CC BY
264
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
парламентский и общественный контроль, представляющие собой разные институты.
Наконец бурно обсуждаемая проблема антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов остается проблемой без четкого механизма таковой несмотря на то, что принимаемые нормативные акты (как правило, ведомственные) ее успешно проходят.
5 марта 2009 г. Правительством РФ приняты постановления № 195 и 196, регламентирующие деятельность по проведению экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В мае 2009 г. Президент РФ внес в Государственную Думу законопроект «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов». В развитие постановлений Правительства РФ был издан соответствующий приказ МВД России, который устанавливает методику проведения экспертизы в его системе. В нем закреплен порядок размещения проектов разрабатываемых нормативных правовых актов на официальном сайте МВД России (представлены более 30 проектов, большинство из которых прошли независимую экспертизу).
Между тем нельзя признать размещение на сайте ведомства проекта нормативно-правового до-
кумента эффективным антикоррупционным механизмом, учитывая не столь значительную доступность к интернету. Возможно, эффективной мерой было бы размещение проекта акта в ведомственном печатном органе. Соответственно федеральные законопроекты должны размещаться в «Российской газете».
После принятия Федерального закона о «О противодействии коррупции» в средствах массовой информации возникла тема разработки другого нормативного правового акта, дополняющего этот Закон, — закона о профилактике коррупции. Это свидетельствует, с одной стороны, о правильности профилактического вектора Закона, а с другой — о том, что реализация задач, сформулированных в нем, требует дополнительных законотворческих усилий. Так или иначе борьба с коррупцией имеет профилактическую направленность, и такой закон необходим. Остается надеяться, что новый нормативный правовой акт преодолеет препятствия и создаст полноценный антикоррупционный порядок в стране.
1 Номоконов В.А. Вместо борьбы — «противодействие» из окопов. URL: http://wwwcrime.vl.ru/index.php?p=2137&mo re=1&c=1&tb=1&pb=1#more2137.
2 Криминология : учеб. пособие. М., 1997; Криминология : учеб. пособие. М., 2008.
ПУБЛИЧНЫЙ СУБЪЕКТ И ЧАСТНЫЙ СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
О.А. ЯСТРЕБОВ,
доцент кафедры административного права РУДН
Аннотация. Исследуются частные и публичные аспекты правового регулирования статуса субъекта административного права. Определен и обоснован государственно-правовой механизм организации деятельности органов по реализации преимущественно публичных функций и публичных интересов.
Ключевые слова: субъект права, административное право, публично-правовые отношения, частное право.
THE PUBLIC SUBJECT AND THE PRIVATE{INDIVIDUAL} SUBJECT
ADMINISTRATIVE LAW
O.A. YASTREBOV,
senior lecturer of chair of administrative law Russian university of friendship of the people
The summary. This article is about investigates private and public aspects of legal regulation of subject status of administrative law. It is certain and proved it is state a-legal mechanism of the organization of bodies activity on realization of mainly public functions and public interests.
Key words: the subject of the right, administrative law, publicly-legal relations, private law.
Понятие «частное лицо» в административном праве практически не используется. Между тем в дореволюционном русском и современном зарубежном правоведении эта категория применяется широко.
Современные отечественные исследователи, использующие в отдельных случаях термин «частное лицо», относят к ним лишь граждан. Так, Д.М. Овсянко видит главную особенность, характеризующую граждан
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
как участников административно-правовых отношений, в том, что они выступают в качестве частных лиц, т.е. реализуют свои личные права и обязанности в сфере исполнительной власти, а не права государственных или негосударственных организаций или их должностных лиц1. В то же время в дореволюционной литературе в понятие частного лица как носителя частных прав и интересов включались физические и юридические лица2. Такой подход представляется более оправданным.
