CC BY
33
РОССИЙСКОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО
Том 19 • Номер 1 • январь 2018
ISSN 1994-6937 Russian Journal of Entrepreneurship
^^^^ издательство
Креативная экономика
пути совершенствования российского нормативно-правового обеспечения развития государственно-частного партнерства
Макаров И. Н.1, Дрыгина Е.А. 2
1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Липецкий филиал), Липецк, Россия
2 Воронежский государственный университет, Воронеж, Россия
АННОТАЦИЯ:_
Статья посвящена анализу институциональных проблем, возникающих в процессе разработки и осуществления проектов государственно-частного партнерства, которые связаны с неразвитостью отечественного институционального поля, в том числе его формальной составляющей.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственно-частное партнерство; институциональная среда, правовое поле, государственная политика, кодекс, система.
Ways to improve Russian regulatory and legal support for public-private partnership development
Makarov I. N.1, Drygina E.A. 2
1 Financial University under the Government of the Russian Federation, Lipetsk Branc, Russia
2 Voronezh State University, Russia
введение
В современной российской практике присутствуют почти все признанные в мире формы государственно-частного партнерства. Однако, такие формы ГЧП как совместные предприятия или концессии в сфере промышленности, проектная форма государственно-частного партнерства, соглашения о технической помощи, многие виды контрактов, гринфилды и браунфилды в последние 15-20 лет крайне редко встречаются в экономической практике. Между тем, в дореволюционный период и в период Новой экономической политики (НЭПа) данные формы были достаточно распространенной. Кроме того, как показывает опыт освоения месторождений северного шельфа Канады, многие из отмеченных форм партнерства могут быть успешно реализованы в мегапроектах, требующих значительных финансовых вложений и характеризующихся высоким уровнем риска.
Однако применение данной формы партнерства в современных условиях требует некоторого усовершенствования отечественной институциональной среды и, в частности, системы законодательства о ГЧП, с целью повышения ее экономической эффективности и устранения ряда недостатков, способных стать критичными в современных условиях.
Соответственно, целью данной статьи является разработка теоретических подходов к оптимизации формальной составляющей институциональной среды ГЧП в нашей стране, а информационно-методологической основой работы отечественных и зарубежных исследователей [1-7, 9, 11-14] (Borodin, 2015; Zasko, Dontsova, 2016; Koptev, Kutakhov, Rusinov, 2016; Lobas, 2011; Makarov, 2010; Apevalova, Radygin, Shvetsov, Entov, 2008; Samorodova, Marchenkova, Kuznetsova, 2017; Yastrebov; Posner, 1975; Riordan, Sappington, 1987).
Основная часть
Рассматривая возможные пути совершенствования российского нормативно-правового обеспечения развития ГЧП, большинство ученых и специалистов указывают на необходимость закрепления в законодательстве четкого определения государственно-частного партнерства - ГЧП должно выступать не только в качестве экономической дефиниции, но и в качестве юридической категории.
Исходя из понимания ГЧП как формы деловой организации, обладающей своим специфическим механизмом хозяйствования, мы полагаем, что, поскольку трехуровневая ГЧП-система, подобно фирме, обладает институциональными и экономическими границами, а внутрифирменное взаимодействие, как правило, наиболее эффективно в том случае, когда не приходится каждый раз при разработке и реализации управленческих решений привлекать внешние механизмы, и обеспечивать согласова-
ABSTRACT:_
The article is devoted to the analysis of institutional issues arising in the process of developing and implementing public-private partnership projects related to the underdevelopment of the domestic institutional field, including its formal component.
KEYWORDS: public private partnership; institutional environment, legal framework, public policy, code, system.
