CC BY
55Анализ действующего законодательства ^К.К. БОПИЕВА,
и.о. Президента АО «Институт экономических исследований»,
доктор экономических наук, доцент Т.П. КАЗАКОВА,
ведущий научный сотрудник Института законодательства РК,
кандидат экономических наук, доцент
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ
В Республике Казахстан продолжается работа по внедрению новой системы государственного планирования. Среди последних мер по ее укреплению - Указ «О системе государственного планирования в Республике Казахстан», подписанный Президентом республики H.A. Назарбаевым в июне 2009 г. [1]. В качестве основной цели данного документа выступает «правовое закрепление основных подходов внедряемой в настоящее время новой системы государственного планирования, ориентированной на результат» [2]. На законодательном уровне Указом установлены базовые принципы и механизмы функционирования системы государственного планирования в Казахстане. При этом предусмотрена система взаимосвязанных планов: Стратегия развития Казахстана до 2030 года; стратегические десятилетние планы развития Республики Казахстан; прогнозная схема территориально-пространственного развития страны; государственные программы (5 - 10 лет); прогнозы социально-экономического развития страны на 5 лет; пятилетние программы развития территорий; пятилетние стратегические планы государственных органов; стратегии развития на 10 лет и планы развития на 5 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний с участием государства в уставном капитале, а также отраслевые программы и республиканский (местный) бюджет на трехлетний период. Все перечисленные документы теперь будут составлять в своей совокупности систему государственного планирования в Республике Казахстан. Ее функционирование предполагает разработку программных документов, утверждение, реализацию, мониторинг, оценку, корректировку и контроль их реализации.
В целях полноценного внедрения новой системы государственного планирования правительству Республики Казахстан совместно с местными исполнительными органами и государственными органами, непосредственно подчиненными и подотчетными президенту Республики Казахстан, поручено привести действующие стратегии, концепции, государственные, отраслевые (секторальные) и региональные программы в соответствие с внедряемой системой.
В результате внедрения новой системы государственного планирования будет сформирована сбалансированная, целостная группа взаимосвязанных стратегических и программных документов, определяющих социально-экономическое раз-
витие страны. В рамках этой системы востребованность и обоснованность разработки нижеследующего по иерархии документа определяется вышестоящим документом. В свою очередь, контроль и оценка реализации ключевых документов проводится на основе нижестоящих. Таким образом, достижение целевых результатов государственного планирования строится на принципах упорядоченности программных документов и их оптимизации.
Новый подход к государственному регулированию, внедряемый в Республике Казахстан, основан на использовании технологий и процедур, характерных для бизнеса, которые в первую очередь направлены на повышение конкурентоспособности отечественной экономики. С этих позиций государственные организации рассматриваются как структуры, оказывающие услуги потребителям. При этом государственное управление предполагает децентрализацию и привлечение потенциала негосударственных институтов для достижения целей государственной политики.
Накопленный в мировой практике опыт государственного регулирования свидетельствует о том, что эффективность регулирующих мер, предпринимаемых государством, должна оцениваться и на стадии принятия решений, и в процессе подготовки соответствующих нормативных правовых актов (стратегий, программ), и регулярно отслеживаться с целью их своевременной корректировки. Такая деятельность должна проводиться на основе стандартизированной методологии, базирующейся на критериях целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования.
В свете новых реформ государственного регулирования экономики на данном этапе в Казахстане успешно внедряется оценка хода реализации государственных и отраслевых программ, а также эффективности их конечных и промежуточных результатов [3]. Такая процедура в мировой практике функционирует с 80-х годов прошлого века, и к настоящему времени она в достаточной степени апробирована. Оценка программ проводится с целью глубокого и всестороннего анализа, позволяющего понять, насколько успешно реализуется та или иная программа, каковы причины отклонений от плана. В ходе оценки осуществляется систематический сбор обязательной и иной необходимой для анализа информации, позволяющей охарактеризовать ход реализации программ и их результативности. В итоге появляет-
Анализ действующего законодательства
П6Л
ся возможность внесения своевременных корректив и повышения эффективности их реализации.
