CC BY
45
Исторические ни
НАЧАЛЬНЫЙ ЭТАП СТАНОВЛЕНИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА СТАВРОПОЛЬЕ
(1917-1936 ГГ.)
Е. В. Ляшенко
INITIAL STAGE OF FORMATION OF SOVIET SYSTEM OF LOCAL AUTHORITY ORGANS IN STAVROPOL TERRITORY (1917-1936)
Lyashenko E. V.
The article is devoted to the development specifics of local power apparatus in Stavropol Territory in 1917-1936 from the viewpoint of local history. Facts and regional peculiarities, which stipulated the formation of the given system of power in the region, are analyzed.
Key words: the Soviet rule, Stavropol Territory, local authority, executive committees, province revolutionary committees.
Статья посвящена рассмотрению особенностей формирования местного аппарата власти на Ставрополье в 1917-1936 гг. с позиций локальной истории. Анализируются факторы и региональные особенности, которые обусловили складывание данной системы власти в регионе.
Ключевые слова: советская власть, Ставрополье, местная власть, исполкомы, губернские революционные комитеты.
УДК 352.074
При исследовании истории формирования системы советского государственного управления необходимо учитывать те идейно-теоретические основы, которые оказывали влияние на весь процесс политической деятельности, в том числе и государственного строительства. Лидеры большевизма считали, что они в своей политике руководствуются основными положениями марксисткой доктрины. Однако из неё они вывели на первый план не конструктивный созидательный процесс, а необходимость политической борьбы против существующего строя. Иначе говоря, произошла «подмена прогрессивной необходимости классического марксизма на разрушительный архаический потенциал российской версии марксизма» (1). Поэтому реальной программы по созданию основ новой государственности у большевиков не было. В период становления государственного аппарата шла качественная трансформация доктринальных марксистских посылок, что приводило к созданию новых установок и догм, не всегда связанных с первоначальными представлениями.
Советская система власти, по убеждению большевиков, представляла собой качественно новую страницу в истории государства, никак не связанную с историческими российскими традициями. Построение нового общества рассматривалось как новаторский научно-обоснованный, управляемый процесс. Идеологические установки большевиков не давали готовых рецептов, зачастую принимались решения в соответствии с
ситуацией, а слабость теоретической подготовки компенсировалась «творческим развитием теории».
Основываясь на марксистской концепции государства-коммуны, Ленин после прихода к власти большевиков, выдвинул идею народного самоуправления. Она предполагала: управление обществом самими трудящимися, соединение законодательных, судебных и исполнительных ветвей власти; замену постоянной армии и полиции всеобщим вооружением народа; почти полное уничтожение чиновничества путем резкого сокращения управленческих функции, сведение его зарплаты до среднего уровня квалифицированного рабочего и др. (13). Идея создания государства на основе Советов, как органов народного представительства, умело была использована большевиками, т. к. Советы пользовались огромным авторитетом в рабочей, солдатской и крестьянской среде.
На достижение этих целей были направлены все усилия большевистского руководства страны. Однако процесс строительства новой государственности на практике оказался крайне сложным. В условиях дезорганизации российской общественной жизни устройство органов местной власти было сопряжено с большими трудностями. Важной задачей было преодоление инерционности политического мышления населения России. При этом необходимо было учитывать особенности традиционалистского мышления представителей различных этносов, проживающих на окраинах страны. В первые годы после революции вертикаль большевистской власти не была сильной, и на окраинах стали появляться самостоятельные государственные образования - республики. В них местное население реализовало собственные представления о системе народной власти, считая, что именно для этого совершалась Октябрьская революция. Однако вскоре лидеры партии поняли, что без централизации власти невозможно вывести страну из разрухи и хаоса, тем более, построить сильное государство. Эта эволюция от народовластия к централизации просматривается и на процессе строительства орга-
нов местной власти. Становление и функционирование административно-управленческих структур на Ставрополье в 19171936 позволяет выявить особенности этого процесса в Северокавказском регионе.