Частное лицо — это субъект административно-правового или иного публично-правового отношения (физическое или юридическое лицо), реализующий в этом отношении свои частные интересы, права и обязанности, а не публичные интересы, либо официальные полномочия и обязанности публичной власти. Данное лицо находится с органами публичной власти не в официальных отношениях службы, а во внеслужебных отношениях как лицо, не входящее в структуру публичной администрации, т.е. как «третье лицо» (отношения ad extra).
В современной теоретико-правовой литературе имеет место попытка рассматривать понятие «частное лицо» как синоним категории «физическое лицо». При этом к физическим (частным) лицам относятся граждане, должностные лица, иностранцы, лица без гражданства в пределах предоставленных им прав3. Такой подход вызывает возражения по следующим причинам. Во-первых, обозначение физических лиц как частных без их соотношения с публичными субъектами едва ли имеет смысл: понятие «частное лицо» не может мыслиться иначе как элемент парной категории и имманентно предполагает в качестве своей противоположности публичное лицо (публичного субъекта). Во-вторых, частными лицами могут являться не только физические лица, но и организации, в том числе организации с признаками юридического лица.
Дело в том, что сущность института должностного лица не может выражаться ни в каких иных действиях и актах, кроме как официальных, властных и юридически значимых. При этом лица, осуществляющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, законодательством в качестве должностных не признаются либо рассматриваются как квазидолжностные лица. Отсюда должностное лицо — это не частное лицо, а противостоящий частному лицу в управленческом правоотношении публичный субъект, реализующий официальные полномочия.
Антиподом частного лица в сфере отношений публичного управления является субъект, который наделен официальными полномочиями и обязан использовать их для обеспечения публичного интереса (публичный субъект или публичное лицо). Частные лица в публично-правовых отношениях с субъектами публичной власти могут выступать в правовой роли либо физического лица, либо организации.
Деление субъектов права на публичные и частные требует серьезного осмысления, в том числе путем обоснования концепции публичной и частной правосубъектности участников административно-правовых отношений. Удачная попытка в этом направлении предпринята применительно к субъектам налоговых правоотношений. Критикуя классификацию административной и налоговой правосубъектности на «активную» и «пассивную», Д.В. Винницкий удачно обосновал необходимость подразделения налоговой правосубъектности на частную (носители — граждане, иностранцы, апатриды, организации) и публичную (государственные и муниципальные органы, общественно-территориальные образования — Россия, субъекты Федерации, муниципальные образования). Соответственно субъектов налогового права он подразделяет на частных и публичных пра-восубъектов, используя в качестве главного критерия наличие (или отсутствие) публичной власти у право-субъекта4.
Таким образом, разделение субъектов права объективно отражает столкновение частных и публичных интересов, взаимодействие частных и публичных начал в правовом регулировании не только налоговых, но и административных правоотношений. В силу этого административную правосубъектность правомерно подразделить на публичную и частную, а среди участников выделить публичных и частных субъектов. Наличие (или отсутствие) публичной власти как основной критерий деления на публичные субъекты административного права (публичные органы и должностные лица) и частные субъекты административного права (частные лица) может быть дополнен рядом новых признаков: 1) частные лица представляют свой частный интерес, а публичные — общий, государственный и общественный; 2) частные субъекты выражают, как правило, свою волю, а публичные — волю определенной социальной общности (общества, муниципального образования); 3) правосубъектность частных лиц характеризуется право- и дееспособностью, а публичных субъектов — компетенцией.
1 Овсянко Д.М. Административное право. М, 1997. С. 38.
2 Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательство // Административная юстиция: Конец XIX — начало XX века: Хрестоматия. Воронеж, 2004. Ч. 2. С. 238; Рязановский В.А. Единство процесса // там же. С. 139.
3 Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права : учебник. СПб., 2003. С. 380—381.
4 Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М., 2000. С. 18—20, 70—72. В новейших исследованиях по налоговому праву понятия «частный субъект» и «публичный субъект» используются как общепринятые и не обосновываются (Карапетян А.Р. Правовой статус частных субъектов налогового права : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 5—6.)