JEL Classification: L32, L38, L39 Received: 05.01.2018 / Published: 31.01.2018
© Author(s) / Publication: CREATIVE ECONOMY Publishers For correspondence: Makarov I. N. (excellenzz0mail.ru )
CITATION:_
Makarov I.N., Drygina E.A. (2018) Puti sovershenstvovaniya rossiyskogo normativno-pravovogo obespecheniya razvitiya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [Ways to improve Russian regulatory and legal support for public-private partnership development]. Rossiyskoe predprinimatelstvo. 19. (1). - 67-76. doi: 10.18334/rp.19.1.38765
ние действий элементов системы с внешними, по отношению к системе, регуляторами, необходимость привлечения которых проистекает вследствие особенностей отечественного законодательства (в частности, 94-ФЗ и 223-Ф3, и системы нормативно-правового регулирования деятельности бюджетных организаций), следовательно, с целью минимизации издержек (главным образом - трансакционных издержек), представляется рациональным разработать систему специализированного законодательства о государственно-частном партнерстве, которая должна преследовать задачу максимального повышения эффективности финансово-хозяйственной деятельности и минимизации издержек (прежде всего, связанных с неэффективностью координации действий и «запаздывания» управленческих решений хозяйствующих субъектов) системы государственно-частного партнерства, выступая в качестве правовой основы формирования синергетического эффекта ГЧП.
Следовательно, необходимо нормативно обосновать функционирование ГЧП-систем как новой для отечественной практики формы деловой организации и, соответственно, разработать нормативно-правовые основания учитывающие специфику ГЧП-систем в различных сферах экономики, которые позволили бы эффективно разрешать в ходе текущей финансово-хозяйственной деятельности ситуации, трудно разрешимые в рамках действующего отечественного законодательства (прежде всего, бюджетного и налогового законодательства, а также законодательства, регулирующего деятельность и полномочия региональных органов государственной власти и муниципалитетов)1.
Учитывая российскую действительность необходимо также предусмотреть крайне высокую вероятность возникновения коррупционных схем в процессе финансово-хозяйственной деятельности ГЧП-системы. Поэтому на макроуровне необходимо законодательно и организационно обеспечить высокую степень прозрачности функционирования ГЧП-систем на мезоэкономическом и микроэкономическом уровнях
1 В особенности, это касается деятельности органов власти, муниципалитетов и социально-значимых сфер экономики, регулируемых законами РФ (Федеральный закон от 21.07.2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и Федеральный закон от 18.07.2011 года № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»).
ОБ АВТОРАХ:_
Макаров Иван Николаевич, доцент кафедры «Экономика, менеджмент и маркетинг», кандидат экономических наук (exce11enzz0mai1.ru )
Дрыгина Екатерина Александровна, факультет международных отношений, направление «Мировая экономика», 3 курс, студентка (dryginakaterina30gmai1.com)
ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_
Макаров И.Н., Дрыгина Е.А. Пути совершенствования российского нормативно-правового обеспечения развития государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство. - 2018. - Том 19. -№ 1. - С. 67-76. doi: 10.18334/гр.19.1.38765
и, в первую очередь, процессов принятия и реализации управленческих решений. Как свидетельствует мировой опыт, остроту данной проблемы можно существенно снизить, законодательно предусмотрев необходимость внедрения процедур аудита эффективности с обязательной публикацией результатов в открытой печати.
В процессе рассмотрения структуры российского правого поля, ранее нами был отмечен ряд законодательных актов, регулирующих отдельные стороны реализации и отдельные формы и виды государственно-частного партнерства (концессии, лизинг, СРП). Вместе с тем, до сих пор отсутствует единый нормативно-правовой акт о государственно-частном партнерстве, включающий все известные на данный момент формы партнерства - принятый в 2015 году 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не может претендовать на всеохватность и системность трактовки государственно-частного партнерства во всем многообразии его форм, видов и моделей.
Исходя из принципа системности и вышеизложенных заключений, логично предположить, что в нашей стране для возможности формирования эффективного механизма государственно-частного партнерства необходимо создание единой непротиворечивой нормативно-правой базы. В данном случае, принимая во внимание мировой опыт, мы считаем закономерным провести аналогию между системой бюджетного, налогового или иного законодательства, которое соответствует сложным системным явлениям. Основанием для этого должен служить тот факт, что ГЧП как экономическое явление, имеющее значительное количество внешних эффектов, относится к такому классу сложности и может обладать таким же уровнем социально-экономической значимости как, например, система воздушного транспорта России. Иначе говоря, юридическая система должна адекватно отразить экономическую сущность ГЧП как системного явления. Соответственно, мы полагаем, что основой для создания эффективной нормативно-правовой базы развития ГЧП должен послужить Федеральный закон о государственно-частном партнерстве, или соответствующий кодекс, имеющий силу федерального закона, в котором будут прописаны понятие государственно-частного партнерства, его определение, формы и механизм реализации.
