расширению налоговой базы у муниципалитетов. Однако практика показала, что те регионы, которые первоначально передали транспортный налог муниципальным образованиям, впоследствии путем поправок в уже принятые законы о дорожных фондах все же включили в качестве источника формирования данных фондов транспортный налог. Таким образом, вынужденная отмена единых нормативов по транспортному налогу с 2012 г. в целом ряде российских регионов может рассматриваться как одно из негативных последствий принятых законодательных норм по дорожным фондам. В то же время доходы от транспортного налога, закрепленные за муниципальными образованиями, могли бы быть источниками формирования муниципальных дорожных фондов (при этом их создание является только правом, а не обязанностью местных властей).

В целом идея возрождения дорожных фондов возникла в правительстве России после анализа ситуации в сфере дорожного строительства за последние 20 лет. Сторонники данной идеи (прежде всего Минтранс России и Росавтодор) зачастую приводят следующие данные. В 1991-2001 гг.2, когда существовала система финансирования дорожного хозяйства через дорожные фонды, ежегодно строилось около 6-7 тыс. км дорог, а с момента перехода на бюджетную форму - лишь около 2 тыс. км. Необходимо отметить, что основными причинами, по которым упразднялись дорожные фонды в прошлом, стали многочисленные коррупционные схемы и факты нецелевого использо-

1 http://bujet.ru/article/153917.php - Создание дорожных фондов: плюсы и минусы.

2 Федеральный дорожный фонд был упразднен в 2001 г. Региональные дорожные фонды были ликвидированы после отмены налога на пользователя дорог и просуществовали до 2003 г.

вания отдельными чиновниками накопленных в них финансовых ресурсов. Отказ от данной формы финансирования был логичным этапом совершенствования бюджетной политики. Однако сторонники возрождения дорожных фондов считают, что, несмотря на множество проблем, присущих дорожным фондам, объемы строительства и финансирования дорожного хозяйства во времена их существования были больше. В целом за последние 11 лет, когда не было дорожных фондов, произошло сокращение расходов на дорожное хозяйство с 1,6 до 0,7% ВВП, на региональном уровне произошло еще большее снижение - с 2,7 до 0,6% ВВП. Из данных рис. 19 видно, что с момента ликвидации федерального дорожного фонда в 2001 г. расходы на дорожное хозяйство в реальном выражении снижались. Однако остается непонятным, почему с целью решения задачи по резкому увеличению расходов на дороги необходимо создавать именно специальные фонды, а не вводить, например, жесткие федеральные нормативы и осуществлять расходы напрямую из бюджета. Более того, в период 2005-2008 гг. расходы на дорожное хозяйство росли, при этом наибольший их объем пришелся на 2008 г. Таким образом, устойчивая тенденция к снижению расходов на дорожное хозяйство была преодолена задолго до создания дорожных фондов в 2012 г. Также крайне важно подчеркнуть, что фактически единственным бесспорным достоинством целевых дорожных фондов по сравнению с бюджетным финансированием является большая «прозрачность» для автовладельцев - фактических плательщиков налогов, формирующих дорожный фонд, поскольку Такой подход позволяет автовладельцам - фактическим плательщикам налогов, формирующих дорожный фонд, - непосредственно «увидеть» цену конкретного блага в виде дорог. Увеличения же объема финансирования дорожного хозяйства можно было бы добиться и без создания отдельных целевых дорожных фондов, что отчасти и показывает «докризисная» динамика расходов на эти цели.

Дальнейшему наращиванию расходов на дорожное хозяйство (после 2008 г.) во многом помешало начало финансово-экономического кризиса. В 2009 г. произошло снижение в реальном выражении расходов субнациональных бюджетов на развитие дорожного хозяйства на 24,0% по сравнению с уровнем 2008 г. (см. рис. 20). Данное снижение было обусловлено как существенным падением налоговых доходов региональных бюджетов (на 13,5% в номинальном выражении к уровню 2008 г.), так и сокращением федеральных субсидий на дорожное хозяйство (в течение 2009 г. соответствующие ассигнования были сокращены на 33% по сравнению с первоначальными бюджетными проектировками). В 2010 г. сокращение расходов на дорожное хозяйство продолжилось, однако уже в 2011 г. по мере восстановления региональных экономик произошел существенный рост расходов на дорожное хозяйство консолидированных бюджетов субъектов РФ - до 424,5 млрд руб., что больше в реальном выражении на 9,6% уровня

