CC BY
41
Реформа ЖКХ
пути улучшения финансового состояния коммунального хозяйства в россии
О состоянии коммунального хозяйства в настоящее время говорится исключительно только как о кризисном. Затяжной системный кризис связан с нарастанием уровня износа основных фондов отрасли, аварийность которой приведет, а в некоторых случаях уже приводит, к разрушению систем жизнеобеспечения. В среднем по России износ коммунальной инфраструктуры составляет 50%, около 22 % водопроводных и 17% канализационных сетей требуют полной замены, а общие потери воды в системах водоснабжения составляют от 20 до 40%. Количество аварий за 10 лет возросло примерно в пять раз. Все эти данные озвучиваются представителями Росстроя от отчета к отчету, однако позитивных изменений в коммунальном хозяйстве пока не происходит.
Между тем реформе коммунального хозяйства уже 14 лет. Стереотипы централизованной системы управления отраслью, подкрепленной централизованным финансированием, разрушены, а создать новую систему управления в современных условиях ее финансирования не удается.
Принципы финансирования, действовавшие на протяжении многих десятилетий, привели к вымыванию капитала из коммунальной инфраструктуры. Потребность в инвестициях в данную сферу огромна, но в настоящее время инвестиции минимальны и ограничиваются финансированием текущего ремонта. В то время как для улучшения качества коммунальных услуг необходимы:
• модернизация объектов и систем водоснабжения и водоотведения с применением современных технологий очистки и обеззараживания воды (требуемый объем финансирования — около 350 млрд руб.);
• реконструкция объектов (67 тыс. тепловых источников) и систем (350 тыс. км) теплоснабжения путем ликвидации неэффективных котельных, строительства модульных котельных, применения современных материалов при прокладке трубопроводов, а также переход на
с.в. ИВАНИЩЕВ Финансовая академия при Правительстве рФ
поквартирное отопление с использованием теплогенераторов (около 500 млрд руб.);
• техническое перевооружение городских систем электроснабжения трансформаторных подстанций, линий электропередачи (около 150 млрд руб.).
Отсутствие нормального притока ресурсов не позволяет производить даже плановую замену сетевого фонда, не говоря уж о внедрении новых технологий. Отсутствие капитальных вложений вызвано:
• отсутствием достаточных средств на инвестиции у собственника имущества — муниципального образования, что связано с особенностями формирования и недостаточностью средств местных бюджетов;
• отсутствием средств на инвестиции у муниципальных унитарных предприятий — производителей услуг, что связано с существующей системой определения рентабельности деятельности муниципальных предприятий, которая не гарантирует достаточной прибыли для возврата капитала, установлением нормативов потребления, особенностями формирования тарифов, а также неполной оплатой услуг отдельными категориями потребителей;
• трудностями привлечения сторонних инвестиций в муниципальные унитарные предприятия, у которых объекты коммунальной инфраструктуры в большинстве случаев находятся в хозяйственном ведении или оперативном управлении;
• длительными сроками окупаемости;
• отсутствием надлежащего правового регулирования инвестиционной деятельности, включающего достаточные государственные гарантии инвесторам.
В настоящее время средств хватает в основном только на аварийные работы, а практика «латания дыр» только ускоряет процесс разрушения всей системы. Для того чтобы она не разрушалась, ее
надо комплексно менять. А начинать надо с оздоровления финансов коммунальных предприятий и муниципальных бюджетов.
С началом коммунальной реформы многие субъекты РФ стали уходить от поддержки систем жизнеобеспечения на своей территории, уповая на органы местного самоуправления. В этом году у них добавилось для этого законных оснований. С 1 января 2006 г. вступила в силу новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации». Статьями 14, 15, 16 данного Закона определены вопросы, которыми должны заниматься городские, сельские поселения, муниципальные районы и городские округи. В числе прочих вопросом местного значения является организация в границах поселения электро-, тепло, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
Затраты местных бюджетов на производство и дотирование услуг коммунального хозяйства являются доминирующими в составе бюджетных расходов — в ряде городов затраты на ЖКХ составляют 40 — 50% доходной части бюджета1. Скудные муниципальные бюджеты не в состоянии обеспечить потребности населенных пунктов в реконструкции и развитии коммунальной инфраструктуры.