Далее, после федерального уровня нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства должно следовать соответствующее отраслевое и региональное законодательство, а также система подзаконных нормативно-правовых актов (рис. 1).
Дополнив предлагаемую систему нормативно-правового обеспечения системы ГЧП, иными актами, вносящими поправки в налоговый и бюджетный кодексы, а также иные нормативно-правовые акты мы получим стройную систему формальных институтов, конституирующих функционирование механизма государственно-частного партнерства.
Мы рассмотрели уровни функционирования ГЧП и соответствующие им три уровня в предлагаемой структуре системы нормативно-правого обеспечения государ-
л
I
а со о
а
>
гч
Система законодательства субъектов Российской Федерации
Система региональных нормативно-правовых актов, касающаяся реализации ГЧП
Система региональных нормативно-правовых актов, касающаяся создания и функционирования особых экономических зон регионального уровня
а
Система правовых актов и постановлений, регулирующих вопросы реализации государственно-частного партнерства на уровне органов местного самоуправления
I '
Постановления органов местного самоуправления
Рисунок 1. Предлагаемая структура системы нормативно-правого обеспечения государственно-частного партнерства в Российской Федерации Источник: составлено автором.
ственно-частного партнерства: национальный (макроуровень), отраслевой и региональный (мезоуровень). Однако необходимо отметить, что существенная часть ГЧП-проектов в мировой практике реализуется на четвертом - муниципальном уровне.
Здесь, в частности, в качестве примера можно привести такие проекты как модернизация систем жилищно-коммунального хозяйства в странах Европы и России. Также нельзя не учитывать, что одни из первых государственно-частных партнерств возникли именно в сфере коммунальной инфраструктуры, управление которой, как правило, ведется на муниципальном уровне1.
Соответственно, как свидетельствует мировой и отечественный опыт реализации ГЧП, при разработке системы нормативно-правого обеспечения государственно-частного партнерства необходимо предусмотреть положения, касающиеся обеспечения эффективного взаимодействия бизнеса с муниципалитетами, основывающихся на принципах ГЧП, и формирования, таким образом, единых основ функционирования системы государственно-частного партнерства на муниципальном уровне.
Таким образом, система нормативно-правовых актов, обеспечивающих реализацию и развитие государственно-частного партнерства в России должна иметь четыре уровня.
После анализа правовых составляющих институциональных условий, необходимых для эффективного развития государственно-частного партнерства, следует обратить внимание на организационную составляющую этих условий.
В первую очередь следует отметить важность такой составляющей институциональной среды государственно-частного партнерства как государственная политика.
Исходя из выявленной сущности государственно-частного партнерства как особой формы взаимодействия власти в лице органов государственной власти и одновременно как особой формы деловой организации, мы считаем, что ГЧП-система в процессе формирования и функционирования должна ориентироваться на четкую и обоснованную государственную политику в части формирования целей конкретного ГЧП-проекта (целевого множества ГЧП-системы) и государственный «заказ» на производство определенного набора опекаемых благ с необходимыми для развития общества характеристиками, выраженными в индикативной или императивной форме.
Соответственно, при отсутствии активных действий со стороны государства в качестве меритора или «созаказчика» опекаемых благ, формирование эффективной системы государственно-частного партнерства представляется маловероятным, ввиду следующих факторов:
1. Отсутствия информации о необходимых объемах производства и качестве опекаемых благ.
2. Отсутствия информации о приоритетах развития территории, региона, национальной экономики.
1 Первые работы, посвященные теоретическому анализу проблем, имеющих отношение к организации государственно-частного партнерства на примере торгов за франшизу на услуги водопровода, также освещали ситуацию именно на муниципальном уровне [10] (Chadwick, 1859).
3. Отсутствие софинансирования производства опекаемых благ, что в некоторых случаях, ввиду особенностей механизма ценообразования ГЧП-системы, не позволит установить цены, обеспечивающие социально-оптимальный объем потребления опекаемого блага (например, когда производство данного блага связанно с существенными издержками для частного партера, которые никак не могут быть компенсированы альтернативными выгодами от участия в ГЧП-проекте).