Проведенная в 2008 г. Институтом экономических исследований Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан оценка эффективности реализации порядка ста государственных, отраслевых и бюджетных программ была направлена на выявление их целесообразности, своевременности, важности поставленных задач, выполнения, результативности, воздействия на общество, а также их устойчивости.
Оценка проводилась по методике, разработанной на базе моделей оценки программ Всемирного банка, Азиатского Банка Развития и других [3]. Оценка включала в себя проверку четкого и логичного формулирования целей и структур программ, наличия в них обоснованных долгосрочных и промежуточных показателей результативности и контрольных задач, а также оценку результативности самих программ. При оценке использовались также общепринятые методологии научного анализа. Предварительно эксперты Института экономических исследований провели сбор данных по выполнению программ, разработали анкеты, провели анкетирование благополу-чателей, обработали его результаты. Собранная информация была представлена внешним экспертам, имеющим соответствующую квалификацию и опыт в области соответствующих программ. По итогам проведена комплексная формализованная оценка эффективности реализации государственных и отраслевых (секторальных) программ по 44 критериям. Количественная оценка в конечном итоге выражалась в итоговых условных баллах.
По результатам оценки было выявлено, что практически в каждой программе существуют определенные недостатки, снижающие их эффективность. Так, в ряде программ недостаточно полно были проанализированы проблемы, требующие решения в рамках поставленных целей. Например, в «Государственной программе развития науки Республики Казахстан на 2007-2012 годы» отсутствовал анализ субсидирования науки по источникам финансирования, не были обозначены проблемы развития науки в частном секторе, не выявлен его потенциал. В свою очередь, в ряде программ неточное или неполное определение цели повлекло за собой недостаточную проработанность задач и планируемых мероприятий. Например, уже в период реализации «Государственной программы социально-экономического развития города Астаны на 2006-2010 годы» были обозначены такие проблемы, как снос ветхого жилья, выкуп участков под государственные нужды, распространение СПИДа и наркомании, не отраженные в программе; в «Стратегии борьбы с наркоманией и наркобизнесом в Республике Казахстан на 2006-2014 годы» отсутствует конкретное описание механизма формирования «общественного противодействия».
В некоторых программах изложены не конкретные мероприятия, а укрупненные направления развития отдельных сфер национальной экономики и разных аспектов экономической политики.
Так, в «Программе развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2008-2010 годы» мероприятия, соответствующие целям и задачам программы, были сгруппированы по направлениям реализации Программы, формулировки их не соответствовали задачам. В «Программе развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2005-2007 годы» мероприятия не имели четкой формулировки, были представлены абстрактными направлениями, для реализации которых необходимо составление отдельного плана мероприятий.
Недостатком многих программ было отсутствие анализа сильных и слабых сторон, их ранжирование, обзор внешней среды, законодательной базы. Требуемый в таком случае SWOT-ана-лиз при разработке практически всех программ проведен не полностью. Так, в «Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года» к сильным сторонам отечественной экономики отнесено наличие десяти природно-сельскохозяйственных зон и 82% земельных угодий. Но при этом не учтено, что 37,6% сельскохозяйственных угодий относятся к пустынной зоне. В числе слабых сторон также не отражены диспропорции в размещении научно-инновационного потенциала по регионам, низкие темпы развития государственно-частного партнерства, монополизм в сфере информационных и коммуникационных услуг и другие факторы, сдерживающие возможности территориального развития.
Многие разработчики программ не уделили должного внимания проработке четкой системы мониторинга, в некоторых программах она вообще отсутствовала. В сложившейся практике система мониторинга реализации стратегий и программ чаще всего осуществляется в форме предоставления периодических отчетов. Недостатком многих программ является также отсутствие четкой системы индикаторов. В «Государственной программе борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы», в «Государственной программе освоения казахстанского сектора Каспийского моря на 2003-2015 годы» и некоторых других индикаторы практически отсутствуют.
