CC BY
15СОЦИАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ
М. Ю. Федорова*
Распределение социального риска: понятие и основные модели
В статье исследуется понятие социального риска как базовой категории права социального обеспечения, на основе признаков социального риска выявляется его структура, которую образуют рисковое обстоятельство (фактор риска), рисковое событие и его социально значимые последствия. При этом социальные риски угрожают гражданам, а неблагоприятные последствия их реализации компенсируются государством или негосударственными субъектами, обладающими специальной правоспособностью. Автор приходит к заключению о том, что эффективная организация системы социального обеспечения достигается за счет управления социальными рисками, которое осуществляется с использованием различных методов, в том числе оценки и распределения. Распределение социального риска представляет собой передачу социального риска гражданином как субъектом, испытывающим на себе негативные последствия реализации социального риска, и принятие данного риска государством или иными субъектами, которые тем самым признают за собой обязанность по защите граждан от социального риска и компенсации его последствий. Анализ распределения социального риска проводится в статье применительно к этапам нормативного и индивидуального правового регулирования социального обеспечения, когда социально-обеспечительные обязательства возникают сначала в форме общерегулятивных, а затем относительных правоотношений. В зависимости от правовых оснований распределения социального риска в статье выделены его публично-правовые, частноправовые и социально-партнерские модели, дана их характеристика. Автор обосновывает вывод о сочетании в современных национальных системах социального обеспечения различных моделей распределения социального риска, государственных и негосударственных форм социального обеспечения.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: социальный риск, социальное обеспечение, обязательства по социальному обеспечению, управление социальным риском, распределение социального риска, основные модели распределения социального риска.
* Федорова Марина Юрьевна — доктор юридических наук, профессор, советник Конституционного Суда РФ, 190000, Россия, Санкт-Петербург, Сенатская площадь, 1 (fmulawkc@mail.ru).
Fedorova Marina Yuryevna — Doctor of Legal Sciences, Professor, Counsellor of the Constitutional Court of Russian Federation; 1, Senatskaya sq., Saint-Petersburg, 190000, Russia (fmulawkc@mail.ru).
FEDOROVA M. YU. SOCIAL RISK ASSIGNMENT: DEFINITION AND BASIC MODELS The definition of a social risk as a basic category of social security law is searched in the article, on the base of social risk characteristic it's structure, which consists of risk obligation (risk factor), risk event and it's socially important consequences, is educed. Social risk is a menace for citizens, it's realization negative consequences are compensated by the government or non-state subjects, which posses special juridical personality. Author made a conclusion, that effective organization of a social security system is attained by social risk administration, which is realized by using different methods, including it's valuating and assignment. Social risk assignment is presented as a delivery of social risk by a citizen (as a subject who suffers from negative consequences of social risk realization) and acceptance it by the government or another subject, which takes responsibility on citizens maintenance from social risks and it's consequences. The analysis of social risk assignment is carried out relating to the stages of normative and individual legal regulation of social security, when social security obligations arise as general-regulatory and relative jural relations. Depending on legal foundation of social risk assignment author classifies it's legal model: public, civil and social partnership models, the characteristic of this models is given. Author is proving the conclusion of combination of different models of social risk assignment, state and non-state forms of social security. KEYWORDS: social risk, social security, social security obligations, social risk administration, social risk assignment, social risk assignment models.
Специфику российского права социального обеспечения принято связывать с тем, что оно регулирует распределительные отношения, в рамках которых осуществляется перераспределение части валового внутреннего продукта в пользу определенных категорий граждан, нуждающихся в поддержке со стороны общества, например, нетрудоспособных, престарелых, семей с детьми и т. д. Реализация такого перераспределения предполагает наличие: особого организационно-правового механизма, включающего в себя создание финансового источника, за счет которого будет предоставляться социальное обеспечение; формирование системы органов и учреждений, уполномоченных предоставлять социальное обеспечение; определение видов социального обеспечения, оснований, условий их предоставления, размеров соответствующих выплат. Таким образом, механизм перераспределения охватывает материально-финансовый, организационно-управленческий и социально-обеспечительный компоненты. При этом материально-финансовый и организационно-управленческий компоненты выполняют «обслуживающую» роль, поскольку их функционирование направлено на достижение конечной (для данной системы отношений) цели перераспределения, а именно на предоставление гражданам в порядке социального обеспечения социальных выплат и услуг в целях компенсации социального риска.
Социальные риски выступают основаниями для социального обеспечения, представляя собой возможность возникновения социально неблагоприятных ситуаций, которые обусловливают необходимость оказания гражданину поддержки со стороны государства и общества в форме социально значимых благ и услуг (пенсий, пособий, компенсационных выплат и т. п.).