Между тем в нашей стране существуют серьезные диспропорции в бюджетной системе в уровнях обеспеченности бюджетными средствами, с одной стороны, и расходными полномочиями, с другой. Так, в 2003 г. на федеральный бюджет приходилось 62% всех доходов и только 50% расходов, а на консолидированные бюджеты субъектов РФ 38 и 50% соответственно, т.е. разрыв между доходами и расходами консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 12%. Такая ситуация подрывает финансовую самостоятельность региональных, а в большей степени местных бюджетов. В то же время в федеративных государствах с развитой рыночной инфраструктурой разрыв между уровнем бюджетной обеспеченности и расходными полномочиями составляет 1 — 2%2.
В связи с этим целесообразно пересмотреть структуру финансирования модернизации инфраструктуры коммунального хозяйства, определенную в подпрограмме «Реформирование и мо-
1 Каменева Е.А., Барулин С.В. Финансы жилищно-коммунального хозяйства. М.: Ось-89, 2003. С. 88.
2 Российский статистический ежегодник 2005 / CD-ROM, 2006.
дернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы», в сторону увеличения доли расходов федерального бюджета. На текущий момент финансирование модернизации инфраструктуры коммунального хозяйства из федерального бюджета, определенное в подпрограмме «Жилище», составляет 1% от общей суммы финансирования. Если такая ситуация будет сохраняться, то коммунальные катастрофы с каждым годом будут случаться все чаще в разных уголках нашей страны.
необходимость оптимизации бюджетных расходов в сфере коммунального хозяйства продиктована также и тем, что в кризисной ситуации оказались и коммунальные предприятия. По состоянию на конец 2003 г., доля убыточных коммунальных предприятий составила 56,7%, при этом особо сложная ситуация сложилась в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, где две трети коммунальных предприятий убыточны. на этом фоне благополучными выглядят города Москва и Санкт-Петербург, в которых убыточны лишь 28,3 и 21,1% предприятий коммунального комплекса соответственно.
Развившийся к настоящему времени финансовый и технологический кризис в коммунальном комплексе на фоне общего экономического роста в стране привел к необходимости поиска решений из создавшейся ситуации. Подпрограмма ««Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002—2010 годы» установила, что основной идеей экономической реформы коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам-субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.
Таким образом, основной задачей органов государственной власти и местного самоуправления в сфере оптимизации бюджетных расходов на коммунальное хозяйство на сегодняшний день является прекращение бюджетного дотирования предприятий коммунального комплекса. Эта задача содержательно должна заменить тезис по выходу на 100%-ные платежи населения за коммунальные услуги, тем более что это не приводит к повышению качества услуг.
Повышение эффективности расходования бюджетных средств должно заключаться в оказании адресной социальной помощи семьям с низким доходом, а также в замене бюджетных дотаций предприятиям на финансируемые бюджетом инвестиционные программы развития и модернизации коммунального комплекса. самый простой пример таких программ — капитальные ремонты объектов коммунальной инфраструктуры. Такой подход, с одной стороны, способствует сдерживанию роста тарифов для населения, с другой — обеспечивает контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
Вместе с тем сокращение бюджетных источников финансирования капиталовложений приводит к переосмыслению самой концепции инвестирования в коммунальную инфраструктуру, поиску новых источников средств. Подвергается переоценке целесообразность самой практики финансирования капиталовложений из региональных и муниципальных бюджетов, при которой решения о капиталовложениях в инфраструктуру зачастую принимаются в расчете на краткосрочные результаты, без учета соображений экономической эффективности и социальной справедливости, вытесняя тем самым более продуктивные инвестиции.
В связи с этим стратегическим направлением деятельности по привлечению инвестиций в коммунальную инфраструктуру является создание надлежащих условий для притока частного капитала в эту сферу, а также активный поиск частных инвесторов и концессионеров.
Заемные средства, прежде всего в виде банковских кредитов для предприятий коммунального хозяйства, в течение длительного времени были малодоступны. ставки заимствования на финансовом рынке составляли примерно 10—15% при средней рентабельности для благополучных предприятий 4— 6%. таким образом, в результате привлечения заемных средств в сложившихся условиях производство коммунальных услуг становилось нерентабельным.