2010 г. В то же время следует отметить, что уровень соответствующих расходов в

2011 г. оказался значительно ниже докризисного уровня 2008 г. (снижение на 26,1% в реальном выражении). Решение о сокращении расходов на дорожное хозяйство в условиях экономического спада как на региональном, так и на федеральном уровне нельзя оценить однозначно. Зарубежный опыт свидетельствует, что наращивание расходов на строительство дорог в условиях экономического спада может быть одним из достаточно эффективных «антикризисных» направлений расходов, способствующих (помимо прямого эффекта в виде новых дорог) созданию дополнительных рабочих мест и началу восстановительного роста в отраслях экономики, связанных в той или иной мере с дорожным строительством.

Рис. 19. Объемы финансирования дорожного хозяйства из бюджетов всех уровней в сопоставимых ценах (1996 г. = 100%)

Рассматривая более подробно динамику средств федерального бюджета, выделенных на развитие дорожного хозяйства субнациональным бюджетам в 2008-2011 гг., следует отметить следующее (см. рис. 20). В структуре субсидий из федерального бюджета доля субсидий на дороги постепенно сокращалась - с 23,4% в 2008 г. до 12,0% в 2011 г. Кроме того, начиная с 2012 г. прекратят свое существование субсидии на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов РФ и административных центров Московской и Ленинградской областей, а также на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов. При этом существенному снижению в период 2008-2011 гг. подверглись субсидии на развитие дорожного хозяйства, выделяемые в рамках различных ФЦП (сокращение в реальном выражении в 2,4 раза). Важно также отметить, что с 2012 г. прекращают выделяться специальные бюджетные кредиты на финансирование дорожного хозяйства1.

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Рис. 20. Расходы на дорожное хозяйство и основные источники средств дорожных фондов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008-2011 гг. (в реальном выражении)

1 Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2010 г. № 1062 «Об утверждении правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2012 год» (в ред. от 30 декабря 2011 г.).

В целом по России при тех объемах затрат на дорожное хозяйство, которые наблюдались в 2008-2011 гг., их покрытие (в случае существования региональных дорожных фондов в этот период) за счет основных налогов - транспортного налога и налогов на нефтепродукты - составило бы от 29,8% в 2008 г. до 64,9% в 2011 г. Учитывая тот факт, что зачисление федеральных субсидий на дорожное хозяйство в бюджеты регионов в 2012 г. предусмотрено в размере 47,6 млрд руб.1, что меньше уровня 2011 г. на 10 млрд руб., трудно ожидать существенного увеличения расходов на дорожное хозяйство во всех регионах без заметного повышения соответствующих налогов. Что отчасти и будет реализовано. В соответствии со ст. 193 НК РФ предусмотрено поэтапное повышение ставок по акцизам, зачисляемым в дорожные фонды субъектов РФ. Однако планируемое повышение вряд ли окажется достаточным для всех регионов. Анализ расходов на дорожное хозяйство и доходов от транспортного налога и акцизов на нефтепродукты в разрезе регионов выявил, что в ряде субъектов РФ создание дорожных фондов может привести к существенным рискам с точки зрения проведения сбалансированной бюджетной политики. В случае существования региональных дорожных фондов (при соответствующих ставках) в 2011 г. 53 субъектам РФ пришлось бы значительно увеличить расходы на дорожное хозяйство, из них 19 регионам - более чем в 2 раза (см. табл. 26). В результате это потребовало бы в принудительном порядке перераспределить денежные потоки на развитие дорожной сети, что сопровождалось бы существенным пересмотром других бюджетных расходов и региональных приоритетов.

