CC BY
171
УДК 336.148 ББК 65.261.8 443
Б.Р. Чениб
Аспирант кафедры мировой экономики и менеджмента Кубанского государственного университета, г.Краснодар. Тел.: (918) 673-67-28, e-mail: bella.rus@ yandex.ru.
РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНЫЙ ТИП БАЗЫ ДАННЫХ В КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЕ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
( Рецензирована )
Аннотация. Новации в сфере государственного финансового контроля требуют поиска новых инструментов его поддержки в электронной системе Федерального казначейства. Анализ особенностей сферы национального аудита, системный подход к текущему централизованному типу базы данных казначейства и сравнительно-логический метод в отношении передовых распределительных механизмов являются основой предлагаемого исследования. В результате раскрыты долгосрочные направления развития информационной инфраструктуры для управления и надзора за бюджетными потоками, не противоречащие текущей политике казначейского ведомства. Реализация предложенных механизмов окажет влияние не только на ревизионную и операторскую функции, но и на процесс всего кассового обслуживания бюджетов.
Ключевые слова: Федеральное казначейство, кассовое обслуживание, государственный контроль, информационные технологии, распределительные базы данных, блокчейн.
B.R. Chenib
Post-graduate student of World Economy and Management Department, Kuban State University, Krasnodar. Ph.: (918) 673-67-28, e-mail: bella.rus@yandex.ru.
DISTRIBUTIVE TYPE OF DATABASE IN THE TREASURY SYSTEM OF BUDGETS IMPLEMENTATION AS AN INSTRUMENT OF STATE CONTROL
Abstract. Innovations in the sphere of state financial control require the search for new instruments of its support in the electronic system of the Federal Treasury. The paper presents the analysis of the specifics of the scope of national audit, a systematic approach to the current centralized type of the treasury database and a comparative-logical method for advanced distribution mechanisms. They are the basis of the study. As a result, the author discloses long-term directions of development of the information infrastructure for management and supervision of budget flows, which do not contradict the current policy of the treasury department. The implementation of the proposed mechanisms will have an impact not only on the revision and operator functions, but also on the process of all cash servicing of budgets.
Keywords: Federal Treasury, cash services, state control, information technologies, distribution databases, block chain.
Эффективное функционирование бюджетного процесса — одна из приоритетных целей политики любого государства, качественное обеспечение которого требует слаженности работы всех инсти-
тутов власти, ответственных за распоряжение финансами. Реформирование устройства отдельных структур, внедрение новых или прекращение работы старых оказывает влияние на всю правительс-
Органы, осуществляющие финансовый контроль над бюджетными операциями
Внутренний контроль Внешний контроль
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Федеральное казначейство Счетная палата
Органы внутреннего го с (местного) контроля Финансовые органы субъектов РФ (мо) Контрольно-счетные органы субъектов РФ (м о)
Рисунок 1. Структура органов государственного контроля РФ
твенную организацию и национальную казну в частности.
Особое место в бюджетном процессе занимает контрольный этап. Финансовый контроль является одним из главных элементов финансового менеджмента, обеспечивающим целесообразность и эффективность проводимых операций. Важные актуальные нововведения в сфере государственного контроля Российской Федерации содержатся в Указе Президента РФ от 02.02.16 г. №41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере». В целях совершенствования представленной сферы, а также оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти было принято решение об упразднении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и передаче её функций, прав и обязательств органам Федерального казначейства (частично Федеральной таможенной и Федеральной налоговой службам в соответствующих сферах) [1].
Преобразование организационно-правового устройства внутреннего финансового контроля в стране и совершенствование деятельности Федерального казначейства в надзорной среде прямым образом скажутся на стратегических задачах его развития. Прежде чем перейти к рассмотрению казначейской системы, представим прежнюю структуру органов внутреннего и внешнего финансового контроля в стране посредством следующей схемы (рисунок 1).
Счетная палата формируется органами законодательной власти, в ведении которых находится утверждение бюджетного плана и внешний надзор за его испол-
нением. Она проводит аудит в отношении результативности использования бюджетных средств, экспертизы проектов бюджетов, целевых программ, нормативно-правовых актов, мониторинг бюджетного процесса [2]. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора была включена в состав Министерства финансов и являлась исполнительным органом власти, обеспечивавшим внутренний контроль над использованием бюджетных средств. Росфиннадзор проводил прямые ревизии и проверки использования средств главными администраторами. Отсюда следует, что Росфиннадзор осуществлял мониторинг деятельности субъектов — участников бюджетного процесса, в отличие от Счетной палаты, контроль которой сосредоточен главным образом на объектах использования средств [3].
