CC BY
239
Распределения доходного потенциала по территории страны: влияние на вертикальную сбалансированность региональных бюджетов
Revenue Potential Distribution in Russia: Influence on the Vertical Balance of
Regional Budgets
Широбокова Вера Алексеевна кандидат экономических наук начальник отдела Счетная палата Российской Федерации e-mail: verash111 @mail.ru
Аннотация
Статья посвящена проблемам неравномерности размещения налогового потенциала по территории страны. Приведены результаты эмпирического анализ распределения основных налогов по регионам. Особенностью является то, что анализ проведен по показателям налогов всей бюджетной системы, что позволило исключить влияние межбюджетных отношений. Приведены также сценарные расчеты по возможному перераспределению основных налогов по уровням бюджетной системы с целью повышения вертикальной сбалансированности региональных бюджетов. Сделан вывод о том, что в рамках действующей налоговой системы за счет этой меры невозможно добиться повышения сбалансированности бюджетов абсолютного большинства субъектов РФ. Необходимо изменение налогового законодательства с целью достижения большей равномерности в распределении налогов по территории страны.
Abstract. This article is dedicated to uneven distribution of fiscal potential in Russia. It provides results of empirical analysis of major tax distribution across regions. The analysis covered fiscal indicators of the whole budgetary system and thus allowed to exclude influence of inter-budgetary relations. The article also
contains scenario calculations for possible redistribution of major taxes by levels of the budgetary system in order to improve vertical balance of regional budgets. It arrives at the conclusion that under the existing fiscal system the improvement of the balance of budgets though the redistribution is impossible in the absolute majority of the Russian Federation constituents. More even distribution of taxes in Russia can be achieved through changes in the fiscal laws.
Ключевые слова: доходы, распределение, дифференциация,
равномерность, асимметрия, налоговая система, основные налоги, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на добычу полезных ископаемых, перераспределение, сценарные расчеты, налоговое законодательство, налог с продаж.
Key words: revenue, distribution, differentiation, equitability, asymmetry, tax system, major taxes, profit tax, value added tax, excises, individual income taxes, mineral tax, redistribution, scenario calculations, fiscal laws, sales tax.
Введение
Проблема неравномерности развития российских регионов и, как следствие, распределения доходного потенциала по территории страны, является краеугольным камнем во всей системе межбюджетных отношений, ибо порождает как вертикальную, так и горизонтальную несбалансированность всей бюджетной системы. В силу этого неравномерного распределения доходов по регионам имеет место чрезвычайно высокая дифференциация их бюджетной обеспеченности и финансовая несамостоятельность большинства из них.
Данное явление в полной мере осознается руководством страны, которое на протяжении всех последних лет ставит задачу повышения финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Не исключением стало и последнее Послание Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 года Президента Российской Федерации, в котором он сказал: «Надо
последовательно двигаться к тому, чтобы все российские регионы без исключения стали экономически самостоятельными и в полном смысле слова субъектными».
Для того, чтобы понять, возможно ли это, и в каком направлении необходимо менять существующую налоговую политику и политику межбюджетных отношений для достижения поставленной цели, необходимо провести детальный анализ того, как в действующей бюджетной системе распределен доходный потенциал по территории страны, чему и посвящена данная статья.
Методические подходы к анализу
При анализе предлагается использовать распределение доходов не какого-то одного из уровней, а всей бюджетной системы, сосредоточив внимание только на основных видах доходов, формирующих подавляющую часть доходов бюджетной системы в целом и регионов в частности. При таком
подходе элиминируется влияние действующей системы межбюджетных отношений на уровень финансовой обеспеченности регионов. Но это не означает, что такой анализ является достаточным, и при более углубленном подходе целесообразно проанализировать уровень финансовой обеспеченности регионов, сложившийся после реализации механизмов межбюджетного регулирования.
Методика определения доходов бюджетной системы из действующей отчетности Федерального казначейства разработана автором. Для исключения повторного счета при суммировании величины доходов федерального бюджета и доходов консолидированных бюджетов, собираемых в регионах, из доходов консолидированных бюджетов регионов исключены внутренние обороты и безвозмездные поступления из бюджетов других уровней, поскольку последние или иного региона.