Для некоторых программ было характерно, что решение задач предполагалось путем выполнения конкретных мероприятий, но без указания их конкретных результативных показателей. Например, в качестве результатов назывались повышение качества подготовки человеческих ресурсов, удовлетворение потребностей личности и общества, и т.п. Подобная формулировка характеризуется отсутствием конкретики. Если при разработке некоторых программ определение индикаторов было проблемным с позиций их количественной оценки, то, например, в «Государственной программе развития науки Республики Казахстан на 2007-2012 годы» явным упущением было отсутствие таких общепринятых в мировой практике показателей, как доля затрат на науку в ВВП, численность научных работников, средняя заработная плата в науке, затраты на душу населения, средний возраст докторов и кандидатов наук
и т.п. В свою очередь, в программе «Развитие космической деятельности в Республике Казахстан на 2005-2007 годы», в «Государственной программе развития города Алматы на 2003-2010 годы», разработанная система индикаторов была оценена максимально высоко.
По наличию конечных результатов в бюджетных программах и соответствию конечных результатов бюджетных программ конечным результатам государственных программ только 10 программ получили высокую оценку, большинство программ имели средний уровень, а в 4 программах показатель по этой позиции не достиг необходимого минимального уровня. Например, в «Государственной программе развития образования в Республике Казахстан на 2005-2010 годы» отсутствовала дифференциация ожидаемых результатов по временным периодам и конкретные сроки достижения тех или иных результатов, в соответствующих бюджетных программах конечные результаты также не сформулированы, отсутствовало разделение результатов реализации Программы на промежуточные и конечные. В 13 программам не достигнут необходимый уровень положительного значения оценки разработанных показателей результативности программ. Оценка результативности реализации программ ниже допустимого уровня имела место по 8 программам.
Характерно, что во многих программах имеется значительный разброс внутри самой оценки результативности реализации программ. Например, в «Государственной программе реформирования и развития здравоохранения Республики Казахстан на 2005-2010 годы» прямой результат реализации программы оценивается достаточно высоко, а система мониторинга реализации программы - ниже допустимого уровня. Обратная картина имела место в «Государственной программе социально-экономического развития города Астаны на 2006-2010 годы».
Что касается расходования средств на реализацию программ и стратегий, то в ряде случаев выявлены те или иные отклонения. По результатам проверок Счетного комитета, например, перерасход средств на реализацию «Программы развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2005-2007 годы» составил 37,5 млрд.тенге (25% от плановых показателей). Реализация Программы сопровождалась бюджетно-финансовыми нарушениями, общая сумма которых превысила 21680,1 млн.тенге. При этом не были обеспечены ввод и реализация доступного жилья населению на сумму 44655,7 млн.тенге. На реализацию мероприятий Программы «Развитие космической деятельности в Республике Казахстан на 2005-2007 годы» в 2007 г. было выделено 28,9 млрд. тенге (46% от предусмотренного объема финансирования). При этом бюджетные средства осваивались не всегда своевременно. По данным Счетного комитета, из 28 898,7 млн. тенге неэффективно использовано 16 024,1 млн. тенге, из которых возвращено в республиканский бюджет 1 202,1 млн. тенге, подлежало возврату в доход республиканского бюджета - 83,7 млн. тен-
ге. По оценке экспертов, при формировании финансовых средств не вполне конкретно были разработаны оптимальные объемы освоения бюджетных средств по годам и в разрезе планируемых мероприятий. Отмечены отклонения и по нгкоторым другим программам.
Таким образом, наиболее характерными недостатками программ явились - неполный анализ существующих проблем; частичный SWOT-анализ; нг всегда конкретно сформулированные цели программ и задачи; неудовлетворительный анализ внешней среды, зарубежного опыта, законодательной базы, либо их отсутствие; нечеткая идентификация целевой аудитории (благополучателей) программ; недостаточное наличие (либо отсутствие) критериев и индикаторов оценки достижения ожидаемых результатов; отсутствие целостной системы мониторинга и механизмов оперативного реагирования на изменение ситуаций; отсутствие системы расчетных показателей стоимости реализации в ряде программ.
В итоге 15 программ (60% от всех программ) получили среднюю оценку уровня эффективности реализации, 8 программ (32%) - выше среднего уровня, 2 программы (8%) - ниже среднего уровня. При этом ни одна из программ не попала в категорию с рейтингом неэффективной реализации, так же как - и с рейтингом высокоэффективной реализации. В целом, конечные и промежуточные результаты реализации государственных программ и стратегий продемонстрировали конкретные позитивные решения целого ряда социально-экономических проблем казахстанского общества. Анализ результатов оценки показал также, что наличие большого количества программ, отсутствие их четкой иерархии и разные сроки исполнения, а также перечисленные недостатки являются факторами, снижающими эффективность их реализации.