Перешедшие под ответственность Казначейства России полномочия по финансовому контролю и надзору требуют различных типов поддержки: административной, правовой, финансовой, методической, кадровой и прочих. Однако в современных условиях развития информационного общества особое внимание приобретает технологическое обеспечение аудита.
Исполнение приведенного выше Указа Президента потребует расширения функционального спектра электронной базы казначейства в части бюджетного надзора. По этой причине возможны два варианта действий: создание новой информационной платформы по обеспечению финансово-бюджетного аудита или автоматизация ревизионного процесса на базе технологий, применявшихся при Росфиннадзоре. На основе анализа техни-
Информационные системы Федер ального казначейства
Система « Электр онн ый бюджета
Рисунок 2. Схема структуры информационных систем Федерального казначейства
пис гмп
ГАС «Управл ениеэ
ЕИС закупок
Сайт
гму
Портал
тос прогр ам м
ППО АС ФЕ
Система КПЭ
ППО
АСД LanDocs
ПК
«Аксиок.Н et»
ческих и функциональных возможностей использовавшейся автоматизированной системы планирования Росфиннадзора (АСП Росфиннадзор) и с целью непрерывного продолжения контрольной деятельности в бюджетном процессе было принято решение о продолжении применения данного программного продукта [4].
Текущую базу данных органов казначейства можно отнести к централизованному типу. Подобное направление интегрирует информационные потоки, влияющие на полноту, достоверность и оперативность учета финансово-хозяйственной деятельности учреждений, сосредоточивая их на информационно-технологических (ИТ) платформах Федерального казначейства. Государственная ИТ-инфраструктура, автоматизирующая нынешнее управление бюджетными потоками, представлена широким спектром программ, который условно можно разделить по внутреннему (прикладному) и внешнему (портальному) признакам (рисунок 2).
Прикладное обеспечение информационных технологий ведомства представлено широким спектром дифференцированных программ. В первую очередь, среди них следует выделить прикладное программное обеспечение, обеспечивающее производственные процессы кассового исполнения бюджетов — Автоматизированную систему органов Федерального казначейства (ППО АС ФК). В ходе создания и внедрения ППО АС ФК большое значение уделялось совершенствованию методологической базы проекта и принципов автоматизации деятельности казначейства. В основе создания АС ФК заложены требования по формированию централизованной информационной базы, защите данных от
несанкционированного доступа и способность адаптации программного комплекса к условиям конкретного департамента и отдела казначейства. Будучи территориально распределенной системой, АС ФК обслуживает информационные потребности прямых получателей бюджетных средств и взаимодействует со смежными электронными ресурсами органов государственного управления.
Отдельные модули программы предоставляют набор характеристик и функций, гарантирующих достижения масштабных целей управления финансовыми ресурсами и усовершенствованный контроль над осуществлением платежей и сбором доходов оперативным и эффективным образом и обеспечивающих качественную административную отчетность на разных уровнях бюджетного исполнения. В качестве доминирующих задач ППО следует выделить автоматизированное кассовое обслуживание бюджета территориальными отделениями ФК (ТОФК) и обеспечение юридически значимого, защищенного документооборота между органами казначейства и другими участниками бюджетного процесса.
Автоматизированная система Федерального казначейства позволяет значительно ускорить и повысить эффективность процессов планирования, управления, контроля и учета бюджетных платежей, осуществляемых в ходе кассового обслуживания бюджетов.
В качестве вспомогательных прикладных программ органов казначейства можно указать следующий их перечень. Для автоматизации исполнения сметы Федеральным казначейством (и другими государственными органами) использует-
ся программный комплекс «AKCHOK.Net». Отдельные функции обеспечения сбора, анализа и визуализации данных для Центрального аппарата Федерального казначейства (ЦАФК) принадлежат Аналитической системе мониторинга ключевых показателей исполнения бюджетов (система КПЭ). Главными её задачами выступают мониторинг кассового исполнения бюджетов всех уровней, исполнения федерального бюджета в разрезе государственных программ и бюджетов региональных и местных уровней по использованию межбюджетных трансфертов. Получаемые таким образом сведения используются для аналитических и учетных целей. Немаловажным ИТ-механизмом для ведомства представляется прикладное программное обеспечение «Автоматизированная система делопроизводства ЬапВосв» (ППО АСД ЬапОосв), обеспечивающая электронную передачу различных делопроизводственных процессов.
Совокупность внешних государственных порталов, оператором которых является Федеральное казначейство, сконструирована на базе Единого портала интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Основной целью создания подобного ресурса для государственных финансов Российской Федерации выделяется обеспечение прозрачности и открытости бюджетов и бюджетного процесса для общества.