Таким образом, социальные риски угрожают гражданам, в то время как неблагоприятные последствия их реализации компенсируются государством,
а в ряде случаев — негосударственными субъектами, обладающими специальной правоспособностью (например, пенсионными фондами и др.). Это обусловливает особенности субъектного состава социально-обеспечительных правоотношений, которые заключаются в том, что в них обязательно участвуют гражданин как получатель материальных благ или услуг социального характера, с одной стороны, и государство в лице его органов или уполномоченных им учреждений, предоставляющих данные блага или услуги за счет обобществленных средств, — с другой.1 Следовательно, наряду с характеристикой социального обеспечения как системы распределительных отношений термин «распределение» применим для обозначения правоотношений, опосредующих передачу и принятие социального риска, выступающего основанием для социального обеспечения. Субъектами таких правоотношений являются гражданин как лицо, которому угрожает социальный риск, и государство или негосударственные организации, которые могут принять на себя обязанность по компенсации такого риска. Соответственно, гражданин может передать социальный риск, а государство или иные субъекты — принять его на определенных условиях. В этом, на наш взгляд, и заключается сущность распределения социального риска. Передача социального риска представляет собой волеизъявление гражданина относительно возможной компенсации последствий социального риска государством или иным субъектом. В свою очередь, принятие социального риска означает признание государством или иным субъектом обязанности по защите граждан от социального риска и компенсации его последствий.
Приведенная общая характеристика распределения социального риска, конечно, не отражает всех его особенностей и поэтому требует конкретизации. Дополнительные аргументы в обоснование обозначенного концептуального подхода к проблеме распределения социальных рисков, по нашему мнению, могут быть найдены в процессе анализа распределения в качестве одного из методов управления социальными рисками.
Современное общество, сознавая опасность возникновения социальных рисков и стремясь к защите каждого своего члена от их возможных последствий, при формировании механизма такой защиты должно использовать инструментарий, разработанный различными науками — экономической, математической, социологической, философской, правовой. Преимущества интегратив-ного подхода к проблеме компенсации социальных рисков, а следовательно, в целом к проблематике социальной защиты и социального обеспечения в полной мере проявляют себя в концепции управления социальными рисками.
Если рассматривать управление социальными рисками с точки зрения теории и практики правового регулирования,2 то оно, по нашему мнению, выступает как юридическая конструкция, представляющая собой совокупность правовых инструментов, предназначенных для эффективной организации системы социального обеспечения. Управление социальными рисками охватывает систему
1 См., напр.: Право социального обеспечения. Учебник / под ред. М. В. Филипповой. М., 2006. С. 156; Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. Учебник. М., 2004. С. 32.
2 См., напр.: ТихомировЮ. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 27, 30-43.
мер по установлению перечня социальных рисков, осуществлению их учета, оценки, профилактики, распределения, а также компенсации (минимизации) последствий социальных рисков. В связи с тем что социальная защита населения и социальное обеспечение как ее элемент не могут существовать вне правовой формы, управление социальными рисками осуществляется в рамках соответствующего правового механизма, имеющего свои элементы и стадии. Правовой механизм управления социальными рисками включает в себя нормативное и индивидуальное правовое регулирование, подразделяющееся на соответствующие этапы и предполагающее возникновение социально-обеспечительных обязательств сначала в форме общерегулятивных, а затем относительных правоотношений.3
Как нормативное, так и индивидуальное правовое регулирование социального обеспечения сопряжено с применением определенных методов управления социальными рисками, например, их оценки.4 Полагаем, что допустимо говорить и об управлении социальными рисками посредством их распределения при осуществлении нормативного и индивидуального правового регулирования социального обеспечения.
Возможность управлять социальными рисками, в том числе посредством их распределения, обусловлена наличием у них ряда признаков, отражающих их общественную, социальную природу и массовый характер. Например, Е. Е. Ма-чульская общим свойством всех социальных рисков считает то, что они приводят к утрате источника средств к существованию и снижению уровня жизни, а к числу признаков социального риска наряду с неблагоприятными имущественными последствиями относит также их предполагаемый характер, обусловленность общественной организацией труда и влияние на особые группы населения. Выделяя три группы видовых социальных рисков (экономического, физиологического и демографического характера), она констатирует многообразие обстоятельств, обусловливающих материальную необеспеченность, относя к ним, в частности, стихийные бедствия, вооруженные и межнациональные конфликты, радиационные и техногенные катастрофы, эпидемии, банкротства, и приходит к выводу о том, что такие обстоятельства нельзя отождествлять с самими социальными рисками.5
В целом разделяя предложенный подход, полагаем, что он мог бы быть положен в основу при определении структуры социального риска. На наш взгляд, ее элементы могут быть определены как рисковое обстоятельство, рисковое событие и его социально значимые последствия, требующие компенсации (минимизации, преодоления и т. п.). Рисковое обстоятельство представляет собой своего рода фактор риска, т. е. обстоятельства, которые с определенной долей вероятности могут привести к социально неблагоприятным последствиям
3 См. подробнее: Истомина Е. А., Федорова М. Ю. Управление социальными рисками: правовой анализ // Вопросы управления. 2014. № 5. С. 206-214.
