CC BY
153СТРОИТЕЛЬСТВО И АРХИТЕКТУРА INSTRUCTION А^ АRCHITECTURE
УДК 332.8
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ ПО КАПИТАЛЬНОМУ РЕМОНТУ ОБЩЕГО ИМУЩЕСТВА МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ
С.К. Шрейбер
Аннотация. В статье изложены проблемы реализации региональных программ капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, предложения по повышению эффективности работы региональных операторов за счет совершенствования процессов управления региональными программами и краткосрочными планами капитального ремонта.
Ключевые слова: капитальный ремонт, общее имущество многоквартирных домов, региональные операторы, проблемы реализации, методические подходы, научно-обоснованные рекомендации, повышение эффективности.
WAYS TO INCREASE THE EFFICIENCY OF IMPLEMENTATION OF REGIONAL PROGRAMS ON MAJOR RENOVATION OF COMMON PROPERTY IN APARTMENT BUILDINGS
S.K. Schreiber
Abstract. The article describes the challenges of implementation of regional programs on major renovations of common property in apartment buildings, gives suggestions on increasing the effectiveness of regional operators by management improvement and short-term major renovation plans.
Keywords: total assets of apartment buildings, regional operators, implementation issues, methodological approaches, science-based recommendations, increasing efficiency.
На протяжении многих десятилетий ремонт жилищного фонда в нашей стране осуществлялся по остаточному принципу. В сочетании с невысоким качеством жилых зданий, обусловленным применением недолговечных материалов, изделий, конструкций и низким качеством проектов, объясняющимися стремлением к минимизации себестоимости жилищного строительства, это повлекло за собой ускоренные темпы физического и морального износа жилых зданий, составляющих жилищный фонд нашей страны. Это, в свою очередь, привело к тому, что с учетом закономерностей протекания процессов физического и морального износа мы оказались на пороге массового лавинообразного выбытия жилых зданий в связи с достижением ветхого и аварийного состояния. Поэтому провозглашение на федеральном уровне масштабной долгосрочной программы капитального ремонта жилищного фонда следует считать огромным достижением государственной власти Российской Федерации.
В относительно короткие сроки была определена стратегия реализации этой программы, создана законодательная и нормативная правовая база [2; 3; 4].
Основу государственной программы (концепции) составляют региональные программы и краткосрочные планы капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов.
С момента начала практической реализации региональных программ прошло более трех лет, в течение которых выявились недостатки и пробелы в созданной системе. Их скорейшее устранение необходимо для кардинального повышения эффективности и качества капитального ремонта, эффективности использования средств региональных фондов капитального ремонта, формирующихся за счет целевых взносов собственников помещений в многоквартирных домах и средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, направляемых на компенсации льготным категория граждан и софинансирование региональных программ и краткосрочных планов капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов.
Должны быть досконально и системно проанализированы первые результаты реализации программ и планов капитального ремонта, причем как негативные (в целях их устранения), так и позитивные (для распространения во всех субъектах Российской Федерации.
Программы и планы капитального ремонта жилых зданий должны в обязательно порядке базироваться на актуальных и достоверных данных о фактическом состоянии жилищного фонда, включающих сведения о возрасте, техническом состоянии, уровне благоустройства зданий, подлежащих капитальному ремонту, и др. Детальное изучение жилищного фонда субъекта РФ, муниципального образования, предшествующее разработке региональных (муниципальных) программ и планов капитального ремонта, позволит не только существенно повысить их обоснованность, но и повысить эффективность расходования материально-технических и финансовых ресурсов при проведении капитального ремонта общего имущества многоквартирных жилых домов.
После принятия на федеральном уровне программы (концепции) капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, законодательных и подготовленных в их развитие нормативно-правовых актов и ведомственных нормативно-методических документов, во всех без исключения субъектах Российской Федерации приняты законы, регламентирующие различные аспекты организации и проведения капитального ремонта жилищного фонда.
В соответствии с законами субъектов РФ, федеральными законодательными и нормативно-правовыми актами разработаны долгосрочные региональные программы капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, на основании которых, в свою очередь, разработаны, утверждены и реализовываются краткосрочные планы капитального ремонта.
Необходимо отметить низкое качество значительного количества региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, которое предопределяется нижеследующими обстоятельствами:
- включением в программы капитального ремонта аварийных домов, подлежащих сносу и реконструкции (нарушение п. 1 ч. 2 ст. 156 ЖК РФ) [1];
- включением в программы капитального ремонта ветхих домов, ремонт которых экономически нецелесообразен;
- несоответствием предусмотренного программами порядка и сроков проведения работ фактическому техническому состоянию многоквартирного дома [6].