Создание и развитие системы «Электронный бюджет» реализовывалось посредством разработки и внедрения первой очереди «Электронного бюджета» (2011— 2012 гг.), а затем её реализации и продвижения (2013—2015 гг.).
В течение первого этапа были разработаны концепция создания и развития, общая архитектура, комплексное проектирование, мероприятия по систематизации и кодированию информации, а также моделирование бизнес-процессов. Далее был разработан контент и дизайн единого портала бюджетной системы, установлены технические требования к подсистемам. С начала 2013 г. было положено начало разработке технологических подсистем («ядер»).
Помимо портала «Электронного бюджета», Казначейство России курирует:
1. Государственную информационную систему государственных и муниципальных платежей (ГИС ГМП);
2. Государственную автоматизированную информационную систему «Управление» (ГАС «Управление»);
3. Единую информационную систему в сфере закупок (ЕИС);
4. Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (ГМУ);
5. Портал государственных программ (programs.gov.ru) [5].
Базы данных каждой из представленных выше программ и порталов формировались в рамках конкретного, курирующего их нормативного акта и применялись параллельно друг другу. Текущей стратегией улучшения электронной системы является их синтез в единой облачной инфраструктуре казначейства (комплексное использование данных и свойств каждой из них), включающей внедрение в перечень прикладных программ АСП Росфин-надзора и общее усиление контрольной функции в ИТ-механизме [4]. Переход от централизованного типа к облачному можно определить как важный шаг Федерального казначейства по направлению развития ИТ-платформы в сторону распределительного типа баз данных. Ввиду этого мы предлагаем рассмотреть вариант будущего прогресса облачной сети программ по распределенному типу.
Несмотря на свою консервативность, централизованные типы популярны в отечественных госструктурах ввиду относительно высокого уровня контроля и четкой иерархии. Тем не менее, внедрение в казначейскую практику программного обеспечения, построенного по более прогрессивному — распределенному типу базы данных, открывает широкие возможности для совершенствования информационных систем ведомства, управления бюджетными потоками и, что самое главное, — его контрольных функций.
В перечне современных технологий распределенного типа базы данных наиболее известной и развитой является блок-чейн (от англ. Blockchain: block — блок, chain— цепочка), реализованная в платежной системе криптовалюты биткойн. Дословно под «блокчейном» понимают цепочку блоков транзакций, представля-
t >
Третий блок
•Хаю заголовка пр едыду щего 5л ока •Перечень транзакций
Рисунок 3. Упрощенная цепь блоков в технологии блокчейн
ющую собой математический алгоритм, набор правил распределенного хранения данных (в нашем случае кассовых транзакций бюджета), в которой каждый из участников обладает их полной копией, но не имеет доступа к их изменению [6].
Один блок представляет собой перечень проведенных операций между участниками сети за определенный промежуток времени (напр. каждые 10 мин.). Особенностью технологии блокчейн выступает прямая связь всех блоков данных (транзакций) ввиду ссылки каждого из них на предыдущий, перечень которых представлен в виде сплошной цепи. Такая зависимость подтверждает безопасность и удобство применения механизма при хранении, управлении, использовании, защиты и контроля информации, имеющей взаимосвязанный и последовательный характер. Например, это могут быть платежные операции; архивные сведения; электронный документооборот; база данных внутри различных сфер (СМИ, образование, медицина, автомобилестроение и пр.). Значительную роль такой инструмент может сыграть в государственном (МВД, ФМС, налоговая и кадастровая служба и т.д.) и финансовом (банковский, страховой, фондовый и иные рынки) секторах.
Участники кэш-механизма, построенного по технологии блокчейн, делятся на два типа:
1. простые участники, осуществляющие между собой различные денежные операции в криптовалюте;
2. майнеры (от англ. mining — добыча полезных ископаемых) — участники, занимающиеся созданием новых блоков в цепи транзакций за комиссионное вознаграждение. Майнером может стать любой участник системы. С этой целью ему требуется осуществлять производство специальных вычислений со ссылкой на предыдущий блок, что обеспечивает защиту цепи блоков транзакций (рисунко 3).
Над созданием одного блока одновременно может работать множество майне-ров, ввиду чего возможно возникновение разветвленной цепочки. В таких случаях первенство определяется с учетом сложности хэша и длины цепочки. В случае их идентичности — по времени составления. Ввиду большого числа желающих заработать в данной сфере на практике большое распространение получил групповой май-нинг — образование специализированных центров по генерации блоков [7].
