CC BY
21DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_114 УДК 342.52
ПУТЬ ЗАКОНА К ОДОБРЕНИЮ И ПОДПИСНИЮ. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
The path of the law to approval and signing. Interaction between the chambers of the Federal Assembly
ВИНОГРАДОВА Елена Валерьевна,
доктор юридических наук, профессор,
главный научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10. E-mail: evigpran@igpran.ru;
Vinogradova Elena Valerievna,
Doctor of Law, Professor, Chief Researcher of the Sector of Constitutional Law and Constitutional Justice Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia. E-mail: evigpran@igpran.ru
Краткая аннотация: Федеральное Собрание - российский парламент - высший орган законодательной власти в стране. Деятельность его палат - Государственной Думы и Совета Федерации, определена российской Конституцией, федеральными законами, регламентами. Основная функция отечественного законодательного и представительного органа власти принятие законов. Каждая из палат парламента обладает полномочиями, которые на протяжении многих лет трансформируются, не изменяя при этом положений Конституции. В данной статье анализируются тенденции взаимодействия палат Федерального Собрания в современной России.
Abstract: The Federal Assembly - the Russian parliament - is the highest legislative body in the country. The activities of its chambers - the State Duma and the Federation Council - are determined by the Russian Constitution, federal laws and regulations. The main function of the domestic legislative and representative body of power is the adoption of laws. Each of the chambers of parliament has powers that have been transformed over the years without changing the provisions of the Constitution. This article analyzes the trends in the interaction of the chambers of the Federal Assembly in modern Russia.
Ключевые слова: Федеральное Собрание, Государственная Дума, Совет Федерации, законодательный процесс. одобрение законов.
Keywords: Federal Assembly, State Duma, Federation Council, legislative process. approval of laws.
Для цитирования: Виноградова Е.В. Путь закона к одобрению и подписанию. Взаимодействие палат Федерального Собрания // Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 114-117. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_114.
For citation: Vinogradova E.V. The way of the law to approval and signing. Interaction of the Chambers of the Federal Assembly //Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 114-117. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_114.
Статья поступила в редакцию: 08.06.2023
Специфика российского законодательного процесса, предопределена конституционными положениями, в соответствии с которыми нижняя палата российского парламента - Государственная Дума, принимает закон, а верхняя - Совет Федерации наделен полномочиями его одобрить (или отказать в одобрении). Эта процедура не изменялась на протяжении существования Конституции Российской Федерации, которой в этом году исполняется 30 лет.
Внесение законопроектов в Государственную Думу и их рассмотрение в трех чтениях неоднократно становились предметом научного анализа, отраженным в диссертационных исследованиях, научных и публицистических статьях и монографиях. Стадия одобрения закона Советом Федерации изучается весьма редко. Детали этой процедура не так широко известны российским гражданам, что иногда позволяет выражать сомнения в важности, а иногда даже необходимости существования российской палаты регионов.
Исследования полномочий российской палаты регионов, зачастую сводятся к общим рассуждениям о бикамерализме1. Традиционны аргументы, что функцией верхней палаты, как правило предопределены целью обуздания «парламентской тирании», которую видят «...в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета»2. Стремлением ограничить монопольную власть одной палаты, и необходимостью учитывать противостояние интересов тех, кто формирует депутатский корпус, ряд конституционалистов обосновывает предпочтение двухпалатной системы парламента3.
В российской традиции парламентаризма существует опыт обоснования отсутствия необходимости верхней палаты, отраженный в теоретических исследованиях конца XIX — начала и середины XX вв.4. Действовавший в РСФСР, до принятия в 1993 г. российской Конституции Основной закон, принятый 12 апреля 1978 года, устанавливал, что представительная власть осуществлялась Съездом народных депутатов (ст. 85), постоянно действующим законодательным и распорядительным органом которого был Верховный Совет (состоящий из Совета Республики и Совета Национальностей), сформированный из депутатов Съезда5.
1 Подробнее см., Виноградова Е.В. Элементы системы. российской конституционно-правовой реальности М.: Издательство: Институт государство и право РАН, 2022. -290 с. .С. 22-41.