Для достижения большей объективности исследования предлагается из анализируемых доходов бюджетной системы исключить доходы от внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Так, данные доходы, как и любые другие, формируются в различных регионах страны. Но в силу специфики бюджетного учета они полностью отражаются на счетах территориального управления Федерального казначейства по городу Москве, и, соответственно, в отчетности об исполнении федерального бюджета, в который они поступают, также учитываются как доходы, собранные в данном регионе. Это искажает реальную картину территориальных пропорций в распределении доходов. Для элиминирования данного фактора из общей суммы доходов бюджетной системе и из доходов, собранных в г. Москве, доходы от внешнеэкономической деятельности следует исключить.
Распределение доходного потенциала по территории страны
Такой анализ был проведен автором на основе собственных расчетов. Исходной информацией послужила отчетность Федерального казначейства об
исполнении федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2011 год1.
Анализ территориального распределения доходов бюджетной системы показывает, что в 2011 году 10 регионов с самым большим удельным весом в общем объеме доходов сформировали 64,5% всех доходов бюджетной системы (без доходов от ВЭД), из которых 31,9% всех доходов пришлось на г. Москву.
Кроме Москвы в группу «лидеров» входят (по убыванию) Ханты-Мансийский автономный округ (11,2%), Санкт-Петербург (4,5%), Московская область (3,7%), Ямало-Ненецкий автономный округ (3,5%), Республика Татарстан (2,3%), Свердловская область и Красноярский край (по 1,9%), а также Самарская и Тюменская области (по 1,8%).
Кроме этих регионов заметен вклад в общий объем доходов еще 10 регионов, где их удельный вес превышает 1 процент. Эти десть регионов сформировали еще 11,7% всех доходов бюджетной системы. Среди них наиболее существенна доля в доходах Краснодарского края и Республики Башкортостан - по 1,6%, а также Пермского края - 1,5%.
Таким образом, на оставшиеся 63 субъекта РФ приходится всего 23,8% доходов бюджетной системы. И это объективная картина, отражающая распределение доходного потенциала по территории страны в рамках действующей налоговой системы при существующем уровне социальноэкономического развития регионов.
Асимметрия в распределение доходов
Если рассматривать дифференциацию среднедушевого показателя доходов бюджетной системы в сопоставимо виде (здесь и далее пересчет в сопоставимый вид осуществлен с помощью индекса бюджетных расходов2), то коэффициент вариации данного показателя вокруг среднего по стране значения чрезвычайно высок и составил 0,89 в 2011 году.
1 Официальный сайт Федерального казначейства www.roskazna.ru
2 Методика и значения индекса бюджетных расходов приведены на официальном сайте Минфина России
В традиционном анализе в качестве показателей бюджетной асимметрии используется разница между максимальным и минимальным значениями рассматриваемого показателя. В данном случае разница максимального в Ненецком автономном округе и минимального в Республике Тыва значений составила 68 раз. Если исключить из сравнения регионы с доходами от топливно-энергетического комплекса, то все равно сохраняется значительная разница между максимальным и минимальным значениями - показатель Ленинградской области (наиболее высокий) в 10 раз превышает показатель в Республике Тыва.
Оценка доходного потенциала регионов
Показателем доходного потенциала региона может служить отношение собранных на его территории доходов в бюджеты всех уровней к валовому региональному продукту (ВРП). В среднем по РФ доходы бюджетной системы (с учетом доходов от внешнеэкономической деятельности) по отношению к суммарному по субъектам РФ ВРП составляло в 2010 году 0,43. При элиминировании доходов от ВЭД эта величина составила уже 0,34. Выше среднего по стране этот показатель только в Москве, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. Близок к среднему он в других регионах с развитым ТЭК, а также в Санкт-Петербурге, Удмуртии, Республике Алтай и Чукотском автономном округе.
Ниже среднего в 2 и более раза рассматриваемый показатель в Липецкой и Тамбовской областях, республиках Северного Кавказа и Еврейской Автономной области. «Антилидером» является Республика Дагестан, где объем собранных на его территории доходов составил всего 8% от ВРП. В Липецкой области низкое соотношение доходов бюджетной системы и ВРП объясняется тем, что в создании ВРП весьма заметна роль импорта (черная металлургия), а доходы от него учитываются по г. Москве. В остальных регионах это объясняется тем, что в отраслевой структуре ВРП велика доля секторов,
имеющих невысокую доходность для бюджетной системы, и, в первую очередь, сектора нерыночных услуг.