Как уже было отмечено выше, лишь 26 регионов из 83 закончили 2011 г. с профицитом консолидированного регионального бюджета. Создание дорожных фондов может привести к росту общего объема расходов региональных бюджетов и необходимости поиска дополнительных резервов для наполнения бюджетов доходами или к недофинансированию других важных сфер, например, здравоохранения или образования. В результате в принятых региональных законах о дорожных фондах можно заметить использование со стороны властей отдельных субъектов РФ специальных норм, позволяющих ослабить требования федерального законодательства. Например, власти Республики Хакасия изменили нормативы отчислений по источникам формирования дорожного фонда2. По доходам от акцизов на нефтепродукты, подлежащих зачислению в бюджет Республики Хакасия, установлен норматив 60%, а оставшиеся 40% будут зачисляться в региональный бюджет и направляться на отличные от дорожного хозяйства статьи расходов.

Необходимо подчеркнуть, что те регионы, в которых собственных средств на пополнение дорожного фонда и финансирования дорожного хозяйства окажется недостаточно, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2011 г. № 293 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» получат право на специальные субсидии. Однако выделение данных субсидий предусмотрено только на софинансирование объектов, направленных на прирост количества сельских населенных пунктов, обеспеченных постоянной круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог общего пользования по дорогам с твердым покрытием, а также объектов региональной и муниципальной собственности, имеющих общегосударственное или межрегиональное значение, строи-

1 Теперь включает субсидии на дорожное хозяйство только в рамках ФЦП.

2 Закон Республики Хакасия от 8 ноября 2011 г. № 93-ЭРХ «О дорожном фонде Республики Хакасия». 92

тельство (реконструкция) которых осуществляется во исполнение нормативных актов и поручений президента и правительства Российской Федерации.

Таблица 26

Группировка регионов России по величине отношения суммы отдельных акцизов и транспортного налога к сумме расходов на дорожное хозяйство консолидированного бюджета субъекта РФ (за вычетом субсидий)

2008 2009 2010 2011

Свыше 200% 0 4 20 19

От 150 до 200% 1 4 10 18

От 100 до 150% 2 22 14 16

От 75 до 100% 9 14 16 8

От 50 до 75% 28 19 6 8

От 25 до 50% 24 13 13 6

Менее 25% 19 7 4 8

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Несмотря на неоднозначность решения о создании дорожных фондов в Российской Федерации, во многих зарубежных странах уже на протяжении длительного времени подобные фонды существуют. При этом в мировой практике все дорожные фонды принято делить на дорожные фонды первого и второго поколений. Дорожный фонд первого поколения - это бюджетная форма в виде бюджетной организации либо, как в России, просто в составе бюджета органа власти. Для фондов второго поколения характерно то, что в качестве его учредителей может выступать не только государство, но и общественные организации, организации пользователей, получающие возможность осуществлять дополнительный контроль за расходованием средств и участвовать в обсуждении проектов. Международный опыт показал, что фонды первого поколения не позволяют в должной мере повысить эффективность расходов на дорожное строительство. Однако именно в такой форме созданы в настоящее время дорожные фонды в России. Дополнительный вопрос вызывают источники формирования дорожных фондов. Более «тесной увязки» затрат на дорожное хозяйство с поступлениями от автовладельцев можно было бы добиться введением платы за пользование автодорогами (т.е. в виде сбора с пользователей, а не налога). При этом современные технологии позволяют снизить издержки на администрирование подобных сборов путем использования технологий ОРБ-навигации, позволяющих точно установить, сколько километров проехал конкретный водитель за рассматриваемый период времени. Введение сбора с пользователей автодорог могло бы позволить в перспективе создать близкий к рыночному механизм пользования данной услугой, что не позволяет сделать, например, взимание акцизов на бензин (очевидно, что объем потребленного горючего далеко не всегда прямо пропорционален длине пути), хотя акцизы более тесно увязаны с объемом использования дорог, чем транспортный налог.

В целом создание целевых дорожных фондов сопровождается более высокими расходами на администрирование по сравнению с бюджетным финансированием, меньшей прозрачностью в расходовании средств, отсутствием гибкости бюджетного процесса. Помимо этого, создание дорожных фондов может существенным образом отразиться на сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2012 г. В случае значительного перераспределения доходов в фонды регионам придется либо сокращать свои расходы, либо наращивать заимствования, либо ждать поддержки от федерального бюджета.