Советская власть в Ставрополе была провозглашена в ночь с 31 декабря на 1 января 1918 года постановлением губернского Народного собрания. Высшим законодательным органом губернии объявлялось Собрание губернских Советов крестьянских, рабочих и солдатских депутатов. В период между сессиями собрания функционировал особый, избранный всем составом губернского Совета, исполнительный комитет. Для непосредственного управления губернией исполком выделял из своего состава Совет комиссаров. К председателю Совета комиссаров переходили функции губернского комиссара. Число членов Совета распределялось следующим образом: от Совета крестьянских депутатов - 130, от Совета рабочих депутатов - 20, от Совета солдатских депутатов - 30 человек. Данное распределение мест в Совете отражало социальную структуру и значимость тех или иных слоев в жизни губернии, а также влияние партии эсеров (4). 9 января 1918г. был создан Совнарком для непосредственного управления Ставропольской губернией. Председателем был избран большевик А. А. Пономарев, заместителем председателя СНК и наркома по военным делам был утвержден тоже большевик Н. А. Анисимов. Было создано семь комиссариатов: по делам финансов, продовольствия и торговли, труда и промышленности, земледелия и сельского хозяйства, земельных реформ, юстиции, путей сообщения.
Ставропольская Советская республика -наименование, которое получила губерния после установления в ней Советской власти. Новая республика объявила себя частью РСФСР. Особенностью управления в ней стала совместная работа советских органов, городских Дум и земств. Так местное сообщество понимало идею народовластия. Ситуация стала меняться по мере того, как центральная власть стала отходить от идеи государства-коммуны в сторону централиза-
ции. Вопрос об организации местного управления, в том виде как его представляли большевики, был поставлен только весной 1918 года. В это время были ликвидированы городские Думы и земская система управления. В уезды были направлены полномочные представители для оказания практической помощи в подготовке и проведении съездов, собраний трудящихся, на которых необходимо было выбрать органы новой власти в уездах и селах. Но во многих селах этот вопрос был решен ранее по инициативе местных крестьянских делегатов.
23 февраля на основе Ставропольской городской управы был создан Ставропольский городской Совет народных депутатов. Городская дума была ликвидирована. Для текущей работы городского масштаба был избран исполком, которой в своей деятельности являлся всецело ответственным перед избравшим его Советом. Ликвидация городского самоуправления - исторически одного из первых демократических институтов, появившихся в ходе Великих реформ, - явилась заключительным актом уничтожения структур, формировавшейся в России демократической республики (5). Права и обязанности Ставропольского городского Совета определялись в соответствии с первой Советской конституцией РСФСР. В основу деятельности власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В систему органов власти по конституции включались областные органы из представителей городских Советов и уездных съездов Советов, губернские, уездные, волостные органы из представителей всех сельских Советов волости, городские и сельские Советы, а также исполкомы, которые избирались населением непосредственно, а съезды Советов -опосредованно.
Конституция, принятая 9 июля 1918 года, закрепляла создание системы власти Советов. В селениях образовывались сельские Советы. Избирательным правом пользовались домохозяева, все трудящиеся обоего пола в возрасте от 18 лет (12). Классовая основа большевистской политики оказала влияние на избирательную систему. Отдель-
ные граждане и целые социальные группы лишались «любых прав, которые могли быть ими использованы во вред социалистической революции» (10). К их числу относились: использующие наёмный труд с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, служители церквей и культов, служащие и агенты бывшей полиции и пр. (21). Классовый характер власти должен был создать опору для укрепления правящего положения партии большевиков. Была пересмотрена вся старая система общественных отношений, декларировались новые принципы и социальные ценности. Конституция закрепила реальные механизмы власти, положив в их основание идеологию партии большевиков.