Распределение наиболее значимых доходов по территории страны
При анализе в отдельности по каждому основному виду доходов имеет место как рост, так и сокращение их концентрация в ограниченном числе территорий и, соответственно, уровня территориальной дифференциации в сравнении с общей величиной доходов бюджетной системы.
Налог на прибыль
Так, по налогу на прибыль 10 регионов сформировали в 2011 году 62,2% его суммарного объема, из которых 31% пришелся на г. Москву. В состав этой группы входят все те же регионы, что и по формированию общего объема доходов, за одним исключением - из группы вышла Самарская область и вошла на 10 место Кемеровская область. Внутри этой группы на 3 место после обеих столиц вышла Тюменская область, замыкавшая десятку при рассмотрении общей суммы доходов.
Данный налог составил в 2011 году 13% всех доходов бюджетной системы, а без учета доходов от ВЭД - 18%. Дифференциация налога на прибыль по регионам несколько ниже, чем в целом по доходам бюджетной системы. Коэффициент вариации среднедушевого показателя в сопоставимом виде вокруг среднего значения составил 0,64. При этом разрыв между минимальным и максимальным значениями, напротив, существенно выше, чем по общей сумме доходов. Разрыв между показателем Москвы и Тывы составил 135 раз.
Налог на добавленную стоимость
Самым значительным для бюджетной системы после доходов от ВЭД является налог на добавленную стоимость (НДС). Он составил в 2011 году 23%
всех доходов бюджетной системы и 32% всех доходов без учета доходов от ВЭД. По НДС десять регионов сформировали 63.5%, из которых 48,0% - г. Москва. Среди остальных входящих в эту группу регионов наиболее заметна доля Ханты-Мансийского АО (3,5%), Московской области (3,3%). ЯмалоНенецкого АО (2,1%) и Санкт-Петербурга (2,0%). В данную группу попали также Самарская, Свердловская, Калининградская и Иркутская области.
Территориальная дифференциация по НДС выше, чем по налогу на прибыль. Коэффициент вариации среднедушевого значения в сопоставимом виде составил 0,75. Еще выше также разрыв между максимальным и минимальным значениями данного показателя.
Акцизы
По акцизам концентрация доходов в ограниченном числе регионов заметно ниже, чем по налогу на прибыль и НДС. Но и значение этого вида налогов для бюджетной системы менее заметно - всего 3,6% доходов, а без учета доходов от ВЭД - 5%. По акцизам 10 регионов здесь сформировали всего 51,2% всего объема акцизов. И роль Москвы здесь намного менее заметна - всего 14,5 собранных в стране акцизов. Еще 10,8% сформировал Санкт-Петербург и 5,4% - ленинградская область. Остальные 7 регионов группы сформировали от 2,7% до 3,3% собранных акцизов. В их число вошли Московская, Ярославская, Волгоградская, Ростовская, Самарская и Омская область, а также Краснодарский край. Поскольку среди разнообразных видов акцизов основное место занимают акцизы на горюче-смазочные материалы, наибольший их объем собирается в регионах, располагающих соответствующими производствами.
Более равномерное распределение акцизов по стране выразилось в том. что коэффициент вариации среднедушевого сопоставимого показателя акцизов составил 0,57, а разрыв максимального в Ленинградской области (23,4 тыс.
руб.) и минимального в Камчатском крае (0,47 тыс.руб.) значений составило всего 4,9 раза.
Налог на доходы физических лиц
Относительно равномерно распределен по стране также налог на доходы физических лиц (НДФЛ). По этому налогу в 10 регионах с самым заметным вкладом сконцентрировано всего 52,4%, из которых 24,1% пришелся на Москву. В Московской области и Санкт-Петербурге собрано 6,1% и 6,0% данного налога соответственно, в Свердловской области - 3,0%, Ханты-Мансийском АО - 2,8%, Краснодарском крае - 2,7%. Еще в трех регионах -Нижегородской, Самарской и Челябинской областях собрано по 1,9% НДФЛ.
Данный налог сформировал в 2011 году 11% доходов бюджетной системы, а без доходов то ВЭД - 15%. По нему имеет место быть самая низкая территориальная дифференциация. Коэффициент вариации среднедушевого НДФЛ в сопоставимом виде составил в 2011 году всего 0,38. А вот разрыв максимального и минимального среднедушевого сопоставимого значения выше, чем по акцизам. Так, показатель в Москве (44,5 тыс. руб.) выше показателя в Тыве ((3,4 тыс. руб.) почти в 13 раз.
