CC BY
47
в Персидском заливе и намеревавшихся на этот раз придержать кредиты, в которых нуждался Израиль в связи с абсорбцией сотен тысяч иммигрантов, прибывающих из Советского Союза, где в перестроечный период произошла существенная либерализация эмиграционного законодательства.
На этом фоне страны-члены ЕЭС продолжали проявлять инертность в подходе к решению проблемы ближневосточного урегулирования. На своем заседании в Люксембурге 28-29 июня 1991г., Европейский совет выступил с заявлением, где содер-
жался призыв к конфликтующим сторонам «преодолеть последние трудности на пути к достижению мира», напоминалось о праве палестинцев на самоопределение, и называлась незаконной израильская практика строительства поселений, «несовместимая с волей к достижению мира» [7, с. 290]. Понятно, что такими «дежурными» заявлениями страны-члены ЕЭС не могли рассчитывать на внесение реального вклада в мирное урегулирование конфликта на Ближнем Востоке, и дальнейший ход развития событий в регионе наглядно это показал.
Литература
1. Colschen L.C. Deutsche Aussenpolitik. Köln: Böhlau Verlag, 2010.
2. Storz S. Schöner neuer Krieg// Der Spiegel. 1990. № 38.
3. Wybrow R. J. The Gulf Crisis: A British Perspective // International Journal of Public Opinion Research. 1991. № 3.
4. Белоногов А. МИД, Кремль, Кувейтский кризис. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2001.
5. Павлов Н. В. Внешняя политика ФРГ в постбиполярном мире: монография. М.: Наука, 2005.
6. Правда. 1990. 3 августа.
7. Рубби А. Палестинский марафон. 30 лет борьбы за мир на Ближнем Востоке: монография/ пер. с итал. М.: Международные отношения, 2001.
8. Штереншис М. Израиль. История государства. Герцлия: ISRADON, 2009.
УДК 94(47).084.5(470.63)
Л. А. Зверева
РАЙОНИРОВАНИЕ СТАВРОПОЛЬСКОЙ ГУБЕРНИИ 1924 ГОДА: НЕОБХОДИМОСТЬ ПРОВЕДЕНИЯ И ПОСЛЕДСТВИЯ
Автором сделан анализ работы совет- Ключевые слова: советские служащие,
ских органов власти на Ставрополье до и советские органы власти, районирование, после проведения районирования Ставро- окружной съезд, районный съезд. польской губернии 1924 года.
L. Л. Zvereva
DIVISION OF STAVROPOL PROVINCE INTO DISTRICTS IN 1924: REASONS AND CONSEQUENCES
The author made analysis of work of the Soviet authorities in Stavropol Territory before and after division of Stavropol province into districts in 1924.
Как известно, до 1914 года Ставропольская губерния являлась одним из богатейших районов страны. В результате гражданской войны и первых лет функционирования
Key words: Soviet employees, Soviet authorities, division into districts, district congress, regional congress.
советских органов экономическое положение губернии стало плачевным, Ставрополье стало нищим и разоренным. Необходимость восстановления хозяйственной мощи губер-
нии, а также острая необходимость структурных изменений во властных органах, заставила губернский центр проанализировать дееспособность аппарата управления. За первые же годы существования советской власти на Ставрополье образовался достаточно громоздкий и дорогостоящий властный аппарат. Вопрос упрощения аппарата губисполкома неоднократно обсуждался на заседании президиума ГИКа, на пленумах и сессиях. Но все начинания на практике в этой области сводились к уменьшению количества сотрудников учреждений, а не к упрощению структуры всего аппарата. Ставропольская губерния к 1924 году нуждалась в удешевлении советского аппарата, так как на содержание 16 отделов губисполкома уходил весь бюджет [1, л. 38]. Часто как в уездах, так и в волостях не было разграничения в полномочиях между председателем исполкома и заведующими отделами. Это влекло за собой путаницу и неразбериху в работе органов власти [11].
В большинстве советских учреждений Ставропольской губернии наблюдалась огромная канцелярская волокита. В целях устранения этого зла, тормозившего правильную работу государственных органов, совет народных комиссаров распорядился, чтобы постановление центральной и местных властей исполнялись подчиненными органами без промедления, быстро с заменой переписки - переговорами по телефону, деловых бумаг - телеграммами и т. д.