4 См. подробнее: Федорова М. Ю. Об оценке социальных рисков на различных этапах существования обязательств по социальному обеспечению // Российский юридический журнал. 2014. № 6 (99). С. 110-115.
5 МачульскаяЕ. Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования. Автореф. дис. ... д. ю. н. М., 2000. С. 9-10.
и потребовать предоставления гражданину поддержки для их преодоления. Рисковые события обусловлены рисковыми обстоятельствами и непосредственно влекут за собой социально неблагоприятные последствия. С точки зрения теории права социального обеспечения рисковые события представляют собой юридические факты, выступающие основаниями для предоставления социальных выплат, благ и услуг В социальном страховании рисковые события обозначаются как страховые случаи. Так, в ст. 3 Федерального закона от 16 июля 1999 г № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»6 страховой случай определяется как свершившееся событие, с наступлением которого возникает обязанность страховщика, а в отдельных случаях, установленных федеральными законами, — также и страхователей осуществлять обеспечение по обязательному социальному страхованию. Согласно п. 1.1 ст. 7 названного Федерального закона страховыми случаями признаются, в частности, достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет. Однако для права социального обеспечения перечисленные рисковые события важны не сами по себе, а во взаимосвязи с обусловленными ими последствиями, такими как утрата дохода, малообе-спеченность, потребность в медицинской помощи или психологической реабилитации, необходимость проведения тех или иных организационных мероприятий и т. п. Взаимосвязь рисковых событий и их последствий может быть определена как ситуация социального риска (социально-рисковая ситуация).
Факторы риска носят общий характер, они обусловлены признаками человека как биологического вида (например, старением, репродуктивностью и пр.), функционированием общества как социокультурной системы (социальной стратификацией, дифференциацией, интеграцией, выполнением социальных ролей и пр.) и экономически предопределены общественной организацией труда (разделением и кооперацией труда, формами и методами привлечения людей к труду; распределением общественного продукта). Следовательно, факторы риска примерно в равной степени оказывают влияние на всех членов общества, что выступает основанием социальной солидарности, проявляющейся в том числе в системе социального обеспечения, где за счет общества и от его имени предоставляется поддержка тем его членам, которые находятся в социально-рисковой ситуации.
В отличие от факторов риска рисковые события и их последствия для целей социального обеспечения всегда персонифицированы, так как субъектом, претерпевающим социальный риск и имеющим право на социальные предоставления, является конкретное физическое лицо. Это означает, что при отсутствии субъекта, принявшего на себя обязанность по компенсации социального риска, все неблагоприятные последствия его реализации пришлось бы нести самому гражданину.
Ретроспективный экскурс свидетельствует о том, что до начала формирования системы социального обеспечения человек не мог рассчитывать на гарантированную поддержку общества и получал ее от семьи в силу родственных
6 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.
связей (в том числе в рамках наследования) или от общины в порядке благотворительности. История разных народов знает множество примеров и форм коллективной взаимопомощи и благотворительности.7 Так, в чеченском тейпе крупные собственники выделяли десятую часть доходов на поддержку социально незащищенных соплеменников, а также на общественные нужды.8
Р. И. Иванова, исследуя социальное обеспечение в государственно-организованном обществе, предложила для обозначения особого способа организации социального вспомоществования на различных этапах его развития использовать категорию «общественно-исторический тип социального обеспечения». Первый общественно-исторический тип социального обеспечения, сформировавшийся при рабовладельческом и феодальном способах производства, охватывал содержание увечных воинов, благотворительность, опеку, гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений (договор о кормлении родителей), сбор милостыни как официальный источник средств к существованию, цеховое страхование и иные формы коллективной взаимопомощи и др. Такое обеспечение, не предполагавшее наличие у каждого попавшего в нужду «безусловного права» на получение пайка, пенсии, помещения в богадельню, автор называет гратисарным.9
Однако по мере становления и развития социального обеспечения, которое в его современном виде принято связывать с возникновением капитализма, у человека появилась возможность передавать социальные риски специальным (институциональным) субъектам — сначала больничным, страховым, пенсионным кассам, а затем государству.10 Социальная поддержка (в широком смысле) стала предоставляться «по праву, а не по усмотрению», что дало основания говорить о появлении так называемого второго поколения прав человека, а именно социальных прав, призванных обеспечивать социально приемлемый уровень жизни путем возложения соответствующих обязанностей на государство.