Как следствие, мы приходим к выводу о необходимости политического решения, которое послужит отправным пунктом в разработке обоснованной программы развития российских территорий и отраслей промышленности, в первую очередь, связанных с высокотехнологичным производством, которое, в свою очередь, будет носить не декларативный, а императивный характер.
При этом, поскольку «ни государственные корпорации, ни национальные проекты существующего типа не могут сделать решительный переворот в технологиях, что как раз характерно для экономики знаний», именно система государственно-частного партнерства, как свидетельствует мировой (в частности, японский и китайский) опыт, в настоящее время может выступать в качестве основной составляющей инновационного развития регионов страны - то есть функционировать как лидер в реализации крупных региональных и национально-значимых инновационных проектов и программ [8, с. 57].
Заключение
Подведем некоторые итоги. В соответствии со всем изложенным выше можно заключить, что для возможности активного развития регионов страны на основе механизма государственно-частного партнерства в России необходимы следующие изменения в структуре институциональной среды и составе институтов, обеспечивающих реализацию ГЧП:
Необходимо создать единую систему законодательства о государственно-частном партнерстве. Данное законодательство должно быть построено по аналогии с системой бюджетного законодательства. На федеральном уровне должно быть прописано определение государственно-частного партнерства не только в качестве экономического явления, но и в качестве правовой категории.
Создаваемая система нормативно-правовых актов о государственно-частном партнерстве должна содержать четыре уровня, из которых первый должен содержать Федеральный закон (или Кодекс) о государственно-частном партнерстве. На втором уровне должны находиться иные федеральные законы и подзаконные акты, касающиеся реализации государственно-частного партнерства и его отдельных форм (в том числе в разрезе отдельных отраслей). Третий уровень создаваемой системы должен содержать непротиворечащие федеральному законодательству положения о государственно-частном партнерстве, отраженные в региональном законодательстве. Четвертый уровень законодательства должен отражать все аспекты реализации госу-
дарственно-частного партнерства на муниципальном уровне и обеспечивать непротиворечивые отношения муниципалитетов с региональными органами власти в процессе ГЧП.
ИСТОЧНИКИ:
1. Бородин Д.В. Управление структурными преобразованиями экономики промыш-
ленных отраслей России с точки зрения институционального подхода на современном этапе // Российское предпринимательство. - 2015. - № 3. - с. 389-402. - doi: 0.18334/rp.16.3.87 .
2. Засько В.Н., Донцова О.И. Особенности государственной политики в сфере управле-
ния инновационно-промышленными кластерами // Креативная экономика. - 2016. - № 11. - с. 1253-1262. - doi: 10.18334/ce.10.11.36989.
3. Коптев Ю.Н., Кутахов В.П., Русинов А.А. Технология реализации государственной
политики России по укреплению обороноспособности, суверенитета и технологическому развитию промышленности // Российское предпринимательство // Российское предпринимательство. - 2016. - № 21. - с. 3649-3658. - doi: 10.18334/ rp.16.21.2016 .
4. Лобас И.В. Государственная инновационно-инвестиционная политика развития на-
циональной экономики // Проблемы развития инновационно-креативной экономики: Сборник материалов конференции. 2011. - с. 110-115.- url: http://bgscience. ru/lib/10802/.
5. Макаров И.Н. Механизм государственно-частного партнерства в условиях транс-
формации российской экономики. / Монография. - М.: Издательство «Современная экономика и право», 2010. - 175 с.
6. Апевалова Е.А., Радыгин А.Д., Швецов П.А., Энтов Р.М. Рыночная дисциплина и
контракты: теория, эмпирический анализ, право. - М.: ИЭПП, 2008. - 263 с.
7. Самородова Е.М., Марченкова Л.М., Кузнецова Л.М. Особенности управления пред-
приятиями государственного сектора экономики: совершенствование организационно-экономического механизма // Российское предпринимательство. - 2017. - № 12. - с. 1949-1964. - doi: 10.18334/rp.18.12.37987.
8. Стратегические ориентиры экономического развития России: Научный доклад. -
СПб.: Алетейя, 2010. - 664 с.