Налог на добычу полезных ископаемых
Весьма важной составляющей доходной базы бюджетной системы является налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), на который приходится 11,3% всех доходов, а без учета доходов от ВЭД - 15,3%. И этот налог, естественно, наиболее неравномерно распределен по стране. Собирается этот налог немногим более чем в половине регионов страны, а 10 регионов формируют более 90% этого налога. Основной вклад вносят Ханты-Мансийской автономный округ, на который пришлось в 2011 году 54,3% этого налога. Еще 11,2% собрано в Ямало-Ненецком АО, 5,9% - в Татарстане, 4,3% -в Оренбургской области. От 2,1% до 2,7% данного налога поступило в
бюджетную систему из Республики Коми, Ненецкого АО, Республики Башкортостан, Пермского края, Самарской и Томской областей.
Перераспределение налогов по уровням бюджетной системы
Анализ показывает, что рассмотренные виды налогов, составляющие 62% всех доходов бюджетной системы и 85% доходов без учета доходов от ВЭД, распределены по стране весьма неравномерно. Это означает, что при действующей налоговой системе добиться выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и повышения сбалансированности их бюджетов за счет перераспределения того или иного вида налогов с федерального на региональный уровень весьма затруднительно.
Чисто гипотетически возможно просчитать несколько вариантов таких изменений в пропорциях распределения налогов по уровням бюджетной системы.
Перераспределение налога на добавленную стоимость
Перераспределение налога на добавленную стоимость между бюджетами бюджетной системы или возврат к зачислению в региональные бюджеты части налога на добавленную стоимость - первый вариант.
В 90-х годах прошлого века часть НДС зачислялась в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Сначала доли этого налога, зачисляемого в региональные бюджеты, были территориально
дифференцированы. Затем пришли к единой для всех субъектов РФ доле НДС, зачисляемой в их консолидированные бюджеты - 25 процентов.
Передача полностью на федеральный уровень этого налога в свое время вызвала много критики, суть которой сводилась к тому, что регионы лишают одного из наиболее стабильных источников доходов. Не оспаривая этого факта, как отмечено выше, НДС размещен по территории крайне неравномерно
и наиболее значительные его поступления имеют место в наиболее развитых регионах.
Для моделирования ситуации с перераспределение НДС автором были проведены расчеты на основе отчетности Федерального казначейства за 2011 год. В расчетах использованы показатели собственных доходов регионов3, к которым добавлялся НДС в различных долях. Полученный показатель сравнивался с объемом расходов консолидированных бюджетов регионов, и оценивалось, на сколько улучшилось их финансовое обеспечение за счет оставления в распоряжении субъекта РФ той или иной доли от НДС, собранного на его территории.
Расчеты проводились по трем сценариям распределения НДС по уровням бюджетной системы.
Сценарий первый - возврат к системе с зачислением 25% НДС в бюджеты субъектов РФ. При этом анализировалось следующее соотношение:
(Дсоб i + 0,25* НДС ) / Р (1)
где:
Дсоб i - собственные доходы консолидированного бюджета \ -го субъекта РФ;
НДР - налог на добавленную стоимость, поступивший в федеральный бюджет с территории { -го субъекта РФ;
Р - расходы консолидированного бюджета { -го субъекта РФ.
Данное соотношение анализировалось на степень достижения полной сбалансированности, и сравнивалось с соотношением Дсобi / на предмет повышения рассматриваемого показателя при добавлении НДС.
Полученный результат показывает, что только 5 субъектов РФ в этом случае полностью покроют свои расходы без выделения им межбюджетных трансфертов. И все они высокоразвитые регионы-доноры, получающие
3 Под собственными доходами, в отличие от Бюджетного кодекса РФ, понимаются доходы регионов без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета.
межбюджетные трансферты не в силу своей финансовой несостоятельности, а в силу действующих механизмов межбюджетного регулирования. Они же и формируют большую часть доходов от НДС. Еще 6 регионов превысят 90% уровень обеспеченности расходов своих консолидированных бюджетов.