Вместе с тем это не освобождает самого человека, во всяком случае трудоспособного, от обязанности самостоятельного жизнеобеспечения. Такой подход в полной мере согласуется с международными стандартами прав человека, в частности с положениями Всеобщей декларации прав человека (принята и провозглашена Резолюцией № 217(Ш) Генеральной ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г.), ст. 25 которой предоставляет каждому человеку право на соответствующий жизненный уровень и право на социальное обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости
7 См. подробнее: Зубанова С. Г. Христианизация государственного, общественного и частного благотворительного служения и жертвенности в XIX в. под влиянием Русской православной церкви // История государства и права. 2009. № 23. С. 11-13; Сафина Г. Ф. О мусульманской благотворительности в дореволюционный период Российского государства // Там же. 2014. № 12. С. 36-41; и др.
8 МусаевА. М. Суверенитет народа Чеченской Республики и традиционная (тейповая) организация чеченского общества // Закон и право. 2014. № 10. С. 60.
9 Иванова Р. И. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект). Автореф. дис. ... д. ю. н. М., 1987. С. 19-21.
10 См. об этом подробнее: Право социального обеспечения. Учебник / под ред. К. Н. Гусова. М., 2004. С. 128-142.
или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Кроме того, в соответствии со ст. 22 Всеобщей декларации прав человека каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. Следовательно, человек имеет право на социальное обеспечение лишь в том случае, если негативные обстоятельства в его жизни наступают по не зависящим от него причинам, иными словами, в случае реализации социальных рисков, имеющих объективный и вероятностный характер. При этом право на социальное обеспечение предоставляется ему как члену общества исходя из ресурсов, которыми располагает государство. Логично предположить, что в отношениях по социальному обеспечению государство выступает от имени общества, а его деятельность представляет собой механизм реализации социальной солидарности, которую проявляет общество со своими членами, в силу объективных причин попавшими в неблагоприятную жизненную ситуацию и не способными самостоятельно ее преодолеть.
Подтверждение данного вывода можно найти в ряде норм российского законодательства о социальной защите населения. Классическим примером подобного подхода можно считать положения ст. 2-4 Закона РФ от 19 апреля 1991 г № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»,11 согласно которым гражданин признается безработным и в этом качестве может претендовать на социальное обеспечение в виде пособия по безработице лишь при условии, что попытки его трудоустройства на работу, считающуюся для него подходящей, не привели к желаемому результату.
В подобном же русле развивается законодательство о государственной социальной помощи, которая может оказываться малоимущим гражданам на основании социального контракта в целях стимулирования их активных действий по преодолению трудной жизненной ситуации. Это предполагает разработку программы социальной адаптации, включающей обязательные для реализации получателями государственной социальной помощи мероприятия, такие как поиск работы, прохождение профессионального обучения и дополнительного профессионального образования, осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности, ведение личного подсобного хозяйства. Государственная социальная помощь оказывается при условии полной и своевременной реализации гражданином предусмотренных данной программой мероприятий, а в противном случае ее оказание может быть прекращено органом социальной защиты в одностороннем порядке.12
Тем самым не только обеспечивается адресность социальной защиты, но и создаются механизмы, исключающие маргинальные реакции граждан на социальный риск и стимулирующие их к самостоятельному преодолению социальных рисков при условии получения государственной поддержки на
11 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.
12 Статьи 1, 3, 7, 8.1 и 10 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699).
начальном этапе перехода (возобновления) к жизнеобеспечению посредством собственной экономически активной деятельности.
Приведенные примеры в практической плоскости отражают реализацию единства и взаимосвязи прав и обязанностей как одного из базовых принципов правового государства. Каждый человек не только пользуется правами, но и несет обязанности. Речь идет об обязанностях по отношению к другим членам общества и обществу в целом (социальных обязанностях), а также по отношению к самому себе (индивидуальных обязанностях). «Обязанности, имеющиеся у человека по отношению к себе, выступают свидетельством некоторых позитивных социально-психологических качеств индивида, его меры требовательности к себе, уровня его нравственного и гражданского сознания. Любая обязанность, помимо того что связана с решением непосредственно практической задачи (т. е. обеспечением предметного блага, стоящего за осуществлением той или иной обязанности), одновременно является и способом самоутверждения человека в обществе и государстве».13 С этой точки зрения наличие у человека обязанности (равно как и осознание им такой обязанности) участвовать в предупреждении социальных рисков, а также принимать на себя в той или иной степени последствия их реализации и компенсировать их собственными усилиями дает ему моральные (а при соблюдении определенных условий — и правовые) основания для передачи социального риска государству или иным субъектам на тот случай, если у самого человека не окажется возможности самостоятельного преодоления социально-рисковой ситуации.