2 Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 468.
3 Бентам И. Тактика законодательных собраний: Антология мировой политической мысли. Т.1. М., 1997. С. 565-567.
4См. подробнее об этом: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т.1. Спб., 1913. С. 417-418.
5 См.: Кутафин О.Е. Высшие органы государственной власти страны 1988-1992 гг. М., 1991. С. 365.
Реформы государственного устройства современной России заложили основы современного российского парламента1. В проектах Конституции, предлагаемых Конституционной комиссией, Российским движением демократических реформ, российским Президентом, обосновывалось учреждение двухпалатного парламента. Его формирование и эволюция предопределили, что на протяжении десятилетий Совет Федерации активно принимает участие в законодательном процессе и на стадии рассмотрения законопроектов в Государственной Думе, в том числе, внесения в него поправок, и далее на этапе, предшествующем подписанию закона Президентом2 .
Конституционные поправки 2020 г. не только трансформировали верхнюю палату российского парламента, изменив название членов Совета Федерации, и добавив дополнительные полномочия они реформировали российский законодательный процесс. Конституционный Суд РФ в Заключении 16 марта 2020 г. указал обоснованность внедрения в отечественную конституционную практику новых институтов, обусловив их появление обеспечением верховенства и высшей юридической силы Конституции. Одним из таких новых правовых институтов стал предварительный конституционный нормоконтроль3. Его смысл заключается в том, что Конституционный Суд по запросу Президента наделен полномочиями проверять конституционность законов, принятых в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 и ч.2 ст. 108 Конституции, до их подписания.
Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежащий подписанию Президентом и обнародованию, может быть направлен для проверки в высший орган конституционного контроля. Если Президент РФ в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд с запросом о проверке, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса. Подтверждение Конституционным Судом конституционности закона, обусловливает его подписание Президентом в трехдневный срок. В случае отрицательного вердикта закон возвращается в Государственную Думу без подписания. Здесь важно отметить, что процедура и последствия такого возвращения пока также не ясны. Российская конституционно-правовая доктрина содержит исследования, посвященные возможности наделения Конституционного Суда правом давать заключения по запросу Президента о соответствии Конституции проекта закона или вопросов, выносимых на референдум4. Однако многие вопросы, которые неизбежно возникнут при применении нового института нуждаются в исследованиях.
Дискуссия о теоретическом обосновании применения предварительного ("ex ante") конституционного контроля актуальна на протяжении многих лет. Основным аргументом этой дискуссии является то, что в отличие от последующего ("ex post") контроля, осуществляемого за пределами законотворческого процесса, и функционирующего, как внешний контроль, при осуществлении, превентивного контроля, судебный орган фактически вмешивается в законодательный процесс, становясь инструментом влияния на законодательную власть что не согласуется с принципом разделения властей5. Кроме того, инициировать контроль "ex post" может более широкий круг субъектов, в отличие, от предварительного контроля, в котором, чаще всего прослеживается не юридическая, а политическая заинтересованность высших органов государственной власти (например, главы государства), иногда парламентского меньшинства, что может стать причиной вовлечения в политическую деятельность органа, осуществляющего предварительный судебный конституционный нормоконтроль, и последующее обвинение его в политической ангажированности. Необходимо также учитывать, то обстоятельство, что на качестве превентивного контроля могут сказываться сроки его проведения6.
Очевидно, опыт возможного рассмотрения конституционности закона, положения которого уже являлись предметом рассмотрения органа конституционного контроля в процедуре предварительного конституционного нормоконтроля, может представлять определённый теоретический и практический интерес и предполагает необходимость создания новых моделей взаимодействия процедур предварительного и последующего конституционного нормоконтроля.
Конституционными поправками 2020 г. стадия промульгации закона была трансформирована. Что касается предыдущей стадии -стадии одобрения, принятого Государственной Думой закона, Советом Федерации, то здесь существует несколько весьма интересных элементов, которые формируют современную российскую парламентскую реальность. К их числу, вне всякого сомнения можно отнести процедуру согласительных комиссий.