ВЦИК обязал все ведомства издать инструкции, определяющие правила подписания документов, справок, а также установить формы обязательного делопроизводства. Однако, несмотря на целый ряд принятых законодательных актов, практического применения они очень часто не получали. Так, например, в приказе № 9 Ставропольского губисполкома 22 марта 1924 года отмечалось: «В некоторых отделениях и учреждениях, подчиненных ГИК, канцелярская волокита продолжает гнездиться и по сей день, выражаясь, между прочим, в том, что вместо предписанного упрощенного делопроизводства, губисполком завалива-
ет письменными запросами по самым ничтожным поводам. Движение бумаг, исходящих от отделов и учреждений происходит крайне медленно, а сама медлительность объясняется, главным образом, тем, что бумаги, переходя от стола к столу, подписываются целым рядом должностных лиц -в числе даже 4» [2, л.10].
Очень часто в работе государственных учреждений наблюдалось дублирование, иногда доходящее до абсурда. Так, например, экономическое совещание, состоящее из руководителей хозяйственных учреждений во главе с председателем ГИКа, решало вопросы экономического характера. В свою очередь руководители земельных, финансовых и продовольственных учреждений входили в состав президиума ГИКа. Когда же на экономическом совещании принимали решение «просить президиум ГИК об утверждении», получалось, что члены президиума ГИК рассматривают на заседании президиума ГИК постановление экономического совещания с просьбой к самим себе об утверждении того или иного решения [3, л. 39]. Приведенный пример свидетельствует о том, что ГЭС являлся лишним институтом в государственной системе, так как президиум ГИКа всегда мог обсуждать вопросы хозяйственного характера с приглашением заинтересованных сторон.
Итак, для многих стало очевидно, что громоздкая, дорогостоящая, сопровождающаяся огромной канцелярской волокитой и дублированностью в работе, доходящая иногда до абсурда, советская государственная система на Ставрополье должна была подвергнуться структурным изменениям. Решение всех этих возникших проблем в государственном аппарате хотели достигнуть, проводя районирование Ставропольской губернии. Следует отметить, что в условиях отсутствия удобных путей сообщений, а также значительном расстоянии губернского центра от уездов, и уездного центра от волостей и сельсоветов, создавалась оторванность советского аппарата власти от населения. Например, почта из Ставрополя в Петровское приходила через 4 дня, а из Петровского до
Благодарного доставлялась через 2-3дня. Бывали случаи, когда в район почта поступала один раз в неделю [8, л. 3].
Постановлением пленума губисполко-ма от 15 января 1923 года была организована губернская административная комиссия по районированию Ставропольской губернии. Комиссия в течение двух месяцев разработала три варианта районирования губернии:
1)на 18 районов;
2)на 12 районов;
3) на 10 районов.
Первый вариант был составлен по данным заведующих уездными отделами управления, второй вариант - по инициативе административной комиссии и третий - по заданию ГИКа. Одновременно разрабатывались проекты структуры и штатов райисполкомов, сельсоветов и структура окружного исполкома. Штат райисполкома был разработан в трех вариантах:
1) 34 человека,
2) 41 человек,
3) 54 человека.
Структура же райисполкома со всеми тремя вариантами проектировалась в виде канцелярии с подразделением на делопроизводства по функциям:
1) административно-организационной и военной;
2) земельной;
3) финансово-налоговой;
4) хозяйственной;
5) культурной.
Штат сельсоветов был запроектирован от 2 до 8 человек, в зависимости от количества населения, обслуживаемого сельсоветом. Структура окружного исполкома была спроектирована в составе следующих отделов:
1) торгово-промышленного;
2) земельного;
3) административного;
4) финансово-налогового;
5) культурного;
6) окружного военкомата;
7) статбюро;
8) местного хозяйства [12, с. 5].
Специальная комиссия, выделенная из состава президиума ГИК и губисполкома, для согласования материалов районирования рассмотрела вышеуказанные проекты с участием представителей отделов губисполкома, утвердила третий вариант штата райисполкомов, хотя были внесены и некоторые поправки в структуре. Проект же построения окружного исполкома был передан административной комиссией в губплан на согласование и проработку.
Пленум губернского исполкома, работавший 18-19 апреля 1923 г., утвердил структуру и штат сельсоветов и райисполкомов и поручил президиуму ходатайствовать перед краевым экономическим советом и ВЦИК о проведении районирования и реконструкции советского аппарата в Ставропольской губернии. К 29 апреля 1923 года административная комиссия разработала по заданию апрельского пленума ГИК положение о сельсоветах и райисполкомах, и вместе с проектом районирования все материалы были отосланы с председателем комиссии т. Белобоком в крайэконсов и ВЦИК. Во второй половине июля 1923 года материалы по районированию были рассмотрены, одобрены и признаны типовыми [12, с. 7]. Вопрос же о практическом переходе на районную систему оставался открытым. Административная комиссия после отправки материалов продолжала разрабатывать детали проекта районирования, в частности проекта окружного исполкома.