Поскольку социальный риск, последствия которого угрожают человеку, обусловлен биосоциальной природой человека, функционированием общества как социокультурной системы и экономически предопределен общественной организацией труда, человек вправе рассчитывать на поддержку со стороны общества и именно ему адресует соответствующие ожидания, условно говоря, передает ему социальный риск. Если исходить из того, что общество как социокультурная система, отличающаяся длительностью существования и самодостаточностью, обладает всеми необходимыми ресурсами для своего воспроизводства и развития,14 то оно не может игнорировать такие запросы и ожидания людей. Руководствуясь необходимостью достижения мира и согласия, а также обеспечения необходимой стабильности своей структуры, общество должно располагать и фактически располагает ресурсами и механизмами, которые могут быть использованы и используются для оказания помощи людям, попавшим в ситуацию социального риска.
В государственно-организованном обществе, как указывалось ранее, полномочия по формированию системы защиты от социальных рисков поэтапно делегируются государству, которое приобретает статус основного субъекта системы социального обеспечения.
Однако это не означает, что в такой системе нет места иным, негосударственным субъектам, которые могли бы принимать на себя обязательства по
13 Глухарева Л. И. Обязанности человека и гражданина в контексте теории прав человека // История государства и права. 2009. № 7. С. 25-27.
14 Бельский В. Ю., Кравченко А. И., Курганов С. И. Социология для юристов. Учеб. пособие для вузов. М., 2004. С. 54.
компенсации социального риска на тех или иных условиях. Указанные цели могут достигаться в рамках не только публично-правовых (через государственную систему социального обеспечения), но и частноправовых (например, в форме семейного содержания, благотворительности и т. п.) или смешанных (комплексных) моделей.
Частноправовые модели распределения социального риска имеют под собой конституционную основу, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 39 Конституции РФ поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Если в публично-правовых моделях социальный риск может распределяться лишь в порядке и на условиях, установленных законом, то частноправовые модели позволяют при распределении социального риска в максимально возможной степени учитывать интересы самого гражданина. В частности, могут применяться возмездные формы защиты от социальных рисков, например гражданско-правовое страхование на случай безработицы. Гражданин, имеющий финансовую возможность уплатить страховую премию по данному виду страхования, вправе выбирать страховщика, готового предоставить ему данную услугу, определять по согласованию с ним условия такого страхования (в частности, форму и порядок предоставления обеспечения, размер страховых выплат и т. п.). Еще один пример: гражданин, имеющий накопления или недвижимость и при этом лишенный поддержки со стороны родственников, может заключить договор пожизненного содержания с иждивением либо воспользоваться услугами частных учреждений социального обслуживания на возмездной основе. Проблема заключается в степени развития рынка соответствующих услуг и необходимости гарантировать в таких случаях осуществление и защиту прав гражданина.
Дополнительное социальное обеспечение может предоставляться также в рамках социально-партнерской модели распределения социального риска. Правда, сфера ее возможного применения охватывает только наемных работников и членов их семей, подпадающих под действие коллективных договоров, отраслевых соглашений как актов социального партнерства, которые могут предусматривать предоставление работникам при наступлении тех или иных социальных рисков дополнительных выплат единовременного или периодического характера и других форм социальной поддержки.
Таким образом, в зависимости от правовых оснований распределения социального риска можно выделить его публично-правовые, частноправовые и социально-партнерские модели. Чем выше уровень развития государства и общества, тем более сложная и развернутая система социального обеспечения и социальной защиты ему соответствует. В ней, как правило, сочетаются различные модели распределения социального риска, государственные и негосударственные формы социального обеспечения. Соотношение этих составляющих обусловлено тем, какую роль в социальной политике отводит себе государство — патерналистскую (принимая на себя максимум социальных обязательств) либо субсидиарную (разделяя ответственность за благосостояние с гражданами).15
15 См., напр.: Чернова О. В. Социальная политика государства и благотворительность в изменяющейся России // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1. С. 32-36.