Анализ показал, что одной из главных причин необъективности программ капитального ремонта является отсутствие достоверных данных о техническом состоянии жилищного фонда, а предусмотренный законодательством о капитальном ремонте мониторинг технического состояния домов, на основании результатов которого должны составляться
и актуализироваться программы, является на сегодняшний день в основном декларативной нормой.
Так, по данным Интернет-портала «Реформа ЖКХ», в полном объеме в 2014 г. (на момент начала реализации большинства региональных программ) технический мониторинг состояния многоквартирных домов проведен в 56 субъектах Российской Федерации. Качество проведенного мониторинга можно оценить по данным Центра независимого мониторинга исполнения Указов Президента Российской Федерации «Народная экспертиза» Общероссийского Народного Фронта, который провел в ноябре 2014 г. свой мониторинг и выявил в составе 56 проанализированных региональных программ капитального ремонта почти 1,4 тыс. аварийных домов (!), признанных таковыми до 1 января 2012 г. [6].
По данным, представленным субъектами РФ, в региональные программы капитального ремонта включены 744,3 тыс. многоквартирных домов общей площадью 2,24 млрд кв м, в которых проживают 80 055 тыс. чел. Общее количество конструктивных элементов и вну-тридомовых инженерных систем, принадлежащих многоквартирным домам, включенным в региональные программы капитального ремонта субъектов Российском Федерации, составляет 6 245 360 ед., в том числе внутридомовые инженерные системы электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения - 3 323 014 ед.; лифты, лифтовые шахты - 429 962 ед. Анализ показал, что для значительного количества конструктивных элементов и внутридо-мовых инженерных систем истек предусмотренный нормативами межремонтный срок. Общее количество конструктивных элементов и внутридомовых инженерных систем, принадлежащих многоквартирным домам, включенным в региональные программы капитального ремонта субъектов Российском Федерации с истекшим межремонтным сроком, составляет 2 921 932 ед., что составляет 46,8 % от общего количества, в том числе: внутридомовые инженерные системы электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения в количестве 1 705 471 ед. (51,3 % от общего количества), лифты и лифтовые шахты - 120 509 ед. (28,0 %).
Наименьшая доля конструктивных элементов и внутридомовых инженерных систем с истекшим межремонтным сроком (менее 30 % нормативного ресурса) имеет место в 8 субъектах Российской Федерации, а наибольшая доля конструктивных элементов и внутридомовых инженерных систем с истекшим межремонтным сроком (более 60 % нормативного ресурса) имеет место в 27 субъектах Российской Федерации.
Рассмотрим другие аспекты проблемы формирования региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.
Контроль реализации региональных программ капитального ремонта недостаточно эффективен. 641,3 тыс. многоквартирных домов (86,2 % от общего числа домов, включенных в региональные программы) используют способ накопления взносов на капитальный ремонт на счетах региональных операторов; 72,9 тыс. многоквартирных домов (9,8 % от общего количества домов, включенных в региональные программы) формируют фонды капитального ремонта на специальных счетах в соответствии с решениями, принятыми на общих собраниях собственников помещений; 30,1 тыс. многоквартирных домов (4 % от общего количества домов, включенных в региональные программы) не определились со способом формирования фонда капитального ремонта.
Сравним эти цифры с итогами реализации региональных программ. Итоговый показатель выполнения региональной программы капитального ремонта в первом полугодии 2017 г. превысил 70 % только в пяти субъектах Российской Федерации, а в восьми субъектах Российской Федерации итоговый показатель выполнения региональной программы капитального ремонта составил менее 45 %, что свидетельствует о низкой эффективности контроля за реализацией региональных программ капитального ремонта.
Важной составляющей капитального ремонта является объективная оценка его стоимости и определение справедливой величины взносов, которые обязаны вносить собственники помещений в многоквартирных домах.
Анализ нормативной базы субъектов Российской Федерации показал, что разброс уровня взносов на капитальный ремонт в 2014 г. варьировался от 2 руб. за кв м в Санкт-Петербурге до 20 руб. за кв. м в одном из муниципальных районов Тюменской области. В 2015 г. ситуация значительно не изменилась: разброс составил от 2,6 руб. за кв м в Республике Коми до 15 руб. за кв м в Москве. При средней по России величине взносов в 6,5 руб. за кв м, отклонения от данной уровня более чем на 25 % зафиксированы в 18 субъектах Российской Федерации. Аналогичная ситуация существует и в настоящее время. Сложившееся положение обусловлено, на наш взгляд, двумя причинами: во-первых, субъекты Российской Федерации игнорируют требование ч. 8.1 ст. 156 Жилищного кодекса Российской Федерации; во-вторых, при расчетах величины взносов используются необъективные данные о стоимости капитального ремонта.