Появившийся у российских банков доступ к международным финансово-кредитным рынкам, снижение темпов инфляции и падение доходности по традиционным инструментам вложений банков привели к такому уровню ставок по кредитам, который может рассматриваться заемщиками как приемлемый. Уменьшение числа высокодоходных инструментов заставляет банки искать новые области вложения средств. Проекты реконструкции и развития городской коммуналь-
ной инфраструктуры могут оказаться привлекательной сферой вложения. Это обусловлено как тем, что муниципальные образования могут считаться достаточно надежными заемщиками, так и тем, что банки получают возможность привлечения на свои депозиты средств администраций и получения права осуществлять расчетно-кассовое обслуживание местных администраций.
Финансирование проектов за счет банковских кредитов имеет свои преимущества и может быть использовано для реализации ресурсосберегающих технологий в коммунальном хозяйстве. Финансирование реконструкции и/или внедрения ресурсосберегающих технологий под силу не только крупным международным и отечественным банкам, но и средним российским региональным банкам, кроме того, многие проекты реконструкции городской коммунальной инфраструктуры являются делимыми, т.е. могут выполняться поэтапно без ущерба для всей системы. Это позволяет надеяться на достаточно быстрое решение вопроса финансирования капитальных вложений.
Чтобы региональные банки могли включиться в инвестиционные процессы в коммунальном комплексе, необходимо усовершенствовать правовую базу процессов инвестирования, решить вопросы снижения и перераспределения рисков инвесторов, развития системы страхования, рынка гарантий. такая организация системы инвестирования в сферу коммунального хозяйства может стать основой стимулирования инвестиционной деятельности банков и частных инвесторов.
кроме российских банков в коммунальную инфраструктуру вкладывают средства иностранные банки. так, Международный банк реконструкции и развития предоставляет займы на обновление технологического парка коммунального сектора России. Займы предоставляются под федеральные гарантии и внесены в Программу внешних заимствований Российской Федерации.
Помимо банковского кредитования другим важным направлением деятельности по оздоровлению финансов коммунального хозяйства является привлечение частных компаний в управление коммунальными предприятиями. как показали последние годы, несмотря на множество проблем, частные структуры приходят в коммунальную сферу России. как правило, это крупные промышленные холдинги, сосредоточившие свою деятельность в ряде регионов и образующие в своем составе дочерние предприятия по управлению коммунальной инфраструктурой. Также сущес-
твуют коммунальные управляющие компании, учреждаемые совместно несколькими крупными промышленными и финансовыми структурами.
на сегодняшний день доля предприятий частной и смешанной форм собственности в коммунальной сфере составляет:
• в теплоснабжении — около 50%;
• в городском электроснабжении — 37%;
• в водоснабжении — 17%.
Предприятия совместной формы собственности с участием иностранного капитала составляют около 1%3.
Помимо привлечения средств в модернизацию инфраструктуры, управляющие компании проводят меры по реструктуризации организационной структуры и системы управления муниципальных предприятий. Приход частных компаний способствует повышению уровня собираемости средств потребителей за предоставленные услуги.
Средства инвесторов могут быть привлечены посредством передачи объектов коммунального хозяйства муниципальных образований в делегированное управление — концессию. Благодаря своим преимуществам механизм концессии приобретает все большее распространение в мировом масштабе в секторе городской инфраструктуры. Такие договоры полностью действуют или находятся в стадии реализации в 37 странах, включая 18 стран с низкими бюджетными доходами. В международном понимании «концессия» включает в себя все характеристики договора аренды предприятия как имущественного комплекса, но накладывает на организацию-концессионера дополнительные обязательства в области капиталовложений, необходимых для оговоренного расширения производства или увеличения мощностей либо для замены основных фондов. но здесь будет уместно привести мнение видного отечественного ученого Л.А. Велихова, согласно которому передача городского имущества в концессию свидетельствует о слабости городских властей и их неспособности вести хозяйство должным образом4.
Тем не менее приходится констатировать, что в современных условиях передача в делегированное управление (долгосрочная аренда, договор на
3 Салама Ю.М. Управляющие компании в ЖКХ // ЖКХ — журнал руководителя и главного бухгалтера. 2004, № 11. С. 16; Тыртышов Ю.П. Новые методы управления ЖКХ с привлечением частного бизнеса // ЖКХ — журнал руководителя и главного бухгалтера. 2004, № 12. С. 5.
4 См. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства (общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства).
М.-Л.: Государственное издательство, 1928. С. 460.