Для всех остальных субъектов РФ данная мера не даст сколько-нибудь заметных изменений в уровне их финансовой обеспеченности.
Сценарий 2 - весь НДС остается в распоряжении субъектов РФ, т.е.
(Дсоб i + НДС ) / Рь. (2)
Анализ данного соотношения аналогичен первому сценарию.
При этом уже 22 региона будут способны полностью покрыть расходы своих консолидированных бюджетов, а еще 5 регионов - более чем на 90%. Однако при этом в Москве превышение доходов консолидированного бюджета над расходами составит 2,5 раза, Ненецком АО - 2 раза, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах - в 1,8 и 1,6 раза соответственно.
Для остальных регионов, особенно высокодотационных, даже такое радикальное перераспределение НДС вывести их на уровень финансовой самодостаточности не способно. Остается 10 регионов, в которых при оставлении НДС в полном объеме в распоряжении их бюджетов обеспеченность расходов доходами сохранится ниже 50%.
Данный радикальный сценарий рассчитан для того, чтобы показать, что перераспределение НДС в пользу субъектов РФ не способно серьезно улучшить ситуацию с финансовой самостоятельностью субъектов РФ. Более того, оно имеет такие серьезные негативные последствия, как усиление территориальной дифференциации в уровне финансовой обеспеченности регионов. Так, если до добавления НДС соотношения минимального в Тыве и максимального в Москве среднедушевого уровня по собственным доходам в сопоставимом виде составляло 19,6 раза, то при добавлении только 25% НДС оно составляет уже 26,6 раза.
Кроме того, есть ряд регионов со значительным удельным весом экспортной продукции в его экономике, в которых имеет место превышения возврата НДС над его поступлениями с данной территории в федеральный бюджет, т.е. фактически отрицательные значения поступлений по НДС.
Таким образом, использование в прямом виде НДС как инструмента, обеспечивающего вертикальное выравнивание бюджетной сбалансированности регионов в прямом виде нецелесообразно. Возможны лишь сценарии, аналогичные модели, действующей в Г ермании, где имеет место горизонтальное перераспределение НДС между землями от более сильных к слабым. Однако в Германии всего 16 земель и НДС по ее территории распределен гораздо более равномерно. К тому же сама подобная конструкция представляется весьма сложной, особенно если ее применить к 83 субъектам РФ.
Сценарий 3 - определение территориально дифференцированной доли НДС, которую необходимо оставить в регионах для обеспечения полного покрытия расходов их консолидированных бюджетов, т.е.
& = (Рц - Дсоб 0 / НДО, (3)
где: - доля НДС, необходимая для достижения вертикальной
сбалансированности консолидированного бюджета \ -го субъекта РФ.
Расчет по предыдущему сценарию показал, что даже при полном оставлении в регионах НДС, по большинству регионов достичь вертикальной сбалансированности бюджетов не удается. Однако среди тех 22 регионов, в которых эта сбалансированность достигается, есть такие регионы, где достижение сбалансированности возможно при частичном оставлении НДС в их распоряжении.
Проведенный по третьему сценарию расчет показал, что Москва, Московская область, а также такие топливодобывающие регионы, как Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненеций автономные округа способны сбалансировать свои бюджеты полностью или почти полностью даже
при условии поступления НДС с их территории полностью в федеральный бюджет. Санкт-Петербургу, Иркутской и Оренбургской областям достаточно оставить на их территории 50% НДС. 60% НДС достаточно для сбалансированности бюджетов в Калининградской, Самарской, Свердловской и Томской областях, а также в Пермском крае. В остальных регионах, где вертикальная сбалансированность может быть достигнута за счет НДС, его доля, оставляемая в распоряжении регионов, должна составить 80-100%.
Реализация сценария с дифференцированной шкалой доли НДС, остающегося в регионах, также представляется нецелесообразной, поскольку для большинства субъектов РФ проблему вертикальной сбалансированности их консолидированных бюджетов все равно не решает.
Таким образом, перераспределение налога на добавленную стоимость РФ частично или по дифференцированным нормативам является
малоэффективными с точки зрения повышения уровня финансовой обеспеченности большинства региональных бюджетов.
Перераспределение налога на прибыль организаций в пользу региональных бюджетов - второе возможное направление является. Перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы.