На заседании губплана 30-31 августа 1924 г. проект структуры Окружного исполкома был рассмотрен и здесь же было внесено предложение слить отделы местного хозяйства и культуры. Таким образом, структура окружного исполкома была представлена следующим образом:
1) отдел торговли и промышленности;
2) земельный отдел;
3) административный отдел;
4) финансово-налоговый отдел;
5) губернское статистическое бюро;
6) военный комиссариат;
7) отдел местного хозяйства и культуры.
План практического перехода был подготовлен к VII губернскому съезду советов, в частности были пересмотрены штат сельсоветов, штат и структура райисполкомов, группировка районов по количеству населения и др.
В результате районирования общая площадь Ставропольского округа Северо-Кавказского края сократилась на 4 683 кв. версты и составила 26 300 кв. верст. На территории округа было образовано 10 районов (Александровский, Курсавский, Ставропольский, Московский, Благодарненский, Петровский, Дивинский, Виноделенский, Медвеженский, Туркменский) и 133 сельсовета [13, с. 29]. После районирования высшим органом законодательной власти на территории Ставропольского округа стал Окружной съезд советов. Он выбирался из представителей сельских советов и советов городов, фабрично-заводских поселков по следующему расчету: от сельских советов один депутат на 5 000 жителей, а от советов городов, фабрично-заводских поселков -один депутат на 500 избирателей [4, л. 67].
Не могли избирать и быть избранными в Советы лица, благонадежность которых к новой власти была сомнительной. Лишались избирательных прав лица, прибегавшие к наемному труду с целью получения прибыли, монахи, духовные служители церквей и религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, корпуса - жандармов и охранных отделений. Следовательно, наблюдалась политическая дискриминация целых классов и социальных слоев. Это означало отказ большевиков от их изначального требования всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Окружные съезды советов могли быть очередными и чрезвычайными. Очередные съезды советов должны были созываться один раз в год, чрезвычайные - по предложению областного исполнительного комитета, по постановлению окружного исполнительного комитета или по требованию районных исполнительных комитетов. Ставропольский исполнительный комитет
был избран из 25 человек. Очередные заседания окружного исполнительного комитета должны были проходить не реже одного раза в месяц. Для разрешения наиболее важных для округа вопросов должны были созываться не реже одного раза в два месяца расширенные (сессионные) заседания окружного исполнительного комитета. Для проведения в жизнь непосредственного руководства деятельностью всех подведомственных учреждений исполнительным комитетом избирался президиум из 7 человек. Президиум между заседаниями исполнительного комитета являлся высшим органом власти. Исполнительным комитетом избирался из числа членов президиума председатель, заместитель председателя и секретарь. При Ставропольском окружном исполнительном комитете были образованы следующие отделы:
1) общий;
2)финансовый;
3) земельный;
4) военный;
5) местного хозяйства;
6) административный.
Кроме того, при окружном исполнительном комитете образовались: а) орган государственного политического управления; б) камера инспекции труда; в) статистическое бюро; г) окружной суд и окружная прокуратура. Заведующие отделами избирались окружным исполнительным комитетом сроком на один год [5, л. 46].
Выборы районного съезда советов так же не были всеобщими, равными и прямыми. От сельских советов представлялся один депутат на 1 000 жителей, а от советов, входящих в район, поселков и городов один депутат на 100 избирателей. Районный исполнительный комитет состоял, как правило, из 3-5 человек. Для заслушивания и утверждения предложений, которые были важны для района, созывались расширенные (сессионные) заседания районного исполкома. Для регулирования работы РИКа избирался президиум, который в период между заседаниями исполкома пользовался всеми правами, предоставленны-
ми исполкому. При районном исполкоме должны были быть образованы следующие отделы: 1) административный; 2) военный; 3) общий; 4) земельный; 5) финансово-на-лотовый. Во главе каждого отдела РИК ставился заведующий отделом, который мог и не быть членом исполкома.
Вся полнота власти на селе принадлежала сельсоветам. Постановления сельского совета могли быть отменены районным съездом советов, районным и вышестоящим исполнительным комитетом, и их президиумом. Сельские советы избирались на общих избирательных собраниях открытым голосованием. Выборы в них должны были производиться 1 раз в год. В селениях, где насчитывалось менее 400 жителей, отдельные сельские советы не образовывались. Жители таких селений должны были участвовать в выборах сельского совета ближайшего населенного пункта того же района, где имелся сельский совет, либо объединятся с соседними селениями, не имеющими своих сельсоветов для выбора общего для всех означенных селений сельского совета.