Определяя свою роль в осуществлении социальной политики, государство должно исходить из необходимости достижения оптимального соотношения экономических стимулов и социальных гарантий. В подтверждение данного тезиса можно сослаться на ст. 7 Конституции РФ, которая определяет содержание политики России в качестве социального государства как создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Тем самым к числу основных направлений такой политики отнесено не только обеспечение достойной жизни, но и содействие свободному развитию человека. Обращает на себя внимание и то, что открытый перечень гарантий социальной защиты, приведенный в названной конституционной норме, начинается с охраны труда и здоровья людей, установления минимального размера оплаты труда, т. е. мер, непосредственно направленных на создание человеку условий для самостоятельной реализации жизненных потребностей. Меры, которые осуществляются в рамках социального обеспечения (исключительно или преимущественно), включающие государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий, перечисляются во вторую очередь. Тем самым приоритет активных форм социальной защиты, реализуемых самими гражданами либо при их непосредственном участии, по отношению к пассивным, исходящим от государства или иных субъектов, приобретает конституционное обоснование.
При этом социальная защита и социальное обеспечение должны соответствовать нормативно установленным условиям распределения социального риска. С одной стороны, государство должно гарантировать социальную поддержку тем, кто действительно в ней нуждается, кто оказался в ситуации социального риска в силу причин, от него не зависящих, и не может самостоятельно ее преодолеть. С другой стороны, нельзя потворствовать формированию в обществе иждивенческих настроений, допускать злоупотребления граждан при реализации ими социальных прав.16
Система социального обеспечения направлена на создание каждому человеку такого уровня потребления социально значимых благ и услуг, который на данном этапе развития общества считается социально приемлемым и достижимым. Поэтому именно общество должно задавать основные параметры социальной солидарности, т. е. определять, в каких случаях и на каких условиях нуждающимся будет предоставляться поддержка. Задача государства заключается в том, чтобы адекватно «считывать» и исполнять волю общества, соотнося ее с имеющимися ресурсами и соблюдая баланс частных и публичных интересов.
Не случайно основные параметры системы социального обеспечения фиксируются в законе, как того требует ст. 39 Конституции РФ, согласно которой государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом и каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в других случаях, установленных законом. Следовательно, сама система социального
16 См., напр.: Зорькин В. Д. Конституция живет в законах // Российская газета. 2014. 18 дек.
обеспечения, включая перечень оснований и условий его предоставления, а также его видов и размеров, устанавливается в законе, а в подзаконных актах могут быть урегулированы лишь процедурные аспекты реализации соответствующих прав граждан. Тем самым все основные вопросы, касающиеся формирования и функционирования данной системы, разрешаются законодательным (представительным) органом государственной власти, который избирается народом и должен выражать его волю, представлять его интересы.17 Конституционное право на социальное обеспечение предоставляется каждому, поэтому большинство видов социального обеспечения адресованы каждому как члену общества, а не как гражданину государства. Таким образом, именно общество составляет в современных условиях «первооснову» социальной солидарности, а государство устанавливает систему социального обеспечения на условиях, соответствующих воле общества относительно параметров социальной солидарности.
Следовательно, при осуществлении нормативного правового регулирования социального обеспечения происходит распределение социального риска от гражданина к обществу, а затем от общества к государству, которое принимает его, признавая свою обязанность по компенсации последствий социально-рисковых ситуаций посредством предоставления гражданам социальных выплат, благ и услуг, а также по организации мероприятий, направленных на защиту от возможных факторов социального риска (например, на предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращение массовых высвобождений работников в целях стабилизации ситуации на рынке труда и т. п.). Соответственно, распределение социального риска касается не только последствий реализации социального риска, но и обязанностей по выявлению, учету и минимизации факторов риска.
Характеризуя распределение социального риска на этапе нормативного правового регулирования социального обеспечения, необходимо указать на еще несколько важных его аспектов.
Первый из аспектов заключается в том, что государство принимает на себя обязанность по компенсации соответствующего социального риска в определенном объеме и на установленных условиях. В связи с этим право на социальное обеспечение возникает у гражданина лишь в том случае, если соблюдены установленные условия, например, выработана необходимая продолжительность страхового стажа, уплачены страховые взносы и т. п.
Социальное обеспечение предоставляется гражданину лишь в том объеме, который нормативно установлен при распределении социального риска. Так, денежные выплаты в системе социального обеспечения могут устанавливаться в твердой сумме или исчисляться из среднего заработка. В последнем случае законодательно определяются также максимальные размеры таких выплат.
17 При этом, по мнению А. В. Ильина, исследовавшего данную проблему применительно к принятию решений о распределении бюджетных средств, такое представительство носит весьма условный характер, вследствие чего парламентом могут быть приняты законы, не соответствующие конституции и не обеспечивающие реализацию основных прав и свобод человека и гражданина. См. об этом подробнее: Ильин А. В. Принятие решений о распределении бюджетных средств. М., 2015. С. 9-12.