В соответствии с положениями российской Конституции (ст. 105) согласительная комиссия может быть создана в случае отклонения федерального закона верхней палатой российского парламента. Порядок организации и деятельности комиссии устанавливается регламентами палат Федерального Собрания. Она может быть создана как по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации, так и наоборот. Комиссия формируется на паритетных основах из членов обеих палат, в количестве не менее трёх от каждой. Рассмотрению подлежат лишь те положения федерального закона, которые вызвали разногласия, с целью выработки согласованных предложений в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и др. структурных единиц рассматриваемого закона. Решение комиссии принимается путём раздельного голосования представителей палат, оно считается принятым если за него проголосовали обе группы. По результатам работы комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления данным составом комиссии. До подписания окончательного протокола федеральный закон передаётся в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для проведение правовой и лингвистической экспертиз. Протокол составляется в двух экзем-
1 См.: Тарасова Е.П. Правовой статус палат Федерального Собрания: состояние и перспективы. Дисс.к.ю.наук. М., 2006. С.66.
2 Виноградова Е.В. Российский парламент. Новые реалии // Юридическая наука :история и современность 2022, № 2.
3 Подробнее см., Виноградова Е.В., Данилевская И.Л. Поправки 2020 года в Конституцию Российской Федерации. конституционный контроль "ex ante" как институт отечественного и зарубежного конституционализма // Государство и право. 2020. № 5. С. 7-18.
4 См.: Несмеянова С.Э. Правовые проблемы становления специализированного конституционного контроля в Российской Федерации. Автореф. дисс....канд.юрид.наук. Екатеринбург, 1994; Дурнев В.С. Гарантии конституционного контроля в Российской Федерации. Автореф. дисс....канд.юрид.наук. М., 2008; Петина М.М. Конституционный контроль во Франции и США. Сравнительно-правовое исследование. Автореф. дисс....канд.юрид.наук. М., 2018.
5 Виноградова Е.В., Данилевская И.Л. Поправки 2020 года в Конституцию Российской Федерации. конституционный контроль "ex ante" как институт отечественного и зарубежного конституционализма // Государство и право. 2020. № 5. С. 7-18.
6 См.: Rousseau D. La justice constitutionnelle en Europe. Paris. 1998. P. 76-77. Цит.по: Половченко К.А. Особенности предварительного конституционного контроля (на примере Сербии).// Пробелы в российском законодательстве. 2017. - № 7. С. 42-47.
плярах и передаётся в обе палаты. Затем нижняя палата повторно рассматривает законопроект. В случае если палата регионов вновь примет решение отклонить его, то Государственная Дума вправе самостоятельно принять закон если за него проголосуют не менее двух третей от общего числа депутатов.
Палаты Федерального собрания нечасто обращаются к процедурам согласования. Так, в период работы Государственной Думы IV созыва согласительные комиссии формировались 9 раз; V созыва - 11 раз; VI созыва - 20 раз1. Наиболее частым поводом для создания согласительных комиссий было несогласие палат по вопросу внесения изменений в федеральные законы, регулирующие гражданско-правовые отношения.
Один из последних примеров такого несогласия, касался Федерального закона № 1126562-7, проект которого (далее по тексту - Проект) был внесён на рассмотрение Государственной Думы 10 марта 2021 г. депутатами А.К. Луговым, С.И. Крючеком, Б.Р. Пайкиным и С.М. Ката-соновым2. Предлалось дополнить ст. 13.1 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» пунктом 5 следующего содержания: «Уплата денежных средств физическому лицу, осуществляющему реализацию лома и отходов цветных металлов, в размере свыше ста двадцати тысяч рублей, а в случае реализации физическим лицом лома и отходов чёрных металлов, в размере свы ше десяти тысяч рублей, производится в безналичном порядке».
Согласно Пояснительной записке, предлагаемые Проектом изменения направлены на реализацию перечня поручений Президента «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений» № Пр-140ГС от 24 января 2017 г., а также на повышение прозрачности регулируемой отрасли экономики, препятствовании криминализации экономических отношений в части легализации и незаконного оборота наличных денежных средств и коррупции при осуществлении контроля за деятельностью субъектов.