управление) муниципальных предприятий коммунальной сферы является одним из путей сокращения расходной части бюджета через прямое уменьшение бюджетных расходов на капитальные вложения и реконструкцию. Основными преимуществами концессии являются:
• сокращение бюджетных расходов на осуществление проектов;
• создание конкурентной среды в отрасли коммунального хозяйства;
• создание дополнительной занятости и стимулирование экономической активности в регионе;
• инвестор затрачивает средства, вкладываемые в проект на территории его реализации, для приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;
• в делегированное управление могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов;
• после истечения срока договоров в собственность муниципального образования переходит современное оборудование. Практическая реализация мер по привлечению внешних инвестиций в сферу коммунального хозяйства позволит городам решить вышеперечисленные задачи, что приведет в конечном счете к улучшению качества жизни горожан.
Выбор инвестора целесообразно производить на основе конкурса. Конкурс на управление коммунальными предприятиями, по крайней мере в крупных городах, даже в современных условиях вполне может состояться. Так, в борьбе за право управлять «Нижегородским водоканалом» столкнулись сразу три структуры — ОАО «Российские коммунальные системы» (ОАО «РКС»), холдинг «Интеррос» и ОАО «Региональные коммунальные инвестиции»5. В идеале критерием отбора должны служить инвестиционная программа, предложение конкурсантом наименьшего тарифа или уровень качества предоставляемых услуг. В зарубежных странах на составление технического задания для участников конкурса, как правило, уходит два года. В России в условиях отсутствия опыта проведения конкурсов на управление коммунальной инфраструктурой весомую роль будет играть административный ресурс претендентов.
Поэтому целесообразно рассмотреть ключевые моменты организации концессии. Так, при
5 Потапов А. Финансы водопровода // Финанс. 2005. 10 авг.
проведении переговоров о передаче муниципального предприятия в концессию, прежде всего, необходимо обратить особое внимание на цену, которую концессионер готов заплатить за право эксплуатации предприятия, а также объем государственных капиталовложений или субсидий.
Стоимость передачи муниципального предприятия в концессию зависит от технического состояния объекта, размера вложений, которые необходимо осуществить концессионеру в будущем, размера устанавливаемого тарифа и нормы рентабельности, срока концессии. В случае если размер необходимых капиталовложений не может быть полностью окуплен концессионером в течение срока концессии, администрация муниципального образования может взять на себя обязательства по осуществлению части капиталовложений.
Другим немаловажным фактором является размер тарифа, взимаемый концессионером за предоставление услуг. Концессионер продает услуги по тарифу, состоящему из двух частей: фиксированная плата, которая за время срока концессии должна составить сумму, необходимую для возврата капитальных вложений, и плата за реально предоставленную услугу, рассчитываемая с учетом себестоимости и оговоренной в договоре нормы рентабельности. При этом основная задача органов местного самоуправления заключается в том, чтобы обеспечить финансовую привлекательность вложений и в то же время защитить общественные интересы. В тех случаях, когда администрация муниципального образования видит свою роль, главным образом, в защите интересов потребителей, она может не взимать с концессионера дополнительной платы и предоставить контракт на основе предложения низшей цены, которая будет взиматься с потребителей. Но для предотвращения снижения качества услуг необходимо ввести минимальные стандарты качества предоставляемых услуг. Также должны быть оговорены условия пересмотра тарифов.
Третьим существенным фактором является срок концессии. Срок концессионного договора должен быть достаточен для возврата вложений концессионера и получения им прибыли. В международной практике продолжительность срока концессии обычно связывается с продолжительностью жизненного цикла основных активов. В России же органы местного самоуправления пока боятся надолго расставаться с коммунальными объектами и отдают их в управление на 1—3 года.
В соглашении должны быть определены критерии, на основании которых оценивается работа концессионера. Оговариваются показатели, обязательные для выполнения концессионером, например — бесперебойность, качество предоставляемых услуг, поддержание определенного уровня технического состояния объекта и т.д. Также должен быть оговорен порядок досрочного прекращения договора концессии в случае невыполнения концессионером каких либо условий.