Приведенные сведения позволяют нам выделить следующие преимущества технологии блокчейн:
1. Надежность и безопасность ввиду отсутствия технической возможности взлома — для изменения данных в системе потребуется вскрытие защищенного блока, в которых они располагаются и постоянно пополняющейся цепи всех следующих за ним блоков;
2. Минимальная вероятность допуска ошибки при проверке каждой осуществленной трансакции посредством майнинга;
3. Самостоятельность расчетов между участниками системы без привлечения посредников;
4. Публичность данных всех участников при их анонимности (авторизация по хэшу);
5. Наличие данных по истории всех сделок, начиная с самой первой, у каждого участника;
6. Криптографическая защита транзакций двумя ключами: открытым — доступ ко всей базе, закрытым — осуществление личных сделок.
Возможность перехода на блокчейн в государственном управлении неоднократно рассматривалась в политических и финансовых кругах. К их сторонникам относится британский политический деятель Джордж Гэллоуэй. Будучи кандидатом в мэры Лондона, он был намерен внедрить блокчейн в государственную казну для
ППО 2
слежения за расходами города, в случае победы предполагая запустить весь бюджет через систему МауогвСЬа1№[8]. В России особенно активным защитником технологии является глава Сбербанка Герман Греф, считающий её особо перспективной для банка и неизбежным будущим финансовых систем всего мира [9].
При частичном переводе органов казначейства на распределенную базу данных ведомство потеряет функцию оператора государственных порталов ввиду её ненадобности, но приобретет роль группового майнера с расширенной сетью ТОФК, обеспечивающей взаимный контроль. Более того, задача кассового исполнения бюджета перейдет под исполнение самих публично-правовых образований, но посредством майнинга будет регулироваться Федеральным казначейством.
Контрольная функция станет одной из первостепенных в казначейской деятельности и сведется к качественному осуществлению майнинга. Отличием бюджетного блокчейна от классического будет монополизация майнерских услуг в казначействе и исключение анонимности участников (публично — правовых образований) при распоряжении средствами. Безопасность механизма и его контрольные свойства смогут обеспечиваться на самом максимальном уровне ввиду отсутствия единого оператора, имеющего возможность изменить какие-либо сведения, поступающие на основании реально осуществляемых операций. Таким же образом исключается наличие централизованного сервера данных, так как информация будет распределена между серверами участников и взлом одного из них не повлияет на общий процесс, а всех одновременно — фактически невозможен.
Рисунок 4. Распределенный тип структуры бюджетных платежей (на схеме ППО — публично- правовое образование)
Несомненным преимуществом является то, что хранение данных по платежным операциям в виде цепочки блоков позволит резко снизить объемы используемой информации и не потребует приобретения сверхкрупных серверов для каждого участника. По примеру биткойн технологии весь объем операций, проведенных за семь лет её применения (с 2010 г. до 2017 г.), умещается почти на 100 Гб [10].
В отношении действующей технологической базы подобный механизм заменяет ППО АС ФК, однако применим он не только к кассовым операциям. По той же схеме возможно размещение, передача, использование, мониторинг, контроль, хранение и представление любых типов сведений. Данный аналог позволит упростить и повысить качество процесса по обеспечению таких функций, как публичное размещение и контроль общих бюджетных сведений («Электронный бюджет»), информации по деятельности публично-правовых образований (Сайт ГМУ), по контрактной системе закупок (ЕИС закупки), по платежам за государственные услуги (ГИС ГМП), по реализации бюджетных программ (Портал государственных программ), мониторинг бюджетных показателей (Система КПЭ) и данных всех участников системы государственного управления (ГАС «Управление»), а также автоматизация документооборота (ППО АСД ЬапОосв и ПК «AKCHOK.Net»)
Фактически все сведется к применению лишь двух блокчейн механизмов: непосредственно кассового обслуживания и документооборота. Вторичные сведения по управлению бюджетными потоками для удобства могут быть представлены в качестве отдельных информационно-аналитических блокчейн механизмов (напри-
мер, по гос. закупкам, услугам или КПЭ), но при этом они будут отражены в главной цепочке бюджетных платежей.
Подобное нововведение влияет не только на информационное обеспечение и надзорный процесс. В дополнение к этому казначейская система приобретет следующие свойства:
1. Все безналичные операции между ведомствами будут проводиться в искусственно созданной казначейством виртуальной валюте;
2. Ликвидность, скорость бюджетных операций увеличивается в разы;
3. Создастся новый механизм поддержки ликвидности посредством купли-продажи рубля и электронной валюты (напр. «рубкойна»);
4. Финансовые операции по ликвидности смогут осуществляться самими ТОФК под надзором (майнингом) ФК.