23 марта 2021 г. Проект был одобрен Комитетом ГД по экологии и охране окружающей среды. 22.02.2022 г. В апреле 2023 г. он был принят в первом, втором и третьем чтении и направлен в верхнюю палату парламента. 23.05.2023 г. Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию в своём Заключении указал на необходимость внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ в связи с принятием новой редакции закона, отметив, что согласно п. 1 ст. 861 ГК расчёты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производится наличными деньгами без ограничения суммы или в безналичном порядке. Комитет рекомендовал не одобрять принятый закон. Аналогичным образом поступили Комитет по бюджету и финансовым рынкам, который в своём Заключении выразил сомнение в том, что реализация новелл закона не приведёт к устранению возможных схем нелегального оборота денежных средств. Комитеты по конституционному законодательству и государственному строительству и экономической политике также предложили отклонить закон. На пленарном заседании 24.05.2023 г. закон не был одобрен. Было предложено создать согласительную комиссию.
Эта эпизод законодательного процесса, возможно не был бы интересен, если бы не два обстоятельства. Во-первых - против поддержания закона предложено было голосовать четырьмя комитетами Совета Федерации, в том числе комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству. Сомнение в конституционности закона - это достаточно серьезный аргумент против его принятия. Во-вторых, палата регионов, имея возможность участвовать в обсуждении законопроекта на стадии второго чтения, в последние годы редко прибегает к столь очевидной конфронтации. Поэтому история дальнейшей судьбы этого закона представляется достаточно интересной.
Можно напомнить, что институт согласительных комиссий существует в некоторых зарубежных странах. Так, например, в США палаты Конгресса вправе создавать на паритетных началах т.н. согласительные комитеты, основная цель которых - согласовывать между палатами
3 >-
текст законопроекта или резолюции . Если согласованный в комитете текст не принимается палатами, то законопроект считается отвергнутым. Во Франции, правительство, чтобы преодолеть сопротивление одной из палат парламента, вправе потребовать создания смешанной паритетной комиссии, состоящей из 7 представителей каждой палаты. Поправки, вносимые в проект закона комиссией, должны быть согласованны с правительством. Если комиссии не удаётся прийти к какому-либо решению, то правительство может потребовать от Национального собрания принятия
4
окончательного решения .
Но парламентские процедуры во многих странах, в том числе США, ангажированы лоббистскими действиями, которые имеют вполне легальную основу в рамках парламентских процедур. Для Российской Федерации эти механизмы кулуарны, и открытость противостояния палат Федерального Собрания по вопросу прохождения закона через процедуру одобрения верхней палаты российского парламента, это вероятно многоточие в решении вопроса.
В заключении, хотелось бы отметить, что от эффективного взаимодействия палат Федерального Собрания в законодательном процессе во многом зависит укрепление доверия к законам. Поддержание этого доверия важный конституционный принцип, от реализации которого зависит стабильность в обществе. В качестве возможного резерва можно предложить использовать формат совместных заседаний палат. Такая возможность предусмотрена ч.3 ст.100 российской Конституции устанавливающей, что палаты российского парламента могут собираться совместно. Правда такая возможность предусмотрена исключительно для заслушивания посланий Президента. Вместе с тем, решая вопрос о согласовании законодательной деятельности, вероятно можно предложить такой формат взаимодействия. Это сделает парламентские процедуры более открытыми, что послужит укреплению современной российской правовой государственности.
1 Минасян А.А. «Согласительное» взаимодействие палат Федерального собрания Российской Федерации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2017. № 2 (81). С. 88.
2 «О внесении изменений в статью 13.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». № 1126562-7 Законопроект // Система обеспечения законодательной деятельности. 10.03.2021. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1126562-7 (дата обращения: 02.06.2023).
3 Шумилов В.М. Правовая система США: Учебное пособие. 3-е изд. М.: Международные отношения, 2017. С. 71.
4 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2008. 607 с.
Библиогра фия:
1. Бентам И. Тактика законодательных собраний: Антология мировой политической мысли. Т.1. М., 1997.