С образованием исполкомов местных Советов стали создаваться и многочисленные их отраслевые органы управления -отделы. Они были необходимы для руководства отдельными отраслями местного государственного управления. Зачастую местные Советы сами определяли структуру и направления деятельности своих исполнительных органов - отделов, подотделов, секций, комиссий и т. д., наделяя их разными функциями и компетенцией. 17 мая 1918 года на заседании Ставропольского Исполнительного комитета было принято решение о разделении руководства всеми отраслями городского хозяйства на отделы. Руководить каждым отделом должен был член Исполкома. Тем самым преследовалась цель повысить эффективность работы аппарата управления (7). Помимо этого были образованы следующие комиссии: квартирная, финансовая ревизионно-следственная, реквизиционная и продовольственная (7). По мере сосредоточения в руках Советов всех функции по управлению губернией создавались новые отделы, и увеличивалось количество работников. В октябре 1918 года на заседании Городского Совета народных депутатов было принято решение об увеличении штата данных комиссий в связи с «особенным числом работы» (8). Остальные отрасли хозяйства находились в ведении Президиума. Творческая инициатива местной власти определялась задачами времени. Вместе с тем город-
ской исполком осуществлял руководство сельским хозяйством, промышленными предприятиями и продовольственным делом. Последнее было важнейшей задачей, т. к. продовольственный кризис отталкивал население от новой власти, что вело к сужению её социальной опоры. Для решения этой проблемы была необходима борьба со спекуляцией. Исполком взял на себя функцию установления твердых цен на продукты и контроля за ними (6). Такая форма организации и работы местных органов власти стала первым опытом, который принёс свои положительные результаты в деле организации продовольственного обеспечения граждан Ставропольской губернии.
Весной 1918 г. на Северном Кавказе обострилась политическая обстановка. В конце марта белые отряды появились на южной границе Александровского уезда. Продвижение Добровольческой армии активизировало многие оппозиционные большевикам силы, в том числе действия правых эсеров и меньшевиков, которые занимали в местных Советах немало мест. В это же время началось формирование добровольных отрядов Красной армии. Эта практика вскоре была заменена на всеобщую воинскую повинность. Советы проводили мобилизацию, она строилась на основе сочетания принуждения и заинтересованности будущих воинов. Помимо активной пропаганды защиты своей земли и своих домов, большевики использовали рычаги материальной заинтересованности граждан.
Обострение ситуации требовало объединения разрозненных усилий местных органов власти. Партийный аппарат власти на местах оказывал заметное влияние на систему местных органов. Еще в ноябре 1917 г. СНК принял декрет «О праве отзыва», на основании которого из Советов стали отзываться меньшевики и эсеры. Для реализации этого плана перевыборы стали проводить не реже одного раза в квартал (11). В условиях, когда Добровольческая армия Деникина начала продвижение по Ставропольской губернии, актуальным оказалось специальное постановление ВЦИКа, принятое в июне 1918 г. «Об исключении из состава ВЦИК и
местных Советов представителей контрреволюционных партий эсеров (центра и правых) и меньшевиков». Это решение стало претворяться в жизнь новой политической властью в губернии. Дело в том, что с началом гражданской войны большевики стали утверждать свою однопартийную власть по всей стране. В мае 1918 года в Ставрополь приехали матросы и установили радикально большевистский режим вместо власти Советов, включающих в себя представителей всех социалистических партий. Многие бывшие лидеры были вынуждены покинуть губернию. Проходила тотальная большевизация местных Советов. Вопросы решались по собственному усмотрению и, зачастую, в собственных интересах местной власти. Если в первой половине 1918 г. секретари ЦК настаивали на централизации власти, то во второй половине 1918 г. такая потребность (с точки зрения экономических, политических, военных проблем) уже активно инициировалась снизу местной большевистской властью (17).
Необходимость централизации власти, осознаваемая большевиками, диктовалась ярко выраженными особенностями региона. Их численность и влияние были здесь незначительными. Противостояние сил объединенной оппозиции в лице белого движения, антисоветски настроенного казачества, националистических горских образований и начавшейся интервенции грозило новой власти опасностью потери Северного Кавказа. Поэтому одновременно с укреплением политического режима и попытками усилить влияние Центра, продолжалось государственное строительство на местах. Было принято решение о создании Северокавказской советской республики. В июле 1918 года Ставропольская, Кубано-Черноморская и Терская советские республики объединялись в Северокавказскую советскую республику в составе РСФСР. Первый Северо-Кавказский съезд Советов утвердил это решение с целью объединения народов Северного Кавказа для отпора внутренней и внешней контрреволюции (20).
Из Ставрополя советские губернские учреждения были эвакуированы на станцию
Невинномысскую. В связи со сложным положением на фронте Губисполкому приходилось несколько раз менять место пребывания. Это были сёла Курсавка, Александровское, Сотниковское и Дивное.