Основным препятствием к реализации данной идеи является отсутствие правового статуса у криптовалюты и неоднозначная позиция властей по вопросу её реализации на территории страны [11]. Однако возможно поэтапное внедрение технологии, начиная с простого докумен-
тооборота, и в случае её эффективности — переход к рассмотрению идеи о создании государственной криптовалюты. Столь широкая информационная реформа потребует качественного долгосрочного планирования, учета всех сложностей и оценок прогнозных вариантов реализации свойств казначейского распределительного механизма. Создание государственной электронной валюты передаст часть полномочий по регулированию национальной валюты Государственного Банка РФ под управление Федерального казначейства; при вспомогательных изменениях в дальнейшем возможно внедрение функции прямого осуществления гражданами всех видов государственных платежей и т.д.
Нынешний ход прогресса Федерального казначейства в сторону развития финансово-бюджетного контроля и надзора в совместности с интегрированием и комплексным облачным использованием возможностей всех централизованных ИТ-платформ является одним из ключевых этапов не только для перехода к распределительной структуре баз данных ведомства, но и функциональному реформированию всей казначейской системы страны.
Примечания:
1. О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере: указ Президента РФ от 02.02.2016 № 41 // СПС КонсультантПлюс. М., 2016. Загл. с экрана.
2. О Счетной палате Российской Федерации (с изменениями и дополнениями): федер. закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ // СПС КонсультантПлюс. М., 2016. Загл. с экрана.
3. О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (вместе с «Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»): постановление Правительства РФ от 04.02.2014 №77 [в ред. от 25.12.15 г.] // СПС КонсультантПлюс. М., 2016. Загл. с экрана. [Документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 13.04.2016 № 300].
4. Итоговый Доклад о результатах деятельности Федерального казначейства за 2016 год и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу. Март 2017. URL: http://www.roskazna.ru/novosti-i-soobshheniya/novosti/1216078/
5. Федеральное казначейство: официальный сайт. URL: http://www.roskazna.ru.
6. Википедия — свободная энциклопедия: официальный сайт. URL: https:// ru.wikipedia.org.
7. Satoshi Nakamoto. Bitcoin: A Peer-to-Peer Electronic Cash System, 2008. URL: https:// bitcoin.org/bitcoin.pdf.
8. Buntinx J.P. MayorsChain: Blockchain Solution For City Budget Management. URL: http: //digitalmoneytimes. com/mayorschain-blockchain-solution-city-budget-management.
9. Греф Г.О. Как новые информационные технологии трансформируют ключевые финансовые институты. URL: http://www.ff.msk.ru.
10. Корицкий Р. Размер блокчейна достиг 100 Гб. URL: http://www.coinfox.ru/novos-ti/6698-razmer-blokchejna-dostig-100-mb.
11. Любашина Д.С., Золотарюк А.В. Криптовалюта как инновационный инструмент мировой торговли // Интерактивная наука. 2016. № 10. С. 145-146.
References:
1. On some issues of state control and supervision in the financial and budgetary sphere: Presidential Decree № 41 of 02.02.16 // HLS ConsultantPlus. M., 2016. Title from the screen.
2. On the Accounts Chamber of the Russian Federation (with amendments and additions): Feder. Law № 41-FZ of 05.04.13 // HLS ConsultantPlus. M., 2016. Title from the screen.
3. On the Federal Service for Financial and Budgetary Supervision (together with the «Regulations on the Federal Service for Financial and Budgetary Supervision»): Resolution of the Government of the Russian Federation № 77 of 04.02.14. [In an edition of 25.12.15] (loss of strength) // HLS ConsultantPlus. M., 2016. Title from the screen.
4. Final Report on the results of the Federal Treasury for 2016 and the main areas of activity for the medium term. March 2017.
5. Federal Treasury: the official website. URL: http://www.roskazna.ru.
6. Wikipedia — the free encyclopedia: official site.URL: https://ru.wikipedia.org.
7. Satoshi Nakamoto. Bitcoin: A Peer-to-Peer Electronic Cash System, 2008. URL: https:// bitcoin.org/bitcoin.pdf.
8. Buntinx J.P. MayorsChain: Blockchain Solution For City Budget Management. URL: http: //digitalmoneytimes. com/mayorschain-blockchain-solution-city-budget-management.
9. Gref G.O. In what way new information technologies transform key financial institutions. URL: http://www.ff.msk.ru.
10. Koritsky R. The size of the blockade reached 100 GB. URL: http://www.coinfox.ru/ novosti/6698-razmer-blokchej na-dostig- 100-mb.
11. Lyubashina D.S., Zolotaryuk A.V. Crypto-currency as an innovative tool of world trade // Interactive science. 2016. №10. Pp. 145-146.