2. Виноградова Е.В. Элементы системы. российской конституционно-правовой реальности М.: Издательство: Институт государство и право РАН, 2022. - 290 с.
3. Виноградова Е.В. Российский парламент. Новые реалии // Юридическая наука : история и современность 2022, № 2.
4. Виноградова Е.В., Данилевская И.Л. Поправки 2020 года в Конституцию Российской Федерации. конституционный контроль "ex ante" как институт отечественного и зарубежного конституционализма // Государство и право. 2020. № 5.
5. Дурнев В.С. Гарантии конституционного контроля в Российской Федерации. Автореф. дисс....канд.юрид.наук. М., 2008.
6. Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 468.
7. Кутафин О.Е. Высшие органы государственной власти страны 1988-1992 гг. М., 1991.
8. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т.1. Спб., 1913.
9. Минасян А.А. «Согласительное» взаимодействие палат Федерального собрания Российской Федерации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2017. № 2 (81). С. 88.
10. Несмеянова С.Э. Правовые проблемы становления специализированного конституционного контроля в Российской Федерации. Автореф. дисс....канд.юрид.наук. Екатеринбург, 1994.
11. Петина М.М. Конституционный контроль во Франции и США. Сравнительно-правовое исследование. Автореф. дисс....канд.юрид.наук. М., 2018.
12. Половченко К.А. Особенности предварительного конституционного контроля (на примере Сербии) // Пробелы в российском законодательстве. 2017 .- № 7. С. 42-47.
13. Тарасова Е.П. Правовой статус палат Федерального Собрания: состояние и перспективы. Дисс.к.ю.наук. М., 2006.
14. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2008. 607 с.
15. Шумилов В.М. Правовая система США: Учебное пособие. 3-е изд. М.: Международные отношения, 2017.
16. Rousseau D. La justice constitutionnelle en Europe. Paris. 1998.
References:
1. Bentham I. Tactics of legislative assemblies: An Anthology of World Political Thought. Vol. 1. M., 1997.
2. Vinogradova E.V. Elements of the system. Russian constitutional and legal reality M.: Publishing House: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 2022. - 290 p.
3. Vinogradova E.V. Russian Parliament. New realities // Legal Science: History and modernity 2022, No. 2.
4. Vinogradova E.V., Danilevskaya I.L. 2020 Amendments to the Constitution of the Russian Federation. constitutional control "ex ante" as an institution of domestic and foreign constitutionalism // State and Law. 2020. № 5.
5. Durnev V.S. Guarantees of constitutional control in the Russian Federation. Autoref. diss....Candidate of Legal Sciences. M., 2008.
6. Dugi L. Constitutional law. M., 1908. p. 468.
7. Kutafin O.E. The highest state authorities of the country 1988-1992. M., 1991.
8. Lazarevsky N.I. Russian State Law. Vol.1. St. Petersburg., 1913.
9. Minasyan A.A. "Conciliatory" interaction of chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation // Science and education: economy and economics; entre-preneurship; law and management. 2017. No. 2 (81). p. 88.
10. Nesmeyanova S.E. Legal problems of the formation of specialized constitutional control in the Russian Federation. Autoref. diss....Candidate of Legal Sciences. Yekaterinburg, 1994.
11. Petina M.M. Constitutional control in France and the USA. Comparative legal research. Autoref. diss....Candidate of Legal Sciences. M., 2018.
12. Polovchenko K.A. Features of preliminary constitutional control (on the example of Serbia) // Gaps in Russian legislation. 2017 .- No. 7. pp. 42-47.
13. Tarasova E.P. The legal status of the Chambers of the Federal Assembly: state and prospects. Diss.k.yu.nauk. M., 2006.
14. Chirkin V.E. Constitutional law of foreign countries. 5th ed., reprint. and additional M.: Jurist, 2008. 607 p.
15. Shumilov V.M. The legal system of the USA: A textbook. 3rd ed. Moscow: International Relations, 2017.
16. Rousseau D. La justice constitutionnelle en Europe. Paris. 1998.