Несколько раз за время гражданской войны Ставрополь переходил из рук в руки. С лета 1918 по февраль 1920 годов белые занимали преобладающую часть губернии. На стороне красных оставались лишь четыре уезда. В них сохранялась та управленческая структура, которая была создана весной 1918 года. Там функционировали и силовые структуры - милиция, она являлась составной частью вооружённых сил красных.
29 февраля 1920 года Ставрополь был освобожден частями У11-й Кавказской дивизии от белых отрядов. 30 марта 1920 года в городе был сформирован Временный Ставропольский Революционный комитет. Приказом Северо-Кавказского ревкома был утвержден состав Ставропольского губревкома (2).
Обязанности ревкома были определены положением ВЦИК и СНК от 24.10.19 «О революционных комиссиях» (2). Военно-революционный комитет учреждался до тех пор, пока местные выборные Советские органы не смогли приступить к повседневной текущей работе. Он временно заменял Исполком, и поэтому являлся высшей властью в губернии, проводя в жизнь все декреты и распоряжения Центральной Власти. В первую очередь были образованы следующие отделы: военный (комендатура), управления, земельно-продовольственный, культурно-просветительский. Возглавлял каждый отдел член Ревкома или ответственный заведующий. Положением ВЦИК и СНК от 24 октября 1919 «О революционный комиссиях» указывалось, что каждый отдел мог иметь подотделы, секции, комиссии, или же соединяться с другими отделами. Количество отделов могло быть изменено в зависимости от потребностей управления.
Задачи по организации всех мероприятий, связанных с обороной были возложены на губревком. Он имел право заниматься реквизицией имущества и материалов, необходимых для Красной Армии, осуществлял руководство деятельностью всех без исклю-
чения военных и гражданских учреждений. При ревкоме по мере необходимости и развертывании работы, образовались отраслевые отделы, которые существовали на правах самостоятельных учреждений.
При Ставропольском губернском революционном комитете работали комиссии: по распределению посевов и улучшению обработки земли, улучшению условий жизни и быта частей Красной Армии, а так же временная переселенческая комиссия, комиссия по снабжению рабочих при губпрод-коме, по проверке личного состава учреждений и предприятий в городе Ставрополе (9).
В условиях перехода к мирному строительству отпала необходимость в чрезвычайных органах, созданных на местах в период гражданской войны. В 1921 году на Ставрополье окончательно была установлена Советская власть и была налажена связь с центральными государственными органами власти.
В «Положении о местных Советах», утвержденном ВЦИК в 1922 году были подробно определены компетенции Советов и их исполкомов. Съезды местных Советов, как указывалось в «Положении», являлись высшими органами власти на всей территории страны. Они рассматривали и решали все местных вопросы и исполняли общегосударственные задания. Исполкомы имели право наложения административных взысканий, осуществления контроля над соблюдением законности в деятельности местных органов. Для охраны революционного порядка, борьбы с контрреволюционными выступлениями и бандитизмом исполкому разрешалось применять все доступные средства, вплоть до применения вооруженной силы.
В условиях восстановления хозяйства после гражданской войны особое значение придавалось хозяйственной и культурной работе местных Советов. Так, уездные исполкомы руководили развитием сельского хозяйства в регионе, осуществляли надзор за охраной труда, вели борьбу с безработицей, содействовали делу социального страхования и т. д. Перевыборы в Советы осенью 1922 года показали изменение настроений
населения в пользу большевиков. В волостные и сельские исполкомы было избрано 77 коммунистов и 602 беспартийных (19).
Процесс становления власти большевиков в регионе был также связан с административно-хозяйственными преобразованиями на Северном Кавказе. В 20-е годы началось районирование страны и вхождение национальных автономий в состав нового краевого объединения.
Ставрополье являлось одним из главных зерновых районов страны до 1914 года. Однако в результате войн экономическое положение губернии стало критическим. Посевные площади с 1913 до 1924 года уменьшились в четыре раза, поголовье скота - в три раза (14).