2.3.5. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период до 2013 и 2014 гг.» в части выделения межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы

Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.» предусматривает общий объем трансфертов, выделяемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, в размере 1275,0 млрд руб., что на 13,4% меньше в номинальном выражении, чем было перечислено по итогам 2011 г. Сокращение объемов в 2012 г. предусмотрено для следующих типов трансфертов: объем дотаций должен сократиться на 11,5%, субвенций - на 24,1%, а иных межбюджетных трансфертов - на 42,4%. Данное снижение связано как с тем, что в 2011 г. в основном было завершено выделение значительных объемов трансфертов регионам в рамках антикризисной программы правительства, так и с перераспределением расходных полномочий между федеральным центром и регионами в связи с передачей с 2012 г. на уровень федерации полномочий по финансовому обеспечению полиции. При этом в отношении субсидий, напротив, с 2012 г. запланировано незначительное увеличение объема финансирования - на 0,5% по сравнению с уровнем 2011 г.

Объем дотаций в 2012 г., как уже было отмечено, должен сократиться в номинальном выражении на 11,5% - с 563,5 млрд руб. (в 2011 г.) до 498,9 млрд руб. Данная динамика обеспечивается за счет планируемого сокращения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 40,9% - со 154,3 млрд руб. в 2011 г. до 91,2 млрд руб. в 2012 г. Однако в течение 2012 г. объем данного вида дотаций, скорее всего, будет увеличен, как это уже произошло в 2011 г. (первоначальная сумма составляла 115,6 млрд руб., т.е. произошло увеличение в течение финансового года на 38,7 млрд руб., или на 25,0%). Следует отметить, что выделение дотаций на сбалансированность остается по-прежнему одним из наименее прозрачных инструментов межбюджетных отношений. В качестве примера непрозрачности данного механизма можно привести следующие расходные статьи из Закона о федеральном бюджете на 20122014 гг. (которые отражены отдельной строкой, по сути, вне каких-либо методологических рамок распределения оставшихся сумм дотаций на сбалансированность). Речь идет о следующих трансфертах:

- дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета Чеченской Республики в 2012 г. в сумме 26 994,1 млн руб.;

- дотация бюджету Омской области в целях обеспечения сбалансированности бюджета в сумме 1000,0 млн руб. (и столько же в 2013-2014 гг.);

- дотации бюджету г. Санкт-Петербурга на увеличение уставного капитала ОАО «Западный скоростной диаметр» в 2012 г. в сумме 20 000,0 млн руб. (а также в 2013 г. -20 000,0 млн руб., в 2014 г. - 10 709,7 млн руб.).

Последняя сумма, выделяемая бюджету г. Санкт-Петербурга, вызывает дополнительные вопросы. Исходя из наименования данного трансферта, он имеет, очевидно, целевой характер, однако выделяется в форме нецелевого трансферта - дотации.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ планируется сохранить в 2012-2014 гг. на уровне 2010-2011 гг. в объеме 397,0 млрд руб. Таким образом, объем Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) не планируется индексировать в течение целых 5 лет, т.е. фактически запланировано достаточно заметное сокращение его объема в реальном выражении. При этом очевидно, что потребно-

сти в сокращении межрегиональных различий, как минимум, не уменьшаются. Данная проблема связана с действующими законодательными нормами, согласно которым «общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, который определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности»1. При этом сокращение объема ФФПР в номинальном выражении не допускается.

В период с 1994 по 2002 г. объем ФФПР определялся как доля от налоговых поступлений в федеральный бюджет (вначале как доля НДС, а начиная с 1996 г. как доля всех налоговых доходов, за исключением таможенных пошлин). С 2003 по 2007 г. объем ФФПР рассчитывался путем умножения прошлогоднего объема фонда на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). С 2005 г. данная норма была закреплена в Бюджетном кодексе Российской Феде-рации2. Так как фактический уровень инфляции зачастую превышал прогнозный, такой способ определения объема ФФПР привел к его заметному сокращению в реальном выражении за рассматриваемый период. Также подобный подход практически не позволял учесть реальную потребность регионов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности. Для преодоления данных проблем с 2008 г. порядок определения объема ФФПР был изменен. Однако новый подход также оказался не лишен серьезных недостатков.