К сожалению, специфика отрасли — повышенные риски и низкая рентабельность — вызывают трудности и у частных компаний. У крупнейшего коммунального холдинга — ОАО «РКС» — возникли трудности с финансированием. А инвестиции в коммунальное хозяйство на первом этапе нужны значительные. Согласно уже существующим контрактам ОАО «РКС», объем потребностей в инвестициях составляет около 8 млрд руб., при этом на предварительную деятельность по инвестиционным проектам необходимо около 10% от этой суммы. Мало того, при создании ОАО «РКС» предполагалось, что за пять лет компания инвестирует в коммунальное хозяйство порядка 700 млн дол., из которых 500 млн дол. предполагается покрыть за счет заемных средств. ОАО «РКС» 19 апреля 2006 г. для финансирования инвестиционных проектов разместил облигационный заем на 1,5 млрд руб. под ставку 9,7% годовых. Такого рода способ финансирования продиктован сложностью заимствования большого объема средств у банков на выгодных условиях
В перспективе предполагается постепенно переходить к финансированию коммунальной инфраструктуры в основном за счет частных инвесторов, обладающих не только финансовым капиталом, но и управленческими разработками, поскольку подобные инвесторы одновременно с проблемой капитала также решают проблему менеджмента.
Для этого органам государственной власти и местного самоуправления предстоит проделать серьезную работу, направленную: • на реализацию мер по изменению организационно-правовой формы действующих муниципальных унитарных предприятий (преобразование в хозяйственные общества) и правового режима использования объектов коммунальной инфраструктуры в целях последующего предложения потенциальным инвесторам участия в этих обществах;
• разработку механизмов передачи объектов коммунальной инфраструктуры в концессию;
• повышение эффективности регулирования финансов коммунального хозяйства — использование государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, налоговых льгот.
Предоставление муниципальных и государственных гарантий является неотъемлемым элементом поддержки хозяйствующих субъектов. В настоящих условиях этот инструмент слабо используется по отношению к предприятиям коммунального хозяйства.
Государственная поддержка в виде предоставления государственных и муниципальных гарантий и бюджетных кредитов будет эффективна при выполнении следующих условий:
• все потенциальные кредиторы должны иметь равный доступ ко всем видам обеспечения, которое может предоставить заемщик;
• предоставление гарантий для модернизации коммунальной инфраструктуры со стороны органов государственной власти и местного самоуправления должно быть отделено от предоставления кредитов;
• необходимо поощрять конкуренцию в предложении кредитных ресурсов на рынке муниципальных заимствований. В частности, должны поощряться предоставление заимствований со стороны коммерческих банков и выпуск муниципальных облигаций;
• кредитные ресурсы должны быть доступны для частных компаний, реализующих проекты в области муниципальной инфраструктуры на тех же условиях, что и для муниципалитетов. Другим возможным элементом поддержки
коммунальных предприятий и стимулирования прихода частного бизнеса могло бы стать предоставление налоговых льгот. Вопрос предоставления налоговых льгот является сложным для многих регионов и муниципалитетов, особенно тех, которые не богаты в сырьевом отношении. При предоставлении льгот необходимо, чтобы предприятие соответствовало целой системе критериев, среди которых и общие нормы законодательства, и специально оговоренные условия,
установленные муниципальными властями. Для получения льготы недостаточно соответствовать одному специальному критерию, а необходимо выполнять целую систему условий. В их числе:
• четко и конкретно сформулированные установки льготирования;
• ограниченный и критериально выверенный круг налогоплательщиков, подпадающих под льготный режим налогообложения;
• оптимальный срок предоставления льгот;
• мониторинг их результативности и влияния на экономику.
Представляется, что процесс сокращения налоговых льгот, в особенности носящих индивидуальных характер, в целом позитивное явление. Но он не должен свестись к полной ликвидации льгот как элемента налога. Во всех без исключения развитых и успешно развивающихся странах налоговая политика включает в себя разветвленные системы налоговых льгот. Недостатки заключены не в самих льготах, а в их применении.
Орган местного самоуправления как собственник объектов коммунальной инфраструктуры должен разрабатывать инвестиционную программу, направленную на поддержание, модернизацию и развитие объектов в целях устойчивого предоставления коммунальных услуг. Органы местного самоуправления должны принимать необходимые меры, с одной стороны, по подготовке объекта к инвестированию, с другой — по продвижению инвестиционной программы к источникам финансирования. Пока же муниципалитеты в своем большинстве сотрудничать с частными коммунальными компаниями не спешат. Дело в том, то вся ответственность за обеспечение коммунальными услугами лежит на муниципалитетах, представители которых, вспоминая приватизацию 1990-х гг., боятся выпускать из своих рук управление этими системами.
Только последовательные, скоординированные в экономическом и социально-политическом плане действия государства, муниципальных образований и частных операторов способны создать предпосылки для ускоренной модернизации коммунальной инфраструктуры.