С позиций повышения эффективности исполнения государственных программ и внедрения новой системы государственного планирования разработаны рекомендации по взаимоувязке программ с бюджетными программами, предусмотрено их укрупнение и оптимизация. Целый ряд программ поставлены на утрату, что не означает их прекращения, а предполагает их объединение, укрупнение, пересмотр в соответствии с новыми подходами к структуре государственного планирования и их унификации.
По результатам оценки Институтом экономических исследований были разработаны системы конкретных целевых показателей (индикаторов), соотнесенных со стратегическими целями развития и достижения высокой конкурентоспособности Казахстана. Эти индикаторы рекомендованы для включения во вновь разрабатываемые программные документы. Для определения необходимости и приоритетности разработки программ был предложен следующий набор критериев:
- значимость, острота и неотложность решения проблем, имеющих общереспубликанское социально-экономическое значение (то есть их нерешенность может оказать существенное нега-
Анализ действующего законодательства
ПбЛ
тивное влияние на социально-экономическое развитие страны);
- необходимость четкой постановки целей и жесткой ориентации всех элементов системы управления на выполнение этих целей, взаимосвязанность мероприятий, обеспечивающих целевое управление связями технологически сопряженных процессов. Всякое управление имеет цель, но «программная» цель отличается от целей обычного управления тем, что весь механизм управления -функции, структура, методы - ориентирован только на конечную цель;
- показатели уровня развития в рассматриваемой области значительно ниже порогового значения соответствующего показателя международного рейтинга конкурентоспособности (50-е место);
- невозможность решения проблем в ближайшие несколько лет в условиях действующих рыночных механизмов, необходимость соответствующей государственной поддержки;
- недостижимость решения проблем без выделения специального финансирования и проведения целевых мероприятий.
При мотивированной необходимости той или иной программы в случае ее разработки предложено соответствие программы следующим критериям:
- соответствие основным направлениям социально-экономической политики государства;
- межотраслевой и межведомственный характер проблемы, на которую направлена программа, требующий высокого уровня координации деятельности нескольких министерств и ведомств, технологически сопряженных отраслей и производств на территории нескольких регионов страны;
- количественно определенный результат;
- увязка расходов с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программы;
- преобладание доли расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и расходов капитального характера, включая приобретение оборудования, в общей структуре финансирования программы, что обеспечивает пролонгированный эффект после завершения программы;
- высокая эффективность и инновационный характер технических, организационных, других мероприятий и способов финансирования, необходимых для широкого применения прогрессивных достижений науки и техники;
- высокая эффективность и значительные социально-экономические и экологические положительные последствия реализации данной программы;
- высокое качество проекта программы, подготовленной потенциальным администратором программы.
Таким образом, в соответствии с требованиями внедрения новой системы государственного планирования, реализация государственных программ будет осуществляться через стратегические планы государственных органов, а также через экономические и социальные программы развития территорий. Исходя из новых требований,
разработаны и находятся на стадии принятия новые Правила по разработке и реализации государственных программ в Республике Казахстан, а также Методические рекомендации по разработке Стратегических планов государственных органов Республики Казахстан. Эти нормативные документы предусматривают обеспечение единого подхода к разработке и реализации стратегических планов и государственных программ в Республике Казахстан, они определяют организационно-методологические основы и общие принципы формирования проектов программных документов, а также порядок их согласования, утверждения и осуществления мониторинга их реализации. При этом стратегическими планами будут предусматриваться меры и планируемые расходы на их реализацию из республиканского и местного бюджетов для реализации государственных программ при согласованности их сроков. Целостности подхода к системному планированию способствовала бы также нормативная документация по разработке стратегий развития отраслей, национальных компаний, организаций и предприятий всех форм собственности.