Следовательно, государство компенсирует последствия социального риска лишь в пределах, соответствующих максимальным размерам выплат, предназначенных для такой компенсации. Если утраченный заработок превышает максимальный размер выплаты, то в оставшейся части последствия социального риска государством не компенсируются и эту долю риска несет сам гражданин. Она может покрываться иными субъектами, принявшими на себя такую обязанность на основании договора (например, работодателями, страховыми компаниями). Так, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»18 в п. 12 ст. 12 предусматривает, что максимальный размер ежемесячной страховой выплаты, призванной компенсировать утраченный застрахованным лицом вследствие наступления страхового случая заработок, устанавливается федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования РФ (в частности, в 2015 г. данная величина составляет 65 330 руб.). При этом в силу п. 2 ст. 1 он не ограничивает права застрахованных на возмещение вреда в части, превышающей обеспечение по страхованию. Таким образом, если максимальный размер ежемесячной страховой выплаты не достигает величины среднемесячного заработка застрахованного лица с учетом степени утраты профессиональной трудоспособности, то в соответствующей части утраченный доход может быть компенсирован работодателем (добровольно или в судебном порядке) либо страховой компанией, с которой работодатель заключил договор страхования риска ответственности за вред, причиненный здоровью работника при исполнении трудовых обязанностей. Последствия социального риска в объеме, не покрываемом выплатами за счет обязательного социального страхования, добровольного дополнительного страхования, выплатами от работодателя, несет сам гражданин. Таким образом, социальный риск может распределяться и распределяется (как формально, так и фактически) между несколькими субъектами, круг которых различен в зависимости от организационной формы социального обеспечения, избранной для компенсации тех или иных видов социального риска. Например, если речь идет об обязательном социальном страховании, то риск, которому подвергаются наемные работники, распределяется между ними, работодателями и государством. Риски же, угрожающие самозанятым гражданам, распределяются между ними и государством. Допустим, выплата пособия по временной нетрудоспособности за первые три дня нетрудоспособности осуществляется за счет средств страхователя, а начиная с четвертого дня — за счет средств бюджета Фонда социального страхования РФ (п. 1 ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»).19
Второй важный аспект, отражающий распределение социального риска на этапе нормативного правового регулирования социального обеспечения, заключается в том, что современное государство, сохраняя за собой роль основного субъекта системы социального обеспечения, стимулирует участие в ней негосударственных субъектов с целью формирования многоуровневой системы,
18 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.
19 СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 18.
которая позволяла бы в максимально возможной степени компенсировать последствия социальных рисков. Законодательство предусматривает в этих целях формирование и функционирование страхового рынка, негосударственного сектора социального обслуживания, организацию благотворительной деятельности и т. д. Соответствующие обязанности, связанные с предупреждением социальных рисков и компенсацией их возможных последствий, возлагаются на семью как социальный институт. Достаточно вспомнить предусмотренные Семейным кодексом РФ обязанности по воспитанию и содержанию несовершеннолетних детей, алиментные обязательства членов семьи и др. В случае если такие обязательства не выполняются надлежащим образом, компенсация социального риска в определенном объеме осуществляется государством в системе социального обеспечения. Одним из примеров подобного рода может служить установление законодательством субъектов РФ повышенных размеров ежемесячного пособия на детей, чьи родители уклоняются от уплаты алиментов, либо в случаях, когда взыскание алиментов невозможно.20 О распределении социального риска между государством и семьей как социальным институтом свидетельствует и то, что при предоставлении некоторых видов социального обеспечения (например, в системе государственной социальной помощи) учитывается среднедушевой доход семьи.
Третий аспект распределения социального риска в рамках нормативного правового регулирования социального обеспечения характеризует многоуров-невость публичной власти, на которую возлагаются соответствующие социальные обязательства. Распределение социального риска (точнее, социальных рисков) между уровнями публичной власти может сопровождаться передачей нижестоящему уровню необходимых для реализации передаваемых полномочий финансовых и материальных ресурсов. В таком режиме, например, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г (ст. 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 г № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»).21 Возможно, кроме того, перераспределение социального риска между федеральными и региональными уровнями публичной власти, как это имело место в 2005 г в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г № 122-ФЗ, которым в рамках реформы социальных льгот было предусмотрено возложение обязанностей по осуществлению социальной защиты отдельных категорий граждан на субъекты РФ с финансированием за счет средств их бюджетов. К числу таких категорий населения относятся, в частности, ветераны труда, труженики тыла, жертвы политических репрессий и др.
20 См., напр.: ст. 55 Закона Омской области от 4 июля 2008 г. № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» (Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2008. № 2 (ч. 2). Ст. 3728); ст. 27 Социального кодекса Белгородской области (Закон Белгородской области от 28 декабря 2004 г. № 165) (Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2005. 7 февр.), и др.