Изначально законодатель установил за региональными органами власти обязанность производить экономическое обоснование величины взносов на основе практических данных, полученных в ходе капитального ремонта в соответствии с методикой, утвержденной Минстроем России [5]. Однако, С 2014 г. (когда как минимум в 30 регионах отсутствовало экономическое обоснование размеров взносов) и по настоящее время регионы предпочитают вместо проведения необходимых экономических расчетов для экономического обоснования размеров взносов на проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов использовать параметры Федерального стандарта оплаты жилого помещения и коммунальных услуг, которые регулярно утверждались постановлениями Правительства РФ: на 2013-2015 гг. - постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2013 г. № 146; на 20142016 гг. - постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2014 г. № 1464; на 2015-2017 гг. - постановлением Правительства РФ от 22 июня 2015 г. № 610; на 2016-2018 гг. - постановлением Правительства РФ от 11 февраля2016 г. № 97. Тем не менее, приведенные в указанных документах величины характеризуют стоимость капитального ремонта жилого помещения, а не объектов общедомовой собственности, которые применяются в целях определения размера межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в том числе для оказания финансовой помощи по оплате жилых помещений и коммунальных услуг.
С целью оптимизации законодательства в части распределения субвенций постановлением Правительства РФ от 17 мая 2017 г. № 584 «О признании утратившим силу постановления Правительства РФ от 11 февраля 2016 г. № 97» было принято решение о прекращении действия постановления Правительства РФ от 11 февраля 2016 г. № 97 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2016-2018 годы». В постановлении Правительства РФ отмечается, что «.. .отмена федеральных стандартов никаким образом не связана и не повлияет на назначение и предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг». Поэтому регионам все-таки придется проводить работы по экономическому обоснованию размеров взносов на проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов.
Отдельного внимания требует рассмотрение величины стоимости капитального ремонта, которая является базовой для определения размера минимальных взносов на капитальный ремонт.
Так, данные статистического наблюдения за 2012 г. показывают, что комплексный капитальный ремонт общедомового имущества стоит около 4500 руб. за 1 кв м и в переводе на ежемесячный взнос составляет 12,5 руб. Средний размер взноса на 2015 г. (6,5 руб.
за 1 кв м) способен покрыть в 30-летней перспективе капитальный ремонт стоимостью не более 2340 руб. за 1 кв м [6].
Для более детального анализа были изучены перспективы капитального ремонта 137 многоквартирных домов, 60 % которых построены в период 1971-1995 гг., и которые включены в региональную программу капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов Омской области [6]. В качестве исходных данных использованы характеристики многоквартирных домов (материал стен, этажность, общая площадь), полученные с сайта Фонда содействия реформированию ЖКХ [7]. Нормативы стоимости работ по капитальному ремонту взяты из Методических рекомендаций по разработке укрупненных показателей стоимости капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме [8] (разработаны ЗАО «Сибирский центр ценообразования в строительстве, промышленности и энергетике»).
Полученное соотношение между рассчитанными суммами платежей населения за капитальный ремонт и стоимостью его проведения за период 2014-2043 гг. показывает, что собираемых с собственников помещений средств на весь этот срок недостаточно для выполнения перечня работ (услуг), предусмотренных региональной программой Омской области. Уже начиная с 2029 г. существует риск возникновения дефицита средств на проведение капитального ремонта, который к концу срока программы может составить более 700 млн руб. При этом, согласно расчетам, равновесное состояние, позволяющее полностью покрыть издержки на проведение капитального ремонта, достигается при использовании в расчетах величины взносов в размере 9,1 руб. за 1 кв м.
Таким образом, приходится констатировать, что устанавливаемые размеры взносов на капитальный ремонт общего имущества многоквартирных домов, во-первых, не обоснованы, а во-вторых, не обеспечивают проведение капитального ремонта в объемах, предусмотренных региональными программами.
Актуальна проблема низкой собираемости взносов на капитальный ремонт от собственников многоквартирных домов. Согласно информации, размещенной на портале «Реформа ЖКХ», по итогам 2014-2015 гг. в фонды капитального ремонта с собственников собрано более 78,9 млрд руб. Уровень собираемости взносов за указанный период составил 70 %. Такой результат нельзя признать удовлетворительным. За этот период в других регионах собираемость взносов еще ниже и составила: в Республике Ингушетия - 0,9 %; в Республике Кабардино-Балкария - 3,3 %; в Пермском крае - 10,8 %; в Республике Северная Осетия-Алания - 11,1 %; в Республике Тыва (Тува) - 13,2 %; в Республике Дагестан - 14,7 %.
По данным, внесенным субъектами Российской Федерации в Информационную систему ЖКХ, в 2016 г. собрано 142,3 млрд руб. взносов собственников помещений на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, доля собираемости в среднем составила 85,7 %.
В 15 субъектах Российской Федерации уровень собираемости взносов на капитальный ремонт превысил 90 % (Вологодская, Белгородская, Рязанская, Омская, Владимирская, Тульская, Пензенская, Орловская, Курганская области, Республики Татарстан и Алтай, Москва, Ханты-Мансийский и Ненецкий АО).