Исходя из предназначенности государственных программ, для повышения их эффективности требуется, чтобы обозначенные в них цели были сформулированы точно и ясно, соответствовали бы стратегическим приоритетам социально-экономического развития страны, были потенциально достижимы. Кроме того, цели должны определяться в рамках компетенции органов-разработчиков, а также иметь количественное или качественное измерение. В свою очередь, задачи должны четко определять пути достижения поставленных целей наиболее оптимальными и эффективными способами и непосредственно отвечать этим целям. Достижение высокой эффективности программ будет также в значительной мере определяться конкретными организационными, экономическими и правовыми мероприятиями, которые должны группироваться по каждой задаче, иметь количественно измеряемые показатели прямых результатов. Важную роль в процессе разработки государственной программы играет анализ внутренних и внешних рисков ее реализации, что позволяет определить возможные причины негативных влияний на ход ее реализации.
В свою очередь, правильная постановка целей, задач и четких качественных и количественных индикаторов, определяющих результативность программ, являются залогом успеха государственного бюджетного планирования. Именно эти показатели становятся базовыми для контроля эффективности использования бюджетных средств, направленных на реализацию государственных программ. Так, по информации председателя Счетного комитета Республики Казахстан Оксик-баева О.Н., в республике из года в год не осваиваются от 10 до 30 млрд. тенге. Это финансовые средства, которые были запланированы на определенные цели, но не были использованы, то есть они не работали на экономику страны и по ряду причин превратились в бездействующий капитал [4].
Поэтому в рамках нового подхода к государственному планированию большое значение приобретает механизм, предусматривающий ориентацию администраторов программ на достижение конечных результатов, то есть процесс планирования должен быть четко увязан с механизмами финансирования программ и целевого использования выделяемых средств. Повышению эффективности реализации государственных программ будут также способствовать системно скоординированные этапы бюджетного процесса, включая финансо-
вый контроль.
Таким образом, в условиях кризиса и предстоящего посткризисного развития страны, становится очевидным усиление роли государства в сфере регулирования и управления социально-экономическими процессами, о чем свидетельствует и мировой опыт. Осуществляемые в данном направлении реформы будут способствовать повышению эффективности государственных программ, направленных на достижение траектории устойчивого развития Республики Казахстан.
Список использованной литературы
1. Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан».
2. Интернет-ресурс: http://www.kt.kz/ от 23.06.2009 г.
3. Бопиева Ж.К., Казакова Т.П. «Казахстанский опыт оценки эффективности государственных программ»// Вестник Института законодательства Республики Казахстан - 2009. - № 2. - С. 20-27.
4. «Новая система государственного планирования должна быть ориентирована на результат» -интервью председателя Счетного комитета РК Национальному информационному агентству «Каз Информ» от 3 марта 2008 г. Интернет-ресурс: http://www.zakon.kz/60114-novaja-sistema-gosudarstvennogo.html
MaKflJiada K,a3aK,cmaH PecnyOnuKacundasu MeMJiexemmiK wocnapJlayдblц wa^ wyueci was-daujiapbindasbi MeMJieKemmiK ôasdapjiaManapdbi icKe acblpyдblц muimdiiiziH wocnapiay woidapu KflpacmbipbiJiadbi.
B cmambe paccMampueaiomcn nymu noeumeHun 3(p(peKmueHocmu peanmaiuu zocydapcmeeH-hux npozpaMM e yoioeunx Hoeou cucmeMbi 2ocydapcmeeHHo2o niaHupoeaHun e PecnyÔJiuKe Ka3ax-cmaH.
In this article are considered the ways of increasing to efficiency to realization of the state programs in condition of new system of the state planning in the Republic of Kazakhstan.
Институт законодательства Республики Казахстан представляет:
Издание «Словарь юридических терминов и понятий действующего законодательства Республики Казахстан» на государственном и русском языках объемом 1000 страниц, включает в себя понятия (термины) и определения явлений, предметов и отношений, входящих в систему правового регулирования Республики Казахстан.
Может быть использован в научной и практической работе специалистами в различных областях деятельности. Рекомендуется преподавателям, аспирантам, магистрантам, студентам, всем читателям, интересующимся вопросами юриспруденции.
Цена одного экземпляра - 4500 тенге.
По вопросам приобретения обращаться по адресу: г. Астана,
ул. Орынбор, 8, Дом министерств, каб. В01, тел. 8 (7172) 74-10-51.