В настоящее время большая часть налога на прибыль поступает в региональные бюджеты. Однако в печати высказываются идеи об еще большем перераспределении данного налога в пользу консолидированных бюджетов. Причем имеют место предложения произвести это перераспределение не для всех регионов, а лишь для отдельных из них на основе специальных соглашений.
По данным за 2011 год в федеральный бюджет поступило лишь около 15% налога на прибыль, а остальные поступления этого налога были зачислены в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В абсолютном выражении сумма налога на прибыль, поступившая в федеральный бюджет, составила всего 342 миллиарда рублей. Объем же
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета консолидированным бюджетам регионов составил 1644 миллиардов рублей. Совершенно очевидно, сто возможности налога на прибыль в части увеличения доходного потенциала региональных бюджетов весьма невелики.
Однако и 324 млрд. руб. достаточно значительная сумма. Поэтому был проведен расчет за 2011 год, при котором определялось, как может повлиять полная передача налога на прибыль на региональный уровень на вертикальную сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ, т.е. анализировалось следующее соотношение:
(Дсоб і + НПі ) / Рі, (4)
где: НПі - налог на прибыль организаций, поступивший в федеральный бюджет с территории і -го субъекта РФ.
Анализ показал, что перераспределение налога на прибыль в пользу регионов существенно изменить картину их финансовой обеспеченности не может. Так, ни у одного региона, кроме лидеров, способных за счет собственных доходов покрыть расходы своих консолидированных бюджетов, положение с финансовой обеспеченностью существенно не меняется. Наиболее заметное улучшение наблюдается у Сахалинской области, однако и там уровень вертикальной сбалансированности достигает всего 90%.
Для всех же остальных регионов данный налог не может сколько-нибудь заметно изменить ситуацию с улучшением их доходной базы. Для высокодотационных регионов, где доля этого налога в доходах их консолидированных бюджетов невелика, данная мера не даст практически никакого эффекта.
Таким образом, использовать налог на прибыль в качестве одной из мер по увеличению доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации вряд ли целесообразно. Да и задачу увеличения доли доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации это не решает.
Перераспределение акцизов
Также неэффективным с точки зрения повышения уровня финансовой самостоятельности регионов перераспределение акцизов в силу незначительности их объемов в большинстве субъектов РФ.
Тем не менее в апреле текущего года был принят один интересный документ: «О предложениях Совет Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов», в котором предлагается передать полностью на региональный уровень налог на прибыль, ряд акцизов (на спирт и спиртосодержащую продукцию, автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо и моторные масла), а также водный налог и сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов.
Расчет данного сценария перераспределения налогов и сборов по уровням бюджетной системы на данных за 2011 год показал, что данная мера не решает проблемы в сфере бюджетной обеспеченности регионов. Так, наиболее значительными составляющими из предлагаемых к передаче налогов являются налог на прибыль и акцизы на горюче-смазочные материалы, а они, как уже отмечалось выше, крайне неравномерно распределены по территории страны. В результате существенно выигрывают от такого перераспределения менее 10 регионов, большинство из которых итак являются относительно благополучными. По высокодотационным и большей части дотационных регионов данная мера практически не дает никакого результата. Более того, при ее введении может вырасти территориальная дифференциация регионов по уровню собственных доходов.
Изменение налогового законодательства - направление сглаживания территориальной дифференциации
Проведенный анализ показал, что в рамках действующей налоговой системы серьезно изменить ситуацию с уровнем финансовой обеспеченности
регионов не представляется возможным. Необходимо искать новые подходы, основанные на использовании других видов налогов, гораздо белее равномерно распределенных по территории страны. И в качестве такого налога может выступать налог с продаж. При этом весь налог с продаж предлагается оставлять на территории, где его собирают.
Этот налог имеет целый ряд достоинств, основным из которых является простота администрирования и для налогоплательщика, и для государства.
Понятная налоговая база позволяет легко осуществлять расчеты и проверки, что обеспечивает возможность для успешного использования налога даже при недостаточном развитии налоговых органов.
Введение налога с продаж позволит сократить экономические издержки, связанные с начислением, уплатой и контролем налога на добавленную стоимость, как в государственном, так и в частном секторе, и, в конечном итоге, повысить собираемость налога, что актуально в связи со снижением собираемости внутреннего НДС. В результате отмены НДС у предприятий возникают свободные денежные средства и расширяется налоговая база по другим налогам.