В ряде регионов уровень собираемости взносов на капитальный ремонт составил менее 50 % (Республики Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания, Крым, Дагестан, Тыва, Ингушетия, Адыгея, Забайкальский край).
По данным субъектов Российской Федерации собираемость взносов на капитальный ремонт по помещениям, находящимся в федеральной, региональной, муниципальной собственности, составила 32,8 %, 77,3 % и 78,5 % соответственно.
В 9 субъектах Российской Федерации удельный вес собираемых с собственников взносов в общей структуре расходов на капитальный ремонт превышает 50 % (Ханты-Мансийский
автономный округ - 87,7 %, Калужская область - 82,4 %, Ленинградская область - 81,3 %, Белгородская область - 77,4 %, Владимирская область - 76,6 %, Самарская область - 76,4 %, Тамбовская область - 67,9 %, Липецкая область - 60,6 %, Московская область - 59,9 %).
Фактически предусмотрено средств в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации в 2016 г. - 24 458,9 млн руб. (или 89,1 % от запланированного объема средств), в том числе средства бюджетов муниципальных образований 2 557,4 млн руб.
Показатель бюджетного обеспечения реализации региональной программы капитального ремонта превышает 100 % в 2 субъектах Российской Федерации: Калининградской области (107,5 %) и Ханты-Мансийском автономном округе (125,9 %), а 19 субъектов Российской Федерации указали нулевые значения предусмотренных в консолидированном бюджете средств.
Говоря о финансовом обеспечении региональных программ капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, приходится констатировать, что оно не обеспечивает достижения установленных целевых показателей, поскольку размеры взносов собственников помещений на капитальный ремонт устанавливаются субъектами РФ без должного обоснования и без увязки с реальной стоимостью проведения капитального ремонта.
Собираемость взносов находится на недопустимо низком уровне, что объясняется крайне недостаточным уровнем претензионно-исковой работы региональных операторов и неудовлетворительным информационно-пропагандистским сопровождением реализации региональных программ.
Показатели бюджетного обеспечения региональных программ по сравнению с запланированными объемами финансирования в ряде субъектов Российской Федерации недопустимо низки, что в сочетании с недостаточно высокой собираемостью взносов с населения и задолженностью по взносам на капитальный ремонт собственников помещений в многоквартирных домах, находящихся в муниципальной, региональной и федеральной собственности ставит под угрозу выполнение региональных программ и краткосрочных планов капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов.
Объем настоящей статьи не позволяет остановиться на всех аспектах управления региональными программами капитального ремонта, среди которых можно выделить управление рисками, управление контрактами, управление качеством, создание и развитие информационных технологий, позволяющих проводить мониторинг реализации программ в режиме реального времени и др.
В заключение можно отметить, что повышение эффективности капитального ремонта должно базироваться на достоверных данных о фактическом техническом состоянии объектов капитального ремонта, позволяющих определить необходимый и достаточный перечень видов работ, их объемы и стоимость. Это в свою очередь позволит разработать программы, не только учитывающие специфику и степень износа жилищного фонда региона, но и сбалансировать ресурсное обеспечение, спланировать на среднесрочную перспективу реальные возможности такого обеспечения, которые позволили бы достигать значений целевых показателей региональных программ капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов.
Библиографический список
1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N° 188-ФЗ // СПС «Гарант».URL: http://base.garant.ru/12138291/ (дата обращения: 23.01.2018).
2. Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. N° 271-ФЗ (ред. от 29.06.2015 г.) «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Феде-
рации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СПС «Гарант».иКЬ: http://base.garant.ru/ (дата обращения: 23.01.2018).
3. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 147-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Гарант».URL: http://base.garant.ru/ (дата обращения: 23.01.2018).
4. Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 176-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Гарант».URL: http://base.garant.ru/12138291/ (дата обращения: 23.01.2018).
5. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 7 февраля 2014 г. № 41/пр «Об утверждении методических рекомендаций по установлению субъектом Российской Федерации минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах // СПС «Гарант».URL: http://base.garant.ru/ (дата обращения: 23.01.2018).
6. Доклад о результатах анализа состояния системы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. Центр независимого мониторинга исполнения Указов Президента Российской Федерации «Народная экспертиза» ОНФ, ноябрь 2015 г. М., 2015.
7. URL: https://www.reformagkh.ru/myhouse?tid=2291899 (дата обращения: 23.01.2018).
8. URL: http://www.srccs.ru/7pHkh.html (дата обращения: 23.01.2018).
С.К. Шрейбер
заместитель руководителя Центра информационных технологий Публичного акционерного общества «Московская объединенная энергетическая компания» (ПАО «МОЭК») E-mail: shrabsk@yandex.ru