В плачевном состоянии находились и советские властные органы. Громоздкий административный аппарат не справлялся со своими обязанностями. Бумажная волокита, дублирование работы, несогласованность в работе тормозили укрепление большевистской власти в регионе. В 1921 году был составлен проект районирования по системе: область - округ - район. Официальное объяснение необходимости районирования Северного Кавказа, как края, сводилось к тому, что осуществленное в середине XIX в. административное деление с населением в один миллион человек было проведено "при сугубо бюрократическом режиме"; оно неприменимо "для нынешнего советского управления на территории с населением в шесть миллионов человек" (21). Отмечалось, что в крае по отношению к национальным областям десятилетиями проявлялась несправедливость. Административное деление на Северном Кавказе, проводимое царским правительством, как подчеркивалось в докладах по районированию, преследовало, прежде всего, военно-стратегические цели. Административные, управленческие органы были сильно отдалены от населенных пунктов и народа не только в политическом плане, но и в физическом - на значительном расстоянии. Решения существовавших проблем хотели достигнуть, проведя районирование, что позволило бы сократить расстояние между районным центром и селом,
уменьшить количество административных единиц и, следовательно, аппарата служащих. Началось проведение административно-территориальной реформы на основе экономического принципа районирования, но с учетом национальных особенностей.
15 января 1923 года в Ставрополе для реализации указанного решения была организована губернская административная комиссия по районированию Ставропольской губернии под председательством Белобока. В течение двух месяцев комиссия разработала проекты вариантов районирования губернии (15). В то же время разрабатывались проекты структуры и штатов райисполкомов, сельсоветов, а также структуры окружного исполкома. Структура райисполкома со всеми вариантами проектировалась в виде канцелярии с подразделением на делопроизводства по функциям: административно-организационной и военной, земельной, финансово-налоговой, хозяйственной и культурной. Штат сельских советов был спроектирован в количестве от двух до восьми человек, что зависело от количества населения, обслуживаемого сельсоветом. Структура окружного исполнительного комитета была спроектирована в составе отделов торгово-промышленного, земельного, административного, финансово-налогового, культурного, окружного военкомата, статистического бюро и местного хозяйства (15).
Летом 1923 года материалы по районированию, посланные в Краевой экономический совет и ВЦИК были рассмотрены, одобрены и признаны типовыми (15).
Несмотря на то, что была проделана огромная работа по районированию, как в Центре, так и на местах, желаемого результата она не принесла. Попытка приостановить образование территориально-национальных единиц, разделить функции управления между центральными и местными органами власти оказалась безуспешной. Также не произошло уменьшения штатов. Финансирование бюрократического аппарата осталось на прежнем уровне.
Следует отметить, что укрупнение районов давало возможность для самоуправления в крупных регионах, для формирования
демократических тенденций на местах. Национальные автономии провозглашались независимыми от краевой власти в отношении внутренней политики, могли иметь представительства в краевых и всероссийских органах управления.
Подобные перспективы не соответствовали советской административно-командной системе управления. Таким образом, фундаментально разработанная, рациональная идея совмещения экономических, политических и административных принципов районирования оказалось нежизнеспособной.
Новая система просуществовала короткое время. Советская власть планировала развитие страны на принципах контроля над экономикой, всеобщей коллективизации. Это требовало партийного и государственного руководства в административных органах, максимального приближения их к населению, а также оперативного воплощения в жизнь партийных директив. Политические мотивы и методы принуждения оказались решающими.
XVI конференция ВКП(б) в 1930 году приняла решение об изучении итогов районирования с точки зрения приближения аппарата государственного управления «к массам рабочих и трудящихся крестьян» (3). Затем был поднят вопрос о приспособлении административно-территориального деления к нуждам командной системы управления. Система районирования была, таким образом, сведена теперь к двум звеньям: область (край) и административные районы.
Вплоть до 1934 года границы края подвергались неоднократным изменениям. 10 января 1934 было решено разделить Северокавказский край на две административно-территориальные единицы: Азово-Черноморский край с центром в Ростове и Орджоникидзевский - с центром в Пятигорске. В дальнейшем центр управления переместился в Ворошиловск (Ставрополь). В
ЛИТЕРАТУРА
1. Ахиезер А. С., Давыдов А. П., Шуров-ский М. А., Яковенко И. Г., Яркова. Е. Н. Со-
состав Северокавказского края вошли 43 района, а также 5 автономных областей Северного Кавказа: Кабардино-Балкарская, Карачаевская, Черкесская, Северная Осетия, Чечено-ингушская (17).