9. Ястребов О.А. Организационно-экономический механизм реализации инвести-
ционно-строительных проектов на основе государственно-частного партнерства: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук / О.А. Ястребов. - Санкт-Петербург, 2011. - 38 с Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук
10. Chadwick E. Results of Different Prinriples of Legistation in Europe: Competition for the Field as Compared with Competition within the Field of Servise // Journal of the Royal Statistical Socicty. - 1859. - № 3. - p. 381-420.
11. Posner R.A. The Social Costs of Monopoly and Regulation // Journal of Political
Economy. - 1975. - p. 807-827.
12. Private partnerships: the governments approach. - L.: The Stationery Office, 2000. - 47 p.
13. Regulatory Institutions in Liberalised Electricity Markets. - Paris: International Energy
Agency, 2001. - 105 p.
14. Riordan M.H., Sappington D. Awarding Monopoly Franchises // American Economic
Review. - 1987. - № 3. - p. 375-387.
REFERENCES:
Private partnerships: the governments approach (2000).
Regulatory Institutions in Liberalised Electricity Markets (2001).
Strategicheskie orientiry ekonomicheskogo razvitiya Rossii: Nauchnyy doklad [Strategic guidelines for Russia's economic development: a scientific report] (2010). (in Russian).
Apevalova E.A., Radygin A.D., Shvetsov P.A., Entov R.M. (2008). Rynochnaya distsiplina i kontrakty: teoriya, empiricheskiy analiz, pravo [Market discipline and contracts: theory, empirical analysis, law] Moscow: IEPP. (in Russian).
Borodin D.V. (2015). Upravlenie strukturnymi preobrazovaniyami ekonomiki promyshlennyh otrasley Rossii s tochki zreniya institutsionalnogo podkhoda na sovremennom etape [On Management of Structural Transformations of the Economy of Russian Industries from the Standpoint of the Institutional Approach at the Present Stage]. Russian Journal of Entrepreneurship. 16 (3). 389-402. (in Russian). doi: 0.18334/rp.16.3.87 .
Chadwick E. (1859). Results of Different Principles of Legistation in Europe: Competition for the Field as Compared with Competition within the Field of Servise Journal of the Royal Statistical Socicty. (3). 381-420.
Koptev Yu.N., Kutakhov V.P., Rusinov A.A. (2016). Tekhnologiya realizatsii gosudarstvennoy politiki Rossii po ukrepleniyu oboronosposobnosti, suvereniteta i tekhnologicheskomu razvitiyu promyshlennosti // Rossiyskoe predprinimatelstvo [The technology of Russia's state policy implementation as for the defense potential and sovereignty strengthening, and for the industry technological development].Russian Journal of Entrepreneurship. (21). 3649-3658. (in Russian). doi: 10.18334/rp.16.21.2016 .
Lobas I.V. (2011). Gosudarstvennaya innovatsionno-investitsionnaya politika razvitiya natsionalnoy ekonomiki[State innovation-investment policy of development of national economy] Problems of development of innovation and creative economy. 110-115. (in Russian).
Makarov I.N. (2010). Mekhanizm gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v usloviyakh transformatsii rossiyskoy ekonomiki [Public-private partnership mechanism in the context of the transformation of Russian economy] Moscow: Sovremennaya ekonomika i pravo. (in Russian).
Posner R.A. (1975). The Social Costs of Monopoly and Regulation Journal of Political Economy. 807-827.
Riordan M.H., Sappington D. (1987). Awarding Monopoly Franchises American Economic Review. (3). 375-387.
Samorodova E.M., Marchenkova L.M., Kuznetsova L.M. (2017). Osobennosti upravleniya predpriyatiyami gosudarstvennogo sektora ekonomiki: sovershenstvovanie organizatsionno-ekonomicheskogo mekhanizma [Features of managing enterprises of public sector of the economy: improving organizational and economic mechanism]. Russian Journal of Entrepreneurship. (12). 1949-1964. (in Russian). doi: 10.18334/rp.18.12.37987.
Zasko V.N., Dontsova O.I. (2016). Osobennosti gosudarstvennoy politiki v sfere upravleniya innovatsionno-promyshlennymi klasterami [Features of the governmental policy in the field of innovative and industrial cluster administration]. Creative economy. (11). 1253-1262. (in Russian). doi: 10.18334/ ce.10.11.36989.