21 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
(подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»).22
В исключительных случаях социальные риски могут распределяться не только между различными уровнями публичной власти в одном государстве, но и между государствами и/или между государством и международными организациями. Речь идет о социальных рисках, которые можно именовать экстраординарными. Они могут быть обусловлены обстоятельствами природного, техногенного и социального (в широком смысле) характера: различными стихийными бедствиями и катаклизмами, авариями и катастрофами на промышленных, энергетических, транспортных и иных объектах, вооруженными конфликтами, эпидемиями. Во всех этих случаях значительное количество людей могут остаться без жилья, воды, пищи, медицинской помощи, иных экстренно необходимых социальных услуг, а их жизнь и здоровье — оказаться под угрозой. Если государство не способно самостоятельно преодолеть такие ситуации, оно вправе прибегнуть к помощи международного сообщества, например, обращаясь за гуманитарной помощью или соглашаясь принять ее от международных организаций (в первую очередь от ООН) или от конкретных государств-доноров. Такая помощь в большинстве случаев носит субсидиарный характер по отношению к национальным формам социального обеспечения, однако это не снижает ее значимости для компенсации экстраординарных социальных рисков.23
Итак, на этапе нормативного правового регулирования социального обеспечения осуществляется распределение социального риска от гражданина к обществу, а затем от общества к государству, которое принимает его, признавая свою обязанность по компенсации последствий социально-рисковых ситуаций посредством предоставления гражданам социальных выплат, благ и услуг, а также по организации мероприятий, направленных на защиту от возможных факторов социального риска. Что касается публично-правовых моделей, то на данном этапе государство принимает на себя обязанность по компенсации соответствующего социального риска в определенном объеме и на установленных условиях. Тем самым можно констатировать возникновение социально-обеспечительного обязательства в отношении всех лиц, у которых в период действия правовой нормы, фиксирующей параметры распределения социального риска, такой социальный риск реализуется и приведет к неблагоприятным последствиям. На данном этапе социальное обязательство существует в форме общерегулятивного правового отношения, не имеющего точной «поименной» индивидуализации24 на стороне управомоченного субъекта.
При переходе к индивидуальному правовому регулированию, когда социально-обеспечительные обязательства возникают в виде относительных правоотношений, в рамках установленных правоприменительных процедур
22 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
23 См. подробнее: Федорова М. Ю. Нетипичные наднациональные формы социального обеспечения // Российский юридический журнал. 2012. № 3. С. 188-199.
24 См. подробнее: Общая теория государства и права. Академический курс. В 2 т. / под ред. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М., 1998. С. 278.
осуществляется назначение пенсий, пособий и других социальных выплат либо предоставление социальных услуг. Во всех случаях основанием для предоставления социального обеспечения служит волеизъявление гражданина в форме письменного заявления. Обращаясь с таким заявлением к уполномоченному органу или организации, гражданин тем самым передает конкретный социальный риск государству или иному субъекту с тем, чтобы получить социальные выплаты или услуги на условиях и в размерах (в объеме), предусмотренных законом или договором. При этом устанавливаются фактические обстоятельства, обусловливающие возникновение у гражданина права на социальное обеспечение, и определяются параметры компенсации социального риска исходя из того, каким образом он был распределен в законе или в договоре (например, производятся подсчет страхового или трудового стажа, исчисление размеров денежных выплат и т. п.). Решение уполномоченного органа или организации об установлении социальных выплат, предоставлении социальных услуг представляет собой принятие соответствующим субъектом социального риска гражданина в конкретных правоотношениях.
В заключение еще раз подчеркнем, что характеристика распределения социальных рисков в качестве одного из методов управления ими, сформулированная в русле подхода к социальному риску как к основанию возникновения социальных (социально-обеспечительных) обязательств и базовой категории права социального обеспечения, может способствовать выявлению сущности социального обеспечения как экономического и правового явления в современном обществе. Концепция распределения социальных рисков может быть положена в основу более четкого определения общих принципов формирования и функционирования национальной системы социального обеспечения. На наш взгляд, достижение оптимальных параметров распределения социального риска возможно лишь в интегрированных многоуровневых системах социальной защиты и социального обеспечения, сочетающих различные модели распределения социального риска как применительно к компенсации их последствий, так и в отношении оценки, учета и преодоления факторов риска. При этом в качестве основных выступают публично-правовые модели распределения социального риска, позволяющие учитывать и по возможности минимизировать факторы риска, а также предоставлять гарантированное социальное обеспечение всем или большинству граждан, находящихся в социально-рисковой ситуации. Они дополняются частноправовыми и социально-партнерскими моделями, которые дают возможность наиболее полно компенсировать неблагоприятные последствия социального риска на условиях, определяемых самим гражданином либо при его непосредственном участии.