Государственный аппарат власти и управления на Ставрополье в 1917 по 30-е годы пережил процесс динамичного становления от временных чрезвычайных органов власти до органов власти и управления, создаваемых на конституционной основе. Большевики не имели социальной опоры для своей власти на Северном Кавказе, что в свою очередь требовало от них динамичной политики, проводимой по отношению к крестьянскому, казачьему и местному населению. В этот период шел поиск наиболее оптимальных форм управления, аппарат подвергался постоянным изменениям с целью создания работоспособного механизма власти и управления. После районирования в 1924 году на Ставрополье местная власть не ликвидировала старой структуры. Такая самостоятельность вызывала протест со стороны центральных органов управления. История создания государственного аппарата на Ставрополье отражает как общие тенденции, характеризующие процесс государственного строительства в стране с 1917 по 1930-е годы, так и особенности этого процесса, обусловленные экономическим уровнем данного региона и социальной структурой населения. В 30-е годы новые нормы административно-территориального устройства и система руководства утвердились и на Ставрополье. Анализируя особенности складывания административно-государственного аппарата на Ставрополье, можно отметить, что большевикам удалось не только укрепить свою власть в регионе, но и создать организационную структуру органов партийно-государственной власти.
циокультурные основания и смысл большевизма. — Новосибирск, 2002. — С. 98-99.
3.
2. Бугай Н. Ф. Революционные комитеты Дона и Северного Кавказа 1919 — 1921гг. — М., 1985. — С.121-122.
Вопросы экономического районирования СССР. Сборник материалов 1917-1929гг. — М, 1957. — С. 316.
ГАРФ. Ф. р. 393. Оп. 2. Д. 126. Л. 114. ГАСК. Ф. 314. Оп.1 Д.3. Л. 48. ГАСК. Ф. р. 314 Оп. 1 Д. 64 Л. 20. ГАСК. Ф. р.314 Оп. 1.Д.64 Л. 27. ГАСК. Ф. р.314. Оп.1. Д.61. Л. 4. ГАСК. Ф.100. Оп. 1. Д.2. Лл. 3-6.
10. Декреты Советской власти. — М.: Политиздат, 1957-1997. Т. 1. — С. 22-23.
11. Исаев И. А. История государства и права России. —М.: Юрист, 1996. — С. 345.
12. Кукушкин Ю. С. Очерк истории Советской Конституции / О. И. Чистяков. — М.: Политиздат, 1987. — С. 3-4.
13. Леонов С. В. Рождение Советской империи: государство и идеология 1917-1922 гг. — М.: Диалог — МГУ, 1997. — С. 77.
14. Отчет о деятельности Ставропольского окружного исполнительного комитета VII созыва. — Ставрополь, 1924. — С. 9.
15. Отчет Ставропольской административной комиссии о работе по районированию и проведению районной системы в губернию//
Районирование Ставропольской губернии. — Ставрополь,1924. — С.2-5.
16. Переписка секретариата ЦК РСДРП(б) с местными партийными организациями: Сборник документов и материалов. - М., 1957. Т.2. Док. 373, 401, 479 и др.
17. Районы Северного Кавказа. Краткий статистический справочник. — Пятигорск, 1935. — С. 8-9.
18. «Совершенно секретно»: Лубянка — Сталину о политположении в стране (1922-1934гг). — М, 2008. Ч1.Т.1. — С. 425.
19. См.: Гражданская война и военная интервенция в СССР. Энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия, 1987. — С. 536.
20. См.: Пономарёв А. А. Основы советской власти. — Ставрополь, 1918. — С. 9. // ГАСК. Ф. 2618. Оп. 1. Д. 2. Лл. 8-14.
21. Хмара Н., Голотвин Ж. Национальное районирование России: из опыта прошлого // Обозреватель: проблемы, анализ, прогнозы. — 1993. — № 25. — С. 21—27.
Об авторе
Ляшенко Елена Викторовна, ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», аспирант второго года обучения, кафедра политической истории. Сфера научных интересов - новейшая история России, локальная история. [email protected]