Чтобы усовершенствовать порядок определения объема ФФПР, предлагается использовать следующий механизм:

1) сначала определяется объем дотаций на выравнивание исходя из действующего порядка;

2) если данный объем больше, чем объем дотаций предыдущего года, умноженный на прогнозируемый индекс потребительских цен, то объем дотаций на выравнивание определяется исходя из действующего порядка;

3) если данный объем меньше, чем объем дотаций предыдущего года, умноженный на прогнозируемый индекс потребительских цен, то объем дотаций на выравнивание на планируемый год определяется путем умножения объема дотаций на текущий год на планируемый темп роста потребительских цен;

4) начиная с 3-го года применения нового порядка определения объема фонда появляется возможность скорректировать расчет объема фонда с учетом отличия фактической инфляции от цифр, заложенных в бюджете.

Такой подход позволит не допустить существенного сокращения объема фонда в реальном выражении и обеспечит, хоть и с некоторым лагом, корректировку с учетом отличия фактической инфляции от прогнозируемой. В результате предлагаемая методика объединяет в себе преимущества действующего подхода к определению объема ФФПР и методики индексации его объема в 2003-2007 гг., при этом объединение данных под-

1 В соответствии с п.1 Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 (с последующими изменениями).

2 В п. 2 ст. 131 БК РФ.

ходов позволяет во многом нивелировать недостатки, присущие каждой из методик в отдельности.

Общий объем субсидий планируется увеличить с 481,3 млрд руб. в 2011 г. до 483,5 млрд руб. в 2012 г., или на 0,5% в номинальном выражении.

Необходимо отметить, что в 2012 г. не предусматривается предоставление субсидий по ряду направлений софинансирования региональных расходов:

- на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации и административных центров Московской и Ленинградской областей, а также на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов;

- обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

- содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также вознаграждения, причитающиеся приемному родителю.

Полное прекращение софинансирования дорожного хозяйства по данному направлению связано с созданием с 2012 г. региональных дорожных фондов. Два других направления связаны с перераспределением полномочий в рамках сбалансированного пакета по передаче с 2012 г. финансового обеспечения полиции на федеральный бюджет.

Остановимся подробнее на перераспределении доходных и расходных полномочий между федерацией и регионами в рамках передачи финансового обеспечения полиции на уровень федерации. С 2012 г. вступают в силу следующие изменения:

- в ведение субъектов РФ передаются федеральные учреждения среднего профессионального образования и учреждения, осуществляющие дезинфекционную деятельность, а также полномочия в области содействия занятости населения (за исключением социальных выплат безработным гражданам) и полномочия по выплате единовременного пособия при устройстве детей-сирот в семью;

- в федеральный бюджет зачисляется государственная пошлина за регистрацию транспортных средств (в настоящее время зачисляется в бюджеты муниципальных районов и городских округов), а также 60% поступлений от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% (до 2012 г. все 100% данных акцизов зачислялись в региональные бюджеты);

- финансовое обеспечение содержания детей-сирот в семье опекуна и в приемных семьях, а также реализация мер по социальной поддержке реабилитированных лиц будет осуществляться исключительно за счет собственных средств бюджетов субъектов РФ.

Вышеописанное перераспределение полномочий представляется небесспорным с точки зрения как теории бюджетного федерализма, так и практики межбюджетных отношений в большинстве развитых стран с многоуровневыми бюджетными системами. Прежде всего, вызывает сомнение обоснованность полной передачи полномочий по обеспечению безопасности граждан в рамках правоохранительной деятельности на федеральный уровень власти. Услуги полиции являются локальным благом, преимущества от предоставления которого получает прежде всего местное сообщество. Мировой опыт также свидетельствует о том, что финансовое обеспечение полиции находится в ведении региональных/местных властей, а не центрального правительства (США, Канада и т.д.). Можно отметить, что п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации говорит о том, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской 96

Федерации находятся: «... обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности...»; а п. 1 ст. 132 гласит, что «органы местного самоуправления самостоятельно. осуществляют охрану общественного порядка». Таким образом, уже в Конституции заложены основы для полномочий региональных и муниципальных органов власти в сфере правоохранительной деятельности. Также вызывает определенные вопросы прекращение софинансирования со стороны федерального бюджета обеспечения мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. Данные категории льготников возникли в силу решений, принятых в свое время центральным правительством. С этой точки зрения данные полномочия было бы логичнее передать на уровень федерации. Обобщая все вышесказанное, необходимо отметить, что эффективность реализации предложений в рамках передачи всех полномочий по финансовому обеспечению полиции на федеральный уровень можно поставить под сомнение.