Отказ от НДС также избавит от процедуры возмещения налога из бюджета, которое как в России, так и в других странах является коррупционной зоной и ведет к заметным потерям доходов бюджетной системы.
Главное - региональные власти, получив такой собственный источник дохода, как налог с продаж, будут заинтересованы в наращивании своего доходного потенциала. Поскольку объем налогооблагаемой базы напрямую зависит от уровня доходов населения, любое решение, направленное на развитие экономики, создание дополнительных рабочих мест и рост доходов населения, будет приводить к увеличению объема налога с продаж.
В реализации предлагаемого изменения налогового законодательства настораживает только негативный опыт введения этого налога в начале 2000-х
годов, когда собираемость налога с продаж была на уровне 29 процентов вследствие массового уклонения от его уплаты. Однако если увязать такое изменение налогового законодательства с политикой предоставления межбюджетных трансфертов, то региональные власти будут заинтересованы в радикальном улучшении администрирования данного налога.
Так, при определении налогового потенциала регионов при расчете дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности необходимо учитывать прогноз поступления налога с продаж с фиксированным уровнем собираемости как минимум в 60 процентов. В этом случае, получение меньшего объема налога с продаж по сравнению с прогоном, будет означать ухудшение сбалансированности регионального бюджета по вине органов власти субъектов РФ, администрирующих налог с продаж. Ответственность за предоставление бюджетных услуг населению надлежащего объема и качества ложиться уже не на федеральный центр, а на власти субъектов РФ.
Представляется, что при возврате к системе выборности губернаторов, это должно явиться достаточным стимулом к обеспечению качественного администрирования налога с продаж.
На федеральном уровне при внесении изменений в часть 2 Налогового кодекса Российской Федерации необходимо, учитывая имеющийся негативный опыт использования данного налога, максимально исключить все возможности уклонения от его уплаты.
Поскольку одномоментная замена налога НДС на налог с продаж может привести к потере доходов федерального бюджета и усугублению проблем его вертикальной сбалансированности, возможен и компромиссный вариант -постепенной замены НДС на налог с продаж в течение определенного переходного периода или использовать смешанную систему, как в Канаде, где действуют оба налога.
Заключение
Проведенный анализ распределения доходного потенциала по территории на основе фактических данных подтвердил мнение многих авторов о его крайне неравномерном характере. Это предопределяет проблемы с территориальной асимметрией в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и с обеспечением вертикальной сбалансированности этих бюджетов,
Сглаживание территориальной дифференциации и повышение уровня сбалансированности региональных бюджетов за счет перераспределения тех или иных видов налогов по уровням бюджетной системы представляются неэффективными, что и подтвердили расчеты на основе фактических данных.
Для достижения более равномерного распределения доходного потенциала пол территории страны необходимы изменения налогового и бюджетного законодательства. Это, в свою очередь, позволит существенно повысить вертикальную сбалансированность региональных бюджетов и решить задачу, которая на протяжении ряда последних лет ставится руководством страны.
Библиография
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (в редакции от 03.12.2011) // «Консультант плюс».
2. Бюджетное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2011 г. «О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах» // «Консультант плюс».
3. Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 2 от 05.08.2000 №117-ФЗ (в редакции от 30.11.2011 г.) // «Консультант плюс».
4. Основные результаты и направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период до 2015 года. // Официальный сайт Минфина России.
5. Регионы России. Социально-экономические показатели. М.:Росстат,
2012.
6. Ермилов В. Проблемы доходной базы бюджетов субъектов Федерации // Финансы. 2005. №8.
7. Кармоков Х., Широбокова В. «Налог с продаж укрепит доходную базу регионов»//Финансовый контроль», №12, 2012.
8. Кириллова О. Доходный потенциал территориальных бюджетов.// Финансы. 2006. №9.
9. Лайкам К. Оптимизация распределения налогов между федеральными и региональными уровнями бюджетной системы // Вопросы экономики. 1998. №10.
10. Пансков В. Бюджетная реформа: нерешенные вопросы налогового обеспечения финансовых потребностей субъектов Федерации и муниципальных образований// Российский экономический журнал.2005. №9-10.
11. В.В. Рощупкина. Проблемы перераспределения бюджетно-налоговых ресурсов в рамках концепции фискального федерализма/М.: Финансы и кредит. №9. 2008.