В населенных пунктах, имеющих не менее 400 жителей, сельский совет должен был избираться в составе 1 депутата на каждые 200 жителей, но общая численность не должна была превышать 25 человек [6, л. 198]. Окончательное утверждение сельсовета принадлежало областному исполкому. Исполнительным органом сельского совета в селениях с числом жителей менее 3 000 человек являлся председатель сельского совета, в селениях с числом жителей свыше 3 000 - исполнительный комитет, избираемый сельским советом в составе 2 человек, а свыше 10 000 жителей - 3 человек [7, л. 70]. Председатель совета или исполнительный комитет избились сроком на 1 год. В работе сельских органов власти должна была наблюдаться строгая отчетность перед вышестоящими учреждениями. Так, например, председатель или исполнительный комитет сельского совета непосредственно были подчинены и ответственны в своих действиях перед сельсоветом, перед вышестоящими исполкомами и их президиумами. Отделы при сельском совете не образовывались.
Несмотря на то, что была проделана огромная работа по районированию, ощутимого положительно результата она не дала. Ожидаемого сокращения советского госаппарата не произошло, произошло лишь довольно значительное перемещение его из центра к периферии. Так, в объяснительной записке о бюджете Ставропольского округа говорилось, что по сравнению с 1923-1924 годами штаты округа на 1924-1925 годы сократились лишь на 192 штатные единицы. В 1923 - 24 годах было 5 731, а в 1924-1925 годах стало 5 549. Но вместе с тем произошло значительное увеличение районного и нижестоящего аппарата. Например, в 1923-1924 годах было 2 814 штатных единиц, а в 19241925 годах уже 3 581. Таким образом, аппарат на местах увеличился на 767 единиц (27 %). Особенно сильно увеличился в районах персонал ответственных работников. Так, судя по бюджету 1923-1924 годов, их число составляло 207 штатных единиц, а в 1924-1925 годах стало 578. Таким образом, произошло почти трехкратное увеличение [13, с. 30].
Не произошло изменений и в качественном отношении советских работников. Так, например, управляющий делами окрисполкома 19 ноября 1924 года отмечал: «За последнее время особенно часто наблюдаются случаи запаздывания служащих явкой на службу. Неоднократные мои замечания в порядке приказа и лично мною сделанные целому ряду сотрудников, наконец, чисто товарищеские разъяснения и убеждения о недопустимости столь халатного и бесцеремонного отношения к исполнению возложенных на них долгом службы обязанностей, все эти меры не дали должных результатов» [9, л. 98].
Анализируя сводку о состоянии работников окрисполкома от 1 октября 1924 г., можно сделать вывод относительно их образовательного уровня. Так, общее количество работников окрисполкома составило 64 человека, из них высшее образование
имели лишь 6 человек (9 %), законченное среднее - 11 человек (17 %), низшее -32 человека (50 %). Были же служащие, которые имели домашнее образование, были малограмотны или неграмотны вообще. Как правило, на местах образовательный уровень был еще ниже [10, л. 6]. Таким образом, после районирования советский аппарат власти в Ставропольском округе в целом был увеличен за счет не всегда образованных, ответственных людей.
Итак, жизнь со всей очевидностью показала тщетность утверждений большевиков, что рабочие сами могут успешно управлять государством. Утопичной оказалась идея об отказе от чиновничества. Новые управленцы принадлежали к рабоче-крестьянскому социальному слою. Членство в РКП (б), особенно при наличии партийного стажа, открывало всем, независимо от образования, компетенции, нравственных качеств, путь на новые ступени государственной власти.
Литература
1. Государственный архив Ставропольского края (далее - ГАСК). ФР. 163. ОП. 1. Д. 511.
2. ГАСК. ФР. 299. ОП. 1. Д. 35.
3. ГАСК. ФР. 163. ОП. 1. Д. 511.
4. ГАСК. ФР. 163. ОП. 1. Д. 821.
5. ГАСК. ФР. 299. ОП.1. Д. 84.
6. ГАСК. ФР. 299. ОП. 1. Д. 10.
7. ГАСК. ФР.163. ОП.1. Д. 821.
8. ГАСК. ФР. 299. ОП. 1.Д. 134.
9. ГАСК. ФР. 299. ОП. 2. Д. 9.
10. ГАСК. ФР. 299. ОП. 1. Д. 208.
11. Зверева Л. А. Становление системы управления в 1920-е годы (на примере Ставрополья) // Гуманитарные и юридические исследования. 2014. № 4.
12. Отчет Ставропольской административной комиссии о работе по районированию и проведению районной системы в губернию// Районирование Ставропольской губернии: Ставрополь, 1924.
13. Северный Кавказ после районирования. Т. 2. Ростов на-Дону, 1925.