В соответствии с бюджетными проектировками общее количество субсидий, выделяемых бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, должно снизиться со 105 в 2011 г. до 94 в 2012 г. и далее постепенно сокращаться до 70 в 2013 г. и 62 в 2014 г. В целом данная тенденция должна быть оценена положительно. Существующая система большого количества разрозненных субсидий, чей общий объем по некоторым направлениям не превышает (или едва превышает) 1 млрд руб., заметно снижает эффективность и прозрачность российской системы межбюджетных отношений, в первую очередь с точки зрения чрезмерного ограничения свободы принятия решений региональными властями на фоне несовпадения в ряде случаев федеральных и региональных приоритетов. Однако предлагаемое сокращение количества субсидий представляется явно недостаточным.

Необходимо отметить, что переход на программно-целевой метод формирования федерального бюджета создает определенные препятствия на пути создания межотраслевой консолидированной (блочной) субсидии. Однако даже этот фактор не объясняет планируемого количества субсидий в 2014 г. на уровне 62. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р утвержден перечень государственных программ Российской Федерации в количестве 40 (с учетом внесенных изменений). При этом данные программы охватывают более 97% расходов федерального бюджета в 2012-2014 гг. Также очевидно, что далеко не каждая программа предполагает софинансирование региональных расходов со стороны федерального бюджета просто потому, что соответствующие полномочия закреплены исключительно за федерацией. Речь идет о таких программах, как, например, «Космическая деятельность России» (№ 21), «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» (№ 22), «Обеспечение обороноспособности страны» (№ 31), «Управление федеральным имуществом» (№ 37), «Внешнеполитическая деятельность» (№ 40) и т.д. Таким образом, можно говорить о том, что планируемое в 2014 г. количество субсидий в 2 раза превышает количество государственных программ. Все вышесказанное говорит о недостаточности предлагаемых мер по упорядочиванию системы субсидий в Российской Федерации.

В 2012 г. планируется сократить общий объем субвенций на 24,1% в номинальном выражении - с 337,5 млрд руб. (в 2011 г.) до 256,0 млрд руб. Данное снижение опять же во многом обусловлено процессом перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами в связи с передачей финансового обеспечения деятельности полиции на федеральный бюджет с 2012 г. Как уже было отмечено, часть полномочий

передается на региональный уровень (выплата единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью; в области содействия занятости населения, за исключением выплаты пособий по безработице). Кроме того, в 2012 г. не будут выделяться субвенции по осуществлению полномочий по подготовке проведения статистических переписей в связи с завершением соответствующих мероприятий.

Общий объем иных межбюджетных трансфертов должен сократиться с 63,4 млрд руб. в 2011 г. до 36,5 млрд руб. в 2012 г., или на 42,4% в номинальном выражении. Это во многом связано с прекращением предоставления межбюджетного трансферта в части обеспечения равного с МВД России повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности (объем данного трансферта составил почти 35% общей суммы иных межбюджетных трансфертов, перечисленных в 2011 г.).

Среди норм, закрепленных в текстовой части Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.», следует отметить следующие. Во-первых, повышение стоимости бюджетных кредитов (п. 2 ст. 13) с 1/2 до 2/3 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации (за исключением финансирования мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий). Во-вторых, появление нормы о распределении трансфертов только нормативными правовыми актами правительства Российской Федерации, а не актами федеральных органов исполнительной власти (п. 2 ст. 12). Данные изменения можно оценить как положительные и повышающие эффективность действующей системы межбюджетных отношений. Однако стоит отметить, что вторая норма, строго говоря, должна быть закреплена в Бюджетном кодексе Российской Федерации на долгосрочной основе.

В целом необходимо отметить, что параметры Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.» в части межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации вызывают целый ряд серьезных вопросов с точки зрения повышения эффективности российской системы федерализма.